9. le cadre budgétaire macroéconomique

Département formation de
CDP_3E 1302
7. La Programmation Budgétaire
et le Cadre Moyen Terme
Macroéconomiques
Animation : Jean-Marc LEPAIN
La Rochelle
du 29 juillet au 02 août 2013
jlepain@yahoo.fr
www.slideshare.net/JeanMarcLepain/
« La gestion budgétaire axée sur les résultats »
Thème 3 : La Programmation (CMDT) et la préparation budgétaire

| 2 | « Gestion budgétaire » | 2013
Première Partie
Les Paramètres Macroéconomiques de la
Politique Budgétaire

Le Cadre Macroéconomique
A. La Politique de Croissance
B. La politique monétaire (taux d’intérêt, inflation, masse
monétaire politique de crédit)
C.L’équilibre de la balance commerciale et de la balance
des paiements
D.Le taux d’épargne et le taux d’investissement

L’Analyse de la Croissance
Typologie de la Croissance
• Croissance endogène /croissance exogène
• Croissance intensive / croissance extensive
• Croissance inclusive / croissance exclusive ou extractive

L’Analyse de la Croissance et la Politique Budgétaire
• La croissance des recettes de l’État est fortement
corrélée à la croissance du PIB;
• Le taux d’élasticité des recettes en relation au PIB
dépendant de la contribution des différents secteurs à la
croissance et de leur taux d’imposition respectif;
• La croissance étant cyclique, la politique budgétaire doit
être contra-cyclique. La prédiction des cycles de
croissance joue donc un rôle important dans la politique
à moyen terme.
• Le choix d’un modèle de croissance détermine le choix
d’un modèle de politique budgétaire.

Les indicateurs de développement alternatifs
• L’Indice de Développement Humain: est un indice statistique
composite créé par le PNUD en 1990: la santé / longévité (mesurées
par l‘espérance de vie à la naissance) + niveau d'éducation + le niveau de
vie (logarithme du revenu brut par habitant en parité de pouvoir d’achat)
• Les Indicateurs de Pauvreté Humaine (IPH) dont existent
plusieurs types. Indicateurs directs: moins de 2 dollars par jour, et
indicateurs indirects dont le HPI-1 et le HPI-2 utilisés par le PNUD:
indicateur de longévité ou espérance de vie (P1) + indicateur d'instruction
(P2) + indicateur de conditions de vie (P3), le Multidimentional Poverty
Index (Oxford University)
• Le Coefficient de Gini d’inégalité des revenus: il se se calcule par
rapport à la fonction qui associe à chaque part de la population ordonnée
par revenu croissant, la part que représente ses revenus.
• Le Gender-related Index (GRI): prend en compte les inégalités
entre les sexes.
• Autres: Indice de soutenabilité environnementale, l’indice de
progrès véritable

Bhoutan: L’Indice de Bonheur Brut
Le bonheur national brut est un indice préconisé par le roi du
Bhoutan Jigme Singye Wangchuk, en 1972, dont le but est de bâtir
une économie qui serve la culture du Bhoutan reposant sur des
valeurs spirituelles bouddhistes et qui puisse guider l'établissement
de plans économiques et de développement du pays.
Cet indice repose sur les quatre principes fondamentaux auxquels le
gouvernement du Bhoutan attache une part égale :
• Croissance et développement économiques ;
• Conservation et promotion de la culture Bhoutanaise ;
• Sauvegarde de l'environnement et utilisation durable des
ressources ;
• Bonne gouvernance responsable.

Politique Monétaire et Politique Budgétaire
• Le rythme d’expansion de la masse monétaire est lié à
l’expansion du crédit qui est susceptible de stimuler la
croissance.
• Un rythme d’expansion trop rapide peut augmenter le
taux d’inflation qui aura un effet négatif sur le taux
d’épargne et la balance commerciale.
• Un rythme d’expansion trop rapide du crédit implique
une détérioration du portfolio des banques et une
augmentation des risques systémiques.
• Une politique monétaire expansionniste doit être
accompagnée par une politique budgétaire plus
restrictive et inversement.

Excédents et Déficits Commerciaux
• Ni un fort excédent ni un fort déficit ne sont un signe de bonne
santé économique.
• Au niveau mondial, excédents et déficits sont un jeu à somme nulle.
• Tous les déficits n’ont pas la même signification. Un déficit
commercial peut être le signe d’une forte croissance et être causé
par le besoin d’investissement. Le déficit peut également signifier
l’incapacité de l’économie à produire les biens de consommation
demandés.
• Un excédent commercial peut traduire une faiblesse de la
demande intérieure ou est le résultat de l’exportation de produits
primaires.
• Le solde de la balance des paiements est plus significatif que le
solde de la balance commerciale.
• Ce qui est significatif c’est comment le déficit est financé.

La Balance des Paiements
(Voir documents distribués en cours)
• Les trois comptes de la balance des paiements:
• Le compte des transactions courantes
• Le compte de capital
• Le compte financier
• Sauf pour un État en faillite, une balance des paiements
est toujours équilibrée.
• La question est de savoir comment le solde des
opérations financières compense le solde des
opérations commerciales, et quel est l’impact sur la
dette de l’État.

Crédits Débits Soldes
1. COMPTE DE
TRANSACTIONS COURANTES
675,1 708,7 - 33,7
1.1. Biens 390,1 443,7 - 53,7
1.2. Services 109,9 99,8 10
1.3. Revenus 157,4 120,8 36,5
1.4. Transferts courants 17,8 44,3 - 26,5
2. COMPTE DE CAPITAL 984 947 39
3. COMPTE FINANCIER 18,2
3.1. Investissements directs - - 37,9
3.2. Investissements de
portefeuille
119,9
3.3. Produits financiers dérivés 34,3
3.4. Autres investissements - 92,3
3.5. Avoirs de réserve - 5,8
4. ERREURS ET OMISSIONS
NETTES
15,4
Balance des paiements de la France pour 2010
(en milliards d’euros)
Source : Banque de France – Balance des paiements et position extérieure - Rapport annuel - Exercice 2010.

Le Dutch Disease
Le Dutch Disease vient d’un excédent de la balance des paiements
résultant de l’exportation de produits primaires (pétrole, ressources
minérales) qui n’est que partiellement recyclé dans l’économie ou d’
un afflux d’aide étrangère (Afghanistan, Timor Leste) ou de capitaux
attirés par des conditions particulières (blanchiment d’argent, taux
d’intérêts élevés, taxation faible, subventions déguisées, etc.). Ses
conséquences sont:
• Renforcement du taux de change de la monnaie
nationale;
• Hausse des salaires
• Hausse de l’inflation
• Détérioration de la balance commerciale
• Perte de compétitivité du pays

Taux d’Épargne et taux d’Investissement
• Une croissance de 7-8% nécessite un taux
d’investissement de 25 à 30% voire plus.
• Le taux d'épargne doit se situer aussi proche que
possible du taux d’investissement.
• Ce taux d’investissement doit être réparti entre le
secteur privé et le secteur public.
• Le financement de l’investissement public peut se faire
par utilisation des recettes publiques, emprunt ou aide
internationale;
• L’emprunt doit se faire sans effet d’éviction (crowding
out) de l’investissement privé.

Deuxième Partie
Espace Budgétaire et Mobilisation des
Recettes de l’État

Analyse des Recettes
Analyse de la Performance
de la Collecte
Stratégie de Mobilisation
des Recettes
Les Trois Étapes de l’Analyse

Les Stratégies de Mobilisation des Recettes
Les stratégies de mobilisation des revenus combinent
plusieurs démarches:
• La rationalisation du code fiscal
• L’amélioration des outils d’analyse et des prévisions
• L’amélioration des procédures d’encaissement
• Les stratégies de communication

Critères de Performance de la Mobilisation
des Recettes
La performance est considérée comme satisfaisante si les
conditions suivantes sont remplies:
• Le revenu augmente proportionnellement à son assiette
année après année.
• Il existe un certain degré d’élasticité entre l’assiette et la
recette collectée.
• L’augmentation des recettes dans le temps est
proportionnelle à l’augmentation prévisible des
dépenses.
• La mobilisation représente plus de 90% du potentiel.

La Notion de Capacité à Générer des Recettes
(Revenue Generation Capacity)
La capacité d’une économie à générer des recettes est
indépendante de la capacité de collecte de l’État. Elle
dépend de nombreux facteurs tels que:
• Population
• Répartition de l’économie par secteur
• Taille de l’économie informelle
• Taille des entreprises
• Exportations de matières premières ou de de produits
finis
• Etc.

La Notion de Recettes Potentielles
• La notion de recettes potentielles essaye de déterminer
quelle serait la recette si tous les impôts et taxes étaient
collectés avec une efficacité maximale.
• La recette potentielle est comparée à la recette réelle
pour déterminer le taux de déviation ou dit taux
d’inefficacité fiscale.

Le taux d’élasticité relative et d’élasticité globale du
système fiscal
(Elasticity and Buoyancy Rate)
• L'élasticité globale de la fiscalité est la moyenne pondérée de la
somme de l'élasticité de chaque impôt.
• Les élasticités des principaux impôts sont ensuite décomposées en
une élasticité de l'impôt par rapport à l'assiette et en une élasticité
de l'assiette par rapport au revenu, pour indiquer dans quelle
mesure chaque impôt contribue à augmenter ou à réduire l'élasticité
globale du système fiscal par rapport au revenu.
• Cette décomposition permet ainsi de déterminer les impôts qui,
dans le système à l'étude, ont une élasticité plus élevée ou plus
faible par rapport au revenu, d'indiquer les causes immédiates de
cette élasticité plus élevée ou plus faible et d'estimer dans quelle
mesure les changements discrétionnaires ont contribué à accroître
les recettes fiscales.

Troisième Partie
Espace Budgétaire et Efficacité des
Dépenses Publiques

Qu’est-ce que l’espace budgétaire ?
• Capacité de l’État à mobiliser des recettes (Politique
Fiscale, taxation)
• Capacité de l’État à financer le budget par l’emprunt
(Politique de gestion de la dette)
• Espace budgétaire réel / espace budgétaire potentiel

Les Paramètres de l’Espace Budgétaire
• La Croissance économique
• La structure du PNB
• L’assiette des impôts et taxes
• La structure du système de taxation
• Le taux de recouvrement des impôts et taxes
• Le renoncement aux compensations de dette
• Les rentrée non-fiscales (ventes de
licences/concessions, produit des participations, produits
d’investissement,

La Mesure de l’Espace Budgétaire
On distingue l’espace budgétaire effectif et l’espace
budgétaire potentiel. L’espace budgétaire effectif
correspond au taux réel de prélèvement du PNB
• 12-15% est le seuil minimum pour assurer la pérennité
de l’État. Entre 8% et 12% on trouve les États faillis.
• 15%-18% les nouveaux États émergeants engagés
dans des stratégies de croissance (Vietnam,
Cambodge, Indonésie)
• 18%-30% les nouveaux États industriels
• 30% - 45 % les États les plus développés
• Au-delà de 45% le ratio devient un indicateur de
l’inefficacité de l’État

Espace Budgétaire: États Faillis et États en difficulté
• Haïti 2010/11 11,8%
• Centrafrique 2009 11,5%
• Madagascar 2005 10,9% (Estimation 2012: 9.5%)
• Népal 2007 18,7%
• Mali 2010 17,3%
• Égypte 2007/08 24,7% (2002: 22,2%)
• Yémen 21,5%
• Pakistan 2012 12,7% (don inclus)

Pays sortant de la pauvreté
• Laos 2011/12 budgétisé 17,1% (estimé: 19, 3%)
• Cambodge 2012 13,3%
• Kenya 2012 24,5%
• Ghana 2010 16,7%
• Bhoutan 2010 23,3%

Anciens et Nouveaux Tigres
• Corée 2011/12 22,9%
• Malaisie 2010 20,8% (2009: 23,3%)
• Singapore 2012 22,2% (estimation IMF)
• Thaïlande 2011 19,0%
• Philippines 2012 18.5%
• Indonésie 2012 16,0% (Gouvernement central)
• Botswana 2011 29.3%

Les BRICS
A. Brésil 2010: 24,4%
B. Russie 2012: 38,4%
C.Inde 2011: 18.6% dont central 9.2%
D.Chine 2011: 22.7% en augmentation constante
E. Afrique du Sud 2011/12: 24,3%

Espace Budgétaire et Efficacité de l’État
• Le niveau optimal de prélèvement fiscal dépend de la
taille de l’économie et du choix d’un modèle
économique et social (politique de redistribution).et du
niveau de décentralisation.
• Un revenu élevé n’est pas un gage de progrès. L’Égypte
a un niveau de prélèvement supérieur à la Corée mais
fait face à un déficit chronique. La différence est dans le
niveau d’efficacité de l’État et la politique de
redistribution.
• La mesure de l’espace fiscal doit être coordonnée avec
celle de l’efficacité de l’État

L’Analyse de l’Efficacité des Dépenses Publiques
L’analyse de l’efficacité des dépenses publiques doit se
faire à deux niveaux:
A. L’efficacité des dépenses publiques au niveau
macroéconomique (Politique budgétaire et fiscale)
B. L’efficacité des dépenses publiques au niveau sectoriel
(Analyse budgétaire)

La Mesure de l’Efficacité de l’État
• Dépense moyenne par fonctionnaire
• Part de la masse salariale de la fonction publique dans
le budget de l’État
• Masse salariale de la fonction publique/PIB
• Part des fonctionnaires dans l’emploi général
• Contribution de l’État à la formation du PIB
• Part des investissements dans le budget de l’État
• Part du budget de l’État consacré au remboursement de
la dette
• Part des subventions dans le budget de l’État
• Autres mesure d’efficacité sectorielle (CMTP)

Étude de Cas 1
Comparaison France – Allemagne (1)
France Allemagne
Indicateurs macroéconomiques 2012
PIB par habitant 30,984 32,231
Dépense centrale 56.6% 45.0%
Recette totale 51.0% 45.2%
Dette 81.9% 90.2%
Balance des paiements -2.1% 6.1%
Déficit/Excédent public central -4.4% 0.2%
Déficit public général -5.5% 0.0%
Le Cadre Macroéconomique
Source: Eurostat

Étude de Cas 1
Comparaison France – Allemagne (2)
Source: Eurostat et OCDE
France Allemagne
Nombre de fonctionnaires pour 1000 habitants 90 50
Emploi public / emploi total 21% 10%
Masse salariale publique / PIB 13% 7%
Dépense par fonctionnaire 194,856 290,082
Dépense déducation (2009) 5.89% 5.06%
Dépense suplémetaire en France (en Mrd) 16.9
Score PICA des élèves 2.08 1.93
Dépenses de santé par habitant 3481 3399
Dépenses de santé /PIB 11.8% 11.6%
Taux de prise en charge par l'état 76.8% 77.0%
Performance des Dépenses Publiques

Remarques sur la Comparaison France/Allemagne
• L’Allemagne est plus endettée que la France mais a
éliminé son déficit budgétaire.
• En Allemagne, le taux d’ISF est de 26% contre 34%en
France.
• Le différentiel sur le nombre de fonctionnaires
représente un surcoût de 135Mrd.
• L’Allemagne a commencé à réduire le nombre de
fonctionnaires il y a 5 ans.
• La France en dépensant 0.83% de PIB pour l’éducation
de plus que l’Allemagne a des résultats inférieurs (score
PICA). Une partie du surcoût est due à l’absence de
décentralisation.

Leçons à tirer de la comparaison
• Le rôle de l’État n’est pas compris de la même façon en France et
en Allemagne (analyse économique de l’État).
• Un changement de politique budgétaire dépend étroitement d’un
changement de politique économique.
• L’accroissement de la fonction publique est considérée en France
comme une solution au chômage.
• L’exemple français semble démontrer que l’emploi public tue
l’emploi privé ce qui est confirmé par des études du FMI dans
divers pays.
• Une forme fédérale de gouvernement est généralement considérée
comme plus couteuse, ce qui n’est pas vérifié avec l’Allemagne.
• En France, les dépenses de fonctionnement ont un effet d’éviction
sur les dépenses d’investissement.

Étude de Cas 2
Égypte: Le Cadre Macroéconomique
Source: Index Mundi
et Wipikepia
PIB per capita 6,600$
Budget / PIB (2012) 32.6%
Taxes et non taxes (espace fiscal) 22.2%
Déficit budgétaire -10.5%
Dette publique / PIB 85.0%
Déficit de la balance commerciale -11.9%
Deficit de la balance des payment (2012) -3.3%
Réserves de change (Mars 2013) 2,5 mois
Cadre Macroéconomique et Bubgétaire
Croissance du PIB
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
PIB 5.0 2.5 1.7 3.1 4.5 4.3 6.8
Déficit budgétaire -10.2 -10.5 -9.5 -9.6 -8.2
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
PIB 7.1 7.2 4.6 5.1 1.8 2.2 0
Déficit budgétaire -6.7 -6.9 -6.4 -8.0 -9.8 -10.5
Sources: IMF et CIA

Étude de Cas 2
Égypte: Le Cadre Budgétaire
Sources: IMF et CIA
Investissementde l'Etat/PIB 3.4%
Nombre de fonctionnaires pour1000habitants 102
Emploi public/ emploi total 30.9%
Masse salariale publique / PIB 8.4%
Dépense parfonctionnaire 9,832$
Efficacité des Dépenses Publiques

Étude de Cas 2
Égypte: La Structure du Budget
Salaire 25.6%
Frais de fonctionnement 5.4%
Investissement 10.4%
Service de la dette 25.0%
Autres dépenses 6.2%
Subventions energétiques 13.1%
Subventions alimentaires 5.1%
Autres subventions 9.2%
Structure du Budget

Étude de cas 2
Égypte: le Diagnostique
• Politique budgétaire non soutenable en raison du poids des
subventions (29.8% du budget) résultant en une instabilité
macroéconomique et une vulnérabilité aux chocs endogènes et
exogènes. La chute de la livre fait que les subventions augmentent
automatiquement.
• Croissance forte, mais non inclusive, incapable de résoudre le
problème du chômage.
• Niveau d’investissement total (13,5% du PIB) trop faible pour
soutenir le niveau de croissance.
• Budget d’investissement de l’État (3,4% du PIB) trop faible pour
créer les infrastructures nécessaires à l’économie.
• Sous-investissement dans l’agriculture résultant en un besoin
d’importation de produits alimentaires ayant un effet négatif sur la
balance commerciale et la balance des paiements.
• Sous-investissement dans l’éducation résultant en un déséquilibre
entre l’offre et la demande sur le marché du travail.

Étude de Cas 2
Égypte: Les Recommandations du FMI
• Élimination des subventions en donnant la priorité à l’énergie;
• Augmentation de la progressivité de l’impôt sur le revenu;
• Augmentation de la taxe sur les ventes de 10% à 12%, extension
de son champs d’application, et remplacement à terme par la TVA.
• Amélioration de la collecte des impôts et taxes et renforcement des
douanes avec développement à terme du nouvelle stratégie de
mobilisation des recettes;
• Renforcement de la planification fiscale et de la discipline
budgétaire avec un objectif de réduction du déficit contraignant
(objectif 2014: 8.5%);
• Extension du périmètre du Compte Unique du Trésor et
renforcement de la gestion de la liquidité;
• Nouvelles mesures de transparence budgétaire avec publication
régulière des données sur l’exécution du budget.
• Déréglementation et mesures pour favoriser la création
d’entreprises et leur développement.

Cinquième Partie
Politique Budgétaire et Gestion de la Dette

Pourquoi emprunter?
• Pour financer le déficit budgétaire
• Pour anticiper à court terme les rentrées d’argent et
maintenir des flux de trésorerie constant
• Pour créer un marché des bons du Trésor et mener une
politique de taux d’intérêt (politique monétaire)
• Pour stériliser une partie des excédents commerciaux

La gestion de la dette (1)
La gestion de la dette se fait en fonction de la structure de
la dette:
• Dette à court terme (Bons du Trésor)
• Dette à moyen et long terme sur le marché domestique
• Dette commerciale
• Arriérés de paiement
• Dette concessionnelle auprès d’organismes internationaux
• Dette concessionnelle bilatérale
• Emprunts sur les marchés internationaux

La gestion de la dette (2)
La gestion de la dette se fait en fonction:
1. Des maturités
2. Du niveau des taux d’intérêt
3. Des conditions de refinancement
4. De la nature juridique des instruments

L’Analyse de soutenabilité de la dette
L’Analyse de soutenabilité de la dette est une
méthodologie standard pour:
1) Établir l’impact présent de la dette sur la situation macro-
économique présente
2) Faire des projections sur la variation à moyen terme de
l’investissement en fonction des autres agrégats économiques et
budgétaire
3) Tester différent scénarios économique et budgétaire
4) Tester différents types de risques: taux d’intérêt, risque de change,
risque de refinancement
5) Assurer la soutenabilité de la dette à moyen terme
indépendamment des conditions économiques.

L’Analyse de Soutenabilité du FMI
1. Analyse de l’arrière plan économique et hypothèses de base
2. Hypothèses soutendant l’analyse de soutenabilité de la dette
3. Analyse de soutenabilité de la dette extérieure
-scénario de base
4. Soutenabilité de la dette du secteur public
5. Opinion des autorités
6. Conclusions
7. Modèles des scénarios envisagés

Laos: indicateurs de la dette externe
Seuil Fin
Indicatif 2010
Valeur Présente de la dette en pourcentage de:
PIB 30.0 30.6
Exportations 100.0 85.9
Recettes de l'Etat 200.0 222.1
Service de la dette en poucentage de:
Exportations 15.0 4.5
Recettes de l'Etat 25.0 11.5

Sixième Partie
La Maîtrise des Risques Systémiques

La Sensibilité aux Risques Endogènes
• Choc climatique / changement climatique / eau / environnement
• Catastrophes naturelles
• Crise politique
• Inflation / taux de change
• Crise bancaire
• Crise de la Balance des Paiements
• Crise fiscale
• Crise sectorielle

La Sensibilité aux Risques Exogènes
• Crise économique et financière internationale
• Crise politique régionale / conflit militaire
• Changement brutal de l’environnement économique
• Baisse du prix des matières premières exportées
• Dépendance aux capitaux extérieurs (aide
internationale, investissement direct, marchés
financiers)
• Fermeture des marchés d’exportation

L’Analyse de Risque
• Hiérarchisation des risques, système de pondération
• Coefficients de vulnérabilité
• Coefficients de probabilité
• Construction d’une matrice

Stratégie d’Atténuation des Risques Endogènes
• Politique budgétaire prudente visant à la stabilité
macroéconomique
• Maîtrise de la dette intérieure et extérieure
• Surveillance du secteur financier et de l’expansion du
crédit
• Constitution de réserves pour faire face aux
contingences
• Gestion prudente des ressources naturelles
d’exportation
• Politique de préservation de l’environnement (eau, terre
arable, forêts, etc.)
• Politiques d’adaptation au changement climatique

Haïti et la République Dominicaine

Les Risques écologiques et climatiques
• Les risques écologiques et climatiques pèse de plus en plus lourd
sur les États.
• La comparaison entre Haïti et la République Dominicaine montre
que la destruction des équilibres écologiques à Haïti n’était pas une
fatalité et explique pour une grande part le niveau de pauvreté du
pays.
• L’effondrement écologique d’un pays entraine son effondrement
économique et politique (Haïti, Afghanistan, Somalie, etc.).
• Politique d’adaptation économique au changement climatique;
• Politique de gestion des risques naturels;
• Provisionnement budgétaire des coûts futurs de nettoyage de
l’environnement.
• La Chine est le pays qui porte le plus grand risque budgétaire en
matière de nettoyage de l’environnement.

Stratégies d’Atténuation des Risques Exogènes
• Gestion des agrégats monétaires et financiers
• Gestion de la balance des paiements
• Gestion des indicateurs des réserves de change
• Gestion des paramètres de la dette extérieure
• Contrôle de l’endettement du secteur bancaire vis-à-vis
de l’étranger
• Gestion du rating de la dette souveraine
• Attractivité du pays aux investissements étrangers
• Polices d’assurance et contrats de couverture des
risques financiers

Cinquième Partie
Le Cadre Macro-économique à Moyen
Terme

Voir documents distribués en cours

Conclusions
• La Politique Budgétaire est la traduction d’une politique
économique en flux de dépenses.
• La politique budgétaire s’appuie sur la politique
macroéconomique. Son efficacité dépend du maintien
de ces équilibres macroéconomiques.
• L’espace fiscal nécessaire à la réalisation d’une
politique dépend du niveau d’efficacité des dépenses.
• Le CMTB et le CMTD assurent l’alignement du budget
sur la politique budgétaire par l’intermédiaire des
enveloppes fiscales.

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