1. Exigibilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales
La crisis económica financiera ecuatoriana de finales
de siglo y la dolarización
Roque Espinosa
“Acusamos a los bancos de la República la culpabilidad del desastre nacional,
por pecados de acción y de omisión. De acción, porque han explotado la crisis
en toda forma, como el vampiro chupa la sangre de la bestia inerme. De
omisión, porque con sus tácticas de resistencia pasiva y su labor subterránea,
han mantenido en auge el sistema que les aprovechaba inmensamente pero
que, por otra parte, ha significado la muerte lenta del pueblo ecuatoriano"
Luis Napoleón Dillón, La crisis Económico Financiera del Ecuador, 1927
Pocos días antes de que caiga el Presidente Mahuad, le preguntaron al ex - Canciller de la República
cuáles eran los resultados de la "dolarización" decretada por el gobierno el 9 de enero, y él respondió, que
sus resultados eran asombrosos: el Presidente – dijo - había logrado subir su índice de popularidad de
6% a un 14%. La respuesta, del Canciller, sin duda era sintomática: entre otras cosas, ponía en evidencia
que con esta medida el gobierno de Jamil Mahuad buscaba "salvarse" de una caía inminente y conjurar
así una de las más agudas y complejas crisis del Ecuador. ¿Cómo interpretar, sin embargo, la crisis
ecuatoriana y la salida propuesta por el entonces Presidente y, ahora, por el nuevo Mandatario de la
República?. Las siguientes anotaciones apuntan a dar algunos elementos para interpretar la crisis actual.
ANTES DE LA DOLARIZACIÓN Posibilitó también la concentración y la
vinculación de créditos en empresas de los
El Ecuador vive una crisis financiera principales accionistas de los bancos; permitió,
generalizada, unida a una crisis fiscal, una a través de la fusión de las "casas valores", el
inflación acentuada y una recesión de la surgimiento de bancos débiles y pequeños que
economía, agudizada por una errática política repercutieron negativamente en el conjunto del
económica por parte del gobierno de recién sistema bancario. Más allá de sus enunciados
depuesto presidente Mahuad. Generalmente se no abrió, además, – al menos hasta noviembre
señala ésta es resultado de causas internas y de 1998, cuando ya era demasiado tarde – a la
externas, tales como, la inestabilidad política de banca nacional a la inversión extranjera lo que
los últimos años, la guerra con el Perú, el impidió realizar alianzas estratégicas y fortalecer
impacto del fenómeno de "El Niño", las crisis el sistema. Por otro lado, no se mejoraron los
internacionales y la suspensión de la líneas de mecanismos de control por parte de la
crédito a las economías emergentes, entre las Superintendencia de Bancos. Por el contrario,
cuales se cuenta el Ecuador. En términos luego de un proceso de "modernización" caótico
específicos, sin embargo, tiene sus raíces iniciado en 1994, que desmoronó la escasa
inmediatas en la situación económica del país, capacidad técnica de las autoridades para
el comportamiento del sector financiero en el intervenir " ex ante" en el control los problemas
nuevo marco legal, introducido por el gobierno que, poco después, se empezaron a detectar en
de Durán Ballén (1992 –1996), y en las el sistema financiero.
reacciones "puntuales" del Estado ante este El nuevo marco, finalmente, no fue "legitimado
comportamiento. ni reconocido", en la práctica, por el sistema
A diferencia de los que pensaban sus judicial ecuatoriano. Esta situación dio origen a
propulsores (De al Torre, 1997), el nuevo marco que la mayoría de los accionistas y dueños de
legal y, especialmente la Ley de Instituciones los bancos, responsables de la crisis actual del
Financieras, al definir en forma difusa qué es un Ecuador, hayan podido salir "indemnes" y que,
"grupo financiero", abrió las puertas para que los por los oscuros caminos del juego político,
banqueros se transformaran en "empresarios" y hayan logrado transferirle al Estado sus costos y
pudieran dedicarse a toda clase de negocios [2]. responsabilidad.
1

2. INDICADORES DE LA CRISIS bancos se incremente de 9.3% en noviembre de
1998, y hasta el 48.5% a diciembre de 1999.
A partir de 1995 – según un ex Gerente del Ante los primeros síntomas de la crisis, la cual
Banco Central (Jaramillo, 1999) - en el Ecuador, se había mantenido represada desde 97, la
se terminan los esfuerzos de estabilización de la banca, desde medianos de ese año, reaccionó
economía y se acumulan una serie de de tres maneras. De un lado, mediante el
desequilibrios que se desatan a partir de 1998. aumento continuo de las captaciones del público
La inflación, en 1999, sube hasta el 60% elevando las tasas de interés, para tratar de
(INEC,1999). La emisión alrededor del 150% y hacer frente a los problemas estructurales. De
la depreciación aumenta hasta más del 190%. otra parte, incrementando las captaciones en las
Después de un estancamiento del PIB durante sociedades financieras y en las de
1997 y 98, en 1999 cae a – 7.3%, la más alta de intermediación financiera, tanto en moneda
la historia del país desde que se tienen nacional, como extranjera, en la medida que
informaciones oficiales. Por su parte, la estas instituciones formaban parte de los grupos
demanda interna disminuye sobre el 10%. Como financieros, adscritos a los principales bancos
resultado de esta situación el desempleo y el del país. En otras palabras, a través del
subempleo suben, en el último año, al 16% y incremento de los depósitos a plazo no
57%, respectivamente, lo que pone en evidencia solamente en los bancos sino en las sociedades
que alrededor del 75% no tienen pleno empleo y financieras y de intermediación adscritas, una
que más de los 2/3 de la población se encuentra vez que los depósitos en ahorros en los bancos
en situación de pobreza. El salario mínimo vital, privados empiezan a declinar. Finalmente,
incluyendo todos los ingresos, cae a menos de mediante el manejo cada vez más "liberal" – tal
53 dólares por mes. como sucedió con el Banco de El Progreso – de
Respecto de los indicadores macro económicos la "sobreliquidez" proveniente del manejo de los
el déficit fiscal que era de – 1.5% respecto del depósitos del sector público no financiero,
PIB aumenta hasta - 5.8%. No obstante, el pago concentrados en los bancos más importantes
de los intereses de la deuda pública (interna y del país.
externa) se incrementan al 7% del PIB. Si al El incremento acelerado de la cartera vencida
pago de intereses agregamos la amortización de producto de la depresión de los negocios por
la deuda pública, las necesidades brutas de tres años seguidos, unida a una situación de
financiamiento fueron de casi el 11.8% del PIB crisis fiscal determinó, en todo caso, que el
en 1998 y 11% en 1999. De otra parte, el público, desde antes de la elección del
servicio de la deuda pública total (externa e Presidente Mahuad (junio de 1998) comenzara
interna) de alrededor de 16.000 millones de a sacar dinero de los bancos, con el objeto de
dólares, se aproxima al 50% de las protegerse en dólares, generándose una
exportaciones de bienes y servicios no situación acentuada de "desintermediación
factoriales. En una situación de déficit fiscal y de financiera", lo que ocasionó que la banca
alta carga del servicio de la deuda se privada se fuera quedando ilíquida. Por esta
comprende que, en octubre de 1999, el razón, desde mediados de 1998, se dedicó, de
Ecuador, sugerido por el Fondo Monetario forma cada vez más insistente, a pedir créditos
Internacional y el Tesoro norteamericano [3] de liquidez al Banco Central. No obstante, como
haya dejado de pagar los bonos Brady que en noviembre de 1998, el principal banco del
luego se extendió a los eurobonos y a la deuda país (Filanbanco), matriz del quinto grupo
privada. financiero más importante (Revista Gestión, Nº
45, mz. 1998) empezó a tener problemas no
solamente de liquidez sino de solvencia, el
DETONANTES DE LA CRISIS gobierno de Mahuad, en una jugada que
marcaría el rumbo de los destinos del país,
Como en el resto de países del continente, la decidió iniciar una "tarea de salvataje". El
crisis financiera estuvo precedida como en otros salvataje de Filanbanco, en un intento de evitar
países del continente de un "boom" del crédito una quiebra sistémica, le costó al Estado 540
el año de 1994, a raíz de las reformas al sistema millones de dólares (que finalmente se
financiero, la liberalización financiera y el transformaron en 800 millones de dólares), a los
ingreso de capitales. Debido a esta que habría que añadir alrededor de 40 millones
circunstancia, el crédito creció sobre el 80% en créditos entregados a los bancos de
nominal (60%real) (Jaramillo, ibid). Esta Préstamos, Tungurahua y Finagro, que para ese
tendencia se revirtió, en 1998, una vez que se momento presentaban problemas de solvencia.
comenzaron a sentir los efectos acumulados de
la situación económica del país y la caída
internacional del petróleo hasta 7, 5 dólares el EL SALVATAJE BANCARIO
barril que acentuó la crisis fiscal. En efecto, ante
la parálisis del aparato productivo y la recesión El salvataje de Filanbanco, en una situación de
de la economía se empezaron a acumular crisis fiscal y de recesión, tuvieron varios
obligaciones vencidas en el sistema financiero, efectos. Por un lado, puso en evidencia la
lo que determinó que la cartera vencida de los fragilidad del sistema financiero, lo cual agudizó
la desintermediación financiera y obligó al
2

3. público a protegerse en dólares, lo que, a su mercado de crédito. Finalmente, que en el caso
vez, presionó sobre el tipo de cambio, del Filanbanco, y de El Progreso, los créditos de
generando una la depreciación del sucre y una liquidez que habían sido otorgados por el Banco
fuga de capitales. La misma banca y los Central para sostener su iliquidez, habían sido
empresarios del país empezaron, por otro lado, transferidos a sus empresas, dejando a estas
a "fondearse" de dólares, toda vez "que instituciones insolventes. (Poco antes de que El
alrededor del 45% de las obligaciones en el Progreso pasara a manos de a AGD, cuando ya
Ecuador están denominadas en moneda se evidenciaron los problemas de esta
extranjera y casi la mitad del crédito bancario se institución y se habían solicitado fondos al BCE,
ha otorgado en esa moneda" (BCE, nv.1999). se otorgó un crédito a EMELEC y, pocos días
Como es natural, esto trajo como resultado que después de que el Filanbanco había entrado en
la salida neta de capitales del Ecuador, en 1998, crisis, sus principales accionistas, el grupo
fuera de 422 millones de dólares y de 891 Isaías, inauguró la nueva cervecería nacional,
millones, en 1999, cuando ya la crisis estaba "La Biela").
desatada. Circunstancia esta última que está en La crisis de El Progreso, una entidad que tenía
la base de la caída de RMI de 2.200 millones en cerca de 800 mil depositantes generó, en todo
1997, a 1.178 en marzo a de 1999, y a 1.279 caso, pánico entre los clientes y ahorristas. Se
millones a diciembre de ese año. produjeron sucesivas corridas de depósitos que,
Todas estas presiones señalaron, de todos luego de varios días, pusieron a este banco en
modos, que el incremento de las tasas de situación de cierre. Para evitar un pánico
interés, como estrategia usada generalizado que pudiera influir negativamente
sistemáticamente por el Central, ya era el en todo el sistema, el gobierno intervino el
mecanismo para contener la depreciación del banco, y decretó, desde el 1º de Marzo, un
sucre, ni tampoco la cada vez más acentuada "feriado bancario", que congeló por un año los
reducción del saldo de depósitos, lo que agudizó depósitos e inversiones a plazo de todos los
la iliquez del sistema financiero. Esto último bancos del país.
unido al incremento de la cartera vencida, dejó
al sistema financiero en una situación precaria.
Debido a esta situación, desde finales de 1998, LA CRISIS SISTÉMICA Y LA AGD
los bancos comenzaron a demandar nuevos
recursos del Banco Central del Ecuador (BCE), El congelamiento de los depósitos y la
lo cual no impidió, sin embargo, que cayeran intervención del gobierno en El Progreso, fue
uno a uno y que, poco después, se produjera acompañado de la creación de la Agencia de
una crisis sistémica. Garantía de Depósitos (AGD). Se trata de una
entidad estatal cuyo objetivo es intervenir y
lograr el saneamiento del sistema financiero
LA CRISIS DE EL PROGRESO nacional y proporcionar a la banca los recursos
que necesita para sortear sus dificultades. En la
Después de la caída de Filanbanco y de otros práctica, es una institución vino a sustituir al
bancos chicos, se produjo la caída del banco de Banco Central y, en cierta medida, a la
El Progreso, considerado, hasta ese momento, Superintendencia de Bancos: al primero, en
el segundo banco del país por el tamaño de sus tanto ordenador y regulador del sistema
activos, y una de las instituciones más rentables financiero; a la segunda, como organismo de
(Revista Gestión, Nº 45, mz 1998). Las causas supervisión y control.
de la debacle de esta institución son producto La creación de la AGD no solucionó, sin
de la crisis general de la economía y la embargo, la crítica situación del sistema
reducción del ingreso de capitales al Ecuador. financiero; más bien, la acentuó. Esto se debió a
Sin embargo, demostró también que, desde la que la parálisis de la economía (a excepción de
expedición de la Ley de Instituciones la minería y de la agricultura de exportación que
Financieras en 1994, la mayoría de los bancos tuvieron una recuperación), incrementó, por un
más importantes habían concentrado el crédito lado, los créditos vencidos e incobrables, lo cual
en un reducido número de empresas de los ocasionó una liquidación de activos de los
principales accionistas y que tenían créditos bancos que afectaron la calidad de las carteras
vinculados, más allá del límite legal permitido, y que fue acompañado por una disminución de
en proporciones que iban entre el 299% en las "provisiones". Por otro parte, obligó a que el
relación del patrimonio técnico por el Banco conjunto de agentes económicos, tomaran la
Litoral, Rumiñahui (un banco del grupo decisión de retener dinero líquido, lo que
Pichincha en el que existen intereses del acentuó la desintermediación financiera, debido
ejército) con el 161%, 72% en banco de a la desconfianza en el sistema. Estas
Guayaquil, 65% El Progreso, 58% Produbanco, circunstancias determinaron, efectivamente, que
49% Pacífico, 38% Austro, Pichincha, Popular y ante la suspensión de las cadenas de pagos, en
Previsora 35% (Análisis Semanal, Nº 6, 1999). buena medida provenientes de las empresas
Es decir, que unas cuantas empresas que eran vinculadas a los grupos financieros, algunos de
parte de los "grupos financieros" habían sido los más grandes bancos que concentran la
beneficiarias privilegiadas del crédito y que este mayoría de los depósitos del público y cuya
fenómeno había influido en la situación crítica calidad de los activos se deterioraron
del sistema, creado, además, distorsiones en el rápidamente, los bancos entraran en crisis y
3

4. empezaran a caer. Razón por la cual tuvieron De hecho, también han desarrollado otra
que ser intervenidas por la AGD. estrategia que, al cabo de un año le ha dado
De las 39 instituciones existentes a inicios de grandes resultados, aunque no siempre ha sido
1999, a mediados de ese año, la mitad de las claramente percibida y señalada. Mediante la
entidades del sistema financiero nacional que en presión a la divisa norteamericana y la captación
conjunto mantienen el 60% de los depósitos e de dólares, el sistema financiero nacional y,
inversiones del sector, pasaron a someterse a sobre todo, la banca en poder del Estado que se
procesos de reestructuración, estatización o halla en una situación crítica y que no dispone
saneamiento, por lo que, en la actualidad, el de recursos necesarios para atender a sus
52% de los activos y el 62% de los pasivos y el obligaciones, podía gracias a la desvalorización
patrimonio del sistema bancario privado está en del sucre enfrentar con una menor cantidad de
manos del Estado. Además, entre los 12 bancos dólares las obligaciones que tenía con los
que han sido sometidos a un proceso de depositantes. En la práctica la hiperinflación
"saneamiento" de la AGD, se encuentran 5 de como horizonte económico y salida a la crisis
los 8 bancos más grandes del país. fue una estrategia seguida por el sistema
financiero y, sobre todo, por los bancos en
manos del Estado. De hecho, la estrategia de
EFECTOS DE LA CRISIS congelar el dólar a 25.000 como corolario de la
crisis y del inicio del "proceso de dolarización" ,
El riesgo financiero que obligó al público a les ha permitido al Estado, hasta el momento,
retener dinero en los bolsillos no era, en todo disminuir a 1/3 las obligaciones con los
caso, una medida segura. Por esta razón, luego depositantes. Los ataques a la divisa por parte
de la crisis del Filanbanco, el público como del sector financiero tenía el objetivo, pues, de
protección, empezó a demandar en forma aprovisionarse de dólares, generar un proceso
creciente dólares, presionando a la tasa de de deterioro del sucre y licuar las deudas del
cambio. Esta medida unida al hecho de que el sistema financiero.
sector empresarial y financiero endeudado,
buscó aprovisionarse de dólares para poder
cumplir con sus obligaciones en el exterior, LA ACCIÓN DEL BCE
agudizó la depreciación del sucre y determinó
que la economía ecuatoriana tendiera a una La presión sobre la divisa norteamericana se vio
dolarización acelerada. (Entre agosto y agravada por diferentes razones. Desde la
diciembre de 1998 el tipo de cambio para la crisis, los bancos, cuando no han especulado
venta pasa de 5.471 a 6.765, y de enero a directamente con el dólar, desde finales de
diciembre de 1999, de 7.245 a 19.848 sucres 1999, se han dedicado "a captar fondos en el
por dólar; para la primera semana de enero del mercado local y colocarlos con un mínimo de
2000, había llegado a más de 26.000.) riesgo en el Banco Central, en lugar de
Como ya para comienzos de 1999, de otra canalizarlos al crédito productivo, dado que la
parte, empezó a ser evidente que las tasas de tasa que reconoce el Instituto Emisor por los
interés en los depósitos a plazo tendían a ser depósitos era elevada" (BCE, nv,1999). Con el
negativas en términos reales, a pesar de la objeto de "esterilizar la emisión monetaria", en
política del BCE de elevarlas nominalmente, la efecto, el BCE empezó a captar depósitos sobre
dolarización y la especulación con divisas, se los que ofrecía intereses más elevados que las
transformaron en un negocio altamente rentable tasas activas referenciales del sistema
- conjuntamente con las inversiones en bienes financiero privado. Esto les permitió, a vista y
raíces y el ahorro financiero - en el que se paciencia del BCE, hacer un negocio altamente
percibieron ganancias por parte de los diversos rentable y distraer recursos para las actividades
sectores de los agentes económicos, entre ellos productivas, a no ser, por supuesto, las
los sectores productivos y financieros que empresas vinculadas a los propios grupos
habían acumulado divisas, durante 1998. financieros.
Circunstancias todas ellas que condujeron a la Pero, además tuvo un efecto inesperado. Los
depreciación del sucre en un 196.6% hasta bancos con problemas que recibieron bonos de
diciembre de 1999. la AGD a un interés correspondiente bajo
Desde la crisis de El Progreso (febrero de 1999) (alrededor del 58%), los canjearon en la CFN, a
al sector financiero le empezó a resultar cada través de operaciones de redescuento, por
vez más rentable, así mismo, a medida que los Bonos de Estabilización Monetaria (BEM´s).
pasivos vencidos de los bancos se depreciaban Estos BEMs - cuyo valor total a octubre de
como consecuencia de la caída del valor de la 1999, asciende a 5.063.2 miles de millones de
moneda, a captar ahorros en los depósitos a sucres - fueron depositados en el BCE, en la
plazos (90 días, generalmente) mediante una perspectiva de esterilizar una parte de la
elevación acentuada de las tasas de interés, emisión monetaria, por lo cual los bancos
para con esos recursos dedicarse, en el plazo recibieron intereses que, desde octubre que la
inmediato, a especular con la divisa emisión monetaria se considera fuera de control,
norteamericana, gracias a lo cual –según en algunos momentos supero el 200%, lo que
información del BCE – se podían obtener, en les permitió hacer un pingüe negocio. Con la
pocos días, "ganancias cambiarias de 10% o complicidad del BCE, preocupado en controlar
20%". la masa monetaria en circulación que podía
4

5. acarrear un proceso más acentuado de inflación depreciación de la moneda a un 196% y un
y deterioro de la moneda, el sistema financiero a incremento de la inflación, a un 60% anual. (En
través del uso de los BEMs, salió, pues, épocas de crisis, en el Ecuador, estas variables
altamente favorecido. han estado altamente correlacionadas).
Además, se debe tomar en cuenta que los Pero, de hecho, su acción ha traído aparejada
bancos que recibieron créditos del BCE, a otras consecuencias. El reconocimiento sin
cambio de los cuales entregaron garantías que límites de las garantías para preservar el
estaban en franco deterioro, usaron estos patrimonio de los depositantes han ocasionado
recursos para "defenderse" recurriendo a su altas iniquidades sociales. Como las garantías
transformación en dólares, es decir para ha servido para que se preserven los depósitos
"fondearse" como una estrategia claramente en dólares y en sucres sin límites esto ha
perseguida. Es decir, utilizaron "liberalmente" favorecido a los depositantes en dólares más
estos recursos (cada uno por su cuenta y sin que a los de sucres. De otra parte, como los
que exista una política monetaria por parte del depositantes en dólares generalmente eran los
BCE que ponga freno a esta situación), con la grandes inversionistas, aquellos que han usado
finalidad de aprovisionarse y especular con el preferentemente el crédito, y forman parte de las
dólar. mismas empresas vinculadas a los "grupos
De otra parte, a pesar de los costos financieros financieros", se entiende que éstos han sido
altos, una vez que se hace evidente que en las ampliamente favorecidas con estas medida, en
operaciones de reporto las tasas de interés desmedro del pequeño ahorrista, casi siempre
tienden a la baja (en enero las tasas eran de depositante en sucres.
101%, en marzo del 88%, en julio del 49%, y Por último, se debe reconocer que en una
desde septiembre en el 42%) los bancos con situación de depreciación de la moneda los que
garantía de los bonos de la AGD entregados al "primero" recibieron o canjearon sus depósitos
Banco Central, obtuvieron recursos líquidos con por bonos, fueron los más favorecidos ya que,
los se dedicaron a las "inversiones cambiarias", pudieron recibir una tasa de descuento más alta
recibiendo dólares a un precio más bajo en el que los que les siguieron después. Es decir, a
BCE a través de las mesas de cambio y medida que se incrementaba la emisión
vendiendo a un precio más elevado, lo que les monetaria, se devaluaba la moneda y se
ha permitido pagar sus obligaciones y obtener elevaba la tasa de cambio.
una ganancia "extra". Desde otro ángulo, el uso abierto de los bonos
El sector financiero, pues, con los ahorros de la AGD, más allá de un crecimiento de la
provenientes de los recursos del mercado local emisión monetaria (M1) y del cuasi dinero (M2)
que no estaban congelados y con los que han afectado la masa en circulación y, por
provenientes del BCE a través de créditos u ende, el nivel general de precios, ha ocasionado
operaciones de reporto, durante el año anterior, una serie de distorsiones. Estas se refieren - tal
se han dedicado al negocio especulativo. Tal como se ha señalado – a su canje en BEMs y al
como lo señala el BCE en noviembre de 1999: uso de éstos por parte de los bancos en la
"en el caso de las instituciones financieras perspectiva de favorecer sus intereses en
predomina la esfera de la inversión en el desmedro de los intereses del país. Sobre este
mercado cambiario como una opción muy punto se debe señalar que la acción de la AGD
rentable". Además, gracias a los BEMs y mini orientada a lograr la recuperación de los bancos
BEMs (bonos de circulación inmediata) han con problemas, se ha realizado sin un horizonte
logrado elevados índices de rentabilidad para claro que explicite el "hacia dónde", es decir, no
sus depósitos. ha generado una política de asistencia a las
instituciones financieras que busque propósitos
como país, en coordinación con el BCE y la
EL PAPEL DE LA AGD Superintendencia de Bancos. Debido a esta
circunstancia, las instituciones financieras y,
La acción de la AGD fue limitada desde el especialmente las que han pasado a manos del
comienzo, entre otras cosas, debido al riesgo de Estado, han usado toda clase de recursos en la
solvencia del sistema financiero, pues, la perspectiva de lograr una recuperación de estas
mayoría de las instituciones se "sitúan en entidades, sin prestar atención a los intereses
niveles de requerimientos mínimos establecidos nacionales. El uso liberal del cuasi dinero se
del patrimonio técnico/ activos ponderados por puede explicar desde este ángulo, por las
riesgo", que es del 9%, lo cual da una idea de su funciones indefinidas de la AGD y el papel
fragilidad. Su tarea, desde el principio, se político, en función de presiones y de intereses,
presentó además como vasta y, en la práctica, asumido por el directorio del BCE para manejar
se superpuso a las funciones del BCE y de la la crisis.
Superintendencia de Compañías, debilitando y
deslegitimando las funciones de uno y otra.
Debido a que su rol ha sido proporcionar - en EL SISTEMA BANCARIO
base de la garantía de depósitos - recursos a los
bancos con problemas financieros, ello ha El sistema bancario ecuatoriano y, más
ocasionado un incremento espectacular de la concretamente, los intereses económicos –
emisión monetaria, a niveles de 143%, para financieros vinculados a este sector, han
octubre de 1999, correspondiente con una demostrado que son capaces de transferir los
5

6. costos de la crisis financieras al Estado y al su patrimonio decrecía en un 30% (BCE, nv.
resto del país, especialmente a las clases 1999)-, a través del maquillaje de los balances,
medias y a las masas empobrecidas. Debido a en la perspectiva de lograr una mayor captación
su influencia a nivel del Estado y al hecho de del ahorro interno, recursos internacionales de
que la casi totalidad de autoridades económicas capital y también créditos de liquidez por parte
ubicadas en los Ministerios de Finanzas, del BCE que no correspondían a esta realidad y
Superintendencia de Bancos, Superintendencia cuyo destino ha sido, casi siempre, incierto. Esto
de Compañías Junta Monetaria y Directorio del determinó que, al momento de hacerse cargo de
Banco Central, han provenido del sector los bancos, la AGD se topara con la ingrata
financiero, las políticas del Estado han estado sorpresa de que debía cumplir con un conjunto
en función de sus intereses. de obligaciones que no estaban respaldadas
Esto ha ocasionado que la posibilidad de con activos reales, en la medida que no eran
solucionar la crisis no se haga mediante la más que "papeles", y las instituciones meros
liquidación de bancos y el pago de las "cascarones". De ahí que las transferencias
obligaciones contraídas con el patrimonio de los efectivas hayan sido más nominales que reales
banqueros (tal como lo dispone a la ley) o y, a lo mucho, hayan afectado casi
interviniendo las empresas vinculadas a los exclusivamente a los "activos improductivos",
grupos financieros, causantes en gran medida como son los edificios y otros bienes inmuebles,
de la crisis, sino mediante la asunción de todas incluidas las "sedes sociales".
las responsabilidades y obligaciones por parte También hay que tomar en cuenta que la
del Estado, siguiendo el ejemplo de la impunidad de los banqueros que han
intervención del BCE, a propósito de la crisis del concentrado los créditos en las empresas
Banco Continental, en 1995. Como lo han vinculadas a sus respectivos "grupos
señalado reiteradas veces diversos analistas financieros", se ha demostrado cuando se han
económicos: el peso del salvataje bancario se dedicado al negocio de la triangulación de
ha hecho "sin que los banqueros corruptos recursos a través de las agencias "offshore",
hayan aportado con sus recursos y patrimonio especialmente, gracias al uso de "fondos de
para financiar las entidades financieras (que), de inversión" que les permitía, (caso fondos Visión)
acuerdo a diferentes estimaciones podría transferir recursos de los bolsillos de los
fluctuar entre 2 mil y 5 mil millones de dólares" depositantes a sus propios bolsillos [4]. En otro
(Acosta, A., en.2000). campo, que los mismos créditos de liquidez que
Habría que añadir que no solamente que no han el BCE proporcionó a estos banqueros con el
aportado un sucre por la liquidación de sus objeto de subsanar las crisis de las distintas
activos sino que, por la forma en que se ha instituciones financieras, se haya transferido a
concebido el marco jurídico de las instituciones las compañías y empresas vinculadas, tal como,
en saneamiento, se ha dejado la puerta abierta al parecer, ha sucedido con los créditos a
para que sean estos mismos banqueros los que, EMELEC y a ELECTROQUIL, sin que se hayan
en el futuro, puedan adquirir las instituciones podido establecer ningún tipo de
saneadas por el Estado. Más aún, que a responsabilidad al respecto.
excepción del principal accionista del banco de Finalmente, conviene señalar que la impunidad
El Progreso (cuya prisión, hasta donde se de los banqueros ha sido posible gracias no sólo
conoce, obedeció a presiones de las FFAA) no a su enorme influencia política sino a la red de
se hayan iniciado procesos legales en contra de relaciones sociales que han establecido en todo
otros banqueros, tal como dispone la ley. Y que, el país y que les ha permitido encontrar
este tema haya sido escamoteado por el "aliados" en todo el sistema político y jurídico
gobierno sin que, por lo demás, las instancias (piénsese solamente en las dificultades para
jurídicas del país hayan buscado los medios iniciar procesos legales al mayor accionista del
para hacer respetar las disposiciones legales, Banco de El Progreso, F. Aspiazu). Así mismo,
en defensa de los intereses de los depositantes. gracias al chantaje directo que han ejercido
Todo lo cual, pone en evidencia la absoluta sobre las autoridades económicas,
impunidad de los banqueros, a la hora de especialmente sobre las autoridades monetarias
establecer sus responsabilidades en la crisis del país cuyo manejo de la crisis ha sido
que ahora enfrenta el país. particularmente errático, y a las presiones
La impunidad puede ser juzgada al analizar no indirectas que se ha ejercido sobre la economía,
solamente sus prácticas especulativas para a través del uso de la deuda pública:
hacer inversiones en el mercado cambiario, el Al respecto, se debe señalar que no está claro
fondeo de dólares, la fuga de capitales del país quiénes son los tenedores de deuda pública
a través de las agencias "offshore", la externa (eurobonos y bonos brady); tampoco
transferencia de los pasivos al Estado y la no está claramente determinado a cuánto asciende
intervención de sus activos, el uso "liberal" de el valor de los bonos en manos privadas de
los depósitos del Estado en entidades que ecuatorianos. Lo que si está claro es que de una
tienen exceso de liquidez, sino en la manera en parte de la deuda pública externa está en
que estos últimos han sido contabilizados. Una manos de los banqueros [5] y parte de la deuda
de los resultados de las auditorías contratadas pública interna que y que asciende a 2.755
en marzo de 1999, demostró que los activos de millones de dólares, 690 millones está en manos
los bancos eran poco "sólidos", nominales y que privadas. Hasta donde se conoce, buena parte
habían sido inflados deliberadamente – mientras de los papeles de la deuda interna y externa del
6

7. Estado está en poder del sistema financiero cambiarias" y prácticas especulativas, en plena
nacional que, gracias a esta circunstancia, han crisis, han podido apropiarse de una parte del
respaldado sus actividades de crédito. Esta ahorro nacional. Más aún, gracias a la
situación explica, en buena medida que una vez complicidad del gobierno han logrado licuar
que han entrado en problemas no hayan podido unos 2/3 de sus obligaciones con los
hacer inversiones en "capital fresco" y, depositantes, mientras mantenían intactos sus
sistemáticamente, hayan recurrido al BCE para inversiones en bonos del estado o papeles de la
obtener liquidez a través del juego de papeles. deuda pública. No hay duda, que los más
Las exigencias de capitalización no se han afectados de la crisis han sido la masa de
cumplido en buena medida, pues, por las pequeños y medianos ahorristas y depositantes
presiones de los banqueros a las autoridades del país, incluidos los sectores medios que
económicas de que se reconozca las intentaron protegerse ahorrando en dólares.
obligaciones del Estado, como parte de las Circunstancia que ha concentrado, todavía más,
nuevas inversiones. el ingreso en las élites económicas y
Más aún que, al menos en el caso de los políticamente, tradicionalmente poderosas.
papeles de la deuda externa, tal parece que se Frente a esta situación, ¿cómo entender el
ha buscado que se reconozca el valor de las proceso de dolarización de la economía
inversiones en papeles de deuda por los montos decretado por el anterior gobierno y ratificada
nominales y no por los reales (al valor que por el Presidente Noboa?. Esta es una
tienen en el mercado secundario), lo cual les ha respuesta compleja que escapa los límites de
permitido obtener recursos de liquidez por este trabajo, sin embargo, se pueden hacer
montos mayores a los que correspondían. algunas observaciones sobre el particular.
Además, que en el caso de la deuda interna, En primer lugar, resulta evidente que esta
existen bancos que han hecho "inversiones en medida, tomada inicialmente como parte de una
bonos del estado de hasta 300% en relación de maniobra para sostener al gobierno de Jamil
su patrimonio técnico" BCE, ibid), es decir, han Mahuad, ha servido para aglutinar a los sectores
inflado deliberadamente sus inversiones en empresariales alrededor del nuevo gobierno en
papeles –lo cual tiene restricciones legales - la búsqueda de un objetivo. Se trata de una
para lograr acceder por montos semejantes a adhesión que aunque frágil podría desembocar
los recursos de liquidez del BCE. en una alianza a mediano plazo que puede
prefiguar una "alianza histórica", si es que el
encantamiento inicial por la dolarización da
CONCLUSIONES verdaderos frutos en relación con la
recuperación económica y productiva del país.
En un contexto internacional en el cual una Esta situación, como es natural, ha traído como
economía como la ecuatoriana es resultado una momentánea tranquilidad a la
particularmente frágil, la crisis de fin de siglo economía: ha frenado el alza agresiva de la tasa
como el país atraviesa no puede ser explicada, de cambio y ha producido una baja muy
sin embargo, por circunstancias externas. Las significativa de las tasas de interés.
causas han sido fundamentalmente internas. El uso del dólar como nuevo patrón monetario
Dentro de ellas la crisis del sector financiero ha ha originado, sin embargo, una corrección de los
sido una factor determinante, si bien ésta se ha precios internos a los niveles internacionales lo
visto agravada por la inestabilidad política de que en términos concretos, se ha traducido en
estos últimos años, la paralización y recesión una alza muy fuerte de los precios del
del aparato productivo y la errática política consumidor y una acentuación del proceso
económica del Estado. inflacionario. Estos último, en la práctica, ha
Aunque el sistema financiero ha sido uno de los agudizado la crítica situación de la mayoría de la
factores de la crisis, lo paradójico es que los población del país, cuyo repliegue hacia formas
banqueros han sido sus grandes beneficiarios, de sobrevivencia comunitarias o familiares
en la medida que han logrado transferir los propia de los momentos de crisis, al parecer,
costos al Estado ecuatoriano. Más aún, han encuentra limitaciones insalvables, dado el nivel
logrado, tanto individual como colectivamente, de pobreza de la población.
salir indemnes - económica, jurídica y La baja de las tasas de interés, por otro lado, si
políticamente - de una coyuntura que se les bien es importante, no es suficiente, por sí
presentaba particularmente complicada (esto misma, para asegurar una recuperación
último a excepción, obviamente, del principal económica. El sector productivo, luego de casi
accionista del Banco de El Progreso). Sobre un lustro de continuos dificultades, manifiesta
todo, han logrado que el conjunto de las problemas de distinto orden (descapitalización,
empresas vinculadas a los grupos financieros no bajos de niveles de productividad, elevada
sean intervenidas. Al igual que buena parte del capacidad ociosa, sobrendeudamiento) todos
sector empresarial han logrado, además, sacar los cuales requieren de un conjunto de factores
sus capitales fuera del país en la perspectiva de para lograr su reactivación. Se debe tener en
protegerse y de cumplir con sus obligaciones, cuenta, así mismo, que la dolarización al
que el sobrendeudamiento en moneda equiparar los costos al nivel internacional
extranjera les había ocasionado. incluido los salarios, les deja al conjunto de
Incluso, gracias al congelamiento de los actividades productivas en condiciones
depósitos y el desarrollo de "inversiones precarias, dados sus bajos niveles de
7

8. productividad. Si bien, por unos momentos el privatizaciones, son apuestas - al menos en el
precio de los "bienes transables" en los que se caso de la desinversión pública –inciertas. De
resuelve los bienes de subsistencia, pueden ser hecho, la flexibilización del mercado laboral
menores que los costos internacionales, más puede favorecer al sector empresarial. No
pronto que tarde, van a tender a equipararse al obstante, tal como está concebida esta última,
nivel internacional. Y aunque esta es una todo apunta a suponer que se trata de una
ventaja comparativa, hay que resaltar, que es de estrategia más para lograr una disminución del
orden momentáneo. valor real de los salarios que para mejorar la
Decir que la dolarización va ha obligar a elevar "productividad del trabajo" [6].
la productividad de modo de hacer competitiva a Ahora bien, aún si esto último fuera posible,
las actividades económicas es una apuesta muy parece evidente que una mayor nivel calificación
arriesgada. En primer lugar, porque los sectores susceptible de reflejarse en un incremento de
capaces de competir a nivel internacional ya los salarios reales (como indicativo de la
están compitiendo. Se trata de las actividades elevación general de la productividad), afectaría
tradicionales de exportación en las que el un sector muy limitado de la economía. Los
Ecuador manifiesta ventajas comparativas, efectos de la elevación del salario en un sector
respecto de otros países. En segundo lugar, restringido de la economía no serían suficientes,
porque transformar el resto de actividades por tanto, para desatar procesos de
productivas es un proceso lento que requiere de modernización en otros sectores. Esto es más o
una voluntad política nacional, así como una menos evidente porque en mercados abiertos la
serie de incentivos (públicos y privados) y de un demanda de bienes salarios en los sectores de
conjunto de condicionantes políticos y punta de la economía afectan a otros sectores,
financieros, que el Ecuador no ha generado. solamente si es que éstos pueden competir
La impresión que se tiene es que, a excepción internacionalmente:
de los sectores de exportación y de ciertos Todo lo cual indica que la flexibilización del
sectores agrícolas y agroindustriales, cuyas mercado laboral no es, en sí misma, una
ventajas comparativas provienen de la solución económica de largo aliento, a menos
apropiación de una "renta natural" (Jiménez, F, que esté acompañada de un mejoramiento del
1999), difícilmente las actividades productivas nivel general de salarios y de los niveles
internas podrán competir con la producción calificación de la fuerza de trabajo, cosa poco
internacional. Desde esta perspectiva, tal parece probable en el Ecuador y que solamente es
que el Ecuador, en el corto plazo, se puede posible en los sectores modernos, cuyos
convertir en un mercado abierto para la efectos, por lo demás, sobre el resto de la
producción internacional, mientras se economía del país son necesariamente
especializa ("reprimarizándose") en un número limitados.
restringido de productos de exportación, en La desinversión pública no es una salida porque
donde puede competir con cierta ventaja. la experiencia de América Latina ha demostrado
Obviamente, esto puede acentuar la que el paso de las manos privadas a las
segmentación y exclusión del mercado nacional: públicas ha ido acompañado de un proceso de
uno, orientado "hacia fuera" en donde se puede concentración de capitales que, más que tender
comprar y vender a precios internacionales y, a incrementar la productividad en ciertos
otro, orientado "hacia adentro" en donde no se sectores de la economía (teléfonos,
puede vender ni comprar a niveles inferiores a comunicaciones, industria petrolera) tienden a
los que la reventa de productos internacionales asegurar ganancias estables a los empresarios,
posibilite (es decir, en donde la utilidad marginal las cuales generalmente son de carácter
de la producción destinada al mercado de oligopólico. Esto explica el incremento de las
subsistencia tienda a 0 e incluso sea negativa. tarifas o de los precios, aún en momento en que
Por otra parte, es evidente que el proceso de los procesos la inflación está controlada y no
saneamiento del sistema financiero –condición pasa de un dígito. Si se pretende con esta idea
indispensable para la recuperación económica - señalar, pues, que la desinversión de los bienes
va a demorar un buen tiempo. Este proceso del Estado y su transferencia a manos privadas
supone una redefinición del rol de los es una condición para lograr la recuperación
banqueros, aún si estos no son puestos en el económica, a luz de la evidencia histórica, esto
banquillo por la opinión pública del país. En último resulta altamente discutible. La impresión
ambos casos, se trata de una redefinición del que se tiene en este punto que se trata de una
esquema financiero que permita superar los estrategia de los sectores empresariales y de
problemas actuales, deje saneado al sistema y los grupos financieros que están en proceso de
posibilite la reorientación del crédito. Todo lo reconstitución, esta vez con respaldo de la
cual debe venir de la mano con una banca internacional [7], para apropiarse a bajo
transferencia del sector financiero en manos del costo de los bienes en manos del Estado, "privar
Estado al sector privado y una recuperación de los público" (Selys, Gerard, 1999) , y asegurar
la confianza en el sistema, que sea altos beneficios, sin que esto implique mejorar la
acompañado por la devolución de los depósitos. productividad o desatar procesos de desarrollo,
Las apuestas inmediatas que el sector como podría suponerse.
empresarial ha hecho en torno al tema de la En síntesis, la dolarización es un proceso que
dolarización respecto de la flexibilización del se presenta con el carácter irreversible y que en
mercado laboral y la aceleración del proceso de el Ecuador como en los Estados Unidos, tiene
8

9. defensores y detractores. Sin embargo, es una logre estabilidad y que ello permita una rápida
apuesta es muy incierta para el país, dadas las recuperación de la economía del país. No
actuales condiciones económicas. En una obstante, esto último no se presenta como una
perspectiva catastrofista, podría suponerse con posibilidad que se pueda lograr inmediatamente.
algunas razones fundadas que se trata "de un
salto al vacío" (Acosta, A., 2000). En una
perspectiva más optimista, podría esperarse que Quito, 2000
* Roque Espinosa. Coordinador Regional del Programa Andino de Derechos Humanos, PADH-UASB.
Candidato a doctor en Historia Latinoamericana de la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla.
Magíster en Sociología, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima. Licenciado en Ciencias Sociales
y Políticas, PUCE-Quito. Docente en varias cátedras relacionadas con el campo de la cultura, y la
política, en CLACSO, PUCE, Universidad del Azuay y UASB. Fue director de la Escuela de Sociología
de la PUCE.
9