1. La “trasparenza attiva” nella riforma del codice
dell’amministrazione digitale
dott.ssa Fernanda Faini
Conferenza annuale del Circolo dei Giuristi Telematici
12 dicembre 2011
Sala delle Colonne della Camera dei deputati - Roma
Fernanda Faini

2. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
Nuovo assetto della società con tecnologie dell’informazione e della comunicazione
↓
Società dell’informazione e della conoscenza → assetto delle società
industriali avanzate, basato sulla centralità dell’informazione e della conoscenza
quali risorse essenziali per lo sviluppo economico, sociale e culturale (art. 3,
comma 1, lett. b) l.r. toscana 1/2004)
↓
↓
pubblica amministrazione digitale ↔ cittadino o persona digitale
↓
↓
governo elettronico
↔
“diritti” digitali
↓
centralità del “bene” costituito dall’informazione
↓
trasparenza leva fondamentale dell’innovazione → compone il binomio di
termini presente in società dell’informazione e della conoscenza consentendo la
conoscenza e la fruizione del patrimonio informativo pubblico.
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3. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
Le “parole” della pubblica amministrazione digitale:
 Trasparenza → pubblicità e diritto di accesso che consentono l’attribuzione
di un potere di controllo democratico sullo svolgimento dell’attività
amministrativa per garantire e favorire il suo svolgimento imparziale;
 Ascolto → attenzione al cittadino e impresa quali “clienti”, passaggio dal
provvedimento al servizio;
 Semplificazione → snellire e rendere più celere azione amministrativa:
riduzione oneri e tempi burocratici;
 Partecipazione → non è solo diritto di informazione, ma la creazione di
momenti e luoghi di partecipazione;
 Responsabilità → principio di buona amministrazione (art. 97 C.) che si
declina nei principi di efficacia e di efficienza. Responsabilità della
dirigenza pubblica nel perseguimento dei risultati.
Informatizzazione come strumento
a fini di efficacia, efficienza, semplificazione, trasparenza
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4. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
Digitalizzazione strumento (e non fine) per buon andamento della PA
↓
Presupposto costituzionale→ art. 97, comma 1, Costituzione → i pubblici
uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano
assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.
↓
numerosa normativa emanata nel tempo in materia di P.A. digitale
(dal legge 93/1983, legge 241/1990, d.lgs. 39/1993, legge 59/1997, d.p.r.
513/1997, d.p.r. 445/2000, d.lgs. 10/2002, d.p.r. 137/2003)
↓
necessità di assetto organico e unitario: delega in art. 10 legge 229/ 2003
centralità del d.lgs. 82/2005
“Magna Charta” della amministrazione digitale
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5. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
Nel corso degli anni molti atti normativi di modifica e integrazione :
 decreto legislativo 4 aprile 2006, n. 159 → include nel codice la disciplina
Sistema Pubblico di Connettività (SPC) abrogando il d.lgs. 42/2005;
 legge 24 dicembre 2007, n. 244;
 decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248 convertito con modificazioni con la
legge 28 febbraio 2008, n. 31;
 decreto legge 29 novembre 2008, n. 185 convertito con modificazioni con la
legge 28 gennaio 2009, n. 2;
 legge 18 giugno 2009, n. 69;
 decreto legge 1° luglio 2009, n. 78 convertito con modificazioni con la legge 3
agosto 2009, n. 102;
 legge 23 dicembre 2009, n. 191;
 decreto legge 30 dicembre 2009, n. 194 convertito con modificazioni con la
legge 26 febbraio 2010, n. 25;
 decreto legislativo 27 gennaio 2010, n. 32;
 decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104;
 decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235.
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6. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
art. 33 legge n. 69 del 2009
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività
nonché in materia di processo civile)
↓
delega al Governo ad adottare uno o più decreti legislativi volti a modificare il
codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. 82/2005)
↓
necessità di ‘dare nuova vita’ al codice
in particolare alle disposizioni che nella pratica hanno avuto scarsa applicazione
o hanno palesato esigenze di modifica
↓
15 criteri direttivi hanno dettagliato il percorso da intraprendere
↓
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7. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
↓
decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235
recante modifiche e integrazioni a d.lgs. 82/2005
Codice dell’amministrazione digitale
57 articoli
• approvato 22 dicembre 2010 e pubblicato su G.U. 10 gennaio 2011, n. 6
• entrato in vigore il 25 gennaio 2011
↓
II° pilastro del processo di rinnovamento e modernizzazione della P.A.
avviato con d.lgs. 150/2009 (c.d. riforma Brunetta) che ha introdotto principi
di meritocrazia, premialità, trasparenza e responsabilizzazione dei dirigenti
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8. La riforma del codice dell’amministrazione digitale
D.lgs. 235/2010 profonda riforma del codice:
si incide su presenza in rete della P.A. e sulla trasparenza consentita dal web
↓
fra le modifiche:
 si esplicita obbligo di aggiornamento tempestivo dei dati in caso di
inesattezza (art. 51, comma 2-bis)
 cogenza allo strumento per garantire effettiva fruibilità ai dati fra
PP.AA.→ obbligo (prima possibilità) per PP.AA. di convenzioni aperte
all’adesione di tutte le PP.AA. volte a disciplinare modalità di accesso ai dati
senza oneri, obbligo munito di conseguenza sanzionatoria in caso di
inadempienza che arriva fino a nomina di commissario ad acta (art. 58
comma 2)
 open data → I° riconoscimento normativo nazionale (art. 52 comma 1-bis)
 ampliamento soggettivo (tutte le PP.AA.) di soggetti che devono rispettare
contenuto obbligatorio dei siti web istituzionali (art. 54)
 si arricchisce contenuto dei siti (pubblicazione integrale dei bandi di
concorso) (art. 54)
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9. La trasparenza attiva
Centralità a dati e informazioni e valorizzazione nel senso dell’apertura,
disponibilità e fruibilità
↓
siti web delle PP.AA. diventano
“ case di vetro virtuali”
attualizzando la metafora usata da on. Filippo Turati fin dal 1900
↓
nella riforma non solo
cittadini e imprese possono vedere e conoscere operato P.A., ma anche
agire il conseguente controllo democratico e prendere parte all’azione pubblica
con una serie di strumenti nuovi o delineati in modo nuovo dalla riforma
↓
diventa vivo il concetto di trasparenza → si può parlare di:
trasparenza attiva
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10. La trasparenza attiva
Trasparenza attiva
↓
cittadini e imprese
non svolgono solo un ruolo passivo per mezzo della facoltà di visionare l’operato
della P.A.,
ma diventano protagonisti, hanno un ruolo attivo, possono prendere parte a
quell’operato, agendo un attivo controllo democratico al fine di realizzare servizi
migliori, più efficaci ed efficienti, innescando un circolo virtuoso di proficua
collaborazione fra soggetti pubblici e privati → governo a “rete”
↓
riforma chiarisce che non basta rendere pubbliche le informazioni sui siti web,
ma è necessario creare strumenti per garantire a cittadini e imprese di
utilizzare il patrimonio informativo di cui vengono a conoscenza in modo
attivo, di “agire la trasparenza” potendo partecipare attivamente all’operato
pubblico per mezzo di un rapporto costante con la P.A. durante tutto il “ciclo di
vita” del procedimento o del servizio.
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11. La trasparenza attiva
Strumenti di trasparenza attiva delineati nella riforma del 2010 :
 strumenti “diretti” di controllo democratico → customer satisfaction
 strumenti “indiretti” → disposizioni apparentemente distanti dal controllo
democratico, che se viste in modo organico e sistematico disegnano nuova
prospettiva, un nuovo modo di rendere disponibili le informazioni e di
strutturare i servizi in rete → ampia gamma di possibilità conferita agli
utenti di interazione, partecipazione e dialogo con la P.A. fin dall’inizio del
rapporto con identificazione informatica, per passare alle modalità di
presentazione di istanze e dichiarazioni fino all’erogazione stessa dei servizi
on line.
↓
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12. La trasparenza attiva
 Strumenti “diretti” di trasparenza attiva
necessità di P.A. customer oriented che presti attenzione al grado di
soddisfazione dell’utenza e consenta a questa un ruolo attivo di
partecipazione per poter parlare di trasparenza attiva
↓
modifiche e integrazioni del d.lgs. 235/2010 in tal senso:
 ampliamento ambito soggettivo di amministrazioni tenute a garantire
qualità dei servizi resi e soddisfazione dell’utenza (art. 7) →
tutte le PP.AA. (e non più solo le centrali) devono provvedere alla
riorganizzazione e aggiornamento dei servizi resi e a tal fine sviluppare l’uso
delle tecnologie sulla base di una preventiva analisi delle reali esigenze di
cittadini e imprese anche utilizzando strumenti per la valutazione del grado
di soddisfazione degli utenti → rapporto costante con utenti.
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13. La trasparenza attiva
 forte accento su customer satisfaction →
introduzione di previsione per cui le pubbliche amministrazioni e i gestori di
servizi pubblici nella progettazione e realizzazione dei servizi mirando alla
migliore soddisfazione delle esigenze, in particolare garantendo la
completezza del procedimento, la certificazione dell’esito e l’accertamento
del grado di soddisfazione, sono tenuti ad adottare strumenti idonei alla
rilevazione immediata, continua e sicura del giudizio degli utenti (art. 63
comma 2)
↓
l’orientamento al cittadino e all’impresa diviene centrale →
necessità di valutazione costante e di continuo dialogo fra utente e P.A.
↓
strumenti di interazione web 2.0
(lo stesso piano e-gov 2012 peraltro suggerisce l’utilizzo di questi strumenti
web 2.0 per la realizzazione dei progetti che prevede)
Fernanda Faini

14. La trasparenza attiva
 strumenti automatici di “ponte”, di collegamento fra procedimenti
amministrativi e ciò che deve essere reso pubblico sui siti web →
gestione dei procedimenti amministrativi deve essere attuata in modo da
consentire, mediante strumenti automatici, il rispetto di quanto previsto da
art. 54 comma 2 ter e 2 quater, che prevede fra l’altro obbligo di servizio che
renda noti i tempi di risposta e di registro dei processi automatizzati rivolti al
pubblico dotati di appositi strumenti per la verifica a distanza da parte del
cittadino dell’avanzamento delle pratiche che lo riguardano (art. 41, comma
1bis)
↓
utente protagonista in iter della pratica potendo agire un feedback costante
Fernanda Faini

15. La trasparenza attiva
 Strumenti “indiretti” di trasparenza attiva
ampia possibilità di intervento e dialogo dell’utente con P.A. in tutto lo
svolgimento del servizio → dall’inizio e durante tutto l’iter procedurale
 estensione strumenti di identificazione informatica → strumenti diversi
dalle carte elettroniche (carta d’identità elettronica e carta nazionale dei
servizi), purché consentano l’individuazione del soggetto che richiede il
servizio possono legittimamente consentire l’accesso ai servizi in rete (art.
64, comma 2) → erano strumenti “ad esaurimento” (scadenza al 31/12/2010)
che la riforma ha salvato e legittimato.
↓
favor verso utenti, si agevolano le possibilità di identificazione e di accesso
on line al servizio, offrendo alle PP.AA. la possibilità di attivare maggiori
strumenti
Fernanda Faini

16. La trasparenza attiva
 ampliamento modalità di presentazione di istanze e dichiarazioni alle
pubbliche amministrazioni → istanze e dichiarazioni presentate alle PPAA
per via telematica sono valide ed equivalenti a istanze e dichiarazioni sottoscritte
con firma autografa in presenza del dipendente addetto al procedimento (art. 65):
 se sottoscritte mediante firma digitale, il cui certificato è rilasciato da un
certificatore accreditato
 quando l’autore è identificato dal sistema informatico con l’uso di carta
d’identità elettronica (CIE) o di carta nazionale dei servizi (CNS),
 quando l’autore è identificato dal sistema informatico con strumenti diversi da
CIE e CNS, purché tali strumenti consentano l’individuazione del soggetto che
richiede il servizio (ex art. 64, comma 2) → apertura a pluralità di strumenti, non
più a scadenza.
 inviate con le modalità ex art. 38, comma 3, d.p.r. 445/2000 → copia
dell’istanza sottoscritta dall'interessato e copia del documento di identità possono
essere inviate per via telematica → fattispecie chiarita esplicitamente dalla
riforma.
 se trasmesse dall’autore mediante la propria casella di posta elettronica
certificata purché le relative credenziali di accesso siano state rilasciate previa
identificazione del titolare, anche per via telematica e ciò sia attestato dal gestore
del sistema nel messaggio o in un suo allegato.
Fernanda Faini

17. La trasparenza attiva
Nel senso di favor partecipationis anche disposizione per cui PP.AA. nella loro
autonomia non hanno più facoltà di prevedere le fattispecie in cui sia necessario
l’utilizzo della firma digitale come originariamente previsto, ma la possibile
previsione delle fattispecie in cui sia necessaria la firma digitale sarà solo
all'interno di un decreto del Ministro per la pubblica amministrazione e
l’innovazione → PP.AA. in autonomia non possono restringere ampia gamma
di possibilità e strumenti di comunicazione dati agli utenti (art. 65, comma 1bis).
 “diritto digitale” a trovare on line moduli e formulari → riforma conferisce
cogenza ad art. 57 → devono essere resi disponibili per via telematica
(originariamente “anche” in via telematica) i moduli e formulari relativi ai
singoli procedimenti validi ad ogni effetto di legge anche ai fini delle
dichiarazioni sostitutive → sanzione per cui in caso di omessa pubblicazione non
se ne può richiedere l’uso e i relativi procedimenti possono essere avviati anche
in assenza. Mancata pubblicazione è rilevante ai fini della misurazione e
valutazione della performance individuale dei dirigenti responsabili.
↓
cittadino è posto nella condizione solo con accesso in rete, senza spostamenti, di
reperire la documentazione necessaria e comunicare validamente con moltissime
modalità con la P.A.→ si delinea possibilità di rapporto costante P.A.- cittadini
Fernanda Faini

18. La trasparenza attiva
 passaggio da obbligatorietà del servizio a obbligatorietà della sua erogazione
on line:
 criteri direttivi nella legge delega 69/2009 in tal senso:
 prevedere forme sanzionatorie anche inibendo l’erogazione dei servizi
disponibili in modalità digitali attraverso canali tradizionali per PP.AA. che non
ottemperano al Codice (art. 33 comma 1 lett. a) legge 69/2009)
 prevedere che PP.AA. eroghino i propri servizi, ove possibile, nelle forme
informatiche e con le modalità telematiche, consolidando inoltre i procedimenti
informatici già implementati, anche in collaborazione con i soggetti privati →
erogazione on line e accenno a governo “a rete” grazie a proficua collaborazione
con soggetti privati (art. 33 comma 1 lett. p) legge 69/2009)
 effettività a pagamenti on line → norma viene precisata e corredata degli
strumenti per riscuotere i pagamenti (carte di debito, di credito, prepagate …)e
dalla possibilità di avvalersi di prestatori di servizi di pagamento per la
riscossione (art. 5)
 erogazione servizi da parte del SUAP esclusivamente in via telematica → in
coerenza con le norme nazionali dedicate, lo sportello unico per le attività
produttive (SUAP) si prevede eroghi propri servizi verso l’utenza solo in via
telematica, senza sopravvivenza di altre possibilità (art. 10)
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19. La trasparenza attiva effettiva
Trasparenza attiva che si delinea in strumenti diretti e indiretti delineati dalla
riforma del 2010 deve essere effettiva
↓
misure per rendere effettiva la trasparenza attiva:
 performance → misure premiali e sanzionatorie connesse all’innovazione della
macchina pubblica → per la prima volta si collega l’innovazione alla valutazione
del personale prevedendo che nella redazione del piano di performance siano
dettate disposizioni per l’attuazione delle norme, attuazione che risulta
comunque rilevante ai fini della misurazione e valutazione della performance
organizzativa e individuale dei dirigenti (art. 12 commi 1bis e 1ter)
 quantificazione e utilizzo dei risparmi derivanti dalla digitalizzazione →
necessità di tener conto e quantificare annualmente i risparmi effettivi derivanti
dalla digitalizzazione e reinvestirli in parte nel personale e in parte per il
finanziamento di ulteriori progetti di innovazione, creando un circolo virtuoso
che consenta di capitalizzare i vantaggi dell’efficienza scaturita dall’innovazione
(art. 15 commi 2bis e 2ter)
Fernanda Faini

20. La trasparenza attiva effettiva
 sicurezza → nel senso di effettività e al fine di costruire la necessaria
fiducia degli utenti nei servizi on line la riforma “corazza” la trasparenza del
necessario livello di sicurezza, imponendo alle pubbliche amministrazioni la
definizione di piani di emergenza, il piano di continuità operativa e il piano
di disaster recovery (artt. 50 bis e 51) → soltanto creando fiducia
nell’utilizzo degli strumenti di trasparenza attiva questi saranno
effettivamente utilizzati
↓
Riforma del d.lg. 235/2010 disegna
amministrazione italiana trasparente, aperta, partecipata, responsabile
che si avvale del proficuo contributo di cittadini e imprese,
messi in condizione di utilizzare le informazioni dando luogo a
“trasparenza attiva”
al fine di rendere la macchina pubblica più efficace ed efficiente e il Paese
maggiormente competitivo
Fernanda Faini

21. Lo sviluppo delle tecnologie dell’informazione e delle reti di
comunicazione è qualcosa di più di un avanzamento tecnico:
configura un salto di qualità; muta il contesto nel quale si
esplica la vita culturale e politica dei popoli; apre
straordinarie possibilità di conoscenza, di nuovi servizi, di
partecipazione, di crescita individuale e collettiva.
(Carlo Azeglio Ciampi,
messaggio alle Camere 23 luglio 2002)
Fernanda Faini

22. Grazie per l’attenzione.
dott.ssa Fernanda Faini
Funzionario legislativo-legale Responsabile di Posizione Organizzativa
“Assistenza giuridica e normativa in materia di amministrazione digitale”
Regione Toscana – Giunta regionale
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Fernanda Faini
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