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Autonomía departamental, lento inicio de la odisea nacional
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  • 1. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO - PNUD AUTONOMÍA DEPARTAMENTAL:LENTO INICIO DE LA ODISEA NACIONAL noviembre, 2011
  • 2. Introducción. Materia del estudio: balance político institucional del proceso de implementación de la autonomía departamental (AD). Título del documento grafica resultado del estudio. Cinco ejes temáticos fueron cubiertos: 1. el marco jurídico 2. la composición política de asambleas departamentales 3. la vía de la adecuación estatutaria 4. los procesos de elaboración de EAD por la vía ordinaria 5. la dimensión institucional
  • 3. 1. Marco Jurídico. Sustento jurídico de la AD se encuentra en CPE, Ley 017, LMAD, LRE y un conjunto de normas sectoriales.1.1. Normativa fundamental.o Principios. La CPE asienta el régimen autonómico en diecisiete 17 principios (v. art. 270), entre ellos el principio de gradualidad (volveremos sobre esto más adelante).o Alcance de la autonomía. Delimitado por el artículo 272 de la CPE en términos que satisface aún a las concepciones más radicales del modelo autonómico.
  • 4. 1.1. Normativa fundamental (cont).o Reglas básicas para elaboración y aprobación del EAD. Cumplimiento riguroso de cuatro estaciones: i. ALD encargada de elaborar participativamente el Estatuto. ii. Aprobación del EAD es competencia exclusiva de la ALD, requiriéndose 2/3 de votos de sus miembros para ello. iii. Control de constitucionalidad. iv. Referendo ratificatorioo Estructura del GAD.  Órgano Ejecutivo, encabezado por Gobernador(a)  Asamblea Departamental: • Asambleístas elegidas y elegidos por voto universal y • Representantes de PIOC minoritarios, elegidos según sus normas y procedimientos propios (arts. 277 y 278). • Elección de asambleístas se realiza en lista separada del Gobernadora o Gobernador (art. 287.II), regla violentada por Ley del Régimen Electoral.
  • 5. 1.2. Normativa de desarrollo.o Sesgos y contradicciones entre ellas y con la CPE.1.2.1. Acceso a la autonomía y vigencia del EAD. Ley 017: “primer período constitucional del GAD” (art. 3) Autorización para que gobiernos intermedios ejerzan potestad legislativa, sin más requisitos (art. 6). LMAD (art. 49.II): Por contraste con AIOC y Autonomía Regional, parece establecer que 9 departamentos son ya autónomos. LMAD (art. 61.I): es claro al fijar reglas para la vigencia de los EAD: vías ordinaria y especial (adecuación). Bajo nivel de concordancia entre disposiciones de LMAD: Dos conclusiones incompatibles:  Puede separarse cualidad autonómica de vigencia del EAD  La autonomía depende del EAD  Asumir la contradicción reforma LMAD o TCP
  • 6. 1.2.2. Ejercicio competencial y principio de gradualidad. LMAD (art. 5. 13): define qué significa la gradualidad: “las entidades territoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades” LMAD (art. 64.I): Los gobiernos departamentales deben asumir obligatoriamente todas las competencias exclusivas, compartidas y concurrentes, e incluso las que les deleguen mediante ley. Disyuntiva tiene impacto directo sobre el régimen competencial de los EAD:  O se aplica el principio de gradualidad, justificándose el diseño de un catálogo propio de competencias  O se decide asumir todas las competencias, caso en el que no se necesita de listados, sino apenas una referencia a las disposiciones constitucionales
  • 7. 1.2.3. Competencias concurrentes. CPE (art. 297.I.3): define competencias concurrentes y establece que la simultaneidad de su ejercicio abarca a dos o más niveles sub-nacionales. LMAD (art. 65): Sitúa la simultaneidad entre las ETA y el nivel central, distorsionando la matriz de distribución territorial de poderes. Enfoque de la LMAD abre las puertas de los sectores involucrados en las competencias concurrentes a la reglamentación y ejecución del nivel central:  Desarrollos sectoriales centralistas (Ej. vivienda)  Amenaza de conflictos competenciales.
  • 8. 1.2.4. Naturaleza de las competencias concurrentes y compartidas. LMAD (art. 64): Al disponer la obligatoriedad de asumir todas las competencias, introduce un sesgo en torno a competencias concurrentes y compartidas: se refiere a ellas como “competencias exclusivas del nivel central… [con] carácter compartido o concurrente”. CPE (art. 297): Espíritu diferente. Reconoce entidad propia a cada tipo de competencias y las cataloga por separado (art. 299). Enfoque de la LMAD se debe a un descuido o, peor, deja entrever discrepancias conceptuales, cuyo beneficiario es el centralismo.
  • 9. 1.3. Legislación sectorial. Desde junio de 2010 a nuestros días fueron promulgadas: i. Ley de Juegos de Lotería y Azar (Nº 060) y sus decretos reglamentarios (0781 y 0782). ii. Ley de la Educación (Nº 070) y el Decreto Supremo 0813. iii. Ley de Revolución Productiva y Comunitaria (Nº 144). iv. Ley de Clasificación de Impuestos (Nº 154). v. Ley General de Telecomunicaciones y TIC (Nº 164). vi. Ley General de Transporte (Nº 165), y vii. Decreto Supremo 0986, de creación de la Agencia Estatal de Vivienda. Todas estas disposiciones tienen orientación centralista
  • 10. 1.4. Balance final del marco normativo. Ley 017 introdujo un sesgo que, por subvalorar alEstatuto, contribuyó a desalentar la adecuación y/oelaboración de los EAD. La LMAD, pese a los defectos que tiene, cumple con sufunción estratégica: viabiliza la implantación de laautonomía y desarrolla los procedimientos a utilizarse.El MA, por tanto, viene cumpliendo su misión esencial,aunque se espera de él mayor liderazgo en el proceso. La legislación sectorial es francamente centralista y, enconsecuencia, anti-autonomista. Corregir los efectos deesta legislación llevará tiempo y esfuerzos.Los ministerios sectoriales no entienden, ni apoyan elproceso.
  • 11. 2. Composición política de las ALD. Curso futuro de la implementación de la AD depende, en buena medida, de composición política de las ALD y de la correlación de fuerzas entre las organizaciones políticas que actúan en ellas, especialmente, en tema de EAD.
  • 12. ELECCIONES DEPARTAMENTALES 2010 Asientos en Asambleas Departamentales. DEPART. MAS % OPOSIC. % OTRO % PIOC % TOTAL LPZ 30 66.7 10 22.2 0 0 5 11.1 45 SCZ 9 32.1 12 42.9 2 7.1 5 17.9 28 CBB 27 79.4 5 14.7 0 0 2 5.9 34 POT 27 84.4 5 15.6 0 0 0 0 32 CHU 15 71.4 4 19.0 0 0 2 9.5 21 ORU 25 75.8 7 21.2 0 0 1 3.0 33 TJA 11 36.7 11 36.7 5 16.7 3 10.0 30 BEN 10 35.7 11 39.3 3 10.7 4 14.3 28 PAN 7 43.8 8 50.0 0 0 1 6.3 16 TOTAL 161 60.3 73 27.3 10 3.7 23 8.6 267 FUENTE: Datos oficiales del Tribunal Electoral Nacional.Dos tipos de escenarios: a) altiplano y valles tradicionales: 2/3 MASb) Tierras bajas: muy difícil estructurar consenso de 2/3.
  • 13. 3. Elaboración de los EAD. Autonomía Departamental Procesos de elaboración del EAD Actividad LPZ CBB POT CHU ORU SCZ TJA BEN PANLey Departamental y/o Si Si Si Si Si No Si Si SiReglamentoMesas sectoriales Sí Curso Inicio Sí Inicio No Inicio Inicio NoEncuentros territoriales Si Inicio Inicio Si Inicio No Inicio Inicio NoAnteproyecto elaborado Si No No No No No No No SiSocialización Si No No No No No No No Sianteproyecto
  • 14. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria. Se basa en la DT 3ª de la CPE, que dice: “Los departamentos que optaron por la AD en 2006, accederán directamente al régimen de AD, de acuerdo con la CPE” Texto constitucional no aclara qué debe entenderse por “adecuar”. La práctica ha demostrado que deben evitarse dos posiciones extremas antagónicas:  No se trata de meros arreglos formales, sino de cambiar todo cuanto colisiona y entra en conflicto con la CPE. Menos todavía se puede pensar en mantener incólumes los EAD y esperar que sea la CPE la reformada.  Tampoco se trata de escribir un nuevo Estatuto, sino de adecuar el existente al texto constitucional.
  • 15. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria (cont). Aclarado el alcance de la adecuación, debe señalarse que no existe una sola manera de concordar EAD y CPE:  Restringida: limitar las modificaciones únicamente a los artículos estatutarios que adolecen de alguna contradicción o diferencia esencial con la CPE.  Amplia: Aprovechar el escenario de reforma estatutaria para introducir otros ajustes y cambios, por ejemplo en la ingeniería institucional, en los catálogos competenciales y otros aspectos considerados necesarios. Modo especialmente recomendado para Tarija y Beni, que están experimentando las consecuencias de diseños institucionales complejos. Aquí es donde adquieren importancia crucial los análisis anteriores sobre los efectos de la Ley 017 y las contradicciones de la LMAD: ¿Están en vigencia los EAD de SCZ, TJA, BEN y PAN?
  • 16. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria (cont). Santa Cruz.  Factores que han venido impidiendo proceso de adecuación: o Ausencia de 2/3 o Efecto distractivo de agenda nacional sobre funcionamiento del GAD o Inexistencia del Tribunal Constitucional (ahora pasará a hablarse de su ilegitimidad y falta de confiabilidad) o Falta de estudios técnicos que identifiquen con precisión los artículos del EAD que requieren adecuación.  Todo hace ver que el contexto político e institucional continúa siendo adverso y no parecen existir factores que contribuyan a distender el escenario.
  • 17. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria (cont). Tarija.  Correlación de fuerzas políticas en ALD determina que 2/3 de votos sólo puede conseguirse en base a acuerdo MAS – C al C.  En tanto estas fuerzas estén enfrentadas, constituir el bloque de mayoría de la Asamblea depende del PAN.  A todo ello debe añadirse la ausencia del Tribunal Constitucional, para comprender por qué tampoco en Tarija ha podido llevarse a cabo la adecuación del Estatuto.  Algunas señales positivas existen:  PDCR y MA han facilitado la realización de un estudio sobre las particularidades del proceso tarijeño en 2010  En 2011, la Gobernación y la cooperación holandesa ha financiado un segundo estudio. Se trata de insumos técnicos que pueden facilitar la adecuación una vez superados los factores políticos.
  • 18. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria (cont). Beni.  ALD aprobó la Resolución 028/2011 en 30 de junio, dando inicio al proceso de adecuación. La Resolución prevé un plazo de cuatro meses para concluir el trabajo.  Suponiendo normales rezagos, puede estimarse que, de no mediar factores adversos, la adecuación podría estar concluyendo hacia fines de diciembre o los primeros meses del próximo año.  Flota una pregunta, sin embargo: ¿será posible y bajo qué condiciones, reunir los votos suficientes para sancionar el texto del EAD con los ajustes de constitucionalidad?
  • 19. 3.1. La vía de la adecuación estatutaria (cont). Pando.  Proceso de adecuación del EAD avanzado. La ALD aprobó el 20 de junio de 2011 un texto compatibilizado con la CPE.  Estado de situación: socialización del texto y maduración para su envío al Tribunal Constitucional.
  • 20. El corto tiempo impide mayores análisis Gracias por su atención.