Gestão Pública: Conceito de Estado em

GESTÃO PÚBLICA
TÉCNICO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (área 1)
PROFESSOR RENATO FENILI

Prezado amigo(a),

Iniciamos aqui nossa jornada rumo a um excelente resultado na prova
de Gestão Pública, no concurso para Técnico do Banco Central do Brasil (área
1). Tenho total certeza de que estas aulas poderão aproximá-lo da tão
desejada aprovação, por dois motivos.
Primeiramente, eu estava no seu lugar há quase cinco anos. Estudava
para o concurso de Analista Legislativo – atribuição material e patrimônio, da
Câmara dos Deputados. Eram mais de 7 mil candidatos para apenas 11
vagas. E foi a primeira vez que tive contato com o material do Ponto dos
Concursos. Não tive tempo, e não vi motivo de estudar por outras fontes as
matérias de AFO, Administração Pública, Administração de Materiais e Direito
Constitucional. Resultado: consegui a aprovação em 6º lugar. Começa daí
minha crença pela seriedade do material que disponibilizamos aqui.
Outro motivo é direto: comprometi-me pessoalmente com a missão de
ajudá-lo.
Meu nome é Renato Ribeiro Fenili, sou natural de São Paulo e tenho 34
anos. Atualmente sou Analista Legislativo da Câmara dos Deputados. Antes
disso, fui Oficial da Marinha do Brasil, servia embarcado em navio, tendo
exercido o cargo de Chefe de Máquinas por cerca de dois anos. Fazia cerca
de 120 dias de mar por ano, o que não me deixava alternativa a não ser
estudar sozinho... não era fácil!
Bom, feitas as apresentações, creio que seja hora de começarmos o
estudo. A Administração Pública, apesar de não ser uma das disciplinas mais
“densas”
que
encontramos
em
concursos
públicos,
tem
suas
particularidades, capazes de pegarem os desavisados de “calças curtas”.
Trata-se de uma disciplina que elucida muito do funcionamento
administrativo dos governos federal, estadual e municipal, em especial
abordando técnicas gerenciais exaustivamente empregadas no setor privado,
mas que se devem moldar às normas legais do âmbito público.
Nosso curso será construído tendo por base exercícios comentados.
Apesar de o foco ser em exercícios, garanto que será apresentado, de forma
didática, todo o conteúdo teórico necessário a prover um sólido
conhecimento em Administração Pública.
1

GESTÃO PÚBLICA
Vejamos como será a estrutura do curso:
AULA

CONTEÚDO

1

1. Estado, Governo e Sociedade: conceito e evolução do Estado
contemporâneo; aspectos fundamentais na formação do estado
brasileiro; teorias das formas e dos sistemas de governo.

2

3. Organização do Estado e da gestão.

3

4. Departamentalização; descentralização; desconcentração.

4

2. Administração Estratégica.

5

5. Os agentes públicos
constitucionais aplicáveis.

6

6. Serviço de atendimento ao cidadão.

7

7. Comunicação interna e externa; relacionamento interpessoal e
trabalho em equipe. 8. Gestão de conflitos.

8

9. Governança na gestão pública.

9

10. Ética no Serviço Público (Parte 1). 10.1 Ética e moral. 10.2 Ética,
princípios e valores. 10.3 Ética e democracia: exercício da cidadania. 10.4
Ética e função pública. 10.5 Ética no Setor Público. 10.5.1 Código de Ética
Profissional do Serviço Público (Decreto nº 1.171/1994).

10

10. Ética no Serviço Público (Parte 2). 10.5.2 Lei nº 8.112/1990 e
alterações: regime disciplinar (deveres e proibições, acumulação,
responsabilidades, penalidades). 10.5.3 Lei nº 8.429/1992: das disposições
gerais, dos atos de improbidade administrativa.

e

a

sua

gestão,

Feita esta introdução, vamos ao trabalho!

normas

legais

e

GESTÃO PÚBLICA

I.

ESTADO, GOVERNO E SOCIEDADE: CONCEITO
EVOLUÇÃO DO ESTADO CONTEMPORÂNEO

E

1. O Conceito de Estado
A palavra “Estado” tem sua origem na expressão latina status que, por
sua vez, provém do verbo stare (= manter-se, permanecer em pé). O
emprego desta expressão na acepção (= significado) hoje utilizada é
relativamente nova, conforme salienta Azambuja (2008, p. 6):
“A palavra Estado, no sentido em que hoje a empregamos, é relativamente nova.
Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites da cidade, usavam o termo
polis, e saí veio política, a arte ou ciência de governar a cidade. Os romanos, com o
mesmo sentido, tinham civitas e respublica. Em latim, status não possuía a
significação que hoje lhe damos, e sim a de situação, condição. Empregavam os
romanos frequentemente a expressão status reipublicae, para designar a situação, a
ordem permanente da coisa pública, dos negócios do Estado. Talvez daí, pelo
desuso do segundo termo, tenham os escritores medievais empregado Status com a
significação moderna”

A noção de Estado, nos moldes daquilo que existe atualmente, é
resultado de uma evolução que remonta à Antiguidade, mas que tomou a
forma semelhante ao que vemos hoje somente a partir dos séculos XV e XVI.
Seu conceito é assim nos apresentado por Moraes (2010, p. 3):
Estado é uma forma histórica de organização jurídica, limitado a um determinado
território e com população definida e dotado de soberania, que em termos gerais e
no sentido moderno, configura-se em um poder supremo no plano interno e num
poder independente no plano internacional.

Desta forma, há de se destacar, preliminarmente, os elementos do
Estado:
ELEMENTOS DO ESTADO
ELEMENTO

DISCRIMINAÇÃO

Território

A plenitude do conceito de Estado só é possível quando
consideramos sua influência sobre um território definido. Na
base territorial, ocupada por uma população, é que se
3

GESTÃO PÚBLICA
ELEMENTOS DO ESTADO
ELEMENTO

DISCRIMINAÇÃO
exerce o poder do Estado.
Não se trata de um direito de propriedade sobre o território,
mas sim de um direito público, de cunho institucional que,
por vezes, sobrepõe-se aos direitos privados.
Ainda, no território estatal estão compreendidos as porções
de terra, os rios, lagos, mares interiores e o mar territorial
(se for o caso), além do espaço aéreo, dos navios de guerra
e das sedes de missões diplomáticas.
Os povos nômades (que não se fixam em um território),
ainda que sujeitos à autoridade de um chefe, não formam
um Estado (AZAMBUJA, 2008), tendo em vista a inexistência
de um território que constitua o limite físico do seu poder
jurídico.
Trata-se do agrupamento de pessoas que vivem em
determinado território, que, ao demonstrarem uma
convergência de intenções, buscando a realização de fins de
fins comuns, compõem o elemento de base do Estado.

Povo

Devem-se distinguir os conceitos de povo e de nação.
Enquanto o primeiro (povo) é composto de indivíduos
simplesmente agrupados em um mesmo território
(cidadãos), nação traz uma ideia de indivíduos dotados de
um conjunto de fatores comuns, usualmente de base
cultural, como raça, língua, costumes, religião etc.
Assim, é possível a nação existir sem Estado, bem como
pode o Estado existir sem nação, mas não pode existir
Estado sem povo.

Poder
Soberano

Governo

O exercício do poder do Estado sobre o seu povo, dentro de
seu território, é supremo, ou seja, não se submete a
nenhum outro. O poder é exercido sobre o território e sobre
as pessoas que nele se encontrem, sejam elas nacionais ou
estrangeiras.
Juntamente com a noção de Poder Soberano, associa-se a
Independência Estatal, isto é, resta assegurada a
liberdade de não admitir o controle por parte de outros
Estados.
Refere-se ao núcleo decisório do Estado, responsável pela
definição dos objetivos e das diretrizes gerais de atuação
4

GESTÃO PÚBLICA
ELEMENTOS DO ESTADO
ELEMENTO

DISCRIMINAÇÃO
estatal. O Governo elabora políticas públicas, bem como
toma decisões político-administrativas afetas à condução da
coisa pública.

Os indivíduos pertencentes a um Estado têm, entre si, um vínculo
jurídico, provendo a base para a elaboração de um conjunto de regras
norteadoras da atividade estatal.
Há três dimensões segundo as quais a estrutura do Estado é
estabelecida:
ESTRUTURA DO ESTADO
DIMENSÃO

BASE

Jurídica

Sistema constitucional e legal.

Política

Esferas
de
governo
(União,
Estados-membros,
Municípios e Distrito Federal) e Poderes (Executivo,
Legislativo e Judiciário).

Administrativa

Governo e Administração Pública (Direta e Indireta).

1. (CESPE / SERPRO / 2008) O
basicamente quatro elementos:
soberania. Assim, não é possível
em um determinado Estado, ou
mesma nação.

conceito de Estado possui
nação, território, governo e
que haja mais de uma nação
mais de um Estado para a

Os quatro elementos básicos do Estado são povo, território, poder
soberano e governo. Há de se notar a distinção entre os conceitos de
povo e nação, conforme discutida anteriormente. O conceito de nação
remete a uma acepção sociológica e antropológica dos indivíduos que
apresentam
raízes
culturais
e
práticas
sociais
convergentes.
Historicamente, o Estado brasileiro, por exemplo, formou-se com base
nas nações indígena, africana e portuguesa.
A questão está, assim, errada.

5

GESTÃO PÚBLICA

2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:
Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem num
território definido, organizado de tal modo que apenas algumas
delas são designadas para controlar uma série mais ou menos
restrita de atividades do grupo, com base em valores reais ou
socialmente reconhecidos e, se necessário, na força.
A afirmativa relaciona de forma acertada os elementos do Estado. Faz
menção ao grupo de pessoas (povo) que vivem em determinado território e
que são conduzidas por um governo soberano que, no plano interno,
configura-se em um poder supremo.
Há, ainda, alguns pontos do enunciado que merecem destaque:


no Estado, apenas alguns membros do povo são designados para
exercer o papel de governante;



o poder soberano, para ser exercido com bases sólidas, deve pautar-se
em valores reais ou socialmente reconhecidos. Só assim haverá o que
se chama de institucionalização do governo. Assim, por exemplo, um
governo que tome medidas autoritárias e arbitrárias em uma sociedade
cuja cultura está moldada em valores democráticos e liberais
seguramente não terá êxito.



há a prerrogativa do uso da força pelo Estado, em especial para a
manutenção da ordem pública e da segurança de seu povo.
Desta forma, a assertiva está correta.

6

GESTÃO PÚBLICA
3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a nação
politicamente organizada, enquanto a administração pública
corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado,
conduzindo politicamente os negócios públicos.
A primeira parte da assertiva está correta. Realmente, o Estado constitui
a nação (ou, em alguns casos, “as nações”) politicamente organizada, sendo
constituído pelo seu povo, por um território e pelo poder soberano. Contudo,
não é a administração pública quem estabelece os objetivos do Estado. Tal
papel é inerente ao Governo, a quem cabe traçar as metas e as diretrizes do
Estado.
A questão está, portanto, errada.

2. A Evolução Histórica do Estado
2.1. Os modos de nascimento do Estado
Historicamente, há três modos de nascimento de um Estado:


Modo originário: surge do próprio meio nacional, sem dependência
de qualquer fator externo. Um grupo humano (preferencialmente mais
ou menos homogêneo) estabelece-se em um território, organiza o seu
governo e passa a apresentar as condições administrativas, políticas e
jurídicas para a formação de um Estado;



Modo secundário: há a união de vários Estados para formar um novo,
ou, ainda, a subdivisão de um Estado para formar vários;



Modo derivado: o Estado surge em consequência de influências
exteriores. Foram os casos de colonização, ou, ainda, de concessões de
direito de soberania por parte de antigas colônias.

4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção
corretamente as lacunas das frases a seguir:

que

completa

Há três modos pelos quais historicamente se formam os Estados:
Os modos _____________ em que a formação é inteiramente
nova, o Estado nasce diretamente da população e do país; os
modos_____________, quando a formação se produz por
7

GESTÃO PÚBLICA
influências externas e os modos ______________, quando vários
Estados se unem para formar um novo Estado ou quando um se
fraciona para formar um outro.
a) originários – derivados – secundários
b) derivados – contratuais – originários
c) contratuais – derivados – naturais
d) naturais – originários – derivados
e) secundários – naturais – originários
Como vimos, a sequência que completa corretamente as lacunas é:
“originários – derivados – secundários”.
Resposta: A.

2.2. Teorias de formação do Estado
Em complementação aos modos de nascimento de um Estado, há uma
série de teorias que se propõem a elucidar o aspecto central capaz de dar
origem ao Estado. Neste caso, estamos nos aprofundando na explicação dos
modos originários de formação do Estado, ok?
De modo geral, as correntes teóricas que se propõem a elucidar as causas
para a formação do Estado podem ser agrupadas em duas vertentes
principais: as teorias contratualistas (há um “contrato” voluntário dos
indivíduos para a consolidação estatal) e as teorias não-contratualistas (há
uma formação natural do Estado). Vejamos o esquema a seguir:

8

GESTÃO PÚBLICA
Origem familiar ou
patriarcal

Origem violenta

Teorias nãocontratualistas
(formação natural)
Origem econômica ou
patrimonial

Origem do Estado

Teorias
contratualistas

Origem no
desenvolvimento
interno da sociedade

2.2.1. Teorias Não-Contratualistas de Formação do Estado
Teorias da origem familiar ou patriarcial do Estado
São as teorias mais remotas (= antigas), que defendem a visão de que o
Estado é formado a partir do desenvolvimento e da ampliação do núcleo
familiar. Assim, não só o Estado, mas como a própria sociedade como um
todo derivaria da família.
Para Sahid Maluf (1995, p. 98), as teorias familiais possuem fundamento
bíblico, uma vez que se apoia “na derivação da humanidade de um casal
originário” (no caso, Adão e Eva).
Conforme salienta Azambuja (2008, p. 121), “há um evidente equívoco
em identificar a origem da humanidade com a origem do Estado”. Assim, por
exemplo, os Estados americanos, desenvolvidos em períodos mais recentes
na história da humanidade, foram constituídos de inúmeras famílias, e não
de uma só.
Teorias da origem violenta do Estado
De acordo com os teóricos desta corrente, o Estado pode ser entendido
como uma organização social imposta por um grupo vencedor a um grupo
9

GESTÃO PÚBLICA
vencido, cujo intuito principal é justamente regulamentar a dominação do
primeiro grupo sobre o segundo. Neste caso, o Estado visa à exploração
econômica do vencido, e à defesa da autoridade do detentor do poder,
opondo-se às revoltas da classe dominada.
Teorias da origem econômica ou patrimonial do Estado
Para esta corrente teórica, a formação do Estado é vista como decorrência
dos benefícios advindos das trocas econômicas entre os seus membros. O
intuito é o melhor aproveitamento da divisão do trabalho e a
institucionalização do mercado, suprindo as necessidades de troca dos
indivíduos.
Teorias da origem no desenvolvimento interno da sociedade
Nesta visão, ao passo que as sociedades tornam-se gradualmente mais
desenvolvidas, passa a existir a necessidade de consolidação do Estado,
como forma de prover a ordem política essencial à estabilidade das
instituições sociais.
Assim, a capacidade de formação do Estado seria inerente a qualquer
grupo social humano, mas só é “trazido à tona” nas sociedades mais
complexas.
2.2.2.

Teorias Contratuais de Formação do Estado

De acordo com as teorias contratualistas,
cujos autores de maior destaque são John Locke,
Thomas Hobbes e Jean-Jacques Rousseau, o
Estado teria origem a partir de uma convenção
entre os membros da sociedade – o chamado
contrato social.
Segundo esta corrente teórica, o indivíduo,
ao associar-se por meio de um contrato social,
aliena (= transfere) seus direitos ao recémformado corpo político que irá gerir a sociedade. Os
ganhos
advindos
dessa
alienação
seriam
significativos, tendo em vista que se cria uma
vontade única, cujos esforços serão direcionados
10
Jean-Jacques Rousseau.
Fonte:
http://www.lastfm.com.br/music/JeanJacques+Rousseau

GESTÃO PÚBLICA
para o bem coletivo. Para garantir que os indivíduos cumpram as orientações
provenientes deste corpo político, são instituídas as leis, bem como as
sanções que garantam a manutenção da estabilidade política do Estado.
Alguns
destaque:

pontos

atinentes

às

teorias

contratualistas

merecem



Previamente à constituição do Estado, há uma situação anárquica e
“sangrenta” (AZAMBUJA, 2008, p. 122) em que os indivíduos possuem
direitos ilimitados. Esta situação é chamada de estado de
natureza, e justifica a opção dos indivíduos de abdicarem de seus
direitos ilimitados, em prol de uma condição mais vantajosa e segura
aos membros da sociedade;



O pacto de associação – o contrato social – é feito a partir da
escolha racional dos membros da sociedade, que ponderam acerca
das vantagens de abdicarem de suas prerrogativas individuais em prol
do bem comum e da igualdade entre os homens.



Apesar de haver esse pacto de associação (contrato social), há a
manutenção da liberdade dos indivíduos, que continuam
independentes e senhores de sua vontade, tendo em vista que a
associação foi voluntária e que os membros da comunidade atuam
como senhores de si próprios.
Vejamos como esse conteúdo já foi cobrado em concurso:

5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção do
pensamento e da teoria política moderna é a constituição da
ordem política. Sobre essa temática, uma das tradições de
reflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origem
contratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos os
pensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto:
a) o estado da natureza.
b) a existência de direitos previamente à ordem política.
c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais.
d) um pacto de associação.
e) um pacto de subordinação.

11

GESTÃO PÚBLICA
Como vimos, de acordo com as teorias contratualistas, previamente à
constituição do Estado os indivíduos possuem direitos ilimitados,
vigorando uma situação anárquica denominada estado da natureza. Dessa
forma, as alternativas “a” e “b” estão corretas.
Em decorrência da percepção, por parte dos indivíduos, de que a
consolidação de uma ordem política unânime seria vantajosa a todos, há a
escolha racional em prol de um pacto de associação – o contrato social, a
partir da qual há a abdicação dos direitos ilimitados, formando-se, assim,
o Estado (também chamado de Leviatã, por Hobbes). Assim, as
alternativas “c” e “d” estão corretas.
No que diz respeito à alternativa “e”, não podemos dizer que os
teóricos contratualistas entendem haver um pacto de subordinação na
formação do Estado. Ao contrário, em geral, os pensadores
contratualistas defendem haver, quando da formação do Estado, a
manutenção da liberdade dos indivíduos. É o que vemos nas palavras de
Rousseau (apud AZAMBUJA, 2008, p. 123), ao referir-se ao problema que
culmina na opção pela formação do Estado:
“Encontrar uma forma de associação que defenda e proteja com toda a
força comum a pessoa e os bens de cada associação e pela qual cada um,
unindo-se a todos, não obedeça no entanto senão a si mesmo e
permaneça tão livre quanto antes”.
Dessa maneira, a alternativa “e” está errada.
Resposta: E.

2.3. As formas históricas de Estado
Diversas são as formas de Estado, que aqui serão apresentadas tomandose por base o critério histórico de seu desenvolvimento.
Neste ponto, recorremos a Bobbio (2007, p. 114):
“À base do critério histórico, a tipologia mais corrente e mais acreditada
junto aos historiadores das instituições é a que propõe a seguinte sequência:
Estado feudal, Estado estamental, Estado absoluto, Estado
representativo.”

12

GESTÃO PÚBLICA
Com o intuito de prover um melhor embasamento, é pertinente um
breve apanhado sobre História Geral do Ocidente.
A história da humanidade é dividida, em termos didáticos, em grandes
períodos, usualmente denominados Eras ou Idades.

Em termos cronológicos, o primeiro período histórico – a Pré-História
– tem o seu início cerca de 3,5 milhões de anos a.C., estendendo-se até 4
mil a.C., quando da invenção da escrita pelos Sumérios (Mesopotâmia).
Teve então início a Antiguidade, marcada pela existência de grandes
civilizações (egípcia, persa, grega, romana entre outras). A última grande
civilização da Antiguidade foi a Romana, sendo que sua queda, em 476 d.C,
marcou a passagem para a Idade Média.
A Idade Média foi marcada por um período inicial de grande incerteza
(em decorrência da continuidade das invasões bárbaras, que contribuíram
para a queda do Império Romano), pelo declínio das cidades, por inúmeras
guerras (em especial as empreitadas cristãs a partir do século X – as
Cruzadas), pelo pleno poder do clero e por doenças – só a peste negra, no
século XIV, dizimou cerca de um terço da população europeia em apenas
três anos. Nessa Era, a estrutura política vigente era o feudalismo,
caracterizado por inúmeras unidades agrárias produtivas e descentralizadas
(os feudos), governadas pelos senhores feudais, ao qual se subordinavam
nobres de categorias inferiores (vassalos), além de trabalhadores
pertencentes à mais baixa classe social (os servos).
A Idade Moderna teve seu início em 1453, com a tomada de
Constantinopla pelos turcos otomanos, e estendeu-se até 1789, quando
ocorre a queda da Bastilha na Revolução Francesa. Trata-se de um período
de transição por excelência, em que o modo de produção feudal foi
gradualmente substituído pelo modo de produção capitalista. Neste
interstício, houve a estruturação e o desenvolvimento das cidades, um
notável progresso comercial (inclusive com as Grandes Navegações), um
renascimento cultural expressivo (que resgatava referências clássicas gregas
e romanas), e o fortalecimento do poder secular1.
1

Poder secular refere-se ao Estado, ao passo que Poder temporal, ao clero.
13

GESTÃO PÚBLICA
Foi durante a Idade Moderna que se observou a máxima
centralização monárquica, assumindo o rei o papel de senhor absoluto. O
Absolutismo foi responsável pela formação de um Estado extremamente
forte, repressor e interventor. Formou-se uma nobreza parasitária que
habitava as cortes do rei, sem ocupação definida a não se prover apoio
irrestrito ao monarca. Na França, no final do século XVIII, a insatisfação
acentuada da burguesia e as condições de miséria dos camponeses,
trabalhadores e desempregados culminou na iniciativa popular de tomar as
ruas no intuito de depor do poder o monarca Luis XVI. Foi a Revolução
Francesa, que marcou o término da Idade Moderna.
A Idade Contemporânea estende-se até os dias atuais, sendo um
período durante o qual se observou a consolidação do regime capitalista,
bem como pela disputa das potências europeias e dos Estados Unidos por
mercados consumidores e por matérias-primas.
Feito esse apanhado histórico, o quadro a seguir apresenta as
principais formas de Estado, bem como suas características:
FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2
FORMA

CARACTERÍSTICAS

Feudal

O Estado feudal é caracterizado pelo exercício
acumulativo das diversas funções de direção por
parte das mesmas pessoas e pela fragmentação do
poder central em pequenos agregados sociais.
Há a formação de órgãos colegiados que reúnem
pessoas da mesma posição social – os estamentos. Os
membros dos estamentos mais elevados gozam de
privilégios em termos de reconhecimento social e de
um estilo de vida diferenciado, marcado pela
ostentação.

Estamental

O critério da divisão das classes em estamentos é
puramente a posse de riqueza, definidora do status do
indivíduo.
A relação entre os órgãos colegiados e o detentor do
poder soberano usualmente é conflituosa, dando-se por
meio
de
assembleias
deliberantes
(como
os
parlamentos).

Absoluto
2

O Estado Absoluto é marcado por um duplo processo de
concentração do poder e de centralização num

Elaborado com base em Bobbio (2007).
14

GESTÃO PÚBLICA
FORMAS (HISTÓRICAS) DE ESTADO2
FORMA

CARACTERÍSTICAS
determinado território. Por concentração entende-se o
fato de os mais diversos poderes mediante os quais a
soberania é exercida serem de fato atribuídos ao
monarca. A centralização, por sua vez, refere-se à
eliminação de instâncias políticas inferiores ao poder do
rei, de modo a consolidar-se o monarca como único
poder no território.

Representativo

A diferença do Estado Representativo para o Estado
Estamental reside no fato de que a representação por
órgãos colegiados estamentais é substituída pela
representação dos indivíduos do povo. Passa-se a
considerar o cidadão como dotado de direitos naturais
que devem ser universalmente respeitados.
O Estado representativo surgiu, historicamente, na
forma
de
monarquia
constitucional
(e
depois
parlamentar) na Europa, e na forma de república
presidencial nos Estados Unidos.

6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos
verificar várias definições de Estado, com características
específicas. Indique a opção correta:
a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de
poder, em um determinado território nacional, na figura do
rei.
b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de
classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção.
c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poder
entre a população por meio de um sistema multipartidário.
d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de
concentração e centralização de poder em um determinado
território.
e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo a
sociedades democráticas modernas, não existindo em
monarquias.
15

GESTÃO PÚBLICA

Vejamos os comentários às alternativas:
a) O Estado feudal é caracterizado pela segmentação do poder em
unidades dispersas territorialmente – os feudos. No há, na Idade
Média, a ideia de concentração do poder / centralização. A alternativa
está errada.
b) No Estado estamental, o critério para a divisão em classes é a riqueza
e status dos indivíduos. O critério da posse (ou não) dos meios de
produção é empregado para a divisão das sociedades em capitalistas e
socialistas. Assim, a alternativa está errada.
c) É certo que a tipologia histórica de formas de Estado proposta por
Bobbio (2007) não contempla a totalidade de formas hoje existentes.
Nas próprias palavras de Bobbio (2007, p. 118-119):
A última fase da sequência histórica há pouco descrita [Estados feudal –
estamental – absoluto – representativo] não exaure certamente a
fenomenologia das formas de Estado hoje existentes. Ao contrário, dela
escapam [...] a maior parte dos Estados que hoje constituem a comunidade
internacional. [...]
Os Estados que escapam, inclusive em linha de princípio, da fase descrita
acima, são os Estados socialistas [...]
Em continuidade, Bobbio (2007, p. 120) identifica o principal elemento
característico dos Estados socialistas – o monopartidarismo:
[...] a diferença essencial entre as democracias representativas e os Estados
socialistas está no contraste entre sistemas multipartidários e sistemas
monopartidários [...]. O domínio de um partido único reintroduz no
sistema político o princípio monocrático dos governos monárquicos do
passado e talvez constitua o verdadeiro elemento característico dos Estados
socialistas [...]
Dessa maneira, não há de se falar em multipartidarismo em um Estado
socialista. A alternativa está errada.

16

GESTÃO PÚBLICA
d) A alternativa espelha de forma apropriada a característica central dos
Estados absolutistas, conforme vimos no quadro anterior. Está,
portanto, correta.
e) Como vimos, o Estado representativo surgiu, historicamente, na forma
de monarquia constitucional (e depois parlamentar) na Europa, e na
forma de república presidencial nos Estados Unidos. Existe, pois, em
monarquias. A alternativa está errada.
Resposta: D.

3. O conceito de Governo
Governo pode ser definido como o modo pelo qual são definidos os
objetivos e as diretrizes gerais de atuação do Estado. Assim, é o Governo o
responsável por elaborar as políticas públicas, bem como por tomar decisões
político-administrativas afetas à condução da coisa pública.
O governo é composto por um grupo de pessoas que exercem o papel
de núcleo decisório do Estado.
A fim de bem entendermos o conceito acima, é essencial traçarmos as
distinções entre Estado e Governo:
ESTADO

GOVERNO

Natureza permanente

Natureza transitória (os representantes
governam por prazo determinado)

Ente moral

Ente real

Ente intangível

Ente tangível, composto por agentes
políticos

Detém o poder extroverso3

Exerce o poder

Na realidade, não devemos ver o Governo de forma dissociada do
Estado: o primeiro só existe com o propósito de representar a parte política
do Estado, que atua na condução da coisa pública. Em síntese: o Governo é
um instrumento do Estado.
A Doutrina apresenta quatro dimensões do conceito de governo:


3

Formal: refere-se
constitucionais;

ao

conjunto

de

Poderes

e

de

órgãos

Poder extroverso é o poder que o Estado possui de constituir obrigações a terceiros, de forma unilateral.
17

GESTÃO PÚBLICA


Material: refere-se às atividades legislativas, executivas e
judiciárias, ou seja, é o conjunto das funções estatais básicas;



Operacional: trata-se da condução política dos objetivos e dos
negócios públicos;



Estrito: é alusiva ao agente público que exerce o poder. O
Presidente da República (chefe do Poder Executivo) é dito Chefe
de Governo, por exercer o governo de forma ampla.
Logicamente, não só o Chefe do Executivo governa, mas também
os presidentes do Poder Legislativo, do Poder Judiciário e o chefe
do Ministério Público da União. A esta cúpula dirigente, soma-se
um corpo de funcionários (ministros de Estado, deputados,
senadores etc.) e a força militar.

Ao passo que o Governo é um instrumento do Estado, atuando na
elaboração e na escolha de planos políticos, a Administração Pública é um
instrumento do Governo, executando os planos escolhidos.
7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que a
função política ou de governo difere da função administrativa, é
correto afirmar que estão relacionadas(os) à função política,
exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento
A execução é atividade típica da função administrativa e não da função
política.
Resposta: C

18

GESTÃO PÚBLICA

4. Teoria das Formas e dos Sistemas de Governo
Uma vez apresentadas as principais características do Estado, iremos
nos aprofundar nos aspectos principais de seu governo. Neste ponto, duas
perguntas merecem nossa atenção:


Como é exercido o poder no Estado e como se dá a relação entre
governantes e governados? Neste caso, estamos falando de forma
de governo;



Como o Estado é organizado em termos políticos (como se dá a
relação entre os Poderes – em especial o Legislativo e o
Executivo)? Ao responder esta questão, estaremos caracterizando
o sistema de governo.

Assim, no estudo da estruturação do governo de um Estado, as
definições de forma e de sistema de governo são fundamentais:

Forma de Governo
modo pelo qual é
exercido o poder no
Estado

Sistema de Governo
modo pelo qual o
Estado é politicamente
organizado

A seguir, veremos as principais tipologias de formas e sistemas de
governo.

4.1. Formas de Governo
A classificação mais antiga, atinente às formas de governo, é de
autoria de Aristóteles, e adota como critério do número de governantes.
Nesta classificação, deve-se fazer, preliminarmente, a distinção entre as
formas puras e impuras de governo:


formas puras de governo → visam sempre ao bem comum;

19

GESTÃO PÚBLICA


formas impuras de governo → há uma desvirtuação da atuação
governamental. Ou o(s) governante(s) atua(m) em prol de si
próprio(s), ou usam artifícios para iludir os governados.

Feita esta distinção, apresenta-se, no quadro a seguir, as formas de
governo na tipologia de Aristóteles:

FORMA PURA

FORMA IMPURA

Apenas um
governante

Monarquia – apenas um Tirania ou Despotismo –
indivíduo governa em prol apenas
um
indivíduo
do bem comum.
governa
em
benefício
próprio.

Minoria
governante

Aristocracia
–
poucos
indivíduos
privilegiados
(nobreza)
governam
visando ao bem comum.

Oligarquia
–
poucos
indivíduos
privilegiados
(nobreza) governam em
benefício próprio.

Democracia – o governo é
exercido diretamente pelo
povo, ou por meio de seus
representantes.

Demagogia
–
os
representantes
do
povo
atuam em benefício próprio,
fascinando os governados
com metas ilusórias, apenas
para angariar o suporte de
seu poder.

Governo
exercido pelo
povo

No século XVI, o historiador e diplomata italiano Nicolau Maquiavel
trouxe a concepção de um ciclo de governo, ilustrado a seguir:

20

GESTÃO PÚBLICA
1. Estado
Anárquico

7. Demagogia

2. Monarquia

6. Democracia

5. Oligarquia

3. Tirania

4. Aristocracia

O ciclo de governo inicia-se com um Estado Anárquico, entendido
como o ponto de partida da vida humana em sociedade. Como forma de
garantir ordem e segurança à comunidade, estabelece-se uma monarquia
hereditária que, com o passar do tempo, é degenerada em uma tirania. Com
o intuito de restringir os desmandos do tirano, a nobreza apodera-se do
governo, instaurando-se a aristocracia, visando ao bem comum. Todavia,
uma vez mais há a degeneração da forma de governo, e a aristocracia
transforma-se em uma oligarquia. O povo acaba por decidir que o melhor é
governar por si mesmo, e destitui os oligarcas, e forma-se a democracia. Por
fim, os representantes do povo acabam por desvirtuar-se, assumindo o papel
de demagogos, agindo cada um em proveito pessoal. A acentuação desta
condição culmina no ponto de partida – o Estado Anárquico.
Foi no século XVIII que uma das classificações mais aceitas dos tempos
modernos tomou forma. Trata-se da proposição do filósofo francês Charles
Montesquieu, segundo o qual há três formas de governo:


monarquia → há apenas um governante, que exerce seu poder com
base em leis fixas estabelecidas;



república → o povo como um todo, ou apenas uma parcela, é
detentor de poder soberano;



despotismo → há apenas um governante, que exerce seu poder com
base apenas em sua própria vontade, atendendo a seus caprichos.

21

GESTÃO PÚBLICA
Atualmente, no mundo ocidental, as formas fundamentais de governo são
a monarquia e a república. As características centrais dessas formas de
governo são comparadas no quadro a seguir:
MONARQUIA

REPÚBLICA

Vitaliciedade
–
o
monarca
governa
até
quando tiver condições
físicas
para
tanto
(usualmente até o final de
sua vida).

Temporariedade
–
o
governante
recebe
um
mandato, que é exercido
até o final de um período
fixo pré-determinado.

Hereditariedade – há
uma linha de sucessão
familiar que garante o
acesso ao poder.

Eletividade
–
o
governante é eleito pelo
povo, o qual passa a
representar. Uma vez
eleito,
o
governante
fundamenta-se
sua
atuação
na
igualdade
jurídica das pessoas.

Irresponsabilidade – os
atos do monarca não
precisam ser motivados,
Responsabilidade
ou seja, ter seus motivos
explícitos a seus súditos.

Responsabilidade – o
Chefe de Governo deve
prestar contas de suas
ações à sociedade ou a um
órgão de representação
popular.

Período de
governo

Modo de acesso
ao poder

8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:
Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os
poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo, sendo
os Estados, segundo a classificação dualista de Maquiavel,
divididos em repúblicas ou monarquias.
Há um equívoco apenas na primeira parte da assertiva.
Quando falamos da maneira como se relacionam os poderes, estamos
nos referindo ao modo como o Estado é politicamente organizado, ou seja,
ao sistema de governo.
22

GESTÃO PÚBLICA
A forma de governo explicita como se dá a relação entre governantes e
governados, e não o diálogo entre poderes.
Assim, o enunciado está errado.
Resposta: E.
9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo
fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o
poder político é exercido por meio de representação, em caráter
eletivo e por um período determinado de tempo.
Na República, a igualdade é dita formal, pois advém de preceitos
constitucionais, em especial a isonomia perante a Lei. As demais
características: eletividade (representatividade) e temporariedade foram
vistas no quadro anterior.
A assertiva está correta.
10.
(CESPE / DPE – RO / 2012) As características
fundamentais da República são: temporariedade, eletividade e
responsabilidade.
O enunciado lista de forma acertada as características centrais da
República, estudadas no quadro anterior.
A questão está correta.

4.2. Sistemas de Governo
Em termos de sistemas de governo, nossa discussão será centrada
nos dois principais modelos: o presidencialismo e o parlamentarismo.
Antecedendo a abordagem aos sistemas de governo, é essencial a
compreensão dos seguintes papeis:


Chefe de Estado → exerce a função de representação legítima
interna e externa (internacional) do Estado. Não detém atribuições
políticas (é politicamente irresponsável);



Chefe de Governo → é o líder do Poder Executivo, responsável
pela elaboração e implementação de políticas sociais e econômicas.

23

GESTÃO PÚBLICA
O presidencialismo é o sistema de governo que, com base na
harmonia e na coordenação dos Poderes, assegura a independência 4 entre os
Poderes Legislativo e Executivo. Neste sistema, as atribuições de Chefe de
Estado e Chefe de Governo estão concentradas no mesmo cargo – o
Presidente da República.
Já o parlamentarismo é o sistema de governo no qual o Poder
Executivo é colocado sob a confiança do Poder Legislativo, havendo uma
relação mais dependente e balanceada entre estes Poderes. No
parlamentarismo, ainda, as atribuições de Chefe de Estado e Chefe de
Governo estão dispostas em cargos distintos.
No parlamentarismo, o líder do grupo majoritário do Parlamento (Poder
Legislativo) é o Chefe de Governo, recebendo a denominação de PrimeiroMinistro. Ele, pessoalmente, escolhe os seus ministros, formando-se, assim,
o Gabinete, que passa a exercer a chefia do governo, estabelecendo as
diretrizes políticas da sociedade. A aprovação Primeiro-Ministro, em conjunto
com o seu Conselho de Ministros, é condicionada à aprovação de um plano
de governo pelo Parlamento, de maneira que o Parlamento assume a
responsabilidade conjunta pelo governo do Poder Executivo.
O Primeiro-Ministro será mantido no poder não por um período prédeterminado, mas enquanto houver a confiança do Parlamento (cujos
membros são eleitos pelo povo). Uma vez retirada a confiança do
Parlamento, o Primeiro-Ministro é exonerado, tendo em vista que não possui
mandato.
Em contrapartida, o Chefe de Estado (representante legítimo do Estado)
pode dissolver o Parlamento, a pedido do Chefe de Governo. Nesta hipótese,
novas eleições populares são convocadas, de modo a formar-se um novo
Parlamento.
O quadro a seguir apresenta as principais caraterísticas destes dois
sistemas de governo:

4

Apesar de haver a independência entre os Poderes, há a ideia de controle e vigilância recíprocos, de forma a
assegurar o cumprimento dos deveres constitucionais de cada um. Esta prerrogativa de “controle e vigilância” é
denominada sistema de freios e contrapesos.
24

GESTÃO PÚBLICA
PRESIDENCIALISMO

PARLAMENTARISMO

Forma de
governo no
qual é
aplicável

É o sistema de governo
típico das Repúblicas.

É o sistema de governo
típico das Monarquias
Constitucionais (mas
também se estendeu às
Repúblicas).

Chefe de
Estado

Presidente da República
(Chefe do Poder Executivo)

Monarca ou Presidente

Chefe de
Governo

Presidente da República
(Chefe do Poder Executivo)

Primeiro-Ministro

São Poderes independentes
e harmônicos entre si.

Há maior dependência entre
os Poderes. Uma vez
retirada a confiança do
Parlamento no PrimeiroMinistro, ele é destituído.
Da mesma forma, o Chefe
de Governo pode solicitar
ao Chefe de Estado a
dissolução do Parlamento.

Pré-determinada (no Brasil,
o período é de 4 anos).

Não é pré-determinada,
mas dura enquanto o
Primeiro-Ministro dispor da
confiança do Parlamento,
compreendida como o apoio
de uma base partidária
majoritária.

Relação Poder
Executivo
versus Poder
Legislativo

Duração do
mandato do
Chefe de
Governo

11.
(ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno é
constituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,
que podem estar nitidamente separados ou não em função do
sistema de governo adotado. Escolha a opção correta.
a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico.
b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pela
Assembleia Legislativa.
c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e do
governo.
d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia de
Estado e de governo.
25

GESTÃO PÚBLICA
e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão
nitidamente separados.
a) Há
um
duplo
equívoco
na
alternativa.
Primeiramente,
parlamentarismo já é, por si só, um sistema de governo. Monarquia e
República são formas de governo. Ainda, as formas de governo às
quais o parlamentarismo é aplicável são a monarquia e a república. A
alternativa está errada.
b) No presidencialismo, o chefe de governo é eleito diretamente pelo
povo ou por seus representantes. A alternativa está errada.
c) No parlamentarismo em que vigora a forma de governo monárquica,
o monarca exerce apenas a chefia de Estado. A chefia de governo é
exercida pelo Primeiro-Ministro. A alternativa está errada.
d) No presidencialismo, há a consolidação em um único cargo
(Presidente da República) das chefias de Estado e de governo. A
e) O presidencialismo é marcado pela separação dos Poderes,
permanecendo o Poder Executivo e o Legislativo como independentes
e harmônicos entre si. A alternativa está correta.
Resposta: E

5. A Separação dos Poderes
De acordo com Barbosa (2006, p. 2), “desde a Antiguidade Clássica [...]
é possível identificar que em todo governo existem três funções essenciais,
cada qual encarregada de uma incumbência específica: a de legislar, a de
executar as leis e a de julgar os conflitos”.
A preocupação em segregarem-se os poderes estatais em indivíduos ou
entidades distintos advém de dois aspectos principais: imposição de
limites ao exercício do poder e busca por maior eficiência
governamental. Tal é a análise que Dallari (2000) faz da obra de
Aristóteles:
O antecedente mais remoto da separação dos poderes encontra-se em
Aristóteles, que considera injusto e perigoso atribuir-se a um só
26

GESTÃO PÚBLICA
indivíduo o exercício do poder, havendo também em sua obra uma
ligeira referência ao problema da eficiência, quando menciona a
impossibilidade prática de que um só homem previsse tudo o que nem
a lei pode especificar. (DALLARI, 2000, p. 216 – 217)

A despeito de as discussões filosóficas acerca do modo mais acertado de
estruturarem-se os poderes fundamentais do Estado remontarem ainda da
Antiguidade, foi a partir do século XVII que tomaram força. É o que vemos,
por exemplo, no seguinte trecho do filósofo e teórico político Thomas
Hobbes:
Outros, a fim de evitar o que eles pensam ser uma dura condição de
absoluta sujeição (e como eles a odeiam, chamam-lhes escravatura)
conceberam a ideia dum governo, que eles pensam ser uma mistura de
três espécies de soberania. Por exemplo, eles supõe que o poder da
elaboração das leis seria dado a uma grande assembleia
democrática, o poder judicial a uma outra assembleia e a execução
das leis a uma terceira assembleia ou homem; e chamam a este
governo monarquia mista, aristocracia mista, ou democracia mista,
conforme um dos três poderes predomine de maneira muito eficiente. E
neste estado de governo, pensam que o uso do gládio privado está
excluído (HOBBES, s. d., p. 151, apud LIMA, 2012, p. 30).

A despeito de haver um embate doutrinário acerca da suposta autoria
por parte do filósofo inglês John Locke, ainda em 1690, do conceito de
separação dos poderes estatais, remete-se ao Barão de Montesquieu, filósofo
e político francês, o mérito da análise científica da separação dos poderes e
de sua consagração como teoria política.
Na obra Do Espírito das Leis, mais
especificamente em seu Livro XI, Montesquieu
expõe a necessidade de separação das funções
essenciais do Estado em pessoas ou órgãos
distintos, como forma de assegurar liberdade
política.
Importante ressaltar que o conceito de
“liberdade política”, para Montesquieu, não tem
relação com a capacidade de se fazer tudo o que
se quer (LIMA, 2012), mas sim com a efetiva
observância das faculdades e possibilidades
preconizadas por lei. Nesses termos, eis a
concepção exposta por Montesquieu (2000, p.
Charles de Montesquieu (1689 – 1755)
27

Fonte: http://www.rjgeib.com/thoughts/montesquieu/montesquieubio.html

GESTÃO PÚBLICA
205):
Quando na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de magistrados,
o poder legislativo se junta ao executivo, desaparece a
liberdade; pode-se temer que o monarca ou o senado promulguem
leis tirânicas, para aplicá-las tiranicamente. Não há liberdade se o
poder judiciário não está separado do legislativo e do executivo.
Se houvesse tal união com o legislativo, o poder sobre a vida e a
liberdade dos cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo
tempo legislador. Se o judiciário se unisse com o executivo, o juiz
poderia ter a força de um opressor. E tudo estaria perdido se a
mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou de
populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de
ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os crimes e
os conflitos dos cidadãos.

Uma vez mais em conformidade com Lima (2012), a concepção da
Teoria da Separação dos Poderes, por Montesquieu, teve como pano de
fundo a aversão ao Regime Absolutista que assolava a França do final do
século XVII e início do XVIII, mitigando as liberdades sociais e individuais.
Eis que esta Teoria serviu de ferramental político ideológico à Revolução
Francesa, ainda no final do século XVIII (1789), sendo, em momento
subsequente, incorporado às bases da organização constitucional do Estado
Moderno. Ademais, o Princípio da Separação dos Poderes, entendido como
uma garantia em oposição à tirania, foi assim registrado na Declaração dos
Direitos do Homem e do Cidadão5, documento culminante da Revolução
Francesa:
Art. 16. Qualquer sociedade na qual a garantia dos direitos não está em
segurança, nem a separação dos poderes determinada, não tem
constituição.
Em paralelo, a preocupação em separarem-se os poderes fundamentais
do Estado foi espelhada na Constituição dos Estados Unidos, de 1787, que
dedica o seu primeiro artigo ao Legislativo, o segundo ao Executivo e o
terceiro ao Judiciário. James Madison Jr., coautor da obra O Federalista e
quarto presidente dos Estados Unidos, assim descreve as razões para a
separação dos poderes.
A acumulação de todos os poderes, legislativos, executivos e judiciais,
nas mesmas mãos, sejam estas de um, de poucos ou de muitos,

5

Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, no original, datado de 26 de agosto de 1789.
28

GESTÃO PÚBLICA
hereditárias, autonomeadas ou eletivas, pode-se dizer com exatidão
que constitui a própria definição da tirania. (MADISON, 1959, p. 47).

A separação absoluta dos Poderes, contudo, não encontra respaldo na
obra de Montesquieu. Na visão de Lima (2012, p. 48):
[...] o ponto central da obra de Montesquieu não era a separação
completa das três funções [...] em três órgaos distintos, cada qual com
sua própria função autônoma e independente, mas, sim, no
compartilhamento do poder por diversos órgãos, os quais poderiam se
limitar mutuamente.

Assim, a concepção que toma força a partir da obra de Montesquieu e
que influencia a estrutura política de muitos Estados ocidentais (dentre os
quais o brasileiro) configura-se não só na segmentação das funções do
Estado, mas também na criação de mecanismos capazes de prover um
equilíbrio e uma limitação mútua entre os Poderes. Trata-se do sistema de
freios e contrapesos, que abordaremos em seguida.

5.1. O sistema de freios e contrapesos
De forma análoga ao visto na busca para a segregação das funções
estatais, a origem o sistema de freios e contrapesos remonta ainda da
Antiguidade.
Contudo, sua concepção toma força na obra de Montesquieu e passa a
ser efetivamente desenvolvida na Inglaterra do século XVIII, por intermédio
do trabalho de Henry Saint-John, Visconde de Bolingbroke (1678 – 1751),
atribuindo-se a denominação original ao sistema de “checks and balances”.
O conceito de “balance” (= contrapeso ou equilíbrio) toma forma na
Inglaterra, a partir da atuação da Câmara dos Lordes, constituída por
membros da nobreza e do clero, servindo como instância revisora à atuação
da Câmara dos Comuns, cujos membros eram originados do povo. O
bicameralismo, a despeito de possuir o discurso institucionalizado de evitar
que leis formuladas tão somente pelo impulso momentâneo de pressões
populares fossem aprovadas, tinha o propósito implícito de conter as
ameaças aos privilégios das camadas sociais dominantes.
Maldonado (2003) indentifica, ainda, duas ferramentas de realce no
sistema de freios e contrapesos inglês. Trata-se do poder de veto do rei à
determinada lei (controle do Poder Executivo sobre o Legislativo), bem como
o impeachment (controle dos atos executivos dos ministros do rei pelo
parlamento).
29

GESTÃO PÚBLICA
Já a noção de “check” adveio da decisão do juiz Marshall, da Suprema
Corte dos Estados Unidos, no julgamento do caso Marbury vs. Madison, em
1803. Em síntese, proferiu-se o entendimento de que cabia ao Poder
Judiciário declarar a inconstitucionalidade dos atos legislativos ou executivos
que não se harmonizassem com a Carta Magna (= Constituição).
12.
(CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é
manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa,
devem obediência às normas constitucionais próprias da
administração pública.
No Brasil, a vontade estatal é realmente manifestada através de seus
Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário), relacionados entre si de forma
independente e harmônica (CF/88, art. 2º). Esta concepção é denominada de
Tripartição dos Poderes, insculpida originariamente na Teoria do Estado por
Montesquieu, ainda no século XVIII. Há, nesta visão, uma divisão de funções
entre os Poderes, a saber: função legislativa, inerente ao Poder Legislativo;
função judicial, inerente ao Poder Judiciário; e função administrativa,
inerente ao Poder Executivo. Estas funções, assim distribuídas, são
denominadas de funções típicas.
No entanto, não é só o Poder Executivo que exerce função
administrativa. Os Poderes Legislativo e Judiciário também atuam
administrativamente, porém de forma atípica. Uma vez entendido que a
atividade administrativa é exercida pelos três Poderes, registra-se que há o
dever de obediência às normas constitucionais que regem a administração
pública (arts. 37 a 41 da CF/88).
A afirmativa está correta.

5.1.1. O sistema de freios e contrapesos no Brasil
A Constituição Federal de 1988 contemplou, em seu texto, uma série de
dispositivos que dão base à ação de controle / limitação de um Poder sobre
outro. O quadro a seguir expõe, de forma sumarizada, exemplos de
mecanismos ora vigentes em plano nacional:

30

GESTÃO PÚBLICA

PODER EXECUTIVO

SISTEMA DE FREIOS E CONTRAPESOS NO BRASIL
Atuação
Descrição
Trata-se do poder de veto (total ou parcial), pelo
Presidente da República, dos projetos de lei
encaminhados pelo Congresso Nacional. É o
preconizado pelo art. 66 da Constituição Federal de
1988:
Sobre o
Legislativo

Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação
enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que,
aquiescendo, o sancionará.
§ 1º - Se o Presidente da República considerar o projeto,
no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao
interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no
prazo de quinze dias úteis, contados da data do
recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito
horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do
veto.


Sobre o
Judiciário



Possibilidade do Presidente da República propor
ação direta de inconstitucionalidade e ação
declaratória de constitucionalidade (inciso I do
art. 103 da CF/88);
Competência privativa do Presidente da
República em conceder indultos e comutação de
penas (inciso XII do art. 84 da CF/88).

PODER JUDICIÁRIO

Trata-se do controle de constitucionalidade,
exercido pelo Supremo Tribunal Federal sobre leis e
atos normativos:
CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

Sobre o
Legislativo

I - processar e julgar, originariamente:
a)

a ação direta de inconstitucionalidade de lei ou
ato normativo federal ou estadual e a ação
declaratória de constitucionalidade de lei ou
ato normativo federal;

Obs.: da mesma forma, quando o Poder Executivo
sancionar norma tida como inconstitucional pelo STF,
figurará no polo passivo da ação direta de
inconstitucionalidade (ADIN) (MALDONADO, 2003).

31

GESTÃO PÚBLICA
Atuação
Descrição
Competência do STF de processar e julgar o Chefe do
Poder Executivo, o Vice-Presidente, os membros do
Congresso Nacional (apenas nas infrações penais
comuns), os Ministros de Estado e os Comandantes
das Forças Armadas (nas infrações penais comuns e
nos crimes de responsabilidade):
CF 88, Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal,
precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
(...)
Sobre o Poder
Legislativo e
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da
República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso
Executivo

Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da
República;
c) nas infrações penais comuns e nos crimes de
responsabilidade,
os
Ministros
de
Estado
e
os
Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica,
ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos
Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e
os chefes de missão diplomática de caráter permanente;

32

GESTÃO PÚBLICA
Atuação
Descrição
São diversas as hipóteses, consagradas na própria
Constituição Federal de 1988, de controle do Poder
Legislativo sobra o Executivo. Seguem algumas:



sustar os atos normativos do Poder Executivo que
exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de
delegação legislativa;
fiscalizar e controlar, diretamente ou por qualquer
de suas Casas (Senado Federal e Câmara dos
Deputados), os atos do Poder Executivo, incluídos os
da administração indireta;



autorizar referendo e convocar plebiscito;



julgar o impeachment do Chefe do Poder Executivo;



etc.



Sobre o Poder
Judiciário

autorizar o Presidente da República a declarar
guerra e a celebrar a paz;



Sobre o Poder
Executivo

julgar anualmente as contas apresentadas pelo
Presidente da República e apreciar os relatórios
sobre a execução dos planos de governo;



PODER LEGISLATIVO



Sabatinar o escolhido pelo Presidente da República
para o cargo de Ministro do Supremo Tribunal
Federal.

33

GESTÃO PÚBLICA
Atuação
Descrição


Competência do Senado Federal de processar e
julgar, nos crimes de responsabilidade, o Chefe
do Poder Executivo, o Vice-Presidente, os
Ministros do Supremo Tribunal Federal, os
Ministros de Estado, os Comandantes das
Forças Armadas, os Ministros do STF etc:

CF 88, Art. 52. Compete privativamente ao Senado
Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da
Sobre o Poder República nos crimes de responsabilidade, bem como os
Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do
Executivo e
Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza
Judiciário
conexos com aqueles;
II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal
Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do
Conselho Nacional do Ministério Público, o ProcuradorGeral da República e o Advogado-Geral da União nos
crimes de responsabilidade;


Controle de fiscalização exercido pode meio das
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPIs).

Há, contudo, exemplos de prerrogativas inerentes aos Poderes que se
opõe à separação das funções típicas de Estado e, por decorrência, ao
sistema de freios e contrapesos. Talvez a principal incoerência, nesse
sentido, seja a possibilidade de o Chefe do Poder Executivo (Presidente da
República) editar medidas provisórias, com força de lei:
CF 88, Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar
medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional.

O que se tem observado é que o Brasil vive um período de “Presidenteslegisladores”, impingindo óbice ao Congresso Nacional, que observa
passivamente sua pauta de votações ser trancada até que se votem as
medidas provisórias em regime de urgência:

34

GESTÃO PÚBLICA
CF 88, Art. 62. § 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias
contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada
uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,
todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.

13.
(CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares de
inquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos
adotado pela Constituição Federal.
Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) é um instrumento inerente ao
Poder Legislativo, que se presta à fiscalização dos negócios do Estado. Em
termos federais, quando os membros são oriundos da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, falamos em Comissão Parlamentar Mista de
Inquérito (CPMI). As CPIs estão previstas no §3º do art. 58 do texto
constitucional:
§ 3º - As comissões parlamentares de inquérito, que terão poderes de
investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos
regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados
e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante
requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato
determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso,
encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade
civil ou criminal dos infratores.
Trata-se de uma comissão temporária, destinada a apurar fato
determinado – independentemente do Poder em que tal fato tenha ocorrido.
Como exemplo, pode-se citar a CPI criada em 1992 para apurar o esquema
comandado pelo tesoureiro da campanha presidencial – o empresário Paulo
César Farias, que culminou com o impeachment do então Chefe do Poder
Executivo Fernando Collor de Mello. Assim, torna-se evidente que as CPIs
(ou CPMIs) prestam-se à instrumentalização do sistema de freios e
contrapesos.
A questão está certa.

14.
(FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo do
mecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisão
de funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira
de 1988, a:
35

GESTÃO PÚBLICA

a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo
Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, de
medidas provisórias, com força de lei.
c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido em
cargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato.
d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidente
da República para exercer atribuição legislativa limitada no
objeto e no tempo.
e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a
posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato público
eletivo.
9. A nomeação, pelo Presidente da República (Poder Executivo), após a
aprovação pelo Senado Federal (Poder Legislativo), dos Ministros do
Supremo Tribunal Federal é um típico exemplo de um mecanismo
segundo o qual dois Poderes interferem na atuação de outro Poder,
restringindo sua ampla liberdade de atuação. A alternativa está
correta.
10.
A possibilidade de adoção de medidas provisórias, pelo Chefe do
Poder Executivo é, na realidade, um mecanismo que se opõe ao
sistema de freios e contrapesos. Trata-se da concentração da
competência de legislar e de executar as normas por um mesmo
poder. A alternativa está errada.
11.
O fato exposto na afirmativa não se relaciona com o sistema de
freios e contrapesos.
12.
No momento em que o Congresso Nacional autoriza o Presidente
da República a exercer atribuição legislativa, não há uma limitação da
atuação do Poder Executivo, mas sim uma ampliação de suas
prerrogativas. Assim, a alternativa está errada.
13.
A impossibilidade de acumulação, por parlamentares, de mais de
um cargo ou mandato público eletivo não se relaciona com o sistema
de freios e contrapesos.
Resposta: A.

36

GESTÃO PÚBLICA
15.
(CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ou
no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta
ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o
monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las
tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está
separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união
com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos
cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo
legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz
mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou
de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de
ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os
crimes e conflitos dos cidadãos.
Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de
governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações).

Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção
correta.
a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes
constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o
exercício por um poder de função típica de outro.
b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não
consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três
poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A
separação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas
estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa
divisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de
determinado poder que executam atividades típicas de outro.
Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões
parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial
protegida sob o manto do segredo de justiça.
d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de
parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
37

GESTÃO PÚBLICA
confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do
DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes.
e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade
soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses
poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks
and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto
de autorizar a instauração de processo administrativo
disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a
responsabilidade de ato praticado por agente público de outro
poder.
a) Cada um dos Poderes tem a competência para exercer as funções
típicas correspondentes (ao Legislativo, elaborar e votar leis; ao
Executivo, administrar o Estado, observando-se as leis; ao Judiciário,
avaliar os fatos jurídicos, emitindo decisões e sanções com base nas
leis). Isso não significa, contudo, que os Poderem somente exerçam
essas funções. Há funções atípicas inerentes a cada um dos Poderes do
Estado. Uma licitação pública conduzida pelo Senado Federal, por
exemplo, é uma função administrativa (executiva) inserida em um
órgão do Poder Legislativo. Assim, a alternativa está errada.
b) O art 2º da CF/88 estabelece a separação dos Poderes:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judiciário.

A alternativa está errada.
c) Apesar da primeira parte da assertiva estar correta, o fato é que as
Comissões Parlamentares de Inquérito, apesar de gozarem de poderes
de investigação próprios das autoridades judiciais, não possuem
respaldo constitucional para o acesso a decisões judiciais protegidas
sob o manto do segredo de justiça. A alternativa está errada.
d) A edição de súmula vinculante é uma função típica do Poder Judiciário.
O objetivo é pacificar o entendimento jurídico sobre determinada
matéria que apresenta julgamentos recorrentes. Evita-se, assim, que
um número significativo de processos tenha curso por todo o canal do
Poder Judiciário, tendo em vista que a Súmula vincula, ou seja, possui
aplicação mandatória nos demais órgãos judiciais, em todas as esferas
da federação. A alternativa está errada.
e) Cada um dos Poderes estatais constituídos possui função
administrativa inerente a si mesmo. Isso implica a prerrogativa do
exercício dos poderes hierárquico e disciplinar, denotando uma
subordinação administrativa entre os agentes de um mesmo Poder. A
38

GESTÃO PÚBLICA
instauração, pelo Senado Federal, de um processo administrativo
disciplinar a um servidor do STF configurara uma clara situação de
desrespeito ao Princípio da Separação dos Poderes. A alternativa está,
portanto, correta.
Resposta: E.
16.
(CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição
dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotada
no Brasil, não é absoluta, visto que a própria Constituição
Federal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de
funções que originalmente pertencem a determinado Poder.
Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na alternativa “a” da questão
anterior. Ao desempenhar determinada função atípica, um Poder passa a
assumir para si uma função típica de outro Poder, “flexibilizando”, por assim
dizer, uma visão absoluta da tripartição dos Poderes do Estado.
A questão está correta.
17.
(CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances,
criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de
freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os
poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que,
a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o
outro.
A assertiva apresenta de forma apropriada uma síntese do conceito de
“sistemas de freios e contrapesos”, visto anteriormente.
Está, assim, correta.
18.
(CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dos
Poderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and
balances, segundo o qual a separação das funções estatais é
rígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos.
Os Poderes do Estado, no Brasil, devem ser “independentes e
harmônicos entre si”. Isso não significa que controles recíprocos sejam
vedados. Como vimos, diversas são as hipóteses de controles de um Poder
sobre os demais.
A assertiva está errada.
39

GESTÃO PÚBLICA
19.
(CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freios
e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo,
a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a
inconstitucionalidade das leis.
A situação cotada no enunciado é um exemplo da aplicação do sistema
de freios e contrapesos pelo Poder Judiciário sobre o Poder Legislativo, como
vimos no quadro anterior.

6. Características gerais do Estado brasileiro
A forma de Estado refere-se à maneira pela qual são organizados os
elementos estatais (povo, território e poder soberano). Em outras palavras, a
relação estabelecida entre povo, território e poder soberano irá caraterizar a
forma de Estado.
De forma geral, são 3 (três) as formas de Estado possíveis:
FORMAS DE ESTADO
Trata-se de um Estado estritamente centralizado, no
qual um único poder central é exercido sobre todo o
seu território.

Estado
Federativo

Trata-se de uma união permanente de Estados que, ao
ingressarem na Federação, perdem sua soberania, mas
preservam uma autonomia política limitada.

Estados Compostos

Estado Simples
ou Unitário

Estado
Confederativo

Trata-se de uma união permanente de Estados
soberanos. Há uma assembleia constituída por
representantes destes Estados, responsável por
arbitrar eventuais conflitos, bem como por decidir
assuntos de interesse comum.
Em muitos casos, a Confederação mostrou-se um
estágio evolutivo que antecedeu a formação de um
Estado Federativo (como foi o caso da Suíça, por
exemplo).

40

GESTÃO PÚBLICA

O Brasil é um Estado Composto Federativo ou, simplesmente, a forma
de Estado brasileira é a Federação. Há duas esferas de governo: a nacional
(União) e a regional, sendo esta dividida em dois entes federativos: os
Estados-membros e os Municípios.
A forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada como cláusula
pétrea na Constituição Federal de 1988:
Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
Para Paludo (2012, p. 4), as principais características do Estado
Federal (brasileiro) podem ser assim listadas:


Dupla esfera de governo (federal e estadual / provincial);



Autonomia dos entes federados;



Participação dos estados na “formação da vontade” do poder central;



Poder político e administrativo compartilhados;



Bicameralismo, com representantes dos estados (senadores) e do povo
(deputados);



Possibilidade de descentralização política e administrativa;



Ordenamento jurídico subordinado à Constituição Federal;



Inexistência de direito de independência de Estados-membro (não há
direito de secessão);



Apenas o Estado Federal possui poder soberano.

O quadro a seguir sintetiza os traços gerais do Estado Brasileiro, seja
atinente ao seu tipo e forma, bem como ao sistema de governo e regime
político:

41

GESTÃO PÚBLICA
TRAÇOS GERAIS DO ESTADO BRASILEIRO
Forma

Federativo (união permanente de estados não
soberanos, mas autônomos).

Tipo

Estado Democrático de Direito (fundamenta-se em
um ordenamento jurídico democrático, com eleições
livres e periódicas para a escolha do Governo, bem
como há um ordenamento jurídico constitucional e
legal, independência entre Poderes e existência de
direitos e garantias individuais).

Sistema de
Governo

Presidencialista (o chefe do Poder Executivo é eleito
pelo povo, para governar por um prazo fixo e
predeterminado).

Forma de
Governo

República (governante – Chefe do Poder Executivo – é
eleito pelo povo, para um mandato de 4 anos).

Regime Político

Democracia Semidireta (o poder do povo é exercido
por meio de representantes eleitos, havendo,
simultaneamente, a possibilidade de participação
popular direta através de plebiscito, referendo e
iniciativa popular).

20.
(CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo não
está gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto
que pode ser modificada por plebiscito.
As cláusulas pétreas são arroladas no §4º do art. 60 da Constituição
Federal de 1988:
Art. 60, § 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente
a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
42

GESTÃO PÚBLICA
Apenas a forma federativa do Estado Brasileiro foi consagrada como
cláusula pétrea. No mais, havia previsão constitucional para, 1993, optar-se,
mediante plebiscito, pela forma de governo (república ou monarquia
constitucional6).
21.
(CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma de
governo republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e
não pode ser modificada por emenda constitucional.
Uma vez mais, o CESPE cobra o conhecimento sobre as cláusulas
pétreas. Como vimos na questão anterior, apenas a forma federativa de
Estado foi contemplada como cláusula pétrea.
Há de se ressaltar, contudo, que a forma republicana do Estado
brasileiro vem sendo considerada cláusula pétrea implícita de acordo com o
STF. De qualquer modo, a questão é clara ao fazer alusão à Constituição
Federal.
A assertiva está, portanto, errada.

7. A organização político-administrativa brasileira
A organização política-administrativa da República Federativa do Brasil
é normatizada pelo Título III da Constituição Federal de 1988. Neste escopo,
é essencial tomarmos familiaridade com o art. 18 da Carta Magna:
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa
do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,
transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou
6

Houve certa polêmica com relação a esta questão, tendo em vista que a modificação da forma de governo por
plebiscito foi prevista no art. 2º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias apenas para a data de 07 de
setembro de 1993. Desta forma, a norma teria eficácia exaurida. De toda sorte, o CESPE não ingressou nesta
discussão mais aprofundada, considerando a questão correta.
43

GESTÃO PÚBLICA
Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente
interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de
Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por
Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos
Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.

Preliminarmente, há de se registrar que os entes federativos
brasileiros são a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal.
Sobre estes, cabe discorrermos sobre algumas peculiaridades:


União
É entidade federativa autônoma em relação aos Estadosmembros e aos municípios, constituindo pessoa jurídica de
Direito Público Interno, quando age em nome próprio. Cabe à
União exercer as atribuições da soberania do Estado Brasileiro.
A União poderá agir em nome próprio ou em nome de toda a
Federação. Quando age em nome da Federação, relaciona-se
internacionalmente com os demais países. Neste caso, estamos
falando do Estado Federal.
Em síntese:
União é pessoa jurídica de Direito Público Interno (assim como
os Estados-membro, os Municípios e o Distrito-Federal). O
Estado Federal, representante do Estado brasileiro na arena
internacional, é pessoa jurídica de Direito Público Externo ou
Internacional.



Estados-membros
A autonomia dos Estados-membros é caracterizada por três
aspectos principais: a auto-organização, o autogoverno e a
autoadministração:
o Auto-organização → os Estados-membros organizam-se
por meio de seu poder constituinte derivado-decorrente, ou
seja, mediante constituição e leis próprias. Logicamente, a
44

GESTÃO PÚBLICA
auto-organização dá-se
constitucionais federais;

com

respeito

aos

princípios

o Autogoverno → trata-se da capacidade de o povo do
Estado-membro eleger diretamente seus governantes e
demais representantes dos Poderes Legislativo e Executivo,
sem haver vínculo de subordinação por parte da União;
o Autoadministração → refere-se ao exercício das
competências administrativas, legislativas e tributárias dos
Estados-membros, definidas constitucionalmente.


Municípios
O Município é entidade pertencente ao sistema federativo, cuja
autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com relação
aos Estados-membro, pelas capacidades de auto-organização
(por meio de suas Leis Orgânicas e demais Leis Municipais),
autogoverno (por meio da eleição direta de prefeito, vice-prefeito
e vereadores) e autoadministração (exercício de suas
competências administrativas, legislativas e tributárias, definidas
constitucionalmente).

22.
(CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novos
municípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e
desmembramento de municípios.
Tal previsão é insculpida no §4º do art. 18 da CF/88:
Art. 18, § 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios,
far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar
Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos
Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei.

Cabe a menção de que a incorporação (quando um município se anexa
a outro, perdendo sua personalidade jurídica) não implica mandatoriamente
a formação de um novo município. Apenas a “incorporação entre si”, que
acaba por ser sinônimo de fusão, suscita a formação de um novo município
(já que todas as partes perdem suas personalidades jurídicas, em prol da
formação de um novo ente).
45

GESTÃO PÚBLICA
De qualquer forma, a banca considerou esta recente questão como
correta.


Distrito Federal
O Distrito Federal é entidade pertencente ao sistema federativo,
cuja autonomia é configurada, a exemplo do que vimos com
relação aos Estados-membro e aos Municípios, pelas capacidades
de auto-organização (por meio de sua Lei Orgânica),
autogoverno (por meio da eleição direta de governador, vicegovernador e deputados distritais) e autoadministração (exercício
de suas competências administrativas, legislativas e tributárias,
definidas constitucionalmente).
É vedada ao Distrito Federal a sua subdivisão em municípios.

Há de se esclarecer que os Territórios Federais não são entes
federativos, mas sim simples descentralizações administrativas-territoriais da
União. Apesar da inexistência atual, há a previsão constitucional da
possibilidade de criação de territórios, conforme salientado no §3º do art. 18,
transcrito anteriormente.
23.
(CESPE / CNJ / 2013) A organização políticoadministrativa do Brasil compreende a União, os estados, o
Distrito Federal, os municípios e os territórios.
De acordo com o art. 18 da Constituição Federal de 1988, os territórios
não compõem a organização político-administrativa do Brasil.
A assertiva está, assim, errada.
24.
(CESPE / Câmara dos Deputados / 2012) Os territórios
federais integram, na qualidade de entes federativos, a
estrutura político-administrativa do Brasil.
Trata-se do mesmo conteúdo trabalhado na questão anterior. A
assertiva está errada.
Por fim, devemos salientar dois aspectos atinentes à organização
política-administrativa brasileira:

46

GESTÃO PÚBLICA


Não há hierarquia entre União, Estados-membros, Distrito
Federal e Municípios → são entes federativos autônomos;



Embora, no Brasil, vigore a regra da autonomia entre os entes
federados, em casos excepcionais, é possível a intervenção de
um entre sobre o outro, situação em que a dita autonomia
restará suspensa. As hipóteses de intervenção são taxativamente
previstas no texto constitucional, em seus artigos 34 e 35, e
referem-se à intervenção federal (da União nos Estadosmembro ou no DF) e à intervenção estadual (dos Estadosmembro nos municípios).

25.
(CESPE / TJ – DF / 2013) Apesar do entendimento comum
de que Brasília seria a capital federal, a CF atribui ao DF a
condição
de
capital
federal,
razão
por
que
proíbe,
taxativamente, a divisão dessa unidade federada em
municípios.
Como vimos, a CF/88, no § 1º do art. 18, atribui a Brasília (e não ao
Distrito Federal) a condição de capital federal. Por esse motivo, a questão
está errada.
Cabe a menção, ainda, de que a divisão do Distrito Federal em
municípios é realmente vedada, consoante o art. 32 da Constituição Federal
de 1988.
26.
(CESPE / ANATEL / 2012) A cidade de Brasília é a capital
federal, sendo vedada pela Constituição Federal a transferência
da sede do governo federal para outra cidade.
O inciso VII do art. 48 da CF/88 permite a transferência, sempre
temporária, da sede do Governo Federal:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República,
não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matérias de competência da União, especialmente sobre:
VII - transferência temporária da sede do Governo Federal;

A questão está, portanto, errada.
47

GESTÃO PÚBLICA

27.
(ESAF / AFRFB / 2010) Sobre a organização do Estado
brasileiro, é correto afirmar que:
a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados,
e estes, por sua vez, submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de
prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas
em relação aos demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma
autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito
Federal.
d) o Distrito Federal é a capital federal.
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam
autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em
seus municípios.
Seguem os comentários, por alternativa:
a) Não há submissão administrativa entre entes federativos. Como vimos,
é conferida a eles a competência da autoadministração, referente ao
exercício de suas competências administrativas, legislativas e
tributárias, definidas constitucionalmente. A alternativa está errada.
b) Não existe previsão para tal. As regiões metropolitanas não possuem
privilégios com relação aos demais municípios. A alternativa está
errada.
c) Os territórios não são entes federativos, mas sim simples
descentralizações administrativas-territoriais da União. A alternativa
está errada.
d) Conforme o § 1º do art. 18 da CF/88, Brasília é a capital federal. A
e) Há, realmente, previsão constitucional para a intervenção dos estados
em seus municípios. Tal é o conteúdo do art. 35 da CF/88, transcrito
abaixo:
Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos
Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
48

GESTÃO PÚBLICA
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos
consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços
públicos de saúde;
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para
assegurar a observância de princípios indicados na Constituição
Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão
judicial.
Desta forma, a alternativa está correta.
Resposta: E.
28.
(CESPE / SERPRO / 2013) O modelo federativo de Estado
adotado pelo Brasil se embasa na descentralização política e na
soberania dos estados-membros, que possuem competência
para se auto-organizarem por meio das constituições estaduais.
A assertiva peca ao afirmar que os estados-membros possuem
soberania. Na realidade, tais entes gozam tão somente de autonomia. A
soberania é inerente à República Federativa do Brasil.
A questão está errada.

49

GESTÃO PÚBLICA

QUESTÕES APRESENTADAS NESTA AULA

1. (CESPE / SERPRO / 2008) O conceito de Estado possui
basicamente quatro elementos: nação, território, governo e
soberania. Assim, não é possível que haja mais de uma nação
em um determinado Estado, ou mais de um Estado para a
mesma nação.
2. (ESAF / MPOG / 2002 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:
Por Estado entende-se um grupo de pessoas que vivem num
território definido, organizado de tal modo que apenas
algumas delas são designadas para controlar uma série mais
ou menos restrita de atividades do grupo, com base em
valores reais ou socialmente reconhecidos e, se necessário, na
força.
3. (CESPE / SEJUS ES / 2009) O Estado constitui a nação
politicamente organizada, enquanto a administração pública
corresponde à atividade que estabelece objetivos do Estado,
conduzindo politicamente os negócios públicos.
4. (ESAF / CGU / 2008) Indique a opção
corretamente as lacunas das frases a seguir:

que

completa

Há três modos pelos quais historicamente se formam os
Estados: Os modos _____________ em que a formação é
inteiramente nova, o Estado nasce diretamente da população e
do país; os modos_____________, quando a formação se
produz por influências externas e os modos ______________,
quando vários Estados se unem para formar um novo Estado
ou quando um se fraciona para formar um outro.
a) originários – derivados – secundários
b) derivados – contratuais – originários
c) contratuais – derivados – naturais
d) naturais – originários – derivados
e) secundários – naturais – originários
50

GESTÃO PÚBLICA

5. (ESAF / MPOG / 2008) Um dos objetos de grande atenção do
pensamento e da teoria política moderna é a constituição da
ordem política. Sobre essa temática, uma das tradições de
reflexão mais destacadas sustenta que a ordem tem origem
contratual. Todos os elementos abaixo são comuns a todos os
pensadores da matriz contratualista da ordem política, exceto:
a) o estado da natureza.
b) a existência de direitos previamente à ordem política.
c) a presença de sujeitos capazes de fazer escolhas racionais.
d) um pacto de associação.
e) um pacto de subordinação.
6. (ESAF / MPOG / 2005) Do ponto de vista histórico podemos
verificar várias definições de Estado, com características
específicas. Indique a opção correta:
a) O Estado feudal caracteriza-se por uma concentração de
poder, em um determinado território nacional, na figura do
rei.
b) O Estado estamental caracteriza-se por uma divisão de
classes entre os detentores, ou não, dos meios de produção.
c) O Estado socialista caracteriza-se por desconcentrar o poder
entre a população por meio de um sistema multipartidário.
d) O Estado absolutista caracteriza-se por um duplo processo de
concentração e centralização de poder em um determinado
território.
e) O Estado representativo caracteriza-se por ser exclusivo a
sociedades democráticas modernas, não existindo em
monarquias.
7. (ESAF / CVM/ 2010) Partindo-se do pressuposto de que a função
política ou de governo difere da função administrativa, é correto
afirmar que estão relacionadas(os) à função política, exceto:

51

GESTÃO PÚBLICA
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento
8. (ESAF / STN / 2005 - adaptada) Julgue a assertiva abaixo:
Forma de governo diz respeito ao modo como se relacionam os
poderes, especialmente os Poderes Legislativo e Executivo,
sendo os Estados, segundo a classificação dualista de
Maquiavel, divididos em repúblicas ou monarquias.
9. (CESPE / IBAMA / 2013) República é uma forma de governo
fundamentada na igualdade formal entre as pessoas, na qual o
poder político é exercido por meio de representação, em caráter
eletivo e por um período determinado de tempo.
10.
(CESPE / DPE – RO / 2012) As características
fundamentais da República são: temporariedade, eletividade e
responsabilidade.
11.
(ESAF / CGU / 2008 – adaptada) O Estado moderno é
constituído de três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário,
que podem estar nitidamente separados ou não em função do
sistema de governo adotado. Escolha a opção correta.
a) No parlamentarismo, o sistema de governo é monárquico.
b) No presidencialismo, o chefe de governo é escolhido pela
Assembleia Legislativa.
c) No parlamentarismo, o monarca exerce a chefia do Estado e do
governo.
d) No presidencialismo, há uma nítida separação entre a chefia de
Estado e de governo.
e) No presidencialismo, os poderes Executivo e Legislativo estão
nitidamente separados.
12.
(CESPE / SEJUS ES / 2009) A vontade do Estado é
manifestada por meio dos Poderes Executivo, Legislativo e
52

GESTÃO PÚBLICA
Judiciário, os quais, no exercício da atividade administrativa,
devem obediência às normas constitucionais próprias da
administração pública.
13.
(CESPE / INSS / 2008) As comissões parlamentares de
inquérito são consequência do sistema de freios e contrapesos
adotado pela Constituição Federal.
14.
(FCC / SEFAZ – PB / 2006) Considera-se exemplo do
mecanismo de freios e contrapesos, que caracteriza a divisão
de funções entre os órgãos do poder na Constituição brasileira
de 1988, a:
a) nomeação pelo Presidente da República, após aprovação pelo
Senado Federal, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal.
b) possibilidade de adoção, pelo Presidente da República, de
medidas provisórias, com força de lei.
c) possibilidade de Deputado Federal ou Senador ser investido em
cargo de Ministro de Estado, sem perder o respectivo mandato.
d) autorização, concedida pelo Congresso Nacional ao Presidente
da República para exercer atribuição legislativa limitada no
objeto e no tempo.
e) impossibilidade de Deputado Federal ou Senador, desde a
posse, ser titular de mais de um cargo ou mandato público
eletivo.
15.
(CESPE / PGE – AL / 2009) Quando, na mesma pessoa, ou
no mesmo corpo de magistrados, o Poder Legislativo se junta
ao Executivo, desaparece a liberdade; pode-se temer que o
monarca ou o senado promulguem leis tirânicas, para aplicá-las
tiranicamente. Não há liberdade se o Poder Judiciário não está
separado do Legislativo e do Executivo. Se houvesse tal união
com o Legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos
cidadãos seria arbitrário, já que o juiz seria ao mesmo tempo
legislador. Se o Judiciário se unisse com o Executivo, o juiz
mesma pessoa, ou o mesmo corpo de nobres, de notáveis, ou
de populares, exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de
53

GESTÃO PÚBLICA
ordenar a execução das resoluções públicas e o de julgar os
crimes e conflitos dos cidadãos.
Montesquieu. In: Norberto Bobbio. A teoria das formas de
governo. 10ª ed. Brasília: EDUnB, p. 137 (com adaptações).
Tendo como referência inicial o texto acima, assinale a opção
correta.
a) Para a moderna doutrina constitucional, cada um dos poderes
constituídos exerce uma função típica e exclusiva, afastando o
exercício por um poder de função típica de outro.
b) A CF, atenta às discussões doutrinárias contemporâneas, não
consigna que a divisão de atribuições estatais se faz em três
poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário.
c) O poder soberano é uno e indivisível e emana do povo. A
separação dos poderes determina apenas a divisão de tarefas
estatais, de atividades entre distintos órgãos autônomos. Essa
divisão, contudo, não é estanque, pois há órgãos de
determinado poder que executam atividades típicas de outro.
Um exemplo disso, na CF, é a possibilidade de as comissões
parlamentares de inquérito obterem acesso a decisão judicial
protegida sob o manto do segredo de justiça.
d) A edição de súmula vinculante vedando a nomeação de
parentes da autoridade nomeante ou de servidor da mesma
pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou
assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de
confiança em qualquer dos poderes da União, dos estados, do
DF e dos municípios viola o princípio da separação dos poderes.
e) A cada um dos poderes foi conferida uma parcela da autoridade
soberana do Estado. Para a convivência harmônica entre esses
poderes existe o mecanismo de controles recíprocos (checks
and balances). Esse mecanismo, contudo, não chega ao ponto
de autorizar a instauração de processo administrativo
disciplinar por órgão representante de um poder para apurar a
responsabilidade de ato praticado por agente público de outro
poder.
16.
(CESPE / Correios / 2011) A clássica teoria da tripartição
dos Poderes do Estado, concebida por Montesquieu e adotada
54

GESTÃO PÚBLICA
no Brasil, não é absoluta, visto que a própria Constituição
Federal de 1988 autoriza o desempenho, por Poder diverso, de
funções que originalmente pertencem a determinado Poder.
17.
(CESPE / TJ – RR / 2012) O sistema checks and balances,
criado por ingleses e norte-americanos, consiste no método de
freios e contrapesos adotado no Brasil. Nesse sistema, todos os
poderes do Estado desempenham funções e praticam atos que,
a rigor, seriam de outro poder, de modo que um poder limita o
outro.
18.
(CESPE / TRT 17ª Região / 2007) A separação dos
Poderes no Brasil adota o sistema norteamericano checks and
balances, segundo o qual a separação das funções estatais é
rígida, não se admitindo interferências ou controles recíprocos.
19.
(CESPE / MPU / 2013) A CF instituiu mecanismos de freios
e contrapesos, de modo a concretizar-se a harmonia entre os
Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como, por exemplo,
a possibilidade de que o Poder Judiciário declare a
inconstitucionalidade das leis.
20.
(CESPE / TCU / 2011) A forma republicana de governo não
está gravada expressamente como cláusula pétrea na CF, visto
que pode ser modificada por plebiscito.
21.
(CESPE / SERPRO / 2010) De acordo com a CF, a forma de
governo republicana no Brasil é considerada cláusula pétrea e
não pode ser modificada por emenda constitucional.
22.
(CESPE / CNJ / 2013) De acordo com a CF, novos
municípios poderão ser criados mediante incorporação, fusão e
desmembramento de municípios.
23.
(CESPE / CNJ / 2013) A organização políticoadministrativa do Brasil compreende a União, os estados, o
Distrito Federal, os municípios e os territórios.

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