Ação de improbidade questiona doações irregulares de imóveis municipais

ESTADO DE SANTA CATARINA
PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Xanxerê
2ª Vara Cível
Autos n° 0000808-96.2012.8.24.0080
Ação: Ação Civil de Improbidade Administrativa/PROC
Requerente: Ministério Público
Requerido: Avelino Menegolla e outros
SENTENÇA
Vistos, etc.
Trata-se de AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA proposta
pelo Ministério Público de Santa Catarina face de Avelino Menegolla, Rodrigo Paulo
Menegolla, Fiorindo Menegolla, Genésio Téo e Município de Xanxerê.
Aduz o Parquet que os réus teria praticados atos de improbidade
administrativa consistentes na doação irregular de imóveis que deveriam ter sido objeto de
alienação mediante licitação, conforme determinava o Título de Domínio do INCRA. Defende
que as doações são ilegais por não respeitarem o Título de Domínio, a Lei de Licitações e a
Lei Eleitoral, bem como atentar contra os princípios da Administração Pública.
Pleiteou liminar para impedir qualquer ato que onere, aliene, permute,
parcele ou de qualquer forma transfira a propriedade dos imóveis de matrículas nº 23.159 e nº
23.172. Requereu a declaração de nulidade das doações, com a consequente reversão dos
imóveis ao patrimônio público. Por fim, requereu a condenação dos réus nas penas cominadas
pela Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92).
Requereu a procedência e juntou documentos.
A liminar foi deferida na decisão de fls. 445/448.
Os réus apresentaram defesa preliminar: Avelino Menegolla (fls. 462/502);
Genésio Téo (fls. 504/550); Fiorindo Menegolla (fls. 555/572); Rodrigo Paulo Menegolla (fls.
573/590).
A decisão de fls. 617/620 afastou as preliminares suscitadas e recebeu a
inicial. Houve agravo retido contra essa decisão, do qual o Parquet se manifestou.
Os réus apresentaram suas contestações.
Genésio Téo alegou em sua contestação (fls. 657/681), nulidade do
inquérito civil, inépcia da inicial e, no mérito, defendeu que não houve atos de improbidade,
ausência de dolo ou culpa grave, nem prejuízo ao erário. Aduziu que o imóvel foi adquirido
de terceiro (Sra. Silvana Maria Sguissardi) e não doado pelo município. Por fim, defendeu que
o município teria corretamente regularizado a área, não havendo que se falar em improbidade.
Requereu a improcedência dos pedidos.
Endereço: Rua Victor Konder, 898, Centro - CEP 89820-000, Fone: (49) 3441-7125, Xanxerê-SC - E-mail: xanxere.civel2@tjsc.jus.br

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Avelino Menegolla alegou em sua contestação (fls. 683/705),
incompetência da Justiça Estadual, impossibilidade de desmembramento em três ações de
improbidade e, no mérito, defendeu inexistir qualquer ato ímprobo, aduzindo que houve
somente uma regularização fundiária, regularizando uma situação já existente há anos.
Requereu a improcedência do pedido inicial.
Réplica às fls. 712/718.
A decisão de fls. 719/720 reconheceu a revelia dos réus Fiorindo Menegolla
e Rodrigo Paulo Menegolla, que apesar de citados não apresentaram resposta ao feito. Ainda,
a mesma decisão também afastou as preliminares suscitadas nas contestações.
Designada audiência de instrução, foram ouvidas 22 testemunhas e tomado
um depoimento pessoal. A instrução foi realizada em conjunto para os três processos que
tratam sobre as doações irregulares (nº 0000804-59.2012.8.24.0080; nº
0000815-88.2012.8.24.0080 e nº 0000808-96.2012.8.24.0080).
O INCRA juntou ao feito cópia do processo administrativo que culminou no
termo de doação (Título de Domínio) da área (fls. 781/843).
A Procuradoria Federal, representando o INCRA, peticionou às fls.
928/1086 informando que diante da constatação em procedimento administrativo acerca das
irregularidades das doações realizadas pelo município, estaria ajuizando ação com objetivo de
reverter a doação pelo descumprimento dos termos do Título de Domínio.
Às fls. 1119/1121 a Procuradoria Federal Especializada junto ao INCRA-SC
respondeu, por ofício, as perguntas formuladas por este Juízo na decisão de fls. 901/902, o
qual utilizou-se da prerrogativa do art. 130 do CPC.
De todo o processado, todas as partes foram intimadas.
Alegações finais: pelo Ministério Público às fls. 1127/1158; pelo réu
Avelino Menegolla às fls. 1162/1184; pelo réu Genéseo Téo às fls. 1191/1198; pelo
município de Xanxerê às fls. 1202/1204; pelo réu Fiorindo Menegolla às fls. 1208/1215 e pelo
réu Rodrigo Paulo Menegolla às fls. 1216/1223.
Vieram-me os autos conclusos.
É o relatório do necessário.
DECIDO.
As preliminares já foram decididas nas decisões anteriores.
INTERCEPTAÇÃO TELEFÔNICA
Merece acolhimento o pedido do réu para desentranhar a interceptação
telefônica de fls. 440/441. Ela é oriunda de procedimento de interceptação telefônica
desencadeado para apuração de outros fatos. Ocorre que foi impetrado Habeas Corpus no STJ
para questionar a legalidade da referida interceptação, sendo que o Superior Tribunal de
Justiça entendeu pela sua ilegalidade, pois os crimes investigados possuíam penas de detenção
(STJ - HC nº 242.398-SC). Assim, diante da ilegalidade já reconhecida pelo STJ, determino

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o desentranhamento da escuta telefônica que repousa às fls. 440/441, a qual não será
usada no presente processo.
OFÍCIO AO INCRA
Não merece acolhimento as alegações de que houve cerceamento de defesa
pelo fato de ter sido oficiado ao INCRA, requerendo a resposta a algumas perguntas
formuladas por este Juízo, sem ser oportunizado às partes apresentarem espécie de "quesitos
complementares". O simples envio de ofício ao INCRA não se confunde com prova pericial
ou testemunhal, não havendo essa necessidade de que as partes pudessem também apresentar
ao INCRA perguntas próprias.
Ainda, é de se ressaltar que o magistrado pode, inclusive, indeferir
diligência inúteis ou meramente protelatórias (art. 130, CPC).
In casu, em relação ao questionamento apresentado por Avelino, ele é de
todo inútil. Primeiro que o motivo de o INCRA não ter ajuizado medida judicial ou mesmo
administrativa contra o procedimento não importa para a solução do feito. Segundo que o
INCRA informou que irá ajuizar ação requerendo a reversão da doação, o que torna o
questionamento prejudicado (fls. 928/929).
CONEXÃO
Doutro norte, há evidente conexão entre os três processos que tratam das
doações supostamente ilegais (autos nº 0000804-59.2012.8.24.0080; nº
0000815-88.2012.8.24.0080 e nº 0000808-96.2012.8.24.0080).
A decisão que afastou a preliminar de impossibilidade de desmembramento
em três processos distinto permanece correta. Não há incongruência entre as decisões.
Uma coisa é a necessidade de litisconsórcio obrigatório (que não existe),
outra é a existência de conexão (que existe). Assim, os processos poderiam tramitar em
separado até se encontrarem no mesmo momento processual, devendo, no entanto, serem
julgados em conjunto, diante da conexão. Este foi o procedimento adotado desde o início.
Assim, acolhe-se a alegação de conexão, ainda que as partes não tenham
suscitado tal ponto na primeira oportunidade que tiveram, mormente por este Juízo já ter
reconhecido tal questão anteriormente.
ALCANCE DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
Primeiramente, cumpre ressaltar que, embora a Lei de Improbidade
Administrativa (Lei nº 8.429/92) se aplique necessariamente a condutas realizadas por agentes
públicos, ela também alcança terceiro "[...] que, mesmo não sendo agente público, induza ou
concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma
direta ou indireta" (art. 3º da LIA).
Assim, não apenas os agente públicos que tenham praticado os atos
ímprobos estão sujeitos à Lei de Improbidade, mas também os terceiros que tenham
contribuído para com o ato ou dele tenham se beneficiado. Para o terceiro ser
responsabilizado, no entanto, faz-se necessária a presença de dolo, assim como para o agente

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público.
DAS DOAÇÕES
Inevitável fazer um resgate sobre o histórico da área objeto de controvérsia.
Em 1983 a União arrecadou uma área de 32,4494 ha (324.494,00 m²),
conhecida como Feliz Retiro. Com a arrecadação, referida área passou a possuir a matrícula nº
11.439 (fl. 833).
Parte dessa área (12,4013 ha) foi doada pelo INCRA ao município de
Xanxerê em 1999, por meio do Título de Domínio nº 02/98 (fls. 942-V/943-V).
Referido Título de Domínio tratava desta área de 12,4012 ha em duas outras
áreas. A primeira área era aquela que possuía benfeitorias, da onde tais áreas deveriam ser
extremadas e entregues aos beneficiários, conforme consta na Cláusula Segunda, parágrafo
segundo, do Título de Domínio (TD). Tratava-se, portanto, de regularização fundiária
daqueles que já residiam no local, decorrente do loteamento irregular aprovado pelo
município1.
A segunda área era a área remanescente, aquele que não possuía nenhuma
benfeitoria. Esta área deveria ser alienada mediante licitação por concorrência pública,
conforme consta na cláusula quarta do TD.
Embora os réus afirmem em suas defesas que a área seria uma só e que o
que houve foi somente a regularização fundiária, da análise de vários fatores se constata que
tal afirmação não é verdadeira.
Primeiramente, é de se ressaltar que o próprio Título de Domínio tratou de
duas áreas (embora não tenha individualizado com maiores detalhes no próprio título de
domínio) e para cada uma foi previsto um procedimento a ser adotado (uma área seria
extremada e entregue aos beneficiários, a outra área seria alienada por concorrência pública
com encargo de construção em 180 dias).
Não obstante, após a regularização da primeira área (do loteamento), a
segunda área foi até mesmo desmembrada, o que demonstra a diversidade de áreas. Ainda que
se sustente que o procedimento foi apenas para fins de retificação da metragem, tal defesa não
suporta olhar mais crítico. O desmembramento da área em duas partes ocorreu no ano de
2000, enquanto que a retificação ocorreu em 2007, conforme consta registrado na matrícula
19.378. O tratamento díspar entre as áreas demonstram que se tratavam de áreas diversas e
com naturezas distintas.
Ainda, no processo administrativo nº 344/85 instaurado no INCRA por
iniciativa do pedido do município (feito em 1985) restava claro que a intenção era regularizar
a área que era objeto de loteamento irregular criado em 1975. O documento de fl. 788 não
1 O loteamento ocupava área de 53.303,00 m² dos 12,4013 ha. Assim sendo, em teoria, a área remanescente
seria de 70.702 m². Ocorre que, na hora de medir a área restante, constatou-se que se tratava de apenas
62.844,35 m² (a diferença é compreensível visto que as medições antigas geralmente possuíam erros, não sendo
tão precisas quanto as medições mais modernas). Para sanar o defeito, houve retificação do registro
imobiliário em 2007. Nesse sentido vide documentos de fls. 336/337.

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poderia deixar mais evidente.
Nesse documento, o prefeito da época, cumprindo exigência feita pelo
INCRA de especificar as finalidades e interesses de ordem pública a serem alcançados (fl.
787) informou, em resposta, o seguinte, in verbis: "Que a área localizada no loteamento
"jardim tarumã", incrustada no imóvel Feliz Retiro com área de 12,4013 ha [...] a ser doada
à Prefeitura Municipal, se destina a expansão do perímetro urbano com a finalidade de
atender a construção de residências para seus ocupantes, visando igualmente regularizar a
situação daqueles já edificados, cuja posse provém do ano de 1975, quando da aprovação do
loteamento por parte da municipalidade [...]".
O propósito do município não poderia restar mais claro: a área a ser doada,
de 12,4013 hectares, englobaria uma área onde os possuidores que já residiam lá por conta do
loteamento irregular seriam beneficiados com a matrícula de seus respectivos imóveis,
enquanto uma outra área seria destinada aos possuidores que não possuíam benfeitorias. Esse
foi o pedido do município.
No entanto, no Título de Domínio, o pedido foi parcialmente acolhido.
A área foi doada ao município para que procedesse a regularização daqueles
que lá possuíssem benfeitorias no imóvel (pedido acolhido), enquanto que as áreas onde não
houvessem benfeitorias deveriam ser alienadas mediante concorrência pública, com encargo
para construção em 180 dias (pedido parcialmente acolhido, portanto).
A área onde existiam benfeitorias era aquela do loteamento, pois embora a
questão da matrícula estivesse irregular, o loteamento havia sido aprovado pelo município
(ainda que irregularmente). Assim, as pessoas tiveram permissão, por parte do município, para
realizar construções (benfeitorias), o que as enquadrava na primeira hipótese (de regularização
fundiária).
Doutro norte, a área de terras que sobrava era uma área sem benfeitorias (até
mesmo por inexistir possibilidade de o município autorizar construções naquela área
irregular). Essa segunda área (que é a área objeto dos autos) não possuía nenhuma benfeitoria
à época da doação do INCRA e, portanto, deveria ser alienada por concorrência pública,
conforme consta na Cláusula Quarto do Termo de Domínio.
Apenas para registrar que a área não possuía nenhuma benfeitoria, é de se
ressaltar o mapa que repousa à fl. 333, que demonstra que a área não possuía nenhuma
benfeitoria ou sequer divisão, e isso em julho de 2001. Tal mapa foi confeccionado 5 anos
antes de se requerer a retificação da área do imóvel.
Ainda, é de se ressaltar que mesmo após as doações do município aos
particulares, vários destes imóveis, ainda no ano de 2011, não possuíam nenhuma benfeitoria,
permanecendo apenas a terra nua, conforme se extrai do Inquérito Civil Público juntado aos
autos (fls. 169/184).
Assim, como não existiam benfeitorias, ainda que os réus aleguem ter
adquirido de terceiros esses imóveis, não poderiam ter recebido os imóveis por doação
simples sem encargo senão em clara afronta ao que dispunha o Título de Domínio.

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De ressaltar que a compra de terceiros sequer possui validade, pois trata-se
de compra e venda a non domino, ou seja, por quem não era o dono legítimo.
E mais. As áreas, sendo de propriedade da União e, posteriormente, do
município, são área públicas e, portanto, insuscetíveis de usucapião, por vedação
constitucional.
Importa, por fim, registrar que nenhum dos réus comprovou a existência de
benfeitorias ao tempo da doação do INCRA para o município (de se ressaltar que é nesse
momento que o dever de obedecer ao Título de Domínio surge), o que ocorreu no ano de
1999. Por outro lado, o Ministério Público comprovou documentalmente que na área não
haviam benfeitorias, cabendo aos réus realizar alguma contraprova, o que não fizeram.
De ressaltar que os imóveis que mesmo após a doação não possuíam
benfeitorias foram doados sem o encargo previsto no Título de Domínio (obrigação de iniciar
a construção de benfeitorias no prazo de 180 dias), uma irregularidade a mais nas doações,
embora perca importância quando a própria doação já constitui irregularidade maior e
antecedente.
As doações realizadas, portanto, foram irregulares, por não obedecerem ao
Termo de Domínio do INCRA. Nesse sentido, o próprio INCRA informou que, após constatar
as irregularidades, ajuizará ação para reversão da doação ao município (fls. 928/929).
IMPROBIDADE
"Não obstante a dificuldade na conceituação da improbidade
administrativa, o termo pode ser compreendido como o ato ilícito, praticado por agente
público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas,
gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou
violação aos princípios que regem a Administração Pública" (Daniel A. A. Neves e Rafael C.
R. Oliveira, in Manual de Improbidade Administrativa, pág. 09, Ed. Método, 2012).
"Na lição de Marcello Caetano, "a probidade administrativa consiste no
dever do funcionário de servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício de
suas funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal
ou de outrem a quem queira favorecer". (TJSC - Apelação Cível n. 2008.015520-6, de
Blumenau, rel. Des. Rodrigo Collaço , j. 15-03-2012).
Ainda, é cediço que para se configurar um ato de improbidade não basta
apenas a existência de irregularidade, sendo imprescindível a existência de dolo, pois não se
pune o administrador meramente inábil. "A improbidade administrativa não se confunde com
mera ilegalidade, mormente ante o caráter repressivo das sanções aplicadas pela Lei nº
8.429/92. A configuração do ato ímprobo depende da prova do elemento subjetivo da conduta
do agente público, não se admitindo a sua responsabilização objetiva. O ato antijurídico só
se torna ímprobo quando o agente, com dolo, fere os princípios constitucionais da
Administração Pública." (TJRS - Apelação Cível Nº 70059675132, Julgado em 09/07/2014).
O réu ex-Prefeito Avelino Menegolla tinha plena consciência da ilicitude da
doação, tanto que realizou a doação somente em nome do seu irmão, Fiorindo Menegolla,

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deixando de doar para si mesmo, "para não ter problema" conforme afirmou em audiência
perante o Ministério Público (ata juntada à fl. 185, assinada pelo próprio Avelino Menegolla).
Ainda, detinha pleno conhecimento de que a área estava vazia, sem
benfeitorias, o que era averiguável mediante simples comparecimento ao local. Assim, ao
vislumbrar possibilidade de usar a regularização como ferramenta para obter o domínio da
área para si, por interposta pessoa, e para amigos e eventuais correligionários políticos, foram
realizadas as doações mediante simples apresentação de contratos, sem validade nenhuma e
sem se atentar ao cumprimento do que determinava o Título de Domínio (Cláusula Quarta).
Ademais, o Título de Domínio previa claramente duas áreas, com
procedimentos diversos em relação a cada uma delas. Assim, tratar a área como se fosse
apenas uma não pode servir como desculpa aceitável, pois as doações foram realizadas por
pessoas aptas a analisar a questão, como assessores jurídicos do município e da câmara de
vereadores de Xanxerê.
Por fim, não sendo caso de regularização, a doação não poderia ter sido
realizada sem licitação (ofensa ao art. 17 da Lei nº 8.666/932), tampouco poderia ter sido
doado em ano eleitoral (ofensa ao §10 do art. 73 da Lei nº 9.504/97).
Patente a existência de dolo e má-fé, pois a situação da área era totalmente
diversa daquela do loteamento que foi efetivamente regularizado.
Os atos de improbidade praticados pelo réu Avelino Menegolla se
enquadram no art. 9º, XI, art. 10, caput, e art. 11, caput, todos da Lei de Improbidade (Lei nº
8.429/92)3.
O réu Fiorindo Menegolla, irmão do ex-Prefeito Avelino Menegolla,
possuía conhecimento de toda a situação, tendo concordado em receber o imóvel que lhe foi
doado somente em seu próprio nome, para evitar problemas ao irmão político, conforme este
mesmo afirmou (fl. 185). Portanto, também estão configurados o dolo e a má-fé, nos mesmos
termos da situação de Avelino.
Os atos de improbidade praticados pelo réu Fiorindo Menegolla se
2 Ainda que a vedação de doação sem licitação do art. 17, I, "b" somente se aplique a bens no âmbito da União
Federal (interpretação conforme a Constituição dada pelo STF na ADI 927 MC/RS), a vedação é aplicável ao
presente caso pois o imóvel foi doado pelo INCRA (entidade do Executivo Federal) e previa a necessidade de
licitação no próprio Título de Domínio, por concorrência, em consonância com o previsto na Lei de Licitações
(Lei 8.666/93).
3 "Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo
de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas
entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente: [...] XI - incorporar, por qualquer forma, ao seu
patrimônio bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1° desta lei; [...]"
"Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão,
dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos
bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei, e notadamente: [...]"
"Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente: [...]".

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8.429/92).
O réu Rodrigo Paulo Menegolla, sobrinho do ex-Prefeito Avelino
Menegolla, também possuía conhecimento sobre a irregularidade dos imóveis (inexistência de
benfeitorias e área diversa daquela regularizada muitos anos antes). Ainda assim, apresentou
contrato nulo (venda a non domínio) em tentativa de justificar seu alegado direito de
posse/propriedade da área, que sequer possuía benfeitorias à época da doação do INCRA para
o município. A própria questão da posse dos vendedores, supostos antigos possuidores, se
mostra dúbia.
Os atos de improbidade praticados pelo réu Rodrigo Paulo Menegolla se
8.429/92).
O réu Genésio Téo, amigo e correligionário político do então Prefeito
Avelino Menegolla, também era conhecedor da situação fática e jurídica do local (inexistência
de benfeitorias e área diversa daquela regularizada muitos anos antes). Ainda assim,
apresentou contrato nulo (venda a non domínio) em tentativa de justificar seu alegado direito
de posse/propriedade da área, que sequer possuía benfeitorias à época da doação do INCRA
para o município. A própria questão da posse dos vendedores, supostos antigos possuidores,
se mostra dúbia.
Os atos de improbidade praticados pelo réu Genésio Teo se enquadram no
art. 9º, XI, art. 10, caput, e art. 11, caput, todos da Lei de Improbidade (Lei nº 8.429/92).
REPARAÇÃO e PENALIDADES
Ressalto, primeiramente, o dever dos réus em ressarcir o erário. Friso que
não se trata de punição, mas de reparação do dano ao erário, que por força constitucional é
imprescritível.
Conforme já decidiu nosso Tribunal, "Na aplicação das sanções inscritas
na Lei n. 8.429/92 o juiz deve louvar-se no princípio da proporcionalidade, evitando punições
desarrazoadas, que não guardem relação com a gravidade e a lesividade do ato praticado,
sem descurar, contudo, dos imperativos constitucionais que apontam para a necessidade de
rigor no combate aos atos de improbidade administrativa. Essa orientação se amolda aos
princípios de justiça e permite uma adequação das reprimendas às circunstâncias subjetivas
do agente e ao dano - material ou moral - efetivamente causado, sem que se descambe para a
impunidade ou o descrédito do diploma de repressão da imoralidade e improbidade
administrativa." (TJSC - Apelação Cível n. 2011.088238-9. Rel. Des. Luiz Cézar Medeiros, j.
10-07-2012)
"À maneira do que sucede em matéria penal, a aplicação das sanções
previstas na lei de improbidade requer observância ao primado da individualização das
penas (CR, art. 5.º, XLVI). Daí porque, conquanto haja permissivo para a aplicação
concorrente de diversas penalidades - que oscilam desde a perda do cargo, até a
impossibilidade de contratar com o Poder Público - há a imperiosa necessidade de adequar-se
as sanções à conduta apurada, de modo a evitar distorções e desmedida banalização do
instituto. Assim é porque, 'no campo sancionatório, a interpretação deve conduzir à

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dosimetria relacionada à exemplariedade e à correlação da sanção, critérios que compõem a
razoabilidade da punição' (STJ, REsp 1.113.200/SP, Min. Luiz Fux)" (AC n. 2010.007367-1,
rel. Juiz Ricardo Roesler, j. 22.2.2011)." (TJSC - Apelação Cível n. 2008.015520-6, de
Blumenau, rel. Des. Rodrigo Collaço, j. 15-03-2012)
Passo à individualização das penalidades de cada réu.
O réu Avelino Menegolla incorreu em enriquecimento ilícito (art. 9º, caput
e XI, da LIA), pois o imóvel doado ao seu irmão restaria incorporado à empresa da qual
ambos são sócios, em eventual caso de divisão de patrimônio (vide depoimento do próprio
Avelino Menegolla – arquivo gravado em arquivo audiovisual), bem como houve lesão do
erário (art. 10, caput, da LIA) que perdeu os imóveis sem auferir nenhuma renda, quando
poderia ter lucrado através da alienação por concorrência pública prevista no Termo de
Domínio. Ainda, resta nítido que houve violação aos princípios da Administração Pública,
pois os atos praticados violaram os deveres de honestidade/moralidade, legalidade e lealdade
às instituições (art. 11, caput, da LIA).
Conforme preceitua o art. 12 da Lei de Improbidade, as sanções possíveis
são: 1- perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio; 2- ressarcimento
integral do dano; 3- perda da função pública; 4- suspensão dos direitos políticos; 5- multa
civil; 6- proibição de contratar com o Poder Público. O quantum de cada penalidade é variável
a depender do ato estar previsto nos arts. 9º, 10 ou 11 da Lei de Improbidade.
Como o réu praticou atos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da
LIA, todas as penalidades previstas no art. 12 são possíveis de serem aplicadas. Ressalto que
não há que se falar em cumulação de mesma penalidade, somando as previstas nos três
incisos, sob pena de incidir em bis in idem. Nesse caso, deverá ser aplicada a maior pena
prevista para o ato. E, ainda, deve o julgador utilizar como baliza para fixação das penas o
teor do parágrafo único do art. 12, da LIA, quer dizer: extensão do dano e proveito
patrimonial, além de outro fatores como grau de desonestidade, ética e transparência,
razoabilidade e propocionalidade da sanção visando o caráter punitivo e pedagógico para
inibir condutas semelhantes por parte do próprio agente e dos cidadãos em geral. Daí que,
sopesando tais fatores, aplico as sanções abaixo:
Primeiramente, é consequência natural da condenação o dever de ressarcir
o dano ao erário e a perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio (art. 12,
I, da LIA). Nesse ponto entendo que sequer existe possibilidade do julgador deixar de
condenar nessas penas, que para parte da doutrina possuem natureza reparatória e não
propriamente punitiva. Ambas as penalidades, por suas vez, se confundem no caso concreto,
mas isso apenas na questão prática do ressarcimento/perda dos valores, eis que são, a
princípio, os mesmos valores. Para fins de condenação, mister seja pelas duas condutas, ainda
que o cumprimento das penalidades possa ocorrer de forma conjunta. A devolução do imóvel
que Fiorindo Menegolla recebeu do Município (matrícula 23.172) é suficiente nesse ponto,
pois é este bem que daria lucro indireto ao réu Avelino Menegolla. Mesma penalidade será
aplicada ao próprio Fiorindo Menegolla, pelo que o resultado prático acabará sendo o mesmo.
Ainda, aplicando as penalidades previstas no art. 12, inciso I, determino a
perda da função pública que por ventura exerça no momento do trânsito em julgado. "A

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parcela doutrinária majoritária, com a qual me filio, entende que a função pública que será
perdida é aquela exercida pelo agente ímprobo no momento do trânsito em julgado, mesmo
que diferente daquela exercido à época em que foi praticado o ato de improbidade
administrativa. Nesse sentido também o Superior Tribunal de Justiça." (Daniel A. A. Neves e
Rafael C. R. Oliveira, in Manual de Improbidade Administrativa, págs. 217/218, Ed. Método,
2012).
Cito o STJ:
"IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA – ART. 12 DA LEI 8.429/1992 –
PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA – ABRANGÊNCIA DA SANÇÃO – [...] 1.
Hipótese em que o Tribunal de origem deixou de condenar o agente na
perda da função pública, sob o fundamento de que o mesmo não mais se
encontrava no exercício do cargo, no qual cometeu os atos de improbidade
administrativa. 2. A Lei 8.429/1992 objetiva coibir, punir e afastar da
atividade pública todos os agentes que demonstraram pouco apreço pelo
princípio da juridicidade, denotando uma degeneração de caráter
incompatível com a natureza da atividade desenvolvida. 3. A sanção de
perda da função pública visa a extirpar da Administração Pública aquele
que exibiu inidoneidade (ou inabilitação) moral e desvio ético para o
exercício da função pública, abrangendo qualquer atividade que o agente
esteja exercendo ao tempo da condenação irrecorrível". (STJ – Resp
924.439-RJ. Rel: Min. Eliana Calmon. Julgado em 06/08/2009)
Ainda, condeno o réu Avelino, fulcro no art. 12, inciso I, ao pagamento de
multa civil de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de
liquidação. Por fim, a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) anos.
Deixo de proibir a contratação com o Poder Público ou o recebimento de
benefícios ou incentivos fiscais e creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por
intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, levando em conta que o ato
ímprobo não teve relação direta com a empresa, bem como para evitar possível dificuldade
financeira na empresa, o que poderia afetar empregos de terceiros de boa-fé e a própria
economia local.
Friso que em relação ao réu Avelino Menegolla, que é réu nos três processos
conexos (pois cada qual se refere a terrenos diversos), as penalidades serão aplicadas de
acordo com essa peculiaridade. Assim, a condenação em suspensão dos direitos políticos, por
exemplo, somente ocorrerá por um único período de 10 anos, para evitar que o
desmembramento acarrete em pena superior ao permitido em lei. As penalidades pecuniárias
(multa, devolução do patrimônio, etc) não sofrem essa limitação, pois se referem a imóveis
diversos, não havendo bis in idem nem limitação legal.
Sobre o ponto, convém citar o magistério de Daniel Amorim Assumpção
Neves:
"Interessante questão envolvendo a sanção de suspensão dos direitos
políticos diz respeito ao eventual concurso formal ou material na conduta

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do agente ímprobo, sendo inviável uma cumulação de sanções de
suspensão, o que poderia levar a uma tácita cassação dos direitos políticos,
o que nitidamente contraria o espírito da pena consagrada nos arts. 15, V, e
37, § 4º, da CF e 12 da Lei 8.429/1992.
Sendo uma mesma conduta tipificada em mais de um inciso do art. 12 da
Lei 8.429/1992, deve ser considerada a conduta mais grave em termos de
sanção, de forma a não poder ultrapassar o prazo de dez anos de suspensão
dos direitos políticos. Por outro lado, constatado mais de um ato de
improbidade pelo mesmo agente político, desde que contemporâneos, deve
se aplicar o princípio da detração, fundado no princípio da razoabilidade,
por meio do qual a sanção mais grave absorve as mais leves. Nesse sentido
o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, determinando a aplicação
por analogia do art. 111 da Lei 7.210/1984." (in Manual de Improbidade
Administrativa - Direito material e processual, Ed. Método, 2012, pág. 222).
O réu Fiorindo Menegolla incorreu em enriquecimento ilícito (art. 9º, caput
e XI, da LIA), pois recebeu imóvel em seu nome, bem como houve lesão do erário (art. 10,
caput, da LIA) que perdeu os imóveis sem auferir nenhuma renda, quando poderia ter lucrado
através da alienação por concorrência pública prevista no Termo de Domínio. Ainda, resta
nítido que houve violação aos princípios da Administração Pública, pois os atos praticados
violaram os deveres de honestidade/moralidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11,
caput, da LIA).
I, da LIA). Nesse ponto entendo que sequer existe possibilidade do julgador deixar de
condenar nessas penas, que para parte da doutrina possuem natureza reparatória e não
punitiva. Ambas as penalidades, por suas vez, se confundem no caso concreto, mas isso
apenas na questão prática do ressarcimento/perda dos valores, eis que são, a princípio, os
mesmos valores. Para fins de condenação, mister seja pelas duas condutas, ainda que o

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cumprimento das penalidades possa ocorrer de forma conjunta. A devolução do imóvel que
Fiorindo Menegolla recebeu do Município (matrícula 23.172) é suficiente nesse ponto.
perda da função pública que por ventura exerça no momento do trânsito em julgado.
Condeno o réu, também, fulcro no art. 12, inciso I, ao pagamento de multa
civil de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de liquidação. Por
fim, a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 08 (oito) anos.
ímprobo não teve relação direta com a empresa, bem como para evitar possível dificuldade
financeira na empresa, o que poderia afetar empregos de terceiros de boa-fé e a própria
economia local.
O réu Rodrigo Paulo Menegolla incorreu em enriquecimento ilícito (art. 9º,
caput e XI, da LIA), pois recebeu imóvel em seu nome, bem como houve lesão do erário (art.
10, caput, da LIA), que perdeu os imóveis sem auferir nenhuma renda, quando poderia ter
lucrado através da alienação por concorrência pública prevista no Termo de Domínio. Ainda,
resta nítido que houve violação aos princípios da Administração Pública, pois os atos
praticados violaram os deveres de honestidade/moralidade, legalidade e lealdade às
instituições (art. 11, caput, da LIA).
I, da LIA). Nesse ponto entendo que sequer existe possibilidade do julgador não condenar
nessas penas, que para parte da doutrina possuem natureza reparatória e não punitiva. Ambas
as penalidades, por suas vez, se confundem no caso concreto, mas isso apenas na questão
prática do ressarcimento/perda dos valores, eis que são, a princípio, os mesmos valores. Para

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fins de condenação, mister seja pelas duas condutas, ainda que o cumprimento das
penalidades possa ocorrer de forma conjunta. A devolução do imóvel que recebeu do
Município (matrícula 23.219) não seria mais possível, pois teria alienado para terceiro de boa-fé
após ter recebido a matrícula em seu nome (fl. 970). Nesse sentido foi que o Ministério
Público não requereu a devolução do imóvel, mas pugnou pela condenação na devolução do
valor do imóvel, o que se mostra correto. A apuração do valor, no entanto, deverá ocorrer em
liquidação de sentença.
Condeno o réu, também, fulcro no art. 12, inciso I, ao pagamento de multa
ímprobo não teve relação com nenhuma empresa de sua propriedade.
O réu Genésio Téo incorreu em enriquecimento ilícito (art. 9º, caput e XI,
da LIA), pois recebeu imóvel em seu nome, bem como houve lesão do erário (art. 10, caput,
da LIA), que perdeu os imóveis sem auferir nenhuma renda, quando poderia ter lucrado
através da alienação por concorrência pública prevista no Termo de Domínio. Ainda, resta
nítido que houve violação aos princípios da Administração Pública, pois os atos praticados
violaram os deveres de honestidade/moralidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11,
caput, da LIA).
I, da LIA). Nesse ponto entendo que sequer existe possibilidade do julgador não condenar

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nessas penas, que para parte da doutrina possuem natureza reparatória e não punitiva. Ambas
as penalidades, por suas vez, se confundem no caso concreto, mas isso apenas na questão
prática do ressarcimento/perda dos valores, eis que são, a princípio, os mesmos valores. Para
fins de condenação, mister seja pelas duas condutas, ainda que o cumprimento das
penalidades possa ocorrer de forma conjunta. A devolução do imóvel que recebeu do
Município (matrícula 23.159) é suficiente nesse ponto.
Ainda, condeno o réu, fulcro no art. 12, inciso I, ao pagamento de multa
ímprobo não teve relação com nenhuma empresa de sua propriedade.
De se ressaltar que não há indenização em caso de eventual existência atual
de benfeitorias nos imóveis a serem devolvidos ao patrimônio municipal, pois o uso de bem
público se caracteriza como mera detenção, não havendo que se falar em possuidor de boa-fé.
Nesse sentido, cito: "Configurada a ocupação indevida de bem público, não
há falar em posse, mas em mera detenção, de natureza precária, o que afasta o direito à
indenização por benfeitorias." (REsp 1310458/DF, Rel. Ministro Hermann Benjamin)"
(TJSC, Apelação Cível n. 2011.081816-4, de Anita Garibaldi, rel. Des. José Volpato de
Souza, j. 21-11-2013).
Nos termos expostos, a procedência parcial dos pedidos é medida que se
impõe.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE o pedido
inaugural, fulcro no artigo 269, I, do Código de Processo Civil e, via de consequência:
DECLARO a nulidade das doações dos imóveis de matrículas 23.172,
23.219 e 23.159, efetuadas pelo município de Xanxerê aos réus.
CONDENO o réu Avelino Menegolla às seguintes penalidades: a) perda
dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano,
consubstanciado na devolução do imóvel de matrícula 23.172 ao patrimônio do município de
Xanxerê, bem como no pagamento do valor do imóvel de matrícula 23.219, a ser apurado na
fase de liquidação; b) perda da função pública exercida à época do trânsito em julgado; c)
multa civil de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de
liquidação; d) suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 10 (dez) anos. O cumprimento da
suspensão dos direitos políticos, no entanto, não poderá exceder 10 anos, ainda que somadas
as penalidades aplicadas nos três processos de improbidade nº 0000804-59.2012.8.24.0080; nº
0000815-88.2012.8.24.0080 e nº 0000808-96.2012.8. 24.0080, conforme exposto na

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fundamentação.
CONDENO o réu Fiorindo Menegolla às seguintes penalidades: a) perda
dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano,
consubstanciado na devolução do imóvel de matrícula 23.172 ao patrimônio do município de
Xanxerê; b) perda da função pública exercida à época do trânsito em julgado; c) multa civil
de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de liquidação; d)
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos.
CONDENO o réu Rodrigo Paulo Menegolla às seguintes penalidades: a)
perda dos bens acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano,
consubstanciado no pagamento do valor do imóvel de matrícula 23.219, a ser apurado na fase
de liquidação. A obrigação é solidária em relação à mesma condenação imposta à Avelino
Menegolla; b) perda da função pública exercida à época do trânsito em julgado; c) multa civil
de três vezes o valor do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de liquidação; d)
suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 8 (oito) anos.
CONDENO o réu Genéseo Téo às seguintes penalidades: a) perda dos bens
acrescidos ilicitamente ao patrimônio e ressarcimento integral do dano, consubstanciado na
devolução do imóvel de matrícula 23.159 ao patrimônio do município de Xanxerê; b) perda
da função pública exercida à época do trânsito em julgado; c) multa civil de três vezes o valor
do acréscimo patrimonial, a ser apurado em fase de liquidação; d) suspensão dos direitos
políticos pelo prazo de 8 (oito) anos.
MANTENHO em definitivo a liminar deferida às fls. 445/448.
Determino o desentranhamento da escuta telefônica que repousa às fls.
440/441,
Conforme determina o art. 18 da Lei de Improbidade e o entendimento da
melhor doutrina, todos os valores da condenação serão revertidos para a pessoa jurídica
prejudicada pelo ilícito (município de Xanxerê).
Não há indenização em caso de eventual existência atual de benfeitorias nos
imóveis a serem devolvidos ao patrimônio municipal.
Arcarão os réus, pro rata, com as custas processuais.
Deixo de condenar os réus em honorários eis que "De acordo com os arts.
128, § 5º, inciso II, alínea "a", da Constituição Federal de 1988, 44, inciso I, da Lei Federal
n. 8.625/1993 e 158, inciso I, da Lei Complementar Estadual n. 197/2000, é vedado aos
membros do Ministério Público "receber, a qualquer título e sob qualquer pretexto,
honorários, percentagens ou custas processuais", motivo pelo qual são indevidos os
honorários advocatícios fixados na sentença recorrida em favor do "Parquet"." (TJSC,
Apelação Cível n. 2008.051402-2, de Coronel Freitas, rel. Des. Jaime Ramos, j. 17-06-2010)
Transitada em julgado, dê-se vistas ao Ministério Público para fase de
liquidação e apuração de valores.
Também após o trânsito, determino ao Chefe de Cartório a inserção dos
dados no Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa,
do CNJ – Conselho Nacional de Justiça.

PODER JUDICIÁRIO
Comarca de Xanxerê
2ª Vara Cível
P. R. I.
Xanxerê (SC), 31 de outubro de 2014.
Giuseppe Battistotti Bellani
Juiz de Direito

Ação de improbidade questiona doações irregulares de imóveis municipais

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