Artikel "Spelregels Wabo-DIV". Dit artikel is afkomstig uit Od 12/2009. Od is een uitgave van Sdu Uitgevers te Den Haag, www.sdu.nl .

1. Spelregels Wabo-DIV
Fundamenten gelegd in 2009
Ruim één jaar is er gewerkt aan spelregels voor het gebruik van digitale ketendossiers in Wabo-land. Deze spelregels zijn nodig om
het Wabo-spel goed te kunnen spelen en te voldoen aan maatschappelijke eisen van rechtmatigheid en zorgvuldigheid. Dat dit geen
eenvoudige exercitie is wordt duidelijk als het speelveld nader wordt bekeken en de vaak tegenstrijdige belangen van de spelers onder
de loep worden genomen. In dit artikel maakt Jacques Duivenvoorden de balans op.
De aanloop Het strijdtoneel
Op 17 oktober 2003 heeft de Minister van VROM – als Terugkijkend op ruim twee jaren ontwikkeling van het
uitwerking van het Hoofdlijnenakkoord van het toenmalige Omgevingsloket online vallen een aantal zaken op die hier belicht
kabinet uit 2002 – haar voorstel voor herijking van de VROM- worden, omdat ze zicht geven op het speelveld waarin de vragen
regelgeving naar de Tweede Kamer gestuurd. Toen werd nog naar spelregels voor Wabo-DIV zijn ontstaan.
gesproken over het komen tot een integrale ‘VROM-vergun- Het Omgevingsloket online heeft een aantal belangrijke stakehol-
ning’ als product van de herijkingsoperatie, die onder meer zou ders, waardoor bepaald wordt in welke richting het loket ontwik-
moeten leiden tot vermindering van administratieve lasten voor keld wordt. De wetgevers blijken in de praktijk de belangrijkste
burgers en bedrijven. invloed op de inrichting van het loket te hebben uitgeoefend. Dit
leidt ertoe dat het accent vooral ligt op de voorkant van het loket
ICT zou daarbij een belangrijke rol gaan spelen. De herijkings- richting aanvrager en de nadruk ligt op de juridische juistheid van
brief zegt hierover: “Daarnaast zullen de administratieve lasten de vragenboom en op de kenniskant van het loket.
worden teruggebracht door andere maatregelen, waaronder het Andersom is er daarom minder aandacht voor de proceskant van
bevorderen van de toepassing van ICT en e-governance. De het loket, omdat in de perceptie van het ministerie van VROM
VROM-vergunning zou bij uitstek kunnen worden ondersteund het loket vooral een aanvraagmachine is en het proces vooral een
met ICT in de vorm van een virtueel één-loket en het toegan- verantwoordelijkheid van gemeenten, waterschappen en provin-
kelijk maken van alle benodigde informatie. Het realiseren van cies is, waarvoor de afhandeling grotendeels in de backoffices
een dergelijke ondersteuning zou gezamenlijk met de ministe- plaatsvindt.
ries van BZK en EZ moeten worden uitgevoerd.”
Vanuit de 80/20-regel kan de conclusie niet anders luiden dan
Nu eind 2009 (inmiddels zes jaar na dit herijkingsvoorstel) dat de kenniskant van het Omgevingsloket online 80% van de
kennen we allemaal de Wabo als het wetgevingskader voor deze aandacht, het geld en de energie heeft gekregen bij de ontwikke-
VROM-vergunning, die later omgedoopt is tot Omgevingsver- ling van het Omgevingsloket online en de proceskant slechts de
gunning en het Omgevingsloket online als het in 2003 aange- resterende 20%.
kondigde ICT-instrument (virtueel één-loket). Wat toen nog Ofwel: het Omgevingsloket online is vooral een kennismachine en
niet werd voorzien, of doorzien, is dat de herverkaveling van niet of marginaal een procesmachine. Dat klopt ook als je meer in
het vergunninglandschap voor de gebouwde omgeving ook zou detail naar de proceskant kijkt: er zit geen workflow in het loket
leiden tot complexe discussies over de herverkaveling van het en ook geen DMS.
Het Omgevingsloket online is vooral een kennismachine en niet of marginaal een
procesmachine
bestuurlijke landschap in Nederland. Maar daarnaast en daar- Signaal voor het minder aandacht geven aan de proceskant van
door ook over nieuwe vormen van interbestuurlijke samenwer- het loket is dat het ministerie van VROM niet van meet af aan
king, die nog hun vorm moesten vinden, waarbij de nieuwe rol- ingestoken heeft op consensus over het Wabo-procesmodel. Als
len van bevoegd gezag en adviserende overheid een bestuurlij- er sprake is van een overheersend belang van het Wabo-proces
ke innovatie betekenden. voor de inrichting van het Omgevingsloket zou dat vanaf het ont-
Te midden van deze jarenlange dynamische ontwikkeling ont- werp van het loket een onlosmakelijk onderdeel geweest moeten
wierp het ministerie van VROM een concept voor het digitale zijn van de ontwerpcriteria: het loket voldoet aan een standaard
Omgevingsloket, waarin ook een Dossiermodule was opge- Wabo-procesmodel.
nomen voor tijdelijke opslag van de digitale aanvraag voor de
Omgevingsvergunning met alle bijbehorende bijlagen. De bouw Dit verklaart ook dat in 2008 het besef begon te ontstaan bij
van het digitale Omgevingsloket werd medio 2007 gestart. VNG en IPO dat aan de proceskant van het loket nog weinig
invulling was gegeven aan het uitwerken van de digitale dossier-
vorming voor de Wabo.
4 Od / jaargang 63 / december 2009 / #12

2. Daarbij speelt op de achtergrond het wisselende perspectief op de NEN 2082 zal door een onafhankelijk bureau worden uitgevoerd
invoeringsdatum van de Wabo, die steeds vooruitgeschoven werd op de volledige Wabo-versie van het Omgevingsloket online
en daarnaast het open speelveld van de verantwoordelijkheids- (release 2.1 of 2.2) en de resultaten zullen in het eerste kwartaal
verdeling tussen gemeenten en provincies, wat inmiddels in de 2010 beschikbaar komen. Dat geldt ook voor de systeembeschrij-
tweede helft van 2009 is uitgemond in de zogenaamde Package ving en het advies van NoiV over bestandsformaten. Voor de pij-
Deal. lers B, C en D hebben IPO en VNG gezamenlijk de regisseursrol.
De weg naar spelregels Omdat de praktijk daarbij leidend is richten alle ogen zich op het
VNG en IPO hebben het initiatief genomen in 2008 om in instructieboek Wabo-DIV, dat door de Vereniging Stadswerk wordt
samenwerking met alle belanghebbenden bij het Wabo-proces opgesteld en dat een praktijkrichtlijn wordt, waarmee de basis
Feitelijk worden in de spelregels Wabo-DIV de ontwerpeisen vastgelegd,
waaraan de proceskant van het Omgevingsloket online moet voldoen
te gaan werken aan spelregels voor de digitale dossiervorming
van de Wabo, kortweg Wabo-DIV genoemd. In feite kan je dit
karakteriseren als een poging achteraf om de proceskant van
het Omgevingsloket online te gaan beschrijven met de eisen, die
er vanuit de opslag, het beheer en de archivering van digitale
dossiers bestaan. In ICT-termen zou je dit reverse enginee-
ring noemen, want feitelijk worden in de spelregels Wabo-DIV
de ontwerpeisen vastgelegd, waaraan de proceskant van het
Omgevingsloket online moet voldoen.
Dit werd uiteindelijk ingericht als een werkprogramma, de
Uitvoeringsagenda Wabo-DIV, waarvoor in 2008 een begelei-
dingsgroep Wabo-DIV met een vertegenwoordiging van alle
belanghebbenden werd ingesteld.
Belangrijk referentiekader voor deze Uitvoeringsagenda Wabo-DIV
was het onderzoek van het Nationaal Archief naar de archiefwaar-
digheid van het Omgevingsloket online, waarover eerder in Od is
gerapporteerd (september, 2009). De Uitvoeringsagenda Wabo-
DIV werd in juni 2009 door de Stuurgroep Wabo, het hoogste
bestuurlijke orgaan voor de Wabo onder leiding van de plaatsver- London Eye, Londen. Foto: Jacques Duivenvoorden
vangend Secretaris-Generaal van het ministerie van VROM, Saskia
Borgers, vastgesteld.
wordt gelegd voor de generieke beheerregeling. Beide zullen naar
De onderwerpen van de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV vormen de verwachting in het tweede kwartaal van 2010 worden opgele-
pijlers, waarmee de spelregels voor Wabo-DIV vorm moeten krij- verd. In de generieke beheerregeling ligt de nadruk op de vast-
gen en die tevens het fundament leggen onder de proceskant van legging van verantwoordelijkheden, terwijl in het instructieboek
het Omgevingsloket online. Wabo-DIV het uitvoerende werk wordt beschreven.
Deze pijlers zijn:
A de systeembeschrijving van het Omgevingsloket online; De Wabo-selectielijst is na een inventarisatie van de
B de generieke beheerregeling van het Omgevingsloket online; Basisselectiedocumenten (BSD’s), die door de Wabo geraakt
C het instructieboek Wabo-DIV; worden, vertaald in de aanpassingen aan de selectielijsten van
D de Wabo-selectielijst; gemeenten (via de VNG Archiefcommissie) en van provincies (via
E advies van het programma Nederland Open in Verbinding IOG-DIV). In november 2009 zijn hiervoor de voorstellen bij IPO
(NoiV) over bestandsformaten; en VNG vastgesteld en gaan nu de formele procedure in om door
F de voortoets volgens NEN 2082 van het Omgevingsloket het ministerie van OCW vastgesteld te worden. Dit moet nog vóór
online; 1 juli 2010 afgerond kunnen worden.
G de generieke substitutieregeling. De generieke substitutieregeling is een urgente pijler, waarvoor
een beroep is gedaan op het Nationaal Archief en op LOPAI om
Stand van zaken van de pijlers hiervoor in 2010 met een voorstel te komen.
In de begeleidingsgroep Wabo-DIV is een taakverdeling afge-
sproken bij de uitvoering van de pijlers van de Uitvoeringsagenda Waar gaan we met Wabo-DIV naar toe?
Wabo-DIV. Het ministerie van VROM heeft de regie over de Door de invoering van de Omgevingsvergunning (Wabo) wordt
pijlers A (systeembeschrijving), E (advies vragen aan NoiV over de aandacht gevestigd op de samenwerking en de daarmee ver-
bestandsformaten) en F (voortoets NEN 2082). De voortoets bonden samenhang van de gegevensuitwisseling en de onderlinge
5 Od / jaargang 63 / december 2009 / #12

3. transacties in de bouwketen en in de overheidsketen. Anders
gezegd: de Wabo creëert een nieuw schakelpunt tussen de
bouwketen en de overheidsketen. Vanuit de levenscyclus van een
gebouw zullen op verschillende tijdstippen (life events) transac-
ties getriggerd worden op het snijvlak van de bouwketen en de
overheidsketen, bijvoorbeeld bij de initiële bouw, bij opeenvol-
gende verbouwingen en uiteindelijk bij de sloop.
jacques@duivenvoordenconsultancy.nl
In de zich steeds verder ontwikkelende digitale wereld vindt hier
een mapping plaats op de volgende gebieden:
A een transactiemodel, dat aangeeft wie wanneer handelt met
welke actoren vanuit specifieke verantwoordelijkheden;
Jacques Duivenvoorden
B een procesmodel, dat aangeeft in welke volgorde en met wie
door de actoren processen worden uitgevoerd;
C een productmodel, dat het object vastlegt zodanig dat het
bruikbaar is voor zowel het transactiemodel als het procesmo-
del;
D een berichtenmodel, dat aangeeft welk berichtenverkeer
plaatsvindt in het transactiemodel en in het procesmodel;
E een digitaal gebouwdepot, waarin zowel transactiemodel, pro-
cesmodel, productmodel en berichtenmodel afdrukken opslaan,
zodat er een digitaal historisch gebouwarchief ontstaat, waarin
zowel transacties als processen, berichten en productmodellen En om die langeretermijnagenda ook gemeenschappelijk eigen-
zijn opgeslagen en terug te vinden (reconstrueerbare levenscy- dom te laten zijn van alle belanghebbenden is er dringend
clus). behoefte aan een level playing field.
Eindbeeld (stip op de horizon) van de huidige ontwikkelingen is Zolang er sprake is van een Omgevingsloket, dat eigendom is
dat we onvermijdelijk een digitaal gebouwdepot nodig hebben, van het ministerie van VROM en het Wabo-proces, dat eigendom
dat zowel binnen de private context van de bouw als binnen de is van de gemeenten, provincies en waterschappen, is er geen
publieke context van de overheid een belangrijke rol gaat spelen. sprake van een level playing field. Randvoorwaarde is dat er een
Uitdaging daarbij is dat beide contexten kunnen komen tot zoda- gemeenschappelijk eigenaarschap gaat ontstaan van zowel het
nige samenwerking dat er een publiekprivaat digitaal gebouw- Wabo-proces als van het bij dat Wabo-proces behorende Wabo-
depot gaat ontstaan, dat zowel binnen de private context als loket. Dan kan ook de Wabo-DIV binnen dat gedeelde eigenaar-
binnen de publieke context bruikbaar is en voldoet aan wettelijke schap tot echte bloei komen, omdat een aantal onzekerheden dan
en andere eisen. drastisch gereduceerd kan worden.
Welke stappen moeten er in 2010 worden gezet? Een van de onzekerheden van de digitalisering van werkproces-
Wabo-DIV anno 2009 is een eerste verkenning van dit terrein van sen bij gemeenten, provincies en waterschappen is tenslotte
toenemende digitalisering zowel bij het bouwproces als bij het helderheid over de randvoorwaarden voor het overgaan op
.
verlenen van vergunningen, toezicht en handhaving. Een van de digitale moederdocumenten, zodat de papieren versies kunnen
lessons learned van de Wabo-DIV-ontwikkeling tot nu toe is dat verdwijnen. Landelijk geldende substitutieregels kunnen daar
we niet kunnen zonder een goede en gedeelde procesbeschrij- een belangrijke rol bij spelen. De ogen zijn daarbij gericht op het
ving. Een Wabo-loket zonder een Wabo-proces kan niet leiden tot Nationaal Archief en de LOPAI.
goede afspraken over samenwerking en het delen van informatie,
documenten en dossiers. Ir. Jacques Duivenvoorden is directeur-eigenaar van het advies-
Daarnaast is er behoefte aan een gedeelde visie welke richting bureau J.J. Duivenvoorden Consultancy in Den Haag. Van 1
de digitalisering rond de Wabo opgaat. Nu is alle energie gericht september 2008 tot 1 juli 2009 was hij in opdracht van het
op het afronden en in gebruik nemen van het Omgevingsloket ministerie van VROM kwartiermaker en programmamanager van
online, maar de langeretermijnagenda zijn we daarbij uit het oog de Uitvoeringsagenda Wabo-DIV en voorzitter van de begelei-
verloren. dingsgroep Wabo-DIV.