Participación y sociedad civil en Bogotá 2003

Participación, Racionalidad Colectiva y Representación en Bogotá, No.1
LA CONSTRUCCIÓN DEL CIUDADANO Y LA SOCIEDAD CIVIL:
PARTICIPACIÓN, RACIONALIDAD COLECTIVA Y REPRESENTACIÓN EN BOGOTÁ (2001-
2003) DESDE LA PERSPECTIVA DE LA ACUMULACIÓN DE CAPITAL SOCIAL
Por John Sudarsky, Ed.D.
En este ensayo buscamos registrar y resumir la conceptualización, las acciones realizadas y los
nuevos retos que se presentan para aumentar el Capital Social de Bogotá, con énfasis en datos y
hechos que permitan validar las aseveraciones que aquí se hagan. Trataré de no expandirme mas
de lo indispensable sobre temas que se han de presentar en otras ponencias del seminario.
Se estarán mezclando elementos analíticos y una narrativa de cómo ellos se fueron desarrollando
a lo largo de la administración Mockus (2001-2003). Primero se presentarán algunos antecedentes
analíticos y decisiones políticas que se tomaron aún antes de iniciar la administración y algunos
principios y esquemas que guiaron la acción que se llevó a cabo. En la segunda parte nos
concentraremos en los elementos del Acuerdo 13 y la Planeación Local Participativa. En la tercera
se mirarán los ajustes institucionales que comenzaron a producirse y se implementaron de
acuerdo con las conceptualizaciones, especialmente la acción del Alcalde Mayor en los encuentros
de rendición de cuentas y los esfuerzos dentro del programa de Localidades Fuertes, en buena
medida alrededor de proveerle a los alcaldes locales elementos para su acción. En cuarto lugar se
describirán los esfuerzos orientados a precisar la representación política y con ello la capacidad de
ejercer la ciudadanía el control social y el llamado a cuentas. En este punto se presentarán los
elementos del Mapa Político, la propuesta de la Circunscripción Electoral Unipersonal (CEU) y la
Territorialización de la inversión. En quinto lugar se presentará la evolución de los anteriores
temas en la esfera política nacional, específicamente frente a la representación de Bogotá en el
Congreso y otros temas contenidos en la discusión de la Reforma Política y la propuesta de
Referendo. En sexto lugar se elaborará sobre los resultados encontrados en el análisis de los
resultados de Densidad y Articulación de la Sociedad Civil Local en Bogotá, y los retos que ellos
arrojan. Finalmente los anteriores elementos se tratarán de recoger en algunos puntos analíticos
de importancia, así como la nueva agenda que se plantea para la profundización de una cultura
política transparente y racional, con el ciudadano ilustrado responsable de lo público como actor en
la arena pública que, con su acción, pueda reemplazar al clientelismo como práctica política por
una que permita ampliar el compromiso de ellos con la democracia.
Antecedentes teóricos y de Bogotá
Los cambios en la Cultura Política de Bogotá no se inician con esta Administración Mockus sino
son producto de una evolución social e institucional que tiene que ver con la urbanización y el
agotamiento de la política clientelista como forma de expresión de un número cada vez mas
grandes de ciudadanos. Con la constitución de 1991 y con el estatuto de Bogotá elaborado bajo la
administración de Jaime Castro (1992-1993) se logró un Estatuto de Bogotá que enfatizaba la
separación de Poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo, principalmente la exclusión de los
concejales de las juntas directivas de las entidades distritales. Luego de la primera administración
Mockus y la Alcaldía de Enrique Peñalosa, durante la campaña que llevaría a la elección de
Mockus se recogieron algunos hitos significativos que marcarían la administración sobre la cual se
centrará este análisis. Uno de ellos fue la conformación del Partido Visionario, cuya unidad de
membresía eran los “Combos” o sea grupos que se habían fijado su misión y que permitían que los
objetivos fueran grupales y públicos en lugar de individuales1
. Luego de la victoria electoral se
hicieron algunas reflexiones dentro de las cuales se planteó la pregunta: ¿Si hubiera que entregar
el 3% del presupuesto a los concejales para que aprobaran el resto? ¿Se haría? La negativa
rotunda permitió fijar una posición radical de división de poderes entre el legislativo y el ejecutivo
que se había venido manteniendo con una política de dos carpetas con las cuales visitaban los
concejales al alcalde, una de contratos y otra de puestos. La selección meritocrática de los
funcionarios del distrito tuvo también su impacto en las expectativas de algunos visionarios pero
1
Hace falta una monografía sobre este experimento social, sus logros y dificultades y las lecciones de él aprendidas.

fue implementada radicalmente en la administración. Otro elemento central de la práctica visionaria
fue la elaboración participativa del programa de gobierno que inscribió Mockus con su candidatura
y la validación continua que se hacía de él con las diferencias audiencias, especialmente la
utilización del Priorizador con el cual era posible registrar gráficamente las preferencias de las
personas que participaban en la construcción del programa. El Priorizador es un elemento
supremamente útil para registrar las decisiones colectivas. Cada ciudadano recibe tres fichas, las
cuales él es libre de colocar en una o varias de las casillas a escoger. Las casillas que se
confeccionan con tubos de algún material transparente permiten visualizar los resultados como una
gráfica donde las preferencias se hacen muy evidentes.
Antecedentes teóricos y resultados de la Medición del Ksocial de Bogotá
Si bien es difícil reducir a una sola la teoría que guíe la acción de la administración distrital, se
presentará en este documento cómo la investigación del Ksocial de Colombia (Sudarsky, 2001)
ayudó a guiar la acción de la Administración. Es importante anotar que para el Alcalde mismo, por
lo menos en la manera que la utilizaba para explicar ciertos procesos y a la conceptualización de
su acción, el cuerpo de investigación sobre la relación entre Ley, Moral y Cultura era
frecuentemente preferida y enfatizada. Pero esta teoría de acción no parece chocar con la del
Ksocial y tiene mas bien una relación complementaria que en algún momento habrá que precisar.
En la medición del Ksocial, el capital que se genera de las relaciones entre personas y entre ellas y
las instituciones que le permite a quien lo tiene lograr objetivos que sin el no sería posible, fue
medido en Colombia en octubre de 1997, antes de las elecciones locales y departamentales. De su
estudio apareció no solo el Ksocial sino también otro factor, independiente y ortogonal al Ksocial
que se llamó Fenoval (Fe en fuentes de información no validadas). Este último consiste en la
creencia de las personas altas en este factor que la calidad de la información que reciben de unas
fuentes específicas (el estado, los medios, la que requieren para participar) es cierta, sin que tenga
las relaciones sociales suficientes para establecer la validez de tal información. Es importante
especificar que en esta definición la validez de una información no corresponde a una validación
“científica” sino a una validación social dentro de la racionalidad específica de un grupo de
referencia. Precisamente la ausencia de pertenencia a estos grupos, y de tener el umbral educativo
necesario para que la persona se halle movilizada cognoscitivamente, es lo que hace que la
persona no tenga como realizar tal validación.
En la investigación se pudo establecer la relación de Ksocial y Fenoval con diez dimensiones
según consta en la tabla siguiente:
0.9920.993Rsqr=
0.557Dim. Información y TransparenciaINFOTRA
N
-0.2340.128Dim. Relaciones HorizontalesRELAHRZ
-0.2530.144Dim. Solidaridad y MutualidadMUTURE
C
-0.3090.145Dim. Participación CívicaPARTCIV
-0.2890.179Dim. Participación PolíticaPARPOL
0.2230.184Dim. Confianza InstitucionalCONFINS
T
0.2850.185Dim. MediosMEDIOS
0.2110.189Dim. Republicanismo CívicoREPUCIV
0.192Dim. JerarquíaJERARQU
0.214Dim. Control SocialCTRSOC
Beta FenovalBeta KsocialNombreDimensión

Las dimensiones medidas con el Barcas y su renovación con ksocial y Fenoval
En ella se ilustra como de las diez dimensiones medidas dos tenían un efecto positivo en el
Ksocial, tres aumentaban Ksocial y Fenoval, cuatro aumentaban el Ksocial y disminuían Fenoval y
una de ellas, Información y Transparencia, tenía un efecto exclusivamente positivo en Fenoval.
Cuando se estudió el efecto de una serie de variables exógenas sobre los dos factores mediante la
técnica de análisis de ruta se encontró que, por fuera de la educación que aumenta Ksocial (factor
1) y disminuye Fenoval (factor 2) que implicaba un efecto positivo por el mayor nivel educativo en
Bogotá, existía un efecto de la urbanización que disminuía el Ksocial y aumentaba el Fenoval, que
evidentemente tenía un efecto negativo en Bogotá. Pero, adicionalmente se detectó que existía un
efecto específico de Bogotá que disminuía su Ksocial.
factor1
Rsqr=.156
edutot
Rsqr=.248
err1
err2
ANALISIS DE RUTA GLOBAL SOBRE K-SOCIAL Y FENOVAL
p = .000
Min value of the discrepancy (CMIN) = 221.878
Root mean square error of approximation (RMSEA) = .044
Exact fit (PCLOSE)= .954
Normed fit index (NFI) = .908
Parsimony normed fit index (PNFI) = .528
viejo_ca
santafe_
boyaca
anos
sexo
claseso
urb_rura
-.146
-.102
.145
.084
-.105
.113
.085
-.318
.311
.118
.371
factor2
Rsqr=.102
antioqui
-.108
.092
-.121
.099
-.091
-.260
err3
-.075
.19
-.12
-.15
-.14
.18
Efectos de las variables exógenas sobre los factores
La urbanización y el Desarrollo Lineal
En una conceptualización lineal del desarrollo se tenía la hipótesis de que la urbanización se
destruía Ksocial. Es decir, en una polaridad clásica en sociología el paso de lo Comunal (1)
(Gemeinschaft) (Tönnies, 1887) a Asociación (4) (Geselschaft) el Ksocial primero descendía (2)
para, luego de una fase estable, podía surgir la Sociedad Cívica Moderna (SCM) (4) tan estudiada,
por ejemplo, por Almond y Verba y que Putnam (1993) había encontrado en su estudio de las
regiones de Italia (1993), en la Lombardía, el Véneto y el Piamonte. Sin embargo, se había
postulado en el estudio del Ksocial en Colombia que el desarrollo debía investigarse con un
modelo mas complejo y menos lineal que llamamos el Modelo de Cuadrantes. Las rutas a la
Sociedad Cívica Moderna debían conceptualizarse en dos dimensiones: la efectividad comunitaria
o su ausencia y el individualismo negativo y positivo. Con estas dos dimensiones era entonces
posible clasificar el tipo de sociedades a estudiar de una manera mas compleja, que reflejara la
diversidad cultural de un país como Colombia. Ello arrojaba entonces cuatro cuadrantes, según se
describe en la figura siguiente. El arranque de lo Comunal (3) pasaba por la destrucción de lo

comunitario, donde de la ausencia de individuación se pasaba a una visión negativa del
individualismo (1) en el cuadrante de los Familistas Amorales (Banfield 1958), para pasar luego al
surgimiento de un individualismo positivo asociado con la “capacidad empresarial” o mas
técnicamente la necesidad de Logro (2) (McClelland, 1963), para eventualmente surgir la tan
anhelada SCM (4). En tal esquema se encontró que Bogotá estaba en el cuadrante 2, cerca del
(4).
RUTAS K-SOCIAL
COMUNIDAD ASOCIACION
K-SOCIAL
RURAL URBANO
Desarrollo lineal; urbanización y Ksocial
Visiones del Individualismo
Negativa Positiva
Efectividad
Negativa
1. Familistas Amorales.
Deterioro comunal,
individuación intermitente
2. Alto n Logro,
"Modernización".
Comunitaria
Positiva
3. Comunal o
Gemeinschaft.
4. Asociación: "Sociedad
Cívica Moderna" (SCM)
Análisis por cuadrantes: Individualismo y Comunidad
En el anterior estudio también se concluyó que, con los datos con el rango relativamente
restringido del crecimiento del PIB municipal en Colombia, el cuadrante de la SCM presentaba
tasas de crecimiento muy superior a los demás cuadrantes y además, se distinguía por niveles
educativos superiores en un 30 o 40% a los demás.

Municipios colombianos en los cuadrantes
El Uso de los Resultados del Estudió del Ksocial para Perfilar la Cultura Política de Arranque
y Establecer las Intervenciones Críticas
La Polaridad Republicanismo Cívico-Clientelismo
Uno de los resultados mas interesantes del estudio del Ksocial es el de la confirmación de una
polaridad postulada por Clark
2
(1994) en su estudio de las culturas políticas. Clark establece cuatro
2
Clark adicionalmente ha trabajado en la detección y conceptualización de la Nueva Cultura Política, (NCP) a partir de la
identificación de la caída de la votación en base a clase en los países industrializados, tendencia que se registra en 1990
(Lipsett y Clark, 1990). Clark y Hoffman-Martinott (1998,4) identifican siete elementos nucleares del la NCP: 1) Redefine el
continuo Izquierda-Derecha, 2) Diferencia temas Fiscales de temas Sociales, 3) Enfatiza el mercado y el individualismo
social, 5) Reinterpreta el Estado Benefactor, 6) Enfatiza el debate político en temas específicos mas que en la lealtad
partidista, 7) Es sostenido por sociedades e individuos mas jóvenes, mas ricos y mas educados.
El surgimiento de la NCP representa un reto interesante para los países en proceso de Modernización. Ella se presenta
como una imagen de futuro distinta a la de los partidos de clases, que en sociedades clientelistas se miran como posible
alternativa al desorden e inequidad del clientelismo (Sudarsky, 1988,1992). La diferenciación de los aspectos sociales y los
fiscales, para ser Social Liberal en aquellos aspectos y Conservadora en lo fiscal representa una alternativa diferente como
futuro a partidos, por un lado de “Izquierda” con énfasis en la intervención y propiedad del Estado, con agendas de
ampuloso gasto o, en el otro, partidos conservadores “neoliberales”, con mayor preocupación por el equilibrio fiscal,
desentendidos del gasto social y conservadores en temas sociales como la pobreza, la ignorancia y la desigualdad, u otros
mas “post materiales” como el aborto, el homosexualismo y la tolerancia étnica. Implícito también en el argumento de la
TIPOLOGIA COMUNITARIA POR MUNICIPIOS
POTOSI
NEGRITUD
SINCE.BJAC
GUERRILLA
MIGRANTES
DABEIBA.AJAC
CHIVATA.MJAC
GUAMBIANOS
EMBERAS
CALI.B
BOGOTA.MA
MEDELLIN.MA
MEDELLIN.B
JAMUNDI.BBM
TINTAL
VALLLEDUPAR.ABM
CALI.MA
BOGOTA.B
PETROLERA
SABANA DE TORRES
CHIVATA
DABEIBA
BOGOTA D.C.
SAN JOSE DEL GUAVIARE
VILLAMARIA
NATAGAIMA
TARSO
IBAGUE
VILLAVICEN
MEDELLIN
POPAYAN
PEREIRA
ARMENIA
RIOHACHA
TOCAIMA
PASTO
SUSA
VIJES
GALERAS
LA PLATA
SANTA ROSA DEL SUR
AQUITANIA
EL CARMEN
MARULANDA
VALLEDUPAR
CARTAGENA
JAMUNDI
QUIBDO
MARIA LA BAJA
CUBARA
SINCE SANTA MARTA
YOPAL
EL BANCO
ARAUCAPAMPLONA
SAN ANDRES
LETICIA
AGUACHICA
BUCARAMANGA
CALI
MONTERIA
SITIONUEVO
CUCUTA
TIERRALTA
NEIVA
MARINILLA
MOÑITOS
TUNJA
SUAREZ
PUERTO CARREÑO
BARRANQUILLA
-2.4
-1.8
-1.2
-0.6
0.0
0.6
1.2
1.8
2.4
-2.7 -2.4 -2.1 -1.8 -1.5 -1.2 -0.9 -0.6 -0.3 0.0 0.3 0.6 0.9 1.2 1.5 1.8
LOGRO
COMUNIDAD
_____ CORRESPONDE PRETEST
-
-
+
+

polaridades. Ellas son: 1) Individualismo – Colectivismo, que se pueden diferenciar en de Mercado
o Social; 2) Jerarquismo- Antijerarquismo; 3) Igualitarismo- Elitismo, y 4) Particularismo-
Republicanismo Cívico. En esta ultima dimensión se diferencian el Particularismo Ideológico y el
No ideológico. El elemento que ayuda a converger en este trabajo es la creencia de los
“particularistas no ideológicos” por la cual “ellos restringen sus intereses en la política a aquellos
aspectos relevantes a la vida privada personal o a las necesidades familiares (8), negando la
esfera de la sociedad civil. Este particularismo no ideológico ha sido además identificado con
los Familistas Amorales característicos del sur de Italia que ya encontramos arriba. Clark, frente a
catalogar los Republicanistas Cívicos como si son o no jerárquicos, indica que para ellos lo
importante es garantizar que todos los actores involucrados en un tema o un problema público
tengan la posibilidad de decir lo que piensan. Efectivamente entonces esta polaridad de
Clientelismo- Republicanismo Cívico se confirmó empíricamente en el estudio, según se ilustra
abajo. Es decir, lo opuesto al clientelismo es el ciudadano responsable de lo público, politizado y
educado políticamente y con un sentido de la igualdad política.
Disminuye (-) Beta Aumenta (+)
Particularismo -.41
Clientelismo -.23
.45 Educación Política
.35
Politización de la
Ciudadanía
.28
Responsabilidad del
Éxito de lo Público
.22 Igualdad Política
Republicanismo Cívico, polaridades y Variables
La Ausencia de Ambitos de Acumulación de Ksocial
Ahora bien, un problema fundamental que se detectó es la dificultad de que este Republicanismo
Cívico se exprese en los diferentes ámbitos territoriales, es decir, que si bien se podía tener este
ciudadano, no era claro donde este podía intervenir en lo público. A decir verdad se encontró que
por encima del barrio o la vereda no existían ámbitos territoriales para expresar tal ciudadanía, un
problema además agravado en una ciudad del tamaño de Bogotá.
NCP está la duda sobre la necesidad de partidos políticos para la actividad política. Estos a menudo son vistos como
obstáculos a la participación ciudadana que crean falsas dicotomías alrededor de los problemas y polarizan artificialmente la
ciudadanía alrededor de los problemas que no son. Por supuesto, la pregunta analítica que surge es si hay que pasar por
los partidos de clase que en su modelo se expresan en aquellos países caracterizados por sistemas de representación de
intereses llamado de Corporatismo Social (Inglaterra, Suecia, Alemania) (Schmitter, 1974) o, o se puede hacer una
transición directa del Clientelismo a la NCP.

Clientelismo y Republicanismo Cívico por Regiones, Barcas 1997
VIEJO CALDAS
CORDO-SUCRE
TOLIMA
BOYACA
ORINOQUIA
BOGOTA
AMAZONIA-CHOCO
SANTANDER
COLOMBIA
CAUCA
HUILA
GUAJIRA
ANTIOQUIA
VALLE
NARIÑO
MAGDALENA
N. DE SANTANDER
CESAR
BOLIVAR
ATLANTICO
-6,20
-1,20
3,80
8,80
13,80
18,80
2,00 3,00 4,00 5,00 6,00 7,00 8,00 9,00
Clientelismo (promedio)
RepublicanismoCívico(Promedio)
Las diferencias en los Factores entre Bogotá y el resto del País
A nivel de dimensiones las principales diferencias frente a los resultados nacionales que afectan
positivamente en Ksocial de Bogotá son Republicanismo Cívico (16.5%), Medios (10.0%) y
Participación Cívica (8%). Negativamente afectan Ksocial: Confianza Institucional (-22%), Control
Social (-14.3%), Participación Política (-11.8), Jerarquía (-9%) y Relaciones Horizontales (-7.7%).
En cuanto a Fenoval3
, Información y Transparencia (39%), Confianza Institucional (14.6%) y
Participación Cívica (9,3%) lo disminuyen. Lo aumentan Participación Política (-10,5%),
Republicanismo Cívico (-10,1%), Medios (-10%) y Relaciones Horizontales (-7.7%).
Control Social
Como se mencionó, el Control Social, compuesto por las variables de Confianza en las
Instituciones que controlan el Estado, Conocimiento y uso de los Mecanismos de Participación
para Controlar el Estado y Accountability. Solo la primera resultó con un umbral para producir
impacto. Las demás son tan débiles en el país que no logran explicar nada. En la primera variable
Bogotá presenta niveles muy bajos de confianza en los partidos y el Congreso, niveles bajos
inclusive frente al resto del país, que ya presenta niveles bajos en la comparación intencional.
3
Estas diferencias en Fenoval se presentan en el sentido de que aumentar Fenoval es negativo para Bogotá.

DISTRIBUCIÓN DE LAS AREAS EN LOS EJES K-SOCIAL Y FENOVAL
SANTANDER
HUILA
ANTIOQUIA
VALLECORDO-SUCRE
NARIÑO TOLIMA
NORTE DE SANTANDER
SANTAFE DE BOGOTA
CAUCA
GUAJIRA
CESAR
BOLIVAR
MAGDALENA
AMAZONIA
ORINOQUIA
BOYACA
-0.8
-0.6
-0.4
-0.2
0
0.2
0.4
0.6
-0.6 -0.4 -0.2 0 0.2 0.4 0.6
K-SOCIAL
FENOVAL
CALDAS-RISARAL-QUINDIO
ATLANTICO
Participación de los Efectos* de las Dimensiones del Ksocial en Bogotá,
Barcas 1997
-21,89%
-14,27%
16,50%
-11,84%
10,08%
14,58%
-10,12%
-8,53%
7,96%
-9,05%
-7,69%
38,51%
9,32%
-10,51%
-7,73%
-25%
-15%
-5%
5%
15%
25%
35%
PARTCIV CONFINST MUTUREC RELAHRZ JERARQU CTRSOC REPUCIV PARPOL MEDIOS INFOTRAN
Dimensiones
Porcentaje
KSOCIAL
FENOVAL
*Solo se grafican los pesos de las
Dimensiones con algún tipo de efecto.
En contra de
Bogotá
A favor de
Bogotá

Comparación de Instituciones Políticas por Regiones Barcas
COLOMBIA
Amazonia-Choco
Orinoquia
Atlantico
Boyacá
BOGOTA
Cauca
Bolivar
Cesar
Cordoba-Sucre
Guajira
Magdalena
Antioquia
Viejo Caldas
Huila
Nariño
Norte de Santander
Santander
Tolima
Valle
2,000
2,200
2,400
2,600
2,800
3,000
3,200
3,400
3,600
2,500 2,700 2,900 3,100 3,300 3,500 3,700 3,900 4,100 4,300 4,500
Confianza en el Congreso
Confianzaenlospartidos
Algunos atisbos
En cuanto a los mecanismos de participación se encontró que el conocimiento y uso de estos
mecanismos es débil a nivel nacional. Uno de especial importancia por su impacto directo en el
Ksocial es el de Mecanismos de Veeduría Ciudadana. En Bogotá este lo conocían el 29.3% de la
población frente a un 26.1 en la muestra nacional. El hecho de que tan pocas personas lo
conozcan hace que tuviera un potencial para generar Ksocial en Bogotá.
Pero el hecho contundente que igualmente se pudo establecer es que en Colombia no existe
relación entre la Democracia Participativa (medida por el conocimiento y el uso de los mecanismos
de participación, una lista mas amplia que la anterior) y la democracia representativa medida por el
Eslabonamiento Legislativo.
Accountability
Otro elemento fundamental del Control Social es el grado de Accountability (Rendición de Cuentas)
por medio del cual la ciudadanía exige el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los
gobernantes en sus procesos electorales. Esta variable se encuentra por debajo de un umbral
suficiente a nivel nacional (y de Bogotá) para tener un impacto en el Ksocial. Sin embargo en
Bogotá, dos de los componentes del Accountability son mas altos que en el resto del país y tienen
ya un impacto significativo en el Ksocial Razón de Voto categoría programa (0,217) que
comparado con el resultado a nivel nacional (0,137) es muy superior y Mecanismo de Participación
Revocatoria del Mandato (0,189) que en el modelo nacional no aparece.
Pero el punto central sobre la rendición de cuentas es la dificultad de llamar a cuentas a los
representantes pues el régimen electoral no permite identificar quien es el representante. Esto se
midió mediante la variable de Eslabonamiento Legislativo. En ella se hacen las tres preguntas que
se ilustran abajo para cada uno de los cuerpos legislativos, desde el Senado hasta la JAL. La

diferencia es abismal para Bogotá frente al país. El concejo municipal, el de mayor
eslabonamiento, no solo es mucho mas bajo en Bogotá sino que este es menor aún que el menor
nacional, la cámara, que igual que los Asambleas departamentales, basadas en la circunscripción
electoral departamental presentan los niveles mas bajos de eslabonamiento, especialmente en la
pregunta de a quien los consideran el representante mas cercano (que lo representa mejor). Estas
dificultades especiales de llamar a cuentas (¿a quién y por qué?) llevarán mas adelante al tema de
los mapas políticos, la circunscripción electoral y el tema de la representación.
ESLABONAMIENTO LEGISLATIVO EN BOGOTA Y NACIONAL
2,32
1,74
1,86
1,54
1,91
1,44
1,55
1,28
1,55
2,09
1,09
1,29
0,77
1,19
1,04
0,72
1,34
0,69
2,40
2,05
2,62
3,11
0,27
1,35
0,29
0,37
0,20
0,00 1,00 2,00 3,00 4,00 5,00 6,00
Cámara de Representantes
Senado de la República
Junta Administradora local
Asamblea Departamental
Concejo Municipal
Cámara de Representantes
Senado de la República
Junta Administradora local
Concejo Municipal
Promedio
¿Sabe Ud. Quien
es o hubiera sido
su representante
en c/u?
¿sabe si salió
elegido?
¿Cual de ellos es
su representante
más cercano?
6.55
4.37
4.33
3.96
3.10
3.87
3.65
3.80
BOGOTANACIONAL
4,47
ESCALA
10 SI CONTESTA
POSITIVO A LA
AFIRMACION
0 SI CONTESTA
NEGATIVO
Atomización
En la dimensión de Solidaridad y Mutualidad, se encontró que la variable importante era
precisamente la ausencia de ellas: la Atomización. De los dos ítems con significativos para
disminuir Ksocial : El eslabonamiento Cero, es decir las personas que no tienen ningún
eslabonamiento en ninguna de las instancias legislativas, de impacto negativo en Ksocial y no
pertenecer a ninguna organización voluntaria, incluidas las religiosas. En este sentido la de mayor
uso fue la no pertenencia ninguna organización voluntaria secular- la pertenencia a las religiosas
no aportan Ksocial, pero su ausencia produce la total atomización- tema entonces que se
observará con mayor detenimiento en el tratamiento de la Densidad y Articulación de la sociedad
civil. De todos modos la grafica siguiente confirma las dificultades de eslabonamiento en Bogotá.

No pertenece a Ninguna OV y Eslabonamiento Cero por Regiones,
Barcas 1997
VIEJO CALDAS
CORDO-SUCRE
TOLIMA
BOYACA
ORINOQUIA
BOGOTA
AMAZONIA-CHOCO
SANTANDER
COLOMBIA
CAUCA
HUILA
GUAJIRA
ANTIOQUIA
VALLE
NARIÑO
MAGDALENA
NORTE DE SANTANDER
CESAR
BOLIVAR
ATLANTICO
2,50
3,50
4,50
5,50
6,50
7,50
8,50
0,30 0,80 1,30 1,80 2,30 2,80 3,30 3,80 4,30 4,80
No pertenece a ninguna Organización Voluntaria (promedio)
EslabonamientoCero(Promedio)
Ya en el tema específico de Participación Cívica, también se había detectado como las brechas
principales en ella se encontraban en las clases bajas, principalmente las urbanas.
Finalmente otro elemento fundamental que se encontró en el estudio fue la explicación por la cual
el Republicanismo Cívico aumentaba también Fenoval. La respuesta dependía del nivel educativo
de la persona. Se pudo detectar que para que un ciudadano pudiera juzgar adecuadamente la
información que recibe debe haber alcanzado un umbral educativo de Bachillerato Completo, tema
generalmente tratado como el umbral requerido para la Movilización Cognoscitiva, para la
comprensión del mundo moderno de un ciudadano.
Como el Barcas está construido sobre la Encuesta Mundial de Valores (EMU o WVS) (Inglehart et.
Al) fue posible situar a Colombia en el espacio que en ella se constituye. El resultado mas
dramático es que en el factor que constituye la polaridad Racionalidad Legal y Secular vs.
Racionalidad Tradicional y religiosa, Colombia se encuentra en los niveles mas bajos del mundo,
inclusive respecto a otros países latinoamericanos, resultado que igualmente cierra con la posición
de Colombia en términos del porcentaje de organizaciones voluntarias que son religiosas donde
ella ocupa el segundo lugar del mundo luego de Nigeria y por encima de Sudáfrica. Este resultado,
junto con la movilización cognoscitiva enfatiza la necesidad de crear una racionalidad colectiva
para reemplazar el pensamiento mágico y el oportunismo individual, tema que atravesará el texto.

Personas que pertenecen a Org. Vol. Por Clase social y Urbano
Rural
17.9% 14.5% 20.7% 12.8% 27.3% 15.9% 20.9% 20.9%
30.6% 33.1% 30.0%
15.3% 19.5% 20.0%
17.6%
15.5% 25.5%
18.2%
14.7%
18.2% 16.8%
25.0% 20.0%
12.7%
15.0%
20.0%
16.5% 25.0%
30.0%
20.0%
34.0%
14.8%
12.2%
70.5%
68.5%
67.2%
70.2%
63.6%
67.7%
64.1%
66.7%
65.2%
61.7%
60.0%
8.6%
45.5%
6.4%
10.1%
12.8%
10.3%
17.0%
27.8%
9.1%
6.2% 6.2%
6.1%
11.3%
10.6%
12.5% 9.0%
27.3%
10.0%
12.8%
18.5%
11.1% 10.3%
36.4%
13.5%
15.9%
18.0%
10.7%
19.1%
10.2%
7.6%
18.2%
6.2%
10.5%
21.3%
9.8%
6.2%
8.4%
11.3%
7.7%
11.0%
13.5%
6.3%
21.3%
6.6%
9.1%
8.7%
9.1%
11.8%
9.0%
12.8% 11.2%
13.8%
21.1%
45.5%
13.5%
12.1%
9.8%
17.9%
9.1%
7.5%
6.0%
8.5%
27.3%
8.6%
9.3%
13.5%
15.0%
10.6%
18.2%
7.0%
15.0%
8.5%
8.6%
10.0%
9.0%
0.0%
50.0%
100.0%
150.0%
200.0%
250.0%
300.0%
350.0%
Baja
Rural
Trabaj.Rural
M
ed.Baja
R
ur.
M
ed.M
ed.R
ur.
M
ed.Alta
Rur.
Baja
Urbano
Trabaj.U
rbano
M
ed.Baja
U
rb.
M
ed.M
ed.Urb.
M
ed.Alta.U
rb.
Alta
U
rbano
Clase social
Porcentaje
OVRELIG
OVOTRA
OVETNIC
OVMUJER
OVSALUD
OVSEGUR
OVCOMBA
OVCOOPE
OVCARID
OVGREMI
OVECOLO
OVGPTID
OVAGRAR
OVSINDI
OVEDUCA
OVCULTU
OVDEPOR

II. LA CONSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA, POLÍTICA Y SOCIAL DE LAS LOCALIDADES EN
BOGOTÁ
La posibilidad de acumulación de Ksocial y disminución de Fenoval pasaba necesariamente por la
estructuración de ámbitos intermedios que permitieran acumularlos. Si bien se detectaron algunos
otros ámbitos que acumulaban Ksocial, a nivel territorial de la sociedad civil tan solo el barrio
aumentaba Ksocial y disminuía Fenoval. Por ello se encontró necesario construir cultural, política y
administrativamente las 20 localidades de Bogotá y, en un nivel intermedio entre el barrio (mas de
4.000 en Bogotá) y la localidad, utilizar las recientemente establecidas Unidades de Planeación
Zonal (UPZs, 108 en Bogotá). Recién elegido el profesor Mockus se detectó como una oportunidad
muy importante el Acuerdo 13 del Concejo, gestado por Fabio Macea (2.000).
Las localidades de Bogotá
Bogotá cuenta con 20 localidades, una de ellas rural (Sumapaz). Estas son heterogéneas en
términos de población y de los estratos que las componen. Son entidades administrativas no
territoriales, es decir no reciben transferencias de la nación. Durante la administración de Enrique
Peñalosa se habían producido por los menos dos elementos especialmente relevantes para el
tema a tratar: la conformación de las UEL y la realización de cerca de 1,249 encuentros
ciudadanos. Las 10 UEL fueron un mecanismo de centralizar la contratación de los proyectos
financiados con los recursos de los Planes de Desarrollo Local. (PDL) Las localidades manejan por
ley el 10% de los ingresos corrientes del distrito y, aunque jurídicamente existe la autorización de
subir este porcentaje a un 20%, esto no se ha llevado a cabo. Sin embargo el 10% anterior
representa el 30% de los recursos de inversión flexible –que no tiene destinación específica- del
total disponible en el Distrito.
El esquema de Conceptualización de la Descentralización en Bogotá
Uno de los mapas que ayudó a clarificar las tareas a realizar en el Distrito frente a la
descentralización hacia lo local es la figura que se presenta aquí. En ella se diferencian en primer
termino la esfera del gobierno distrital, luego el gobierno local y luego la ciudadanía y la sociedad
civil local compuesta de diversas organizaciones cívicas. Se diferencian también las entidades
políticas y algunos de los principales mecanismos de la descentralización.
Un primer elemento conceptual importante fue la necesidad de mantener un control distribuido y
redundante sobre el gobierno local que superara la concentración que mantenía la Secretaría de
Gobierno sobre el gobierno local. Esto a menudo acrecentaba una vulnerabilidad a un manejo poco
transparente y “político” de las acciones locales. Por ello era necesario que un número importante
de entidades distritales como Hacienda, Planeación, Educación, etc. tuvieran también una
intervención y coordinación con el Alcalde Local. El principal mecanismo que se utilizó fue la
conformación en un principio de Consejos de Gobierno Local, concejos que mas adelante se
debían transformar en Gabinetes Locales, compuestos por delegados de las entidades que
tuvieran una acción mas directa con las actividades específicas en cada localidad. Este paso se dio
pues, con toda la discusión sobre la descentralización, no se había observado que el alcalde local
no contaba con un “grupo primario”.
Otro elemento importante fue la diferenciación del gobierno local y la sociedad civil local. Esta
debería ejercer el Control Social, el control de la ciudadanía sobre el Estado.

Requisitos para la Descentralización
Instancias Políticas Actores Principales Mecanismos
Concejo Distrital Administración Distrital
J.A.L.
Control distribuido y redundante
de las Entidades Distritales
Gobierno de la
localidad
Control Social
La organización de la
sociedad civil
A Nivel Central
•Consejos Locales de Gobierno
•Territorialización de la Inversión
•Unidades de Ejecución Local (U.E.L) por
sector
•Consistencia entre Planes de Desarrollo y
presupuestos: Locales: CONFIS
A Nivel de Alcaldía Local
•Estructuración Administrativa
A Nivel de Sociedad Civil
•Plan de Desarrollo Local Participativo
(Acuerdo 13)
•Consejo de Planeación Local
•Encuentros Ciudadanos de Rendición de
Cuentas
La Formulación Participativa de los Planes de Desarrollo
4
.
Sin lugar a dudas la aplicación del Acuerdo 13 fue la acción mas importante para la construcción
de las localidades.
Como se ha mencionado antes, en Colombia no existe relación entre la democracia participativa y
la representativa (Sudarsky, 2001). El proceso que se ha venido describiendo sirve precisamente
para vincular estas dos formas de democracia y hacer que la fuerza de las dos se sume. Si bien en
esta primera aplicación el énfasis que se puso en el Distrito fue en permitir el nacimiento y
fortalecer la democracia participativa, a menudo ante los embates de la representativa, lo que
eventualmente se busca es la vinculación entre ellas.
De igual manera como en la Constitución del 91, que por primera vez permitió la representación
pública de intereses en el Consejo Nacional de Planeación, el acuerdo 13 establece el Consejo
Local de Planeación (CLP) que adquirió la responsabilidad de estructurar el proceso de
participación ciudadana y la formulación de los planes de desarrollo, y además ocuparse de la
organización de los Banco de Proyectos Locales.
El acuerdo establece un cronograma bastante apurado frente a la convocatoria de elección de los
integrantes del consejo, las fechas de inscripción de los ciudadanos para participar en los
encuentros y los tiempos para entregar el PDL concertado entre autoridades locales y la
4
Este se proceso será cubierto por otras ponencias del seminario y aquí solo se cubrirá muy parcialmente. Una descripción
mas detallada del proceso y sus implicaciones se haya en Escallón y Sudarsky, 2001 Bogotá, Veeduría Distrital. También
en www.accioncomunal.gov.co

ciudadanía. Esta premura parte de otra innovación importante del acuerdo, a saber el desarrollo
paralelo del PDL y el Plan de Desarrollo Distrital, cuando anteriormente el local se elaboraba con
posterioridad al Distrital. Se establecen la necesidad de formular Proyectos de Gran Impacto (PGI),
Proyectos Estratégicos Locales (PEL) y Proyectos estratégicos Zonales (PEZ), igual que la
definición de los programas a llevar a cabo con los recursos del Fondo de Desarrollo Local (FDL).
Para la elaboración del PDL se establece la necesidad de realizar encuentros de diagnostico por
zonas y de conformar comisiones de trabajo con ciudadanos participantes en los encuentros.
Una vez concertado el PDL aproximadamente a comienzos del 1 de junio, el alcalde local
incorpora las opiniones del último encuentro local al PDL y lo presenta de nuevo aproximadamente
el 20 de junio al CPL quien de nuevo conceptúa sobre éste en los 10 días siguientes. El Alcalde
recibe estos nuevos conceptos y los incorpora en el PDL que presenta a las JAL para su
aprobación definitiva durante el mes de agosto. El Alcalde Local debe además reunirse por lo
menos tres veces en el año para informarle al CPL del estado de avance del PDL.
Un obstáculo importante para el desarrollo de la democracia participativa en Colombia ha sido la
falta de voluntad política de diferentes gobiernos, ya sean nacionales o territoriales. Muy a
menudo, aunque estén las leyes y las normas sobre los procesos, se aplica una política de
“negligencia benigna”, es decir, no se le da suficiente apoyo, recursos y atención a los procesos y
estos simplemente fenecen en el descuido y el olvido. No fue este el caso con la administración
Mockus. Desde el comienzo se estableció el Comité Interinstitucional, con representantes de las
instituciones del gobierno distritales que tenían que ver con el proceso para su acompañamiento y
para ajustar los elementos necesarios para su exitosa implementación. Adicionalmente la
Administración estuvo pendiente de ir incorporando a las normas fiscales, especialmente al control
de los planes y presupuestos locales al control tanto de Planeación Distrital como al CONFIS.
Igualmente las UEL, en lugar de detener los proyectos al final, entraron a dar asistencia técnica y
verter su conocimiento a las Comisiones de Trabajo por Objetivo que se conformaron. Por otro
lado, la Fundación Corona, la cual durante varios años ha sostenido una agenda de investigación
sobre los procesos de gestión, participación ciudadana y descentralización en Bogotá, fue invitada
a hacerle un seguimiento al proceso y mantener un nivel de reflexión alejado de una acción que se
tornó febril. El comité interinstitucional operó con una teoría de intervención en la cual su principal
objetivo era el de acelerar el proceso de aprendizaje para que no le tocara a cada consejo de
planeación surtirlo independientemente y que podía dar pie a controversias que los podría
paralizar. El acuerdo presentaba ambigüedades y algunos problemas de interpretación que el
comité podía aclarar y difundir sobre la marcha, especialmente porque cada fase del proceso
presentaba retos que debían ser dilucidados con alguna antelación, para darle una lógica al
proceso completo, siempre respetando la autonomía de los actores locales. Un elemento
adicional sobre el proceso de planeación participativa contenía la noción que los desencantos
sobre la participación era preferible tenerlos al comienzo del proceso que al final. Otro
elemento de la teoría de intervención que se practicó es el de mantener una brecha entre las
habilidades disponibles dentro del CPL y la ciudadanía en general, y la exigida en la
elaboración del proceso de elaboración del PDL. Esta brecha fundamental para acelerar el
proceso de aprendizaje y lograr que el producto del proceso que se concertara fuera lo mas
elaborado posible representaba el riesgo de errores que descarrilaran el proceso, y o que, mas
grave aún, hicieran perder el sentido de efectividad a los consejos mismos por realizar tareas que
si bien eran complejas y ambiciosas en si mismas, podrían quedarse cortas frente a demandas por
encima de sus capacidades o de la posibilidad de realizarse en el claramente corto tiempo de los
que se disponía para realizarse. Dos dificultades adicionales se presentaron: el retiro de
personal por la aplicación de la Ley 617 llamada de “Ajuste Fiscal” y la lentitud con la que se
lograron nombrar nuevos alcaldes locales debido a la devolución de las ternas presentadas por las
Jales, por no incluir candidatas mujeres.
La metodología que se esboza aquí no estaba formulada al comienzo del proceso sino se fue
construyendo a medida que este ocurría. Igualmente, este “diseño ideal” se dio con todas las
imperfecciones, confusiones y dificultades que el crear una nueva “lógica de hacer las cosas”

implica. Se definieron una secuencia de cuatro encuentros ciudadanos tipo, cada uno de los cuales
podían comprender a su vez varios encuentros. La secuencia comprende:
1 Primer Encuentro Local Presentación de primera Propuesta de Plan de Desarrollo por Alcalde saliente.
Mezcla de recursos por objetivos. Socialización de Propuesta de Plan de
Desarrollo, sus objetivos y programas. Priorización de objetivos en la Localidad.
Nombramiento de comisionados locales por objetivo.
2 Primer encuentro Zonal formulación de problemas y soluciones Conformación de Comisiones de Trabajo
Zonales por objetivo
Conformación de Comisiones de
Trabajo Local por Objetivo
Con representantes de comisiones zonales y local, se conforma una comisión
que trabaja sobre el Objetivo
6 Formulación de Programas y Perfiles
de Proyectos ordenados al interior de
cada programa.
Para cada objetivo se determinan los programas, PGIs, PELs y PEZ que se
realizarían, ordenándolos de acuerdo a su prioridad. Se busca sobretodo agregar
estos perfiles de proyecto a nivel de localidad. Se formulan hipótesis de costo por
perfil de proyecto
5 Reunión con Asistencia Técnica por
objetivo
Las comisiones de trabajo por objetivo se reúnen con el delegado Distrital para
las localidades de cada objetivo o con algunas de las UEL respectivas. Se
consultan la viabilidad técnica, jurídica y económica y se identifican los planes de
las instituciones en la localidad. Se validan las hipótesis de costos.
7 Conformación de CLP ampliado Se conforma por el CLP, el alcalde local y representantes de cada una de las
comisiones de trabajo.
8 Formulación de segunda propuesta de
plan de desarrollo
Ejercicio de suma cero: El CLP ampliado toma los listados de cada comisión de
trabajo, suma los recursos requeridos, y ajusta hasta donde es posible suplir las
necesidades de cada objetivo. Se asignan recursos por objetivos y programas, se
agregan y fusionan en PGIs y PEZ. Se trazan líneas al interior de cada listado de
perfiles de proyecto por programa. Se calcula la nueva mezcla de recursos por
objetivo y se compara con la primera formulación del PDL presentada en el primer
encuentro local. Se muestra como la nueva mezcla refleja un cambio para reflejar
la priorización por objetivos realizada en primer encuentro local.
9 Segundo encuentro Zonal:
Presentación de Propuestas de
Solución
Se presenta el Segundo Plan de Desarrollo y los programas por objetivos, los
recursos asignados y como las propuestas zonales están o no contenidas en los
proyectos agregados. Explicación de interdependencias y recursos limitados.
Priorización por objetivos, programas o perfiles de proyecto.
10 Preparación de Tercer Propuesta de
Plan de Desarrollo
Incorporación de resultados de encuentros zonales a tercera propuesta de PDL.
Ajuste de recursos. Formulación de nueva mezcla.
11 Segundo Encuentro Local de
Concertación.
Explicación de Proceso, presentación de trabajo en comisiones y listas de
programas y perfiles de proyecto por objetivo; presentación de PDL y asignación
de recursos a objetivos. Presentación de nueva mezcla de recursos. Evolución de
mezcla desde primera propuesta de Plan. Priorización por Objetivos.
Concertación del Plan con ediles y Alcalde local y Reglas de Ajuste de las
decisiones.
El Alcalde Local como Portador del Proceso y la Mezcla del Plan Local
El proceso se inicia con la presentación del primer “borrador” del PDL, formulado por el Alcalde
que termina su período. Este se considera su legado y debe portar el aprendizaje que él ha ido
realizando como alcalde. Por los distintos cambios de personas a lo largo del proyecto es
necesario ver al PDL, que tiene como portador a los alcaldes saliente o entrante, como la línea de
conducción del proceso. Cada propuesta de PDL tiene una mezcla, es decir que cuando se hace
una gráfica de torta de los recursos que se asignan a cada objetivo, estos tienen una composición
característica. El registrar el cambio en la mezcla es fundamental para poder ir registrando las
preferencias de las colectividades hechas por medio del Priorizador. Una de las mayores
confusiones que se le presenta a la gente es que establecen una relación mecánica entre
votos y pesos.

Cultura ciudadana
4%
Productividad
36%
Justicia Social
21%
educación
27%
Medio Ambiente
5%
Familia y Niñez
2%
Gestión PúblIca
Admirable
5%
LOCALIDAD DE SANTAFE
BORRADOR DEL PLAN
DIAGRAMA DE FASES, ACTORES Y RESULTADOS DEL PROCESO
1 2 3 4 5 6
Primer
encuentro
Ciudadano
local
Primeros
encuentro
Por UPZ
Segundos
encuentros
Por UPZ
Segundo
Encuentro
Ciudadano
Local
Comisiones
de
Trabajo
Por
objetivo
+
Asistencia
técnica
Consejo de
Planeación
Ampliado
Borrador
Plan de
Desarrollo
Local
Identificación
de problemas
Alternativas
de solución
Revisión
técnica
Financiera
jurídica
Priorización
de
alternativas
Listado de
proyectos
Revisión
de
Propuesta
local
Priorización
por objetivos
Revisión de propuestas a nivel
local
Identificación de PGI, PEL
Objetivos
Programas
metas
Priorización
por
programas
Tercera
propuesta de
distribución
de recursos
$
Cuarta
Propuesta de
Distribución de
recursos
$
Primera
propuesta de
distribución
de recursos
$
Segunda
propuesta de
distribución de
recursos
$

..
La generación de la Racionalidad Colectiva
El núcleo del proceso de planeación está constituido por los procesos por los
cuales la ciudadanía y las comisiones de trabajo se enfrentan a los recursos
limitados y con ello los dilemas y conflictos necesariamente implícitos en un
ejercicio de “suma cero”. La formulación de la torta que se mencionó arriba es el
sujeto donde esto se hace evidente. Terry Clark, en su trabajo sobre la Nueva
Cultura Política establece como catalizador del proceso de cambio la crisis fiscal
de las ciudades: los recursos son fijos. En la aplicación del acuerdo 13 se
nombraban comisionados locales por cada uno de los objetivos del Plan de
Desarrollo, el lenguaje a nivel distrital, luego se nombraban comisiones de trabajo
por cada objetivo por cada UPZ de tal manera que cada objetivo terminaba
teniendo representantes de las UPZs y un vocero ante lo que se llamó el Consejo
de Planeación Ampliado (CP Ampliado), con el consejo de Planeación y los
comisionados locales por cada objetivo. Cada comisión se reunía por su lado,
organizaba agregaba y priorizaba los proyectos, les daba un sentido de los costos
que podían tener los cuales se validaban con la respectiva UEL, los sumaban y se
iban al concejo CLPAmpliado, donde los recursos limitados y las priorizaciones de
la torta establecían donde había que “trazar la raya” bajo la cual no existían
recursos para realizar los proyectos de cada objetivo. Este proceso se realizaba
varias veces, validando y modificando estas decisiones vía modificación de la torta
en los encuentros ciudadanos. El compartir los dilemas y enfrentarse a las
racionalidades de otros grupos permitía ir forjando el “bien común” y construir la
“voluntad colectiva”. De esta manera se ampliaba dramáticamente el numero de
personas que en toda la localidad, no en un barrio o callecita, no solo tenía
experiencia y conocimiento técnico sobre cada objetivo sino como estos se ligaban
con la problemática de otros.
Cultura ciudadana
10%
Productividad
14%
Justicia Social
35%
educación
7%
Medio Ambiente
6%
Familia y Niñez
6%
Gestión PúblIca
Admirable
22%
LOCALIDAD DESANTA FE
PROYECTO DEACUERDO

Las consecuencias de estos procesos son de la mayor importancia. El clientelismo
nutre la esperanza de que el patrón le resuelva a cada cual el problema
independientemente. En los encuentros ciudadanos que se habían realizado con
anterioridad, los políticos tradicionales inclusive repartían las fichas EBI, con la
cuáles se presentan los proyectos, prometiendo que “ellos sí se los sacaban”,
llevando a cabo la promesa no de distribución pública de bienes privados sino la
mas elaborada, en esta fase del clientelismo, distribución privada de bienes
públicos. En los resultados de la WVS Colombia se encuentra en una de las mas
bajas Racionalidades Legales Seculares. Todos estos procesos de construcción
de la racionalidad colectiva generan una nueva racionalidad en base a información
compartida –baja Fenoval- y crea confianza en las decisiones porque los dilemas
se resuelven y validan públicamente.
El proceso de planeación implicaba nuevos retos al sistema de planeación local, a menudo por
encima de las capacidades. En ese sentido se identificó unas escalas de aprendizaje local, con la
capacidad de ir hasta la identificación de proyectos que determinaran y facilitarán el Control
Político, especialmente frente al nuevo proceso que se debe realizar en el 2004. Algunas
localidades se quedaron tan solo en un listado de necesidades, algunas llegaron inclusive a
especificar proyectos, logro que inclusive no demandaba el acuerdo 13 y que, es evidente, es el
elemento básico para un presupuesto participativo. Aunque muchas localidades no les agradó ser
“evaluadas” y el compararse con otras, el formularlo como aprendizaje les planteaba retos.
Control Social y Encuentros de Rendición de Cuentas
Paralelamente a estos procesos con la ciudadanía se venían realizando esfuerzos para fortalecer
administrativamente el gobierno local, especialmente con el programa de Localidades Fuertes.
Esto implicaba una administración técnica y parsimoniosa, con manejo adecuado de los Bancos de
Proyectos, las nóminas, buenos sistemas, contabilidad al día.
Para establecer un ámbito de Control Social y ya con la aprobación de los presupuestos distritales
fue posible que para noviembre se estuvieran realizando los Encuentros de Rendición de Cuentas
que se realizaron en una primera fase con el Alcalde Mayor, el gabinete distrital y los alcaldes
locales. Estos encuentros sirvieron PARA establecer un diálogo sobre cada localidad y asegurar la
transparencia. Con los avances en la Territorialización de la inversión, una obsesión que Antanas
traía desde su primera administración, se pudo comenzar a visualizar la inversión total por
localidad. Como se estaba discutiendo en ese tiempo una reforma tributaria, la conceptualización
sobre los recursos limitados también produjo una reflexión muy importante sobre la Cultura
Tributaria. En los encuentros de rendición de cuentas especialmente en los de estratos bajos se
presentaba una protesta contra el aumento de impuestos. El Alcalde mayor hizo un esfuerzo
importante de explicar como los ingresos del Distrito se iban en un 50 % para la ciudad como un
todo y el resto en redistribución de ricos a pobres. Lo sorprendente es que cuando se hablaban de
los aumentos de los impuestos, los pobres, que por cada peso que contribuían recibían 100, eran
quienes protestaban. Esta reflexión, que sería evidente en una ciudadanía educada, se alimentaba
siempre de la promesa clientelista y mágica que ayudaba a fraccionar, de que el político “le
solucionaba el problema”. Los encuentros también sirvieron para presentar algunos otros temas,
dentro de ellos los Mapas Políticos que se tratarán en la sección siguiente.

III. LA CONSTRUCCIÓN POLÍTICA DE LAS LOCALIDADES, EL PROBLEMA DE LA
REPRESENTACIÓN Y LA DIFICULTAD ESTRUCTURAL DEL LLAMADO A CUENTAS: MAPAS
POLÍTICOS Y CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES UNIPERSONALES
Si bien los procesos alrededor del acuerdo 13, la planeación participativa y el fortalecimiento del
gobierno local permiten la incorporación de una ciudadanía ilustrada a la localidad y la construcción
de racionalidad colectiva, cuando estos elementos se van a engranar con la democracia
representativa se encuentran con la imposibilidad de hacerlo. ¿Cuál es la relación entre una
localidad y su ciudadanía con un concejal y con el Concejo de Bogotá? ¿Cuál es la relación entre
un Edil y una UPZ? Cuando un concejal vota a favor o en contra de un proyecto que afecta
directamente a una localidad, ¿Como sabe el ciudadano de la localidad si ese concejal está
interpretando la voluntad colectiva ahora mas claramente definida por los procesos de participación
local? Frente al ejecutivo se instauraron los Encuentros de Rendición de Cuentas y, con todas las
dificultades, por lo menos existe el mecanismo de la Revocatoria del Mandato. Pero ante el
legislativo la posibilidad es nula. En buena medida este elemento de la carencia de eslabonamiento
entre el ciudadano y el legislativo se midió, como se presentó arriba, con el Eslabonamiento
Legislativo, tan débil. Pero el problema emerge de la herencia del Jacobinismo Hispano Católico,
registrado constitucionalmente en Colombia en la Constitución de 1886, por el cual una vez elegido
alguien, cesa su responsabilidad ante el elector y pasa a representar el “Bien Común” y ser
responsable tan solo ante su conciencia. Si bien en la Constitución de 1991 la soberanía pasó de
la Nación al Pueblo, no se establecieron principios de representación entre elegidos y electores.
Inclusive uno de los avances mas audaces propuestos en el “Referendo contra la Corrupción y la
Politiquería” es obligar que las votaciones se hagan públicas y personales de tal manera que
“alguien” se pueda enterar de cómo votan los miembros de los distintos cuerpos legislativos. Este
elemento se agudiza por el sistema de cocientes y residuos que hace que se multipliquen el
numero de listas, se pierdan muchos votos (votos útiles), y que los elegidos lo sean por un numero
muy pequeño de ellos. El calculo de los votos útiles es decir, del total de votos depositados, los
que finalmente terminan eligiendo a un candidato, se convirtió en un tema novedoso aunque
controvertido. Por el numero de listas que se inscribían, este porcentaje hacia que en las
localidades y aún a nivel de Bogotá el porcentaje llegará tan solo en algunos casos al 20% del total
depositado.
Los Mapas Políticos como Mecanismos de Precisar la Representación
Con el propósito de precisar la representación, inicialmente del Concejo ante las localidades, se
construyeron los mapas políticos por medio de los cuales es posible identificar que representantes
representan cada localidad, de tal manera que sus ciudadanos puedan llamar a cuentas a estos. El
mapa se elaboró de la siguiente manera:
1) Se elaboraron cuadros para cada concejal en los cuales se estableció el número de votos
que cada concejal había recibido en cada localidad. Estos votos fueron ordenados de
mayor a menor para cada uno. Se calculó el porcentaje de estos votos del total del
Concejal y se fueron sacando los votos acumulados que un concejal llevaba de las
localidades. De esta manera se sabía, para cada uno de ellos, la importancia que cada
localidad tenía para cada uno de ellos.
2) Se repitió la anterior operación pero esta vez desde el punto de la localidad. Es decir se
tomaron los votos que cada concejal había sacado en la respectiva localidad y se
ordenaron por la importancia electoral que éstos tenían en una localidad, de tal manera
que se podía identificar la importancia del concejal para cada localidad. Si bien la
información del anterior punto era conocida naturalmente por los concejales, aunque la
sabiduría popular indicaba que eran más barrios, que localidades y dentro de ellos
territorios aún mas pequeños, era la primera vez que se hacía este ejercicio desde el punto
de vista de la localidad.
3) Se cruzaron los dos criterios, de tal manera que, en un principio, se ordenaron y
escogieron los cinco concejales mas importantes para la localidad y las cuatro localidades

mas importantes para el concejal. Se cruzaron los dos criterios y cuando coincidían se
estableció un Eslabonamiento Fuerte.
Con este criterio fue posible ubicar 27 de los 42 concejales. De otra parte, con el ánimo de
ubicar los 15 concejales restantes, se estableció que cuando un concejal es uno de los ocho
más importantes (más votados) para la localidad y simultáneamente la localidad es una de las
7 más importantes (donde obtuvo mayor votación) para el concejal, existe Eslabonamiento
Laxo. Con este criterio fue posible ubicar 7 concejales más.
Adicionalmente este cruce permitió determinar que existen en Bogotá localidades que por su
fraccionamiento interno y el tamaño de su población quedaron sin ningún representante, de la
misma manera que existen concejales que no representan a ninguna localidad. Igualmente se
intento establecer una representación por intereses, de tal manera que de forma explícita esta
representación por sectores, ya sea educación, salud, economía etc. se pudiera hacer público.
Lamentablemente un numero importante de concejales fueron renuentes a este ejercicio.
Con el anterior mapa político fue posible, en los encuentros ciudadanos de rendición de
cuentas por localidades efectuados a partir de Noviembre del 2001, invitar a los concejales a
sus respetivas localidades y hacer explicitas por el Alcalde Mayor tales representaciones,
explicando la metodología de construirlas. La asistencia de los concejales fue poco abundante,
con significativas excepciones. En general el Concejo fue absolutamente renuente a recibir
esta información. Se ofreció hacer una presentación en su recinto la cual no fue aceptada.
Mapas Políticos y Decisiones del Concejo
Sin embargo este elemento comenzó a jugar de manera importante con otros procesos
paralelos que se llevaron a cabo durante el primer semestre del 2002. El gobierno distrital
había presentado una propuesta de aumento de impuestos que había sido rechazada en varias
oportunidades en el Concejo, aún cuando en su programa de gobierno el alcalde Mockus había
indicado que “si los ciudadanos querían mas debían pagar mas”.
Como parte del desarrollo del programa de Localidades Fuertes se había programado un
encuentro de localidades, en un recinto amplio donde se reunían para cada una de las
localidades su Junta Administradora Local, el Consejo Local de Planeación y el Alcalde Local
a discutir los diferentes problemas y proyectos de la Localidad. Se invitaron igualmente a los
concejales a asistir a sus respectivas localidades pero, lamentablemente concurrieron en
números muy limitados. Paralelamente el proceso de Territorialización de la inversión se había
concluido en la medida que era posible y además se podía entonces identificar como la no
aprobación de la reforma tributaria iría a afectar las distintas localidades. En este día de las
Localidades Fuertes fue posible entonces identificar por sectores en que se iría la inversión
que haría el distrito en cada localidad, la inversión que haría el Fondo de Desarrollo Local en
su localidad y el efecto del recorte que provenía de la no aprobación de la reforma tributaria por
parte del Concejo. Se tenían gráficas de cada localidad con las obras y los programas todos
ellos debidamente cuantificados y luego se bajaba un acetato con las obras y los programas
que se eliminaban por el recorte en la localidad.
Los recortes se habían hecho con criterios independientes por cada entidad del distrito. Al
ordenarse por nivel de impacto se encontró que golpeaban con mayor dureza a las localidades
con población mas pobre.

El Impacto del Recorte por Localidad
En los días posteriores el debate en el concejo procedió en la Comisión del Presupuesto y la
reforma estaba a punto de hundirse. Se cruzaron entonces las intenciones de voto en la comisión
de presupuesto con el recorte de inversión por localidad y el Mapa Político, indicando la votación
que cada concejal había obtenido en cada localidad. Este cuadro apareció en un diario de gran
circulación. La reforma pasó.

Inversión
suspendi
da/NBI
($000 x
Persona) A B C D E F G H I J K L M N Total
CIUDAD BOLIVAR 266 1.133 162 1.243 1.064 552 1.302 1.524 742 731 3.910 730 324 916 986 13.093
USME 247 503 64 295 850 586 282 688 117 348 1.870 230 199 301 735 5.833
SAN CRISTOBAL 189 930 315 934 929 528 257 1.952 194 1.357 3.673 868 568 566 1.445 11.937
BOSA 175 668 198 1.223 203 1.186 711 1.167 1.006 364 2.758 841 358 693 989 10.325
SANTA FE 174 246 501 215 235 315 270 795 148 803 1.681 254 241 214 705 5.463
RAFAEL URIBE 151 1.910 427 381 952 676 685 1.595 625 979 3.537 910 666 793 1.485 12.677
TUNJUELITO 135 163 263 365 594 362 335 1.035 867 969 2.227 316 338 686 880 7.496
KENNEDY 128 1.750 1.310 1.524 907 1.125 1.003 4.065 1.336 1.579 6.563 1.148 1.366 1.846 3.393 22.310
CANDELARIA 127 175 222 55 160 126 74 463 172 137 789 111 120 145 374 2.484
FONTIBON 118 576 801 4.320 699 282 241 1.988 232 616 1.996 1.322 758 737 1.253 13.073
USAQUEN 115 1.086 4.271 244 242 1.223 428 3.102 537 416 2.496 969 903 905 3.994 15.014
SUBA 103 1.626 3.993 543 528 2.686 2.142 5.071 897 854 4.839 1.732 1.531 1.448 5.007 24.911
MARTIRES 84 150 396 124 100 194 520 725 229 312 1.162 440 307 340 760 4.352
ENGATIVA 83 1.705 2.054 599 1.545 1.464 1.138 5.260 939 1.138 6.756 1.745 2.086 5.423 4.667 24.343
ANTONIO NARIÑO 79 196 347 291 153 180 477 925 1.093 226 1.414 377 276 1.387 823 5.679
PUENTE ARANDA 74 792 965 929 522 541 345 1.996 533 307 2.888 657 846 974 2.016 10.475
BARRIOS UNIDOS 71 487 1.222 396 217 380 276 1.874 207 462 2.227 1.058 740 1.086 1.720 8.806
CHAPINERO 61 183 3.054 159 137 817 138 1.582 115 86 1.366 551 460 350 1.773 8.188
TEUSAQUILLO 42 280 1.999 541 441 664 509 2.179 414 361 2.018 664 739 718 1.843 10.070
FERIA EXPOSICION 718 1.910 718 570 746 544 3.075 588 492 5.942 774 376 1.172 3.130 16.077
SUMAPAZ 0 2 0 1 0 0 8 1 1 3 0 18 0 1 16
CARCELES 0 0 0 1 0 0 1 0 0 6 0 0 0 1 8
Total 15.277 24.476 15.099 11.050 14.633 11.677 41.070 10.992 12.538 60.121 15.697 13.220 20.700 37.980 232.630
Consistentemente han votado en Contra de la Reforma Fiscal
En la última votación sobre Alumbrado anunció posibilidad de no negar con cambios
Posición mas flúida sobre aprobación
Posición positiva frente aprobación de Reforma
En Negrilla: Localidades donde se le recorta a cada pobre (NBI) mas de $100.000 en Inversión
Cruce de Intención de Voto en la Comisión de Presupuesto del Concejo e Impacto por Localidad
Este proceso es tan solo un evento en la construcción de racionalidad colectiva y un ejemplo de
cómo estructurar la posibilidad de llamar a cuentas al legislativo y de mejorar la cultura tributaria
que tanto se ha mencionado como un gran obstáculo en Bogotá. Sin embargo éste fue un esfuerzo
considerable frente a uno que debería ser absolutamente natural en una cultura política mas
racional. En ese sentido la posibilidad de eslabonamiento mas preciso se torna indispensable.
Posteriormente se elaboraron mapas políticos de las Jales con las UPZs y los de la cámara de
representantes vigente y la elegida en el 2002. El de los ediles por UPZ tiene el elemento adicional
de poder graduar el número de UPZs y de ediles para establecer el eslabonamiento. Esto se
encuentra contenido en un CD.
Es indispensable entender que los mapas políticos son un instrumento para la Ciudadanía, para la
posibilidad que ella pueda entender y valorar la representación legislativa -una fuente muy
importante de Ksocial- representada en la confianza en las instituciones que controlan el estado,
instituciones que para Colombia y para Bogotá tienen niveles de confianza que han producido
crisis institucionales de la mayor envergadura (Venezuela, Argentina), cuando llegan a los niveles
de Bogotá.
Distritos Electorales Unipersonales
En el estudio del capital social se había establecido que el departamento y la circunscripción
electoral basada en él, eran el “hueco negro” del capital Social, problema que igualmente se
presentaba en Bogotá. Después de elegidos los representantes la gente no considera a estos
como tales. El problema de nuevo radica en la ambigüedad de la representación territorial. En la
constitución del 91 se había introducido la posibilidad de elegir los diputados a las asambleas
departamentales por “provincias” pero a finales de diciembre de 1996, en una reforma
constitucional emitida a espaldas del país y en medio del escándalo del “Proceso 8000” del

gobierno Samper, se había eliminado esta posibilidad. Los departamentos dos años después
estaban quebrados. La clase política pide la descentralización pero no permite que se ejerza sobre
ellos el control social. Lo fundamental para muchos de los “representantes” es que no se pueda
ejercer sobre ellos el accountability. Y la mejor manera para ello es que la circunscripción electoral
sea tan ambigua y diluida que ellos se puedan mimetizar en ella. ¿Se imagina el lector a quién
representa y ante quien es responsable un Representante a la Cámara por Antioquia elegido por
14.000 votos? ¿O uno en Bogotá con 16.000? ¿O al Concejo con 10.000? Tan solo a su clientela.
En el anterior sentido, para precisar la responsabilidad pública ante el electorado se propuso el
reemplazo del sistema electoral vigente, el de los cocientes y residuos, la operación avispa y una
circunscripción electoral en todo un territorio, por una en la cual un representante representa un
territorio en lugar de representar “la circunscripción entera”. En cada uno de estos territorios los
partidos o movimientos políticos inscriben un candidato, aunque bien pudieran inscribir varios bajo
el riesgo de dividir su electorado en ese territorio. Se hacen las elecciones y el que tenga la
mayoría gana y entra a representar el territorio total. Si se retira se repiten las elecciones en ese
territorio hasta las nuevas elecciones. No hay substitución del elegido ni tampoco hay listas de
donde se saquen estos substitutos.
La metodología5
en general tiene el siguiente proceso: De acuerdo con el número de personas que
deben integrar el respectivo cuerpo legislativo se divide la población en capacidad de votar del
territorio general, (la cuota electoral) (si fuera cámara, el departamento o el distrito; si fuera concejo
de Bogotá, la población del distrito) en territorios iguales al numero de personas a elegir. En la
conformación de estos distritos se respetan en lo posible las entidades territoriales y
administrativas (para el concejo de Bogotá primero respetar las localidades, luego las UPZs y luego
los barrios). El número de electores de cada distrito debe ser el mas cercano a la cuota lectoral.
Este sistema tiene un efecto inmediato en la organización democrática de los partidos pues la
selección de candidatos seguramente requiere en cada distrito un “club político” de cada uno de
ellos y la imposición autocrática de un candidato es un costo importante que se paga con menor
membresía.
De la comparación entre Estados Unidos e Inglaterra, países donde se tiene este sistema,
aparecen dos elementos adicionales: La necesidad de un ente independiente que no sea sujeto
de presiones partidistas y electorales en la redefinición de los distritos electorales. En el foro que
se realizó en el Senado en mayo del 2002 sobre la reforma electoral, ninguno de los conferencistas
defendió la Corte Electoral como este ente independiente. El gobierno Pastrana parecía buscar
estos entes independientes como Diógenes buscaba un hombre justo. Esta independencia es
crítica para evitar la contaminación que se da en Estados Unidos y que produce el diseño ad-hoc
de los distritos electorales, el famoso vicio del “Gerrymandering”. Por otro lado, Johnston et.al.
(2001) recomiendan la revisión periódica de los distritos por la comisión independiente de forma
automática cada 10 años, como es el caso en Estados Unidos, y no las Comisiones que cada
cierto tiempo pero de forma indefinida, los revisan en Inglaterra.
El segundo tema son las distorsiones que se comienzan a presentar cuando se privilegian ciertos
territorios, en el caso de Inglaterra, por la existencia de los tres Reinos (Gales, Escocia y Ulster).
Si bien estas imperfecciones son la respuesta mecánica de los críticos los críticos de tal sistema,
se abre inmediatamente una nueva controversia sobre el sistema político colombiano que
pareciera que nunca se hace y que, como se verá mas adelante, se entró a discutir en el contexto
de la reducción de los cuerpos colegiados, ya en el marco del diseño de un sistema electoral a
incluir en el Referendo; el tema de la igualdad de los votos.
La formulación inicial de la propuesta se había hecho para los representantes a la Cámara en
Bogotá, por ello se tomaron circunscripciones para cada 250.000 habitantes que arrojó 29 distritos
electorales en Bogotá ( ver figura y tabla al final), con los cuales se hicieron una primera propuesta
5
Para esta propuesta me he basado principalmente en Johnston et.al. (2001). La literatura sobre este tema es bastísima.
Las controversias son muy importantes y representan todo un lenguaje nuevo en la democracia colombiana.

de Mapa. La geografía política que emergió fue bastante distinta a la que existía. En primer lugar
apareció con claridad que las grandes sectores de la población de estratos bajos, los pobres,
tendrían una mayor representación pues algunas localidades tendrían dos o tres representantes
claramente definidos cuando hoy territorialmente elegían máximo uno. Por otro lado, algunas
localidades muy electoras tendrían menor representación. Esto en buena medida se debía a que
los estratos bajos votan considerablemente menos; a decir verdad, el estrato 1 vota 25% menos
que los cinco y seis, y el dos y tres la mitad (ver figura). El cuatro vota una cuarta parte menos que
los altos.
La Votación por Estratos según el Barcas, 1997, Bogotá
6
.
Las consecuencias sobre la construcción de los ámbitos intermedios es evidente. Por un lado, con
la sola necesidad de crear los clubes políticos ya se está aumentando la participación cívica. La
posibilidad de ejercer control social y accountability es inmediata; la posibilidad de unir la
democracia representativa con la participativa acompañada con los procesos de planeación local
es igualmente clara. Existen otros efectos derivados: uno muy importante es la reflexión por esta
vía de la conformación de las localidades mismas, es decir, cuantas deben ser, de que tamaño y
como se pueden entrar a revisar. La desproporción de tamaño de las actuales es dramática, con
localidades como Candelaria 20 veces mas pequeñas que otras como Kennedy de cerca de un
millón de habitantes.
Varias objeciones se hacen a esta propuesta: primera, que iría en contra de las minorías y
consolidaría los partidos tradicionales. En realidad puede tener un impacto sobre partidos que hoy
en día no logran elegir sino por residuos o por la agregación de votos que son marginales en un
territorio pero si suman en toda la ciudad. En cuanto a la consolidación de una hegemonía de los
partidos actuales, el ejemplo en contra de este argumento es la experiencia inglesa, por la cual, por
la ampliación de la franquicia electoral al comienzo del siglo XX, el sistema ingles paso de ser uno
monopolizado por los partidos Liberal y Conservador a ser uno Conservador y Laborista,
principalmente a través de la conquista distrito a distrito por los laboristas, hasta derrotar a los
Conservadores al final de la segunda guerra mundial. Es la conquista de estos territorios por
medios de una propuesta ideológicamente atractiva a tales distritos que se logra la anterior
transformación.
Otra preocupación es la desagregregación de los intereses a aquellos locales y la ausencia de
preocupación por los de la ciudad como un todo. Esto viene de una cierta creencia en que la
racionalidad colectiva no se forja de la agregación pública de intereses sino de una definición
desinteresada del Bien Común.
6
Suma de votaciones para cada una de las diferentes elecciones (legislativas y ejecutivas) según encuesta. Son 9
votaciones conun puntaje de 10 para cada una.
Voto total en Ultimas Elecciones
Estrato
Es trato 6Es trato 5Es trato 4Es trato 3Es trato 2Es trato 1
50
40
30
20
10
0
3939
27
1919
10

Población de Bogotá por Localidad, DAPD 2001
917,5
754,1
609,6
461,6
284,1 275,4
125,8 119,2 110,0 100,4 94,6
25,0
602,2
180,5205,2
251,4
373,7
426,9436,8
724,7
15,9
64,168,070,288,393,7128,6
130,2
143,2
177,6
192,9
243,8
281,3
275,7
278,2
357,4
477,9
497,2
-
100,0
200,0
300,0
400,0
500,0
600,0
700,0
800,0
900,0
1.000,0
8
KEN
N
ED
Y
10
EN
G
ATIVA11
SU
BA
19
C
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D
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18
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12
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3
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FE
15
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IN
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14
LO
S
M
AR
TIR
ES
17
C
AN
D
ELAR
IA
Localidaes
Población(Milesdepersonas)
Población Total (6,477)
Población > 18 años (4,187)
La propuesta de las circunscripciones electorales tomo un camino propio que al final no concluiría
exitosamente en una adopción constitucional pero que permitió reflexionar sobre el régimen político
de Bogotá.
Primer ejercicio de diseño de circuitos unipersonales para Bogotá, Población proyectada para el 2002, DAPD, 2002.
29 distritos, Sudarky, 2002

#Lo
cali
dad Localidad
Distrito
Electoral
Uniperso
nal
Repre
sentan
tes
Personas
Faltantes (-)
y Sobrantes
15
Antonio
Nariño 19
San Jose (54.6), Marco Fidel (79), Ciudad Jardín 30, Restrepo (71), =220, mas
30 de Ciudad Muzu delos 40 que le sobran a Pte. Aranda. Quedando aún
10.000 sobrando de PteAranda 1 0
7 Bosa 22 Bosa Occidental 240.00 ceder los excesos en barrios o cuadras. Faltan 10 1 10
7 Bosa 23 Porvenir(46.8), Tintal Sur (4), Bosa Central (208)=258.8 Sobran 8.8 1 8,8
19
Ciudad
Bolívar 24 Apogeo (49.1), Ismael Perdomo (117.6), Arborizadora (77)= 243.7 Faltan 6.3 1 -6,3
19
Ciudad
Bolívar 25 Toma 53 de Lucero, 112 de San Francisco y 84.8 de Jerusalem= 250. 1 0
19
Ciudad
Bolívar 29
El Mochuelo (1.1), Monteblanco (0), El Tesoro (71.1), y Lucero se divide con
244.9 en esta y 52.9 en la 25
Sobran
67.2 1 67,2
10 Engativá 6
Engativa (62.6), Bolivia (104), y 82.7 de Garces Navas, con lo cual restan de
este 45 a la 7 1 0
10 Engativá 7
Garces Navas (45 sobrantes de 6), Minuto de Dios (141.8), y Boyaca Real con
63.2, de la cual quedan 99.2 para 9 )=250 1 0
9 Fontibón 12 Fontibón (171.4, Fontibón San Pablo (33.1), Zona Franca (30), Faltan 6. Faltan 6 1 -6
9
Fontibón y
Engativá 11
Capellania (20.6) Aerop Dorado (12.1), Granjas de Techo (16.4) Salitre Occident.
( (26.9) Modelia (45.8), Santa Cecilia (86.2) (de Engativá) sobran 42.7
Sobran
42.7 1 42,7
8 Kennedy 13
Tintal Norte (87.4), Calandaima(24,7), Patio Bonito (117.3) Las Margaritas (.4) y
Corabastos (24.3)=254.1 Sobran 4 1 4
8 Kennedy 14 Kennedy Central (173), Castilla (117,8), Bavaria (20,3)= 311.1
Sobran
61.1 1 61,1
8 Kennedy 15 Américas(91.4) Carvajal 157.2)= 249 1 0
8 Kennedy 21 Gran Britalia(72.4), Timiza (171.3)= 244.44 Faltan 5 1 5
16
Puente
Aranda 16 Una sola. De Muzu pasan 30 a Antonio Nariño y sobran aún 10.000 Sobran 10 1 10
18
Rafael Uribe
y Tunjuelito 20 Quiroga (120) y Venecia (144) (de Tunjuelito ) suman 266, sobran 14. Sobran 14 1 14
20
Resto
(Sumapaz) y
San Cristobal 27 La Gloria (122.8) Libertadores (61.6) y Sumapaz (61.6)= 246.2) perfecto 1 0
4 San Cristóbal 18
Sosiego (30) (de los cuales pasan 14 a Martires etc), San Blas (103.5) y 20 de
Julio (124.6)=258.1 Sobran 8.1 1 8,1
3
Santa Fé,
Martires y
Candelaria 17
Santa Fe (110), Mártires (98) y Candelaria (28.2), con 14 del Sosiego, que se
divide con San Cristóbal y Sumapaz 1 0
11 Suba 2
San José 51.6, Casa Blanca 37.5, Britalia 50.8 y El Prado (90.2) = 216.5
FALTAN 30/mas Guaymaral (0), La Academia (.1) (Problema de Cidad Norte en
Suba) =230 Faltan 20 1 -20
11 Suba 4 Niza(90.3) Con i/2 rincon( 131)= 221.3 Faltan 19 1 0
11 Suba 4 Se divide(El Rincon) y queda132 aquí y 131 Junto con Suba (93) y yNiza ( 90)
11 Suba 5 Tibabuyes (118), Rincon (131 dividido), 1 0
11
Suba y
Barrios
Unidos 9 Pasar a Barrios Unidos Floresta (35) y Alhambra (48) de Suba: 263.8
Sobran
13.8 1 13,8
13
Teusaquillo y
Chapinero 10 Una sola, Sobran 5. Sobran 5 1 5
5
Tunjuelito,
Rafael Uribe
y Usme 26
Danubio (27.8, Tunjuelito; 66, Marruecos 72, Diana Turbay (71)= 236.8 faltan
10; Faltan 10 1 -10
1 Usaquén 1
Toberín (38),P. Libertadores (41,1), Verbenal (59.7), la Uribe (9.9) San Critobal
Norte (93)= 241.9 Faltan 9 1 -9
1 Usaquén 3
Usaquen (35.4), Santa Barbara (53), Countru Club 24, Los Cedros (47) mas 17.6
de Toberín= 250. 1 0
6 Usme 28
Comuneros (79.4), Gran Yomasa (142.7), Entre Nubes (.9), La Flora (19.9),
Alfonso Lopez (24) y Ciudad Usme (4.4)= 271.3
Sobran
21.3 1 21,3
8 Boyaca Real (99.2), Alamaos (7) y las Ferias 141.5)= 247.7 1 0
29 219,7

IV: EL PROCESAMIENTO DE LAS PROPUESTAS DE REPRESENTACIÓN EN EL CONTEXTO
DE LAS DISCUSIONES DEL REFERENDO Y LA REFORMA POLÍTICA
Durante el primer semestre del 2002, en medio de la campaña presidencial, el tema de la
estructura política de Bogotá, especialmente precipitado por una crisis cada vez mas aguda de la
legitimidad del Concejo7
se estuvo discutiendo. Esto se debatió en distintos foros en el periódico El
Tiempo, la Universidad Nacional y eventualmente, frente a la reforma política nacional, aunque de
forma trunca, en el Congreso.
El problema se planteaba frente a cómo se debía elegir alcalde de Bogotá para asegurarse que la
brecha entre el concejo y el alcalde no tuviera el nivel de antagonismo que se percibía. Para
Antanas este antagonismo no era un problema sino correspondía a la transición de cultura política
generada por la separación de competencias. Sin embargo, Enrique Peñalosa planteó una formula
en la cual el Alcalde Mayor debía ser elegido por el grupo que tuviera mayoría en el Concejo, con
la salvedad que debía haber una explicito respaldo al candidato y de este al concejal en el tarjetón
de la elección. También planteó conformar en Bogotá 70 localidades, cada una de ellas con
100.000 habitantes, con ediles cívicos, es decir no pagos para disminuir los costos, y estableció
unas tareas específicas para estas. Estas localidades debían revisarse cada 20 años. Igualmente
hablaba de integrar el concejo con 31 concejales, con los candidatos a alcaldía perdedores con
asiento en él. La formula comprendía doble vuelta si ninguna lista lograba el 50% de los votos, y en
esta solo participarían los candidatos que hubieran logrado el 10% de los votos. Esta formula llevó
a que se replanteara la formula pensada inicialmente para la cámara de representantes de las
circunscripciones unipersonales, para el concejo de Bogotá.
La principal crítica que se planteaba a la formulación de la circunscripción unipersonal en los
Distritos unipersonales ya formulados era que tal representación llevaba necesariamente a una
política particularista, donde nadie se ocuparía del “Bien Común”, reiterando la noción de el
Jacobinismo Hispano Católico y la Constitución de 1886, donde el bien común se forjaba por
representantes libres de intereses y responsables solo ante sus conciencias. No existía la noción
que el bien común se forja en una síntesis de las racionalidades e intereses públicamente
representados y que, desde la Constitución del 91 se establecía lo debían hacer en el Concejo
Nacional de Planeación
8
donde los diversos intereses estaban representados, y que se replicaba
en las instancias territoriales hasta llegar, en el caso de Bogotá, a los procesos de planeación local
mencionados arriba.
Las discusiones en los distintos foros llevaron a tratar de fundir las dos propuestas y darle
evolución a la propuesta por Peñalosa. En ese sentido Antanas mismo formuló una propuesta por
la cual los candidatos a alcaldes conformarían listas con un candidato al concejo por Distrito
unipersonal, las personas votarían a candidato a alcalde y un concejal por su Distrito unipersonal,
con la posibilidad de escoger listas distintas, es decir votar por un concejal de una lista y un
candidato a alcalde de otra – punto de controversia- y ganarían los candidatos por mayoría, el
alcalde en todo Bogotá y los concejales en sus Distritos electorales. Para evitar la atomización de
listas y que los candidatos locales continuaran con la atomización de listas, creando candidatos “de
bolsillo” a la alcaldía simplemente para hacerse elegir ellos en sus localidades, se establecía un
umbral de medio cociente para el candidato a alcalde, de tal manera que todos los votos de él y de
sus candidatos locales tuvieran ese mínimo. Se añadía un elemento adicional de la propuesta de
7
En diciembre esta falta de legitimidad llegaría a un paroxismo cuando se encontraron tres concejales pidiendo un soborno
para afectar el Código de Policía que se estaba discutiendo.
8
La evolución sobre los proceso de planeación ha sufrido una importante evolución en el sentido de que se ha aprendido
que este proceso no es solo un proceso técnico sino un proceso de movilización colectiva para establecer propósitos
comunes. Un ejercicio en ese sentido se hizo con las Trochas Ciudadanas que el Concejo Nacional de Planeación planteo
para el 2020 (los 200 años de la Republica) Múltiples iniciativas regionales para definir un Plan de Desarrollo, desde la
sociedad civil se habían estado dando. Lo interesante es que ya las entidades oficiales han tomado este como el modelo de
hacer las cosas. oporras@dnpp.gov.co

Peñalosa: los candidatos a la alcaldía derrotados tendrían puesto en el concejo. Por esto se llegó a
una cifra de 31, por encima de las 29 que se habían establecido para la Cámara. Este número
tendría una vida propia, si bien corta.
En mayo resulta elegido Álvaro Uribe a la Presidencia de la Republica en la primera vuelta. Por
primera vez desde la promulgación de la Constitución del 91 un gobierno era elegido con suficiente
e incontestable fuerza, frente a los débiles, por distintas razones, de Samper y Pastrana. Aunque
Pastrana había intentado una reforma política y formulado la posibilidad de un referendo, eso si sin
que el Congreso pudiera tocar su contenido, Uribe había hecho parte de su campaña la
formulación de un referendo “Contra la Corrupción y la Politiquería”. La propuesta del gobierno fue
radicada el mismo día de la posesión del presidente el 7 de agosto del 2003. Sin pretender ser
exhaustivos, las propuestas mas relevantes para esta discusión son la reducción del tamaño del
congreso – que por corto tiempo se tuvo como unicameral-, particularmente que su composición no
estuviera indexada al crecimiento de la población sino fuera un porcentaje de ella, indexación que
hacía que los gobierno no aceptaran los nuevos censos por los nuevos gastos que estos
implicarían y que mantenía como censo de población la vigente de 1985. Otro punto de la
propuesta del referendo era el cambio de forma de elección por listas –no necesariamente únicas-
de los partidos por medio de cifra repartidora, dirigida esta a hacer que todos los elegidos en una
circunscripción lo hiciera por el mismo numero de votos. Esto tenía el propósito de eliminar el
sesgo contra las listas mas votadas que elegían candidatos por un cociente en comparación con
las menos votadas que los elegían por residuos. Otro punto era el establecimiento de un umbral de
votación para contarse los votos de un partido o movimiento que quedó, dependiendo de la
circunscripción en 2% para el senado y medio cociente para la cámara y otras semejantes y un
umbral del 2% de la composición del senado para mantener la personería jurídica de los
movimientos y partidos. Se establecían circunscripciones para minorías políticas e indígenas.
Bogotá en la Composición de los Cuerpos Legislativos
El tema de la reducción de la representación de Bogotá en la Cámara permitió convocar a la
bancada del Congreso de Bogotá, para proponer fuera del tema del cupo de los representantes, su
elección por circunscripciones unipersonales. Pero rápidamente el tema de la definición de los
cupos de estos copo la discusión. El problema se presenta cuando, por la reducción del tamaño del
Congreso, la regla de designación de miembros de este en base a territorios termina castigando a
las ciudades y departamentos con mayor población y sobrerepresentando circunscripciones
departamentales mas rurales y tradicionales. El problema se agravada porque la formula propuesta
mantenía la representación de la “Nueva Colombia” conformada por antiguos territorios nacionales
convertidos en departamentos que mantenían sus dos representantes.
La fórmula propuesta por el gobierno para calcular el número de miembros de la Unicámara
asignados por cada Distrito electoral territorial tiende a trabajar en contra de Bogotá (y las ciudades
grandes) al aumentar el sesgo que se tenían en la composición de la Cámara de Representantes
en contra de esta. Bogotá, con una población del 15.3% del total país (Dane, población proyectada
2002) tiene tan solo el 11.2% de la Cámara de Representantes. Esto representa que un habitante
en Bogotá tiene tan solo una representación del 73% en la Cámara.
En el proyecto aprobado Bogotá pasa de tener el 11.2% de la Cámara a tener un 9.5% de ella: una
pérdida adicional de un 11% en su representación. Esto significa que el valor de un habitante en
Bogotá termina teniendo tan solo un valor de 62%. Este fenómeno se repite por supuesto en todos
los Distritos electorales departamentales de población alta. En el extremo superiores encuentra,
por ejemplo, la sobre representación de Vaupés la cual pasa de 12 a 15 veces, o sea 24 veces la
de Bogotá. Un voto de Vaupés vale 24 de Bogotá.
Si bien se elaboraron un numero grande de opciones, y los representantes Parody, Bennedetti y la
congresista Blum presentaron formulas para modificar la propuesta del gobierno, la realidad es que
en palabras de un congresista por Bogotá, cambiar estas formulas implicaría “romper todos los

acuerdos iniciales”, es decir, la suerte de Bogotá se había jugado con anterioridad con la anuencia
de sus parlamentarios.
Se hizo evidente que en la agenda del gobierno el problema de la representación no existía del
todo y mas bien se presentaba una confusión de conceptos: En uno de los debates finales para
justificar la decisión de disminuir la representación de Bogotá el Sr. Ministro del Interior argüía que
Bogotá se vería compensado en el Senado, que se elige por circunscripción nacional, puesto que
mas gente vendría a conseguir votos en Bogotá y de esta manera ella tendría mayor
representación. No hay evidencia de que así sea: muchos senadores obtienen en Bogotá parte de
sus votos sin asumir un compromiso especial con Bogotá, inclusive votando en contra de la
propuesta Parody en la comisión primera. En realidad 45% del Senado saca más del 10% de sus
votos en Bogotá, 25% del Senado más del 20% de sus votos y 16% más del 30%. Pero a la hora
de votar a favor de ella representan más otros intereses, por ejemplo, de partidos, que se
benefician considerablemente de la representación de los “nuevos departamentos”. Según el
Ministro del Interior es de esta representación, que no puede ser llamada a cuentas, de la que se
"beneficiaría" Bogotá cuando, por la regla del umbral, más candidatos al Senado se vendrían a
Bogotá a sacar sus votos. En verdad varios senadores que ayudaron a derrotar la propuesta son
elegidos por las grandes ciudades. La carencia de claridad en la representación es un problema
que se hace evidente en Bogotá pero que es grave para toda la ciudadanía. Si se considerara que
sólo por encima del 30% de los votos en un lugar llevan al elegido a sentirse "representante" de
ese territorio tendríamos que de los 1'415.965 votos que se depositaron en las últimas elecciones
para el Senado 1'018.820 (72%) fueron útiles para elegir senadores – los demás no eligieron a
nadie- pero tan solo 580.011 (41%) lo fueron para elegir a Senadores que le deban responder a
Bogotá. Los 835.954 votos útiles que se depositaron en Bogotá son de los senadores visitantes de
los cuales el Ministro del Interior aseguró se aumentarían por efecto del nuevo umbral. ¡Muchos
más vendrán a cosechar algunos votos a Bogotá sin responsabilizarse con ella! Por supuesto que
si se utiliza un criterio mas astringente, digamos que la votación en Bogotá fuera el 40% de sus
votos la proporción de votos útiles para Bogota sería de 200.000 sobre los 1´415.000, tan solo un
14%.
El argumento que se dio sobre hacer totalmente rígida la representación de los nuevos
departamentos era que era necesario mantener la opción de dos representantes de partidos
alternos. En realidad el partido liberal tenía el 14 de 24, con coaliciones muchas de ellas también
liberales. Esto confirma como este partido es sobre todo el partido de las clases medias altas
rurales, dato revelado en el estudio de Ksocial. Para reforzar el cierre a nuevos partidos en la
formula final del la Reforma Política que entraremos a discutir a continuación, se definió una
formula completamente ad-hoc para estos departamentos con dos representantes, un umbral de el
30% y la utilización del método de cocientes y residuos. Con listas únicas las curules, descartados
los partidos que no logren un 30% de votación, fácilmente las dos curules serán liberales. Otro
argumento que se usó fue la pobreza de las regiones, cuando se observo que estos
departamentos eran los que mas inversión Per. Cápita recibían del país. Arauca, uno de ellos
había recibido por regalías una cifra cercana al billón de dólares y se encontraba absolutamente
atravesada por paramilitarismo, guerrilla, corrupción y despilfarro.
Referendo y Reforma Política: El Voto Preferente
En paralelo a la discusión del proyecto de Referendo9
se venía discutiendo una reforma política de
gestión del Congreso donde un tema de especial importancia apareció: el Voto Preferente. La
agenda implícita y las propuestas del referendo están orientadas a resolver el problema agudo de
gobernabilidad que la “Operación Avispa” había inducido y por ello se buscaba “agrupar” las
fuerzas políticas por encima del tema de la representación. La propuesta llevaba implícita que cada
partido puediera como máximo avalar un número de candidatos igual al número de posiciones que
9
La Reforma Política contenía inicialmente un bloque mas amplio de los temas del Referendo, con el riesgo de que hiciera
innecesario votar por este. Ello llevó al gobierno a forzar eliminar de la Reforma una serie de temas.

hay que llenar en cada circunscripción y así evitar el incentivo a múltiples listas con un número
gigantesco de candidatos. También llevaba implícita que los partidos utilizarían procedimientos
democráticos internos para ordenar las listas, ya que los elegidos lo serían con la cifra repartidora
según el orden decidido por cada partido, a través de tales procedimientos. El incentivo a hacer
una sola lista es también importante pues el dividirlas para la elección, por ejemplo, para el
Concejo de Bogotá, con 42 escaños, en dos listas, arriesgaría que los últimos votos disponibles
“del partido,” en lugar de sumarse para llegar a la cifra repartidora, se perdieran, eliminando así el
incentivo atomizador del residuo. Por el contrario, la formula que se fue abriendo camino en la
Reforma Política fue el Voto Preferente. En este, la gente vota por una lista única de cada partido
pero dentro de ella vota por un candidato. Es decir que las listas puedan ser organizadas por las
preferencias de los electores según la votación que cada cual saque. Esto convierte a todos los
miembros de una lista en rivales y permite que cada cual haga campaña individual, no de partido.
El Voto Preferente, que quedó opcional para cada partido, se utilizaba en países como en algunas
regiones mas atrasadas y clientelistas en Italia. Pero los estudiosos del tema (Putnam, 1993, por
ejemplo), lo utilizan como indicador del clientelismo en una región, generalmente las mas
atrasadas. La inducción por el voto personal es alimentada por la inducción de promesas
personales y clientelistas, no programáticas. Estas dos definiciones entre dos reformas
concurrentes deben dirimirse con el Referendo y seguramente desbarata la posibilidad de crear
partidos organizados ante la inefable tentación que los votos directos ordenen lo que la disciplina
de partido haría. De todos modos el voto preferente abre una interesante posibilidad que la formula
del Referendo no permite: la construcción de Mapas Políticos para precisar la representación.
Dado que no había sido posible la inclusión del tema unipersonal en el Referendo, se pensó que
era posible incluirlo en la reforma política. El representante Díaz-Granados llevaba incluida una
propuesta del revivir la elección de diputados en los departamentos vía la elección por provincias o
circuitos electorales, dejando la reglamentación a la ley. Se esperaba pasar una proposición
aditiva que extendiera este elemento a Bogotá para el Concejo, aún ante una cerrada oposición de
varios representantes de Bogotá a la Cámara. Pero, lamentablemente, en la discusión de un
artículo que buscaba la congelación del Concejo a una formula como porcentajes de la población
en lugar de indexada a ella por la cual el concejo podría fácilmente subir a 70 o más miembros, se
perdió la oportunidad de presentarla a la Cámara. El Concejo quedó congelado en el número
actual pero en el trámite que se le dio a este después, cualquiera de estos elementos, las
elecciones por provincias y la congelación del tamaño del concejo desaparecieron. Las asambleas
si quedaron limitadas en tamaño, aunque en algunos casos pueden llegar a tener 31 miembros.
La Puerta de Entrada a los Nuevos Movimientos
Una objeción importante a la Reforma Política es el umbral de entrada para los nuevos
movimientos. Anteriormente se tenía la recolección de 50.000 firmas validas según el Consejo
Electoral, proposición no tan simple cuando el Concejo Electoral usa de manera tan ad-hoc sus
grafólogos. Ahora la entrada queda determinada por tener “con votación no inferior al dos por
ciento (2%) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en elecciones de Cámara de
Representantes o Senado” y la pierden si no lo logran. Sin embargo con la aprobación para que
“los movimientos sociales y grupos significativos de ciudadanos” también podrán inscribir
candidatos se abre una puerta según la cual la ley determinará los requisitos de seriedad para la
inscripción de candidatos. Aún así, el Congreso perdió la oportunidad de constituir al Consejo
Electoral en un ente independiente al pasar a ser elegido no ya por los partidos sino por el
Congreso de la República en pleno.
El Punto Cuarto del Referendo
Frente al tema de la relación entre Democracia Representativa y Participativa, el Referendo
hubiera podido abrir un esperado espacio, que finalmente terminó eliminando la separación de
poderes tan largamente buscada, no necesariamente por intención del gobierno, en el Punto 4.

Este busca formular con participación de la ciudadanía, en concurrencia con las bancadas de los
congresistas regionales, el presupuesto de cada entidad territorial. El punto también incluye la
prohibición de mantener partidas globales, no desagregadas, lo cual presenta unos considerables
problemas técnicos que deberían ser resuelto en la ley orgánica de Prepuesto que regule esta
materias
10
. Pero el peligro real es el romper la separación de competencias que desde el
comienzo de este ensayo se ha mencionado como crítico para alejar al clientelismo y que ha
permitido el cambio en Bogotá. En el texto del Referendo se establece que “El Congreso de la
República participará activamente en la dirección y control –introducida en el Congreso- de los
ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión –introducida en
el Congreso- sobre la inversión nacional, como sobre la regional”. Si bien el control de la inclusión
de partidas hubiera quedado en manos del ejecutivo por los artículos de la constitución que
depositan en este el control del proceso presupuestal, con la eliminación de los encabezamientos
introductorios a cada pregunta en el tarjetón del Referendo por parte de la Corte Constitucional, la
posibilidad de dirimir en esta última el control del presupuesto y el gasto por parte del ejecutivo, se
perdió a favor del legislativo. Si el Punto Cuarto es votado afirmativamente permitirá el regreso a la
coadministración por parte del ejecutivo y el legislativo, que tanto esfuerzo tomo en Bogotá y que
era la madre del clientelismo y la corrupción. El artículo abría la posibilidad de validar públicamente
los acuerdos que se logran regionalmente en cuanto a los proyectos prioritarios, no en el cotarro
privado entre ejecutivo y legislativo, sino a través de una explicita formulación de los dilemas y
conflictos que se presentan, dados los recursos limitados, y a que surja un compromiso y control
social con las decisiones de lo que allí se prioriza. Un juego entre dos (ejecutivo-legislativo) es un
forcejeo, en un juego entre tres (con la sociedad civil) es mucho mas posible que los acuerdos
sean transparentes. Pero la ocasión se fue transformando y, primero, con la introducción en el
Congreso de las cláusulas del participación activa y la decisión y la eliminación de las partidas
globales “para evitar los auxilios”, y, segundo, la eliminación por parte de la Corte de la referencia a
“hacer efectiva la participación de la comunidad” en la pregunta introductoria, el presupuesto quedó
en manos de la clase política. Habrá que esperar una ocasión mas propicia para lograr el objetivo
de la participación de la ciudadanía, y mejor aún, de la sociedad civil en el presupuesto. Esto nos
lleva a una pregunta adicional: Si el Referendo fuera aprobado, ¿Quienes serían invitados a estas
“audiencias públicas consultivas”? ¿Serán escogidos a dedo por actores del ejecutivo o el
legislativo o será la sociedad civil organizada? Ese es el tema del próximo capítulo.
10
El tema de la desagregación presenta varios problemas, por ejemplo, cuales son las partidas mínimas que se deben incluir
en cada territorio, lo que permitiría definir las competencias territoriales. Lo que se aprueba hoy son partidas agregadas por
programas, mas no proyectos, que se definen a lo largo de la ejecución presupuestal. Como esta formulada supone que
para presentar el presupuesto a las audiencias públicas las partidas se deben presentar desde antes desagregadas

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