Derecho del turismo iberoamericano
Derecho del turismo  iberoamericano  Diego Benítez (coord.)    www.librosenred.com
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DIRECTOR    DIEGO AUGUSTO BENÍTEZ             AUTORES    RAMON ARCARONS I SIMON       ARTURO ALIAGA GREZCARLOS EDUARDO ARM...
PresentaciónEsta obra empezó a gestarse en 2008, luego de que se oficia-lizara la creación de la Sociedad Iberoamericana d...
Diego Benítez (coord.)venían trabajando en su desarrollo. Rui Badaró y Julio Facalse sumaron en ese camino. El primer reco...
Derecho del turismo iberoamericano  A ellos va dirigida esta obra digital, que espero sea recor-dada como un hito en su ti...
Introducción al derecho del turismo                                                  Por Diego Benítez1El derecho del turi...
Diego Benítez (coord.)nándose la doctrina por esta última definición, encontrandoasí en aquel momento el camino correcto p...
Derecho del turismo iberoamericanorística, como el conjunto de instituciones y reglas de derechodonde el fenómeno turístic...
Diego Benítez (coord.)  Es llamativo analizar cómo los conflictos con los turistascon un prestador en un país se repiten c...
Derecho del turismo iberoamericano  5- Siguiendo las normas de consumidor, existe uniformidadde las condiciones para la ve...
Diego Benítez (coord.)actividades turísticas que luego de unos años, llegará a Latino-américa, a pesar de que sentencias d...
Turismo, constituição e a lei do turismo Considerações sobre o ordenamento jurídico brasileiropara um Direito do Turismo  ...
Diego Benítez (coord.)existência das liberdades públicas essenciais, peculiarmente odireito de ir e vir. O Estado, exercen...
Derecho del turismo iberoamericanoeconômica, no art. 180: “A União, os Estados, o DistritoFederal e os Municípios promover...
Diego Benítez (coord.)lido a estabelecer planos e metas consistentes (planejamento)para auxiliar os particulares interessa...
Derecho del turismo iberoamericanona constituição brasileira  A análise da previsão constitucional do turismo revela a exi...
Diego Benítez (coord.)em infra-estrutura e estímulos diversos, retribuindo com em-prego e altas receitas tributárias. O de...
Derecho del turismo iberoamericanoefetivo respeito aos demais princípios e fundamentos de mes-ma hierarquia18.  Assim, a p...
Diego Benítez (coord.)decretos e atos normativos secundários em geral; II) o planeja-mento estatal, acaso existente, só po...
Derecho del turismo iberoamericanorelacionados ao desenvolvimento do setor. O FUNGETUR– Fundo Geral do Turismo, criado em ...
Diego Benítez (coord.)preparando-o para saltos de qualidade, por meio de mecanis-mos estabelecidos pelo Poder Executivo.  ...
Derecho del turismo iberoamericanono exercício de suas atividades, estrita obediência aos direitos doconsumidor e à legisl...
Diego Benítez (coord.)presarial, empreendimento ou equipamento; cancelamento docadastro) por seu descumprimento, respeitad...
Derecho del turismo iberoamericanopaís, a delegação é a solução para a efetividade da fiscalização,bem como a atuação conj...
Diego Benítez (coord.)Considerações finais21Insofismavelmente, segundo MAMEDE, o país passa por ummomento delicado: a evol...
Derecho del turismo iberoamericanoconsiderar o Estado como um outro, como algo estranho àsociedade, um adversário.  Neste ...
Diego Benítez (coord.)  Seguindo tais referências, o desafio democrático que a so-ciedade desta virada de milênio se propô...
La administración turística:             un análisis comparado                                          Por Sergio Castel ...
Diego Benítez (coord.)turísticos corresponden, como regla general, a la actividad pri-vada. Ahora bien, este ejercicio no ...
Derecho del turismo iberoamericano  En definitiva, mientras el sector privado es el encargado deprestar con carácter gener...
Diego Benítez (coord.)la legislación vigente atribuye a la Administración Turística giraen torno a la clásica clasificació...
Derecho del turismo iberoamericanode instrumentos turísticos propios -servicios de informaciónturística- o a través de otr...
Diego Benítez (coord.)la medida en que aquél incluye a ésta. Así, el fomento puedereferirse al conjunto de técnicas, sobre...
Derecho del turismo iberoamericano  En definitiva, para el cumplimiento de todas estas funcio-nes expresamente atribuidas ...
Diego Benítez (coord.)el organigrama o modelo resultante, la gestión pública delturismo será más o menos ágil, más o menos...
Derecho del turismo iberoamericanoTurística 29, conducente en algún caso a la puesta en mar-cha de instrumentos propios co...
Diego Benítez (coord.)del sector” (artículo 8). En la misma línea, la Ley Federal deTurismo de México establece que “las d...
Derecho del turismo iberoamericanoPor otro, dada la pluralidad de intereses existentes y de actoresque conforman el sector...
Diego Benítez (coord.)intereses en juego, algunos de ellos contrapuestos, lo que exigeun esfuerzo por el diálogo34.  Así, ...
Derecho del turismo iberoamericanoflexibles. Esta complejización acelerada ha influido en el des-plazamiento de la gestión...
Diego Benítez (coord.)ARANDA, tres ideas decisivas permiten comprender la evo-lución de la estructura administrativa del t...
Derecho del turismo iberoamericano  Por otro lado, los rasgos turísticos propios de cada territoriodelimitan en cierto mod...
Diego Benítez (coord.)Otras legislaciones turísticas, por su parte, distinguen entresector público (u oficial), sector mix...
Derecho del turismo iberoamericanoreconoce a las instituciones de educación turística como inte-grantes del sector turísti...
Diego Benítez (coord.)describir una situación basada en constantes reajustes de ads-cripciones de un Ministerio a otro en ...
Derecho del turismo iberoamericanoencargadas de orientar la relación turismo/nuevas tecnologías,tras el convencimiento de ...
Diego Benítez (coord.)prensible en el contexto económico actual, conviene resaltarque esta medida supone una marcha atrás ...
Derecho del turismo iberoamericanopresidido por el Ministro de Economía, Fomento y Turismo, eintegrado además por los mini...
Diego Benítez (coord.)fechas recientes, ha sido el Ministerio de Industria y Turis-mo el encargado de asumir las competenc...
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  1. 1. Derecho del turismo iberoamericano
  2. 2. Derecho del turismo iberoamericano Diego Benítez (coord.) www.librosenred.com
  3. 3. Dirección General: Marcelo PerazoloDirección de Contenidos: Ivana BassetDiseño de cubierta: Daniela FerránDiagramación de interiores: Guillermo W. AlegreEstá prohibida la reproducción total o parcial de este libro, sutratamiento informático, la transmisión de cualquier forma ode cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia,registro u otros métodos, sin el permiso previo escrito de lostitulares del Copyright.Primera edición en español - Impresión bajo demanda© LibrosEnRed, 2010Una marca registrada de Amertown International S.A.ISBN: 978-1-59754-638-6Para encargar más copias de este libro o conocer otros librosde esta colección visite www.librosenred.com
  4. 4. DIRECTOR DIEGO AUGUSTO BENÍTEZ AUTORES RAMON ARCARONS I SIMON ARTURO ALIAGA GREZCARLOS EDUARDO ARMAS MORALES RUI AURÉLIO DE LACERDA BADARÓ PATRICIA BENAVIDES VELASCO DIEGO AUGUSTO BENITEZ OSCAR CASANOVAS IBAÑEZ SERGIO CASTEL GAYÁN MATEO ESTRELLA DURÁN JULIO FACAL EMMANUELLE LLOPFRANCISCO JAVIER MELGOSA ARCOS FRANCESCO MORANDI VENTURA ENRIQUE MOTA FLORES JOSE MARÍA NASARRE SARMIENTO ANTONIA PANIZA FULLANA CARLOS TORRES JOSÉ ÁNGEL TORRES LANA JOSÉ TUDELA ARANDA MARÍA NÉLIDA TUR FAUNDEZ
  5. 5. PresentaciónEsta obra empezó a gestarse en 2008, luego de que se oficia-lizara la creación de la Sociedad Iberoamericana de Derechodel Turismo (Sidetur), y como un paso de mancomunión enla tarea que de manera dispersa, y desde mucho tiempo antes,varios colegas veníamos trabajando en el desarrollo del dere-cho del turismo. Sidetur fue un punto de encuentro para aquellos que de unlado y otro del Atlántico, veníamos impulsando esta nuevarama y que la tecnología nos había podido reunir. Ello también pareció ser el resultado natural de un avanceacadémico del derecho del turismo, la legislación turística y lasinnumerables cátedras universitarias que se fueron gestandoen nuestros países. Debemos reconocer que con el tiempo, hubo un requeri-miento más pronunciado desde los ámbitos turísticos, carentesde una enseñanza específica, que desde los propios ámbitosjurídicos. Pero todo desafío llegó y por lo tanto, un reconoci-miento del sector que nos vio nacer. En la Argentina, el apoyode la muy prestigiosa Aída Kemelmajer de Carlucci, fue unespaldarazo para ingresar en este ámbito. Y así fuimos encontrando adeptos en el camino emprendi-do. Junto a José Tudela y al querido amigo que perdiéramosrecientemente, Ramón Arcarons, fuimos trabajando en el re-conocimiento de todos aquellos que aislada o asociadamente,doctrinaria, académica, profesional o jurisprudencialmente
  6. 6. Diego Benítez (coord.)venían trabajando en su desarrollo. Rui Badaró y Julio Facalse sumaron en ese camino. El primer reconocimiento fue paraPierre Py, quien nos dejara la obra que para muchos cambió elrumbo de la bibliografía de la materia, “Droit du Tourisme”en 1996 y al Profesor Aurioles, maestro de nuestros pares es-pañoles. A esto apunta esta obra: a encontrarnos colectivamente me-diante el reconocimiento de los expertos que dio Iberoaméricaen beneficio del avance de la especialización. Ya abandonadala idea de encontrar las paternidades en la materia, y las dis-cusiones por saber si un grupo era más antiguo que el otro, laobra tiende a superar estas etapas, reconociendo que el estudioparticular de temáticas como el turismo activo, el turismo ru-ral, la comercialización turística, los viajes combinados y lospaquetes dinámicos, la desregulación, el tiempo compartido,el turismo comunitario, su enseñanza, , deben ser tratados poraquellos que son especialistas en cada sector, con diferentesrealidades, pero seguro, que con problemas comunes. Tam-bién debemos reconocer la imposibilidad de tiempo de mu-chos otros autores, quienes no pudieron realizar sus aportesa esta obra. Un inmenso agradecimiento a todos los autoresdesde esta obra que a través de sus aportes cooperan a empujarmás hacia la autonomía al derecho del turismo. Por último, creo que es pertinente dedicar unas palabras alformato de esta obra. Desearía con alegría leer en diez años,algo que hoy nos presenta algún grado de vacilación, peroque hemos reflexionado junto a Ramón Arcarons, y ManuelMasseno sobre las bondades de su desarrollo: la versión digitalde la obra. Nuestros alumnos, dispersos en Iberoamérica sonquienes sin duda reclaman de métodos más modernos para suformación, a lo que se suma las dificultades de los profesio-nales de turismo y del derecho de obtener más rápida y conmenores costos, las actualizaciones del sector.8
  7. 7. Derecho del turismo iberoamericano A ellos va dirigida esta obra digital, que espero sea recor-dada como un hito en su tipo de edición, y superada porquienes nos seguirán en la tarea de continuar adentrándose,pero de manera siempre más académica, en nuestro derechodel turismo. Diego Augusto Benítez 9
  8. 8. Introducción al derecho del turismo Por Diego Benítez1El derecho del turismo está en permanente cambio. Las nue-vas leyes en la materia, las nuevas sentencias judiciales hacenque solo su enseñanza tenga un constante dinamismo. En elpasado II Congreso del Derecho del Turismo del Mercosur,celebrado en Montevideo en agosto de 2010, fue conclusiónunánime de una mesa de debate algo parece incontrastable: laautonomía académica del derecho del turismo, y una exigen-cia a las instituciones educativas en la búsqueda de profesiona-les especializados. De la autonomía académica, pasaremos a laenseñanza científica en unos años. En la Argentina, a fines de los años 60 se creó la primeracátedra de Legislación y Derecho Turístico en el marco de lasincipientes carreras de Turismo, pudiéndose señalar con ello elnacimiento de esta rama en el país, recreando entre los doctri-narios la vieja discusión de los años 60 que se había dado entrelos especialistas del derecho de las aeronaves y el derecho aero-náutico, a la que se suma hoy el derecho aeroportuario, incli- 1 Abogado especialista en Derecho del Turismo. Presidente de Aadetury Secretario General de Sidetur. Autor de más de 40 publicaciones enla materia y profesor universitario en 7 unidades académicas de 4 paí-ses. Fundador de asociaciones de derecho del turismo de Italia, Ecuador,Colombia, Uruguay. 11
  9. 9. Diego Benítez (coord.)nándose la doctrina por esta última definición, encontrandoasí en aquel momento el camino correcto para encuadrar bajola denominación «Derecho Turístico» a esta naciente e ignotanueva área del derecho. Pasaron treinta y cinco años hasta quese comenzó a dictar esa cátedra, ya con la actualización de sudesignación, «Derecho del Turismo», en la carrera de derechode la Universidad Nacional de La Plata, consolidando la ra-ma, y afianzado ello con la consecuente conformación de laAsociación Argentina del Derecho del Turismo (Aadetur), lacelebración de Jornadas y Seminarios especializados, las jor-nadas del Mercosur, y la formación en 2008 de la SociedadIberoamericana de Derecho del Turismo (Sidetur) y embatefinal dado la aparición de la primera bibliografía en la materia,afirmando que los nuevos derechos mirados «de reojo» pasa-ban a enfrentarse con profesionalidad. Impulsados por la creación de asociaciones nacionales dederecho del turismo, en Argentina y Brasil en 2001, surgieronentre los pares de Italia, Ecuador, Costa Rica y Uruguay du-rante los años siguientes. La discusión desde el punto de vista doctrinario, con algu-nos años de antecedencia se produjo en la cuna de esta ramaque se dio en Francia, allá por el año 1955 cuando André Sie-gfried subrayó la importancia de las relaciones entre derechoturismo, y donde se superó el dilema de la simple limitaciónde la legislación turística, superándose por la discusión que sedaría entre el derecho turístico y el derecho del turismo. La discusión radicó pues en definirlo simplemente por suobjeto o por un régimen jurídico específico, es decir un de-recho aplicado a la actividad turística o a las normas que ellatrata 2. Vamos a entenderlo siguiendo la definición que realizara eljurista Francés Pierre Py como el derecho de la actividad tu- 2 Pierre Py, Droit du Tourisme, ed. Dalloz, 199912
  10. 10. Derecho del turismo iberoamericanorística, como el conjunto de instituciones y reglas de derechodonde el fenómeno turístico ha provocado su nacimiento oinspirado su contenido. Para clarificarlo diremos entonces queel derecho del turismo es aquel que trata de desarrollar las nor-mas que tiene por objeto proteger al consumidor o la profesiónturística, conciliando turismo y orden público, reglamentan-do la oferta de alojamiento en su conjunto, los prestadores di-rectos e indirectos3. El tiempo y el estudio nos ha permitido claramente alinear-nos bajo esta corriente francesa del pensamiento jurídico, ynos ha tentado varias veces, como lo ha hecho el Profesor Ser-voin, de hablar de una verdadera autonomía de esta rama delderecho, fundamentándonos en particularidades en la contra-tación de servicios turísticos. A estas definiciones sumamos la que nos dejaran los profeso-res españoles Aurioles de Málaga y Ramón Arcarons de Bar-celona, que siempre nos guiarán con sus textos, en un eternoagradecimiento.II. El derecho del turismo, mismos problemas,mismas soluciones4Teniendo muchos países de la región la misma tradición jurídi-ca, devenida del derecho romano, y siendo la actividad turísticaun sector que necesariamente se nutre de las experiencias y exi-gencias de los turistas que visitan un destino, ello ha provocadoque en muchos casos los modelos de un país se hayan traslado alos otros, lo que ha generado cierta uniformidad en las prácticasque se realizan. Y ello ha conducido al dictado de reglamentosturísticos con muchas semejanzas, que provoca una interrela-ción de las actividades turísticas de quien ofrece los servicios conaquellas normas que rigen a quienes efectivamente las prestan. 3 Pierre Py, ob. Cit. 4 Referencia utilizada en el texto de mi autoría en la Revista Turismo yDerecho de la Editorial Dalloz, Francia. 13
  11. 11. Diego Benítez (coord.) Es llamativo analizar cómo los conflictos con los turistascon un prestador en un país se repiten con la misma fuerzaen otro muy diferente. En las jornadas de debate sobre los20 años de la directiva europea 314/905, que trataremos eneste texto, los problemas del contrato turístico, son del mismotenor al que un peruano, un colombiano o un argentino pade-cería en sus países. Por ello diremos que existe en la legislación turística de lospaíses de la región, mismos diagnósticos y similares solucionesjurídicas, a saber: 1- Importante dependencia de los prestadores de la necesi-dad de tender a conocer la integralidad de la legislación turís-tica de toda la actividad y no solamente del sector en la que sedesarrolla su actividad (agente de viajes, alojamiento, turismorural, turismo activo). 2- Camino hacia la desregulación de las actividades turísti-cas, es decir, la desaparición de las autorizaciones o licenciaspara ejercer una actividad o considerarla actividad ilegal (apro-bado por leyes locales, sentencias de Tribunales de Justicia). 3- Frente a menos requisitos estatales para ejercer la activi-dad, más “autoprotección” de los prestadores ante usuarios ysus inversiones turísticas, través de la contratación de segurosde responsabilidad civil) y de los turistas, reglamentadas porlas leyes nacionales de seguros. 4- La responsabilidad solidaria de prestadores en la cadenade comercialización de servicios turísticos, a través de la apli-cación de la ley de defensa del usuario y consumidor existenteen todos los países6 desde la década del los 90´s. Si bien no estáconsagrado en muchos países, la respuesta de los jueces pareceafirmarlo. 5 Jornada de Faro, Portugal del 7 de mayo de 2010. 6 La denuncia de la Convención de Bruselas en Argentina, desnuda unadesprotección de las agencias de viajes.14
  12. 12. Derecho del turismo iberoamericano 5- Siguiendo las normas de consumidor, existe uniformidadde las condiciones para la venta electrónica de servicios (letramínima del texto, tiempo para arrepentimiento del compra-dor, información en idioma local e inglés, etc.). 6- La responsabilidad estricta en materia de alojamiento tu-rístico (aplicable a todas las tipologías del alojamiento, entrelas que se incluye a las del turismo rural sobre los objetos de lospasajeros) que surgen de la aplicación de los Códigos Civileslocales. 7- La nulidad de las cláusulas abusivas y los deslindes deresponsabilidad, también fulminada por las leyes nacionalesdel consumidor. 8- Aplicación muy restrictiva por parte de los jueces localesde las clausulas de “asunción de riesgo” en las actividades de-nominadas de turismo aventura. 9- Dictado de sentencias de tribunales judiciales locales quetambién restringen la aplicación del concepto de caso fortuitoo fuerza mayor a limitadas situaciones para exonerar de res-ponsabilidad al prestador (por ejemplo, las climáticas en elCaribe). 10- Mayor dependencia del prestador a las normas de origendel turista que visita su destino, establecimiento,III- De la regulación estatal a la liberalizaciónde los servicios: un camino que parece repetirse.La entrada en la Unión Europea de la “Directiva de servicios”el 28 de diciembre de 2009, conocida como “Directiva Bo-lkestein”, que incluye una serie de disposiciones para las em-presas de servicios y sus usuarios como son la simplificaciónde procedimientos y trámites para el acceso y ejercicio de unaactividad de servicios y un sistema de cooperación administra-tiva entre las autoridades competentes de los Estados miem-bros, parece ser la punta del proceso de desregulación de las 15
  13. 13. Diego Benítez (coord.)actividades turísticas que luego de unos años, llegará a Latino-américa, a pesar de que sentencias de Tribunales Superiores deColombia y Brasil ya lo han ordenado. Mientras tanto, y hasta que ello no suceda, la primera obli-gación administrativa de una inversor turístico, es analizarcuáles son las condiciones para ejercer la actividad, sea deagente de viajes, de alojamiento, prestador de turismo rural opara efectivamente desarrollar otras prestaciones. Por ejemplo tanto en Brasil, Argentina, Uruguay aun esnecesario contar con una licencia de agente de viajes paraaquellos que quieren ofrecer servicios a turistas mediante laintermediación en la venta de servicios de alojamiento, trans-porte, excursiones, Esto significaría que cualquiera que quieraademás de vender alojamiento haga oferta de traslados, aun-que la práctica comercial no sea así, debe hacerlo a través deagencias de viajes habilitadas. La característica de la legisla-ción de la región está orientada hacia un turismo emisivo delos años 70, mientras que el avance del turismo receptivo hagenerado prácticas muy difundidas pero no correspondidas enlas normas. Siguiendo con los ejemplos, diremos que un titu-lar de alojamiento puede ofrecer su establecimiento al públicosin ninguna colisión normativa, pero si quisiera ofrecerlo con-juntamente con otros establecimientos que no sean propios,parecería surgir la necesidad de hacerlo mediante una agen-cia de viajes. Ello se interpretó así en la legislación andaluza,quien regulo a las centrales de reservas como una categoríamás simple de las agencias de viajes. Creemos profundamente y mediante la experiencia, que el de-seo del legislador de imponer una licencia a quienes deseen in-termediar en la actividad turística a partir de 1970, deja de tenersentido cuando a partir de 1990, aparecen los códigos y leyes dedefensa del consumidor que atribuyen responsabilidad solidariaa todos aquellos que hayan intervenido en la comercializaciónde los servicios, sea en forma intermediaria u organizadora16
  14. 14. Turismo, constituição e a lei do turismo Considerações sobre o ordenamento jurídico brasileiropara um Direito do Turismo Por Rui Aurélio de Lacerda Badaró7Introduçãoo crescimento do turismo é um dos principais fenômenos polí-ticos, culturais, econômicos e sociais do século XX, atingindouma dimensão mundial de relevância na economia global. Éuma atividade tão importante que movimenta, segundo a Or-ganização Mundial do Turismo (OMT), cerca de três trilhõesde euros anualmente. Esta silenciosa revolução começou noséculo XIX com o processo de massificação do turismo, graçasao desenvolvimento das tecnologias de transporte da época,facilitando as viagens das pessoas. O turismo envolve processo migratório, encontros e des-cobertas. Ele é de modo fundamental terra das liberdades eenquanto expressão delas, o turismo não pode se desenvolverou mesmo existir sem elas. A prática do turismo pressupõe a 7 Rui Aurélio De Lacerda Badaró é Doutorando em Direito internacionalpela Universidad Católica de Santa Fé; Mestre em Direito internacionalpela Universidade Metodista de Piracicaba, D.E.S. en Droit International,Européen et Comparé pela Université de Paris 1 – Panthéon-Sorbonne.Professor de Direito do Turismo e Direito internacional. Presidente doIBCDTur – Instituto Brasileiro de Ciências e Direito do Turismo e tam-bém da Sociedade Íbero-Americana de Direito do Turismo. Email: rui-badaro@ibcdtur.org.br 17
  15. 15. Diego Benítez (coord.)existência das liberdades públicas essenciais, peculiarmente odireito de ir e vir. O Estado, exercendo sua soberania, é quem,enquanto vetor, limita as possibilidades de acesso a certas par-tes de seu território, suprimindo ou limitando per si, o desen-volvimento da atividade turística. O desenvolvimento do turismo está entremeado a outras li-berdades como a de associação e a do comércio e da indústria.O turismo pode, sem dúvida, aparecer simplesmente como ex-cludente do intervencionismo estatal. Sua exclusão do campodo intervencionismo deve ser analisada empiricamente, vistoser o turismo objeto de preocupação singular por parte doEstado, através dos poderes públicos e órgãos especializadosna atividade turística. Nesse contexto, a regulamentação jurídica do turismo bra-sileiro é dividida em três períodos. Até 1966, havia uma legis-lação incipiente. A partir do Decreto-lei 55 viveu-se uma fase deconstrução (Leis 6505/77 e 6513/77), com uma crescente ediçãode normas regulamentares, refletindo a política de intervençãoe controle das atividades econômicas. A segunda fase, períododa desconstrução, é marcada pelo Decreto-lei 2.294/86 e, emseguida, pela Constituição de 1988 que encerram a fase deintervenção e arbítrio, encaminhando o turismo brasileiro, aoterceiro período, ou seja, o das liberdades (de ação econômica,de concorrência, de ofício, dentre outras).1. Análise constitucional do turismo:por quê fazê-la?8O turismo está contemplado expressamente pela Consti-tuição brasileira, encartado no capítulo referente à atividade 8 Este capítulo é parte integrante do livro “Estudos de Direito do Turismo”por mim organizado, editora IBCDTur, 2008.18
  16. 16. Derecho del turismo iberoamericanoeconômica, no art. 180: “A União, os Estados, o DistritoFederal e os Municípios promoverão e incentivarão o turis-mo como fator de desenvolvimento social e econômico”. Aescolha política da Assembléia Nacional Constituinte con-firmou a vocação turística do país e ensejou um dever estatalde atenção para com a atividade, agora com status jurídicoconstitucional. A Constituição, portanto, considera (e determina que assimse considere) o turismo como área de interesse social e, conco-mitantemente, segmento econômico lícito. Aliás, o econômicoe o social sempre estiveram formal e materialmente conjugadosnas constituições, exceção à atual Constituição de 1988 (títu-los VII e VIII), que promoveu uma fragmentação formal massem perder a ligação material, que se pode considerar imanen-te ao conceito social e econômico. Daí a afirmação que “per-tencendo ao mundo do lazer e da cultura, o turismo preenchefunções sociais múltiplas e tende a tornar-se um bem primá-rio, ou seja, um bem que faz parte do mínimo indispensávelao homem.” 9. O significado, contudo, da norma, não se contém em sualiteralidade simplista. A preocupação com essa área e sua con-jugação com o social, conduzem ao que se poderia denominarde “turismo de qualidade”, como tutelado pela Constituição,e não qualquer turismo. Este “turismo de qualidade” está a exigir certas posturasmínimas dos particulares e do Estado, o respeito aos demaisvalores constitucionais como a livre iniciativa, a concorrêncialivre e honesta, o meio ambiente, o lazer, os direitos sociais emgeral. Além disso, o turismo, como setor econômico relevante paraa Constituição, gera deveres para o Estado, que está compe- 9 Cf. R.A.L. BADARO (coord.). Turismo e Direito: convergências. SãoPaulo: Senac, 2003, p. 279. 19
  17. 17. Diego Benítez (coord.)lido a estabelecer planos e metas consistentes (planejamento)para auxiliar os particulares interessados em colaborar e quelhes sirva de guia acerca da futura atuação estatal. É a neces-sidade de criar um “ambiente público, jurídico, que permita oamadurecimento das iniciativas empresariais nessa área”, co-mo apontou Gladston Mamede10. Daí o porquê da Política Nacional de Desenvolvimento doTurismo (atribuída ao Ministério do Turismo), de que fala aLei n. 10.683/03 (cf. art. 27), encontrar-se em fina sintoniacom a Constituição (com o seu estímulo à iniciativa privadaem âmbito turístico, a promoção e a divulgação do turismo).A Constituição exige o planejamento adequado, por parte doEstado. Não se trata de um favor estatal, nem de uma opçãopara os governantes. O turismo é, como já foi acentuado an-teriormente, um exemplo de planejamento que se encontra acargo do Estado11. Por meio dele “é possível favorecer o des-envolvimento da economia interna, gerar empregos (no setorturístico), obter divisas para o país” 12 . Mas se engana quem pensa que aqui se esgotam as preocu-pações constitucionais com o turismo. Seria uma redução ab-surda e equivocada. A compreensão constitucional do turismopassa, em realidade e necessariamente, pela compreensão dediversas outras normas e diretrizes constitucionais2. Os eixos norteadores do turismo 10 Cf MAMEDE, G. Submissão da Embratur ao regime jurídico dodireito administrativo e seus reflexos nos procedimentos de classifica-ção por qualidade dos empreendimentos turísticos. In: Rui Aurélio deLacerda Badaró (coord.). Turismo e Direito: convergências. São Paulo:Senac, 2004, p. 21 11 André Ramos TAVARES. Direito Constitucional Econômico, São Paulo,Método, 2006. p. 320 12 Idem.. As Tendências do Direito Público. São Paulo, Saraiva, p. 141-220
  18. 18. Derecho del turismo iberoamericanona constituição brasileira A análise da previsão constitucional do turismo revela a exis-tência de três eixos norteadores para a atividade turística brasi-leira: a) o turismo enquanto fator de desenvolvimento social eeconômico; b) a promoção estatal do turismo; e c) o incentivoestatal ao turismo. Desta forma é preciso compreender o sig-nificado de cada eixo norteador da atividade, vez que todoseles amarram o tratamento jurídico infraconstitucional do tu-rismo, a atuação dos órgãos oficiais e das pessoas jurídicas dedireito privado13.2.1. Fator de desenvolvimento social e econômicoAo identificar os potenciais e carências do setor turístico, olegislador constituinte, tornou o turismo fator de desenvolvi-mento social e econômico, ou seja, por previsão constitucio-nal, deve obrigatoriamente figurar no universo das escolhasadministrativas e legislativas como uma das alternativas paraque os entes da Federação alcancem o desenvolvimento sócio-econômico14. É clara a opção constitucional pela valorização da coexistên-cia harmoniosa entre o trabalho e a livre-iniciativa, elevados àcondição de valores sociais pelo art. 1º., IV da Carta Políticade 1988, mesmo que vinculados ao dever de respeito à sobera-nia nacional, cidadania e a dignidade da pessoa humana. Obrigam-se, portanto, os administradores públicos e legis-ladores a observar e utilizar o turismo como alternativa cons-titucionalmente eleita para o desenvolvimento nacional (Art.3º, II, CF/88), visto que o setor demanda fartos investimentos 13 R.A.L. BADARO, A.S. CAVAGGIONI. Direito do turismo: perspecti-vas para o século XXI. São Paulo, IBCDTur, 2006. p. 20 14 R.A.L. BADARO. Direito do turismo: história e legislação no Brasil eno exterior. São Paulo: Senac, 2ª. Ed., 2005. p. 176 21
  19. 19. Diego Benítez (coord.)em infra-estrutura e estímulos diversos, retribuindo com em-prego e altas receitas tributárias. O desenvolvimento social doturismo deve focar a erradicação da pobreza e marginalização,bem como a redução das desigualdades sociais e regionais co-mo instrumentos para se galgar a dignidade da pessoa huma-na e a cidadania15.2.2. Promoção e Incentivo ao turismoDepreende-se da leitura do artigo 180 da Constituição Fe-deral, o oferecimento de duas vias a serem trilhadas peloadministrador público para que o desenvolvimento social eeconômico, por meio do turismo, possa ser alcançado: a pro-moção e o incentivo estatal.16 A promoção estatal de atividade econômica insere-se no pla-no do intervencionismo estatal. No Brasil, a Constituição de1988 evidenciou o regime das liberdades, onde a liberdade deagir economicamente constitui um dos fundamentos da Re-pública e a liberdade de concorrência um dos princípios daordem econômica. Contudo, a soberania, cidadania, dignida-de da pessoa humana e o trabalho são também fundamentosda República, bem como são princípios norteadores da ordemeconômica a defesa do consumidor, a defesa do meio-ambien-te, a redução das desigualdades sociais, a busca pelo emprego,dentre outros. Encontram-se aí, os limites positivos e negati-vos da intervenção do Estado17. O Estado deve respeitar a livre-iniciativa e a livre-concorrên-cia, garantindo-as, cabendo sua intervenção para que haja o 15 Idem. Direito do turismo: a importância do direito para o turismo.Piracicaba, Unimep, 2001. p. 130. 16 R.A.L. BADARO. Op Cit. p. 179 17 Gladston MAMEDE. Direito do turismo: legislação específica apli-cada. São Paulo:, Atlas, 3ª. Ed., 2004. p. 3022
  20. 20. Derecho del turismo iberoamericanoefetivo respeito aos demais princípios e fundamentos de mes-ma hierarquia18. Assim, a promoção estatal do turismo brasileiro não podecercear a livre-iniciativa ou a livre-concorrência, salvo com au-torização legal, respeitado os princípios constitucionais, via deregra com o objetivo de corrigir abusos ou distorções ou paraa ordenação da exploração, como por exemplo as classificaçõesde empreendimentos por sua qualidade. Já o comando incentivar o turismo traduz um dever estatalem estimulá-lo por meio de variadas formas. O estímulo dequalidade, atento a preservação do meio-ambiente, a proteçãodo patrimônio histórico, cultural e turístico, agrega valor àprestação dos serviços. Assim, a educação voltada à capaci-tação e qualificação, as políticas de conservação do patrimônionatural e cultural com valor turístico e também os incentivoseconômicos e financeiros, configuram formas do estímulo es-tatal ao turismo.3. A lei do turismo no brasil e intervençãoeconômica no setorcumpre, aqui, proceder à breve análise dos limites da inter-venção do Estado na seara econômica, própria dos agentesprivados. A principal nota assinale-se desde logo, é a da limi-tação. Mesmo à lei são lançados limites constitucionais no quetange à intervenção estatal na economia (intervenção, no caso,que é considerada indireta, porque normativa). O mesmo sediga quanto aos decretos, não bastassem às limitações de lega-lidade já avalizadas acima. Na situação específica do turismo no Brasil, tem-se: I) umcaso de intervenção indireta na economia (por meio de leis, 18 IBCDTur. Revista Virtual de Direito do Turismo. BADARO, R.A.L.A evolução histórica do direito do turismo no Brasil . ISSN: 1807-1767. Dis-ponible em http://www.ibcdtur.org.br . Acesso em 12 de jul 2008. 23
  21. 21. Diego Benítez (coord.)decretos e atos normativos secundários em geral; II) o planeja-mento estatal, acaso existente, só pode ser, nesses casos, indi-cativo para o setor privado; III) o Estado só exercerá funçõesde fiscalização e incentivo, jamais de direção e atuação diretaconcorrencial; IV) dentro da fiscalização, que há de ocorrernos termos da lei, a mesma deverá respeitar a cláusula da li-berdade constitucional de iniciativa e de atuação (exercício daatividade econômica). Observe-se, para fins de análise do Direito brasileiro do turis-mo em vigor19, que a Lei n. 11.771/087 atribuiu ao Ministériode Estado do Turismo o estabelecimento da Política Nacionalde Turismo, o planejamento, o fomento, a regulamentação, acoordenação e a fiscalização da atividade turística, bem comoa promoção e divulgação institucional do turismo em âmbi-to nacional e internacional, em consonância com o que a Lei10683/03 já havia estabelecido. A Lei do Turismo revela a opção do Estado pelo planeja-mento da atividade (intervenção indireta) à luz da previsãoconstitucional do turismo que define ser um dever a promoçãoe o incentivo ao setor, como fator de desenvolvimento social eeconômico. Assim, foi estabelecida a Política Nacional do Turismo, queobedece aos princípios da livre-iniciativa, da descentralização,da regionalização e do desenvolvimento econômico-social jus-to e sustentável, fazendo-se valer na prática por meio do PlanoNacional do Turismo. O já conhecido Sistema Nacional do Turismo, que fun-cionou no Brasil da primeira metade do século passado foirecriado para colaborar com as ações, planos e programas 19 Para um estudo apurado da evolução do Direito do turismo no Brasil:Rui Aurélio de Lacerda Badaró, A evolução da legislação turística brasi-leira: o início do Direito do Turismo. In: Rui Aurélio de Lacerda Badaróe Álvaro Sérgio Cavaggioni. O Direito do Turismo: perspectivas para oséculo XXI. São Paulo: Reino/IBCDTur, 2006, p. 17-49.24
  22. 22. Derecho del turismo iberoamericanorelacionados ao desenvolvimento do setor. O FUNGETUR– Fundo Geral do Turismo, criado em 1971, foi remodeladopara atender às necessidades de incentivo ao setor. Entende-se,puro saudosismo de um Estado paternalista que associava-se àiniciativa privada, por conta da incapacidade desta em desen-volver o setor nas regiões norte e nordeste, para a realização deprojetos turísticos (construção de complexos hoteleiros, par-ques e outros eram a tônica). Reservou A Lei 11771/08 um capítulo para os prestadores deserviços turísticos, onde foi estabelecido quem e de que ma-neira pode atuar no turismo nacional, em consonância com aopção estatal de gestão e planejamento da atividade, expressapelo art. 180 da Constituição da República de 1988. Dessa maneira, o art. 21 da Lei do turismo conceitua o pres-tador de serviço turístico como aqueles (sociedades empre-sárias, sociedades simples, empresários individuais e serviçossociais autônomos) que prestem serviços turísticos remunera-dos e que exerçam atividades econômicas relacionadas à cadeiado turismo (a Lei explicita: meios de hospedagem, agências deturismo, transportadoras turísticas, organizadoras de eventos,parques temáticos e acampamentos turísticos). A Lei do turis-mo possibilita, ainda, o cadastro das sociedades empresáriascom atividades afins ou anexas ao turismo (restaurantes, ba-res, parques aquáticos e outros). Já que a tônica é a intervenção indireta do Estado nesta ati-vidade econômica (assim a lei define o turismo no art. 2º.),o parágrafo 3º do art. 22 da Lei 11771 define que somentepoderão prestar serviços de turismo a terceiros, ou intermediá-los, os prestadores de serviços turísticos quando devidamentecadastrados no Ministério do Turismo. Enfim, o cadastramen-to voltou a ser obrigatório! Para quê? Para que sejam conheci-das as atividades, equipamentos, empreendimentos e serviços,bem como perfil de atuação, qualidade e padrões dos serviçosoferecidos. Assim, cumpre-se o gerenciamento estatal do setor, 25
  23. 23. Diego Benítez (coord.)preparando-o para saltos de qualidade, por meio de mecanis-mos estabelecidos pelo Poder Executivo. Em seguida, entre os artigos 23 a 32, a Lei do turismo tratoude cada um dos prestadores de serviços turísticos, definindo-os, estabelecendo condições para o cadastramento e clas-sificação. Vale lembrar que a Lei extermina de vez qualquerdúvida sobre a diferença jurídica entre Agências e Operadoras:não há! Trata-se apenas de diferenças de atuação econômica ealvo no mercado. O art. 33 estabelece os direitos dos prestadores de serviçosturísticos, qual sejam, o acesso a programas de fomento aoturismo; a menção de seus empreendimentos ou estabeleci-mentos empresariais em campanhas promocionais do Minis-tério do Turismo e da EMBRATUR, desde que contribuamfinanceiramente; e a utilização da simbologia definida peloMinistério do Turismo, número de cadastro e selos de quali-dade, quando for o caso, em promoção ou divulgação oficialpara as quais o Ministério do Turismo e a EMBRATUR con-tribuam técnica ou financeiramente20. Já os deveres dos prestadores de serviços turísticos, foramenunciados no art. 34 da lei do turismo, a saber: mencionare utilizar, em qualquer forma de divulgação e promoção, onúmero de cadastro, os símbolos, expressões e demais formasde identificação determinadas pelo Ministério do Turismo;apresentar, na forma e no prazo estabelecido pelo Ministério doTurismo, informações e documentos referentes ao exercício de suasatividades, empreendimentos, equipamentos e serviços, bem comoao perfil de atuação, qualidades e padrões dos serviços por elesoferecidos; manter, em suas instalações, livro de reclamaçõese, em local visível, cópia do certificado de cadastro; e manter, 20 A extinta União Internacional dos Organismos Oficiais de Propa-ganda Turística preconizava à seus Estados-Membros na década de 30 doséculo passado tal prática, a qual não logrou êxito. In: BADARÓ, R.A.L.Direito internacional do turismo. São Paulo: Senac, 2008. Pág 4726
  24. 24. Derecho del turismo iberoamericanono exercício de suas atividades, estrita obediência aos direitos doconsumidor e à legislação ambiental. Ainda em sede dos prestadores de serviços turísticos, a Leido Turismo brasileira trata ainda da fiscalização. De início,válido frisar mais uma vez a valorosa lição do constitucionalis-ta André Ramos Tavares, explicitando que ao Estado (no caso:Ministério do Turismo e a quem ele delegar a fiscalização),na seara econômica, é permitido atuar como agente normati-vo e regulador e, por meio dessas posições, exercer a tríplicefunção: fiscalizadora, incentivadora e planejadora. Logo, compreende-se que a fiscalização estatal representa ocontrole de juridicidade do exercício econômico pelos parti-culares. Por meio desta função, é implementada a fiscalizaçãodas práticas dos agentes econômicos, do empresariado, ou se-ja, o ‘acompanhamento‘, com a verificação da observância dasnormas cabíveis, apuração de responsabilidade e aplicação depenalidades. Desse modo, o art. 35 da Lei do turismo autorizou o Minis-tério do Turismo a fiscalizar as atividades das pessoas naturaise jurídicas que trabalhem com o turismo, cadastradas ou não,inclusive as que usem expressões ou termos que possam in-duzir ao erro, quanto ao real objeto de suas atividades. Já no artigo 44, possibilitou-se a delegação de competên-cia para órgãos e entidades da administração pública (emtodas as esferas federativas) com vistas ao cumprimento dasfunções relativas ao cadastramento, classificação e fiscalizaçãodos prestadores de serviços turísticos, bem como aplicação depenalidades e arrecadação de receitas. A delegação torna-seessencial para a efetiva fiscalização dos prestadores, vez queinserida no contexto do Plano Nacional do Turismo, harmo-niza-se com a regionalização do turismo, iniciado em 2003. Entre os artigos 36 e 40, tratou a lei de definir as penalidades(advertência por escrito, multa, cancelamento da classificação,interdição do local, atividade, instalação, estabelecimento em- 27
  25. 25. Diego Benítez (coord.)presarial, empreendimento ou equipamento; cancelamento docadastro) por seu descumprimento, respeitado os princípiosconstitucionais do contraditório e da ampla defesa (pedido dereconsideração e recurso hierárquico). Na aplicação das penalidades, observar-se-á a natureza dasinfrações; menor ou maior gravidade da infração, considera-dos os prejuízos decorrentes para os usuários e para o turismonacional; e circunstâncias atenuantes (a colaboração com a fis-calização e a presteza no ressarcimento dos prejuízos ou repa-ração dos erros) ou agravantes (a reiterada prática de infrações,a sonegação de informações e documentos e os obstáculos im-postos à fiscalização), inclusive os antecedentes do infrator. As infrações foram previstas nos artigos 41 a 43, a saber: a)prestar serviços sem o cadastro no Ministério do Turismo ounão atualizá-lo; b) Não fornecer informações relativas ao perfile registro quantitativo dos hóspedes, taxa de ocupação, per-manência média e número de hóspedes por unidade habitacio-nal; c) não cumprir os deveres estipulados pela Lei no artigo34 (mencionar/expor ostensivamente o número do cadastro,apresentar documentos relativos ao exercício da atividade aoMinistério do Turismo e obedecer ao estipulado pelas regrasde direito do consumidor e direito ambiental). Importante frisar que a fiscalização exercida pelo Ministériodo Turismo não é, como a fiscalização sanitária ou tributária,essencial ao bem-estar público, estando, portanto, ainda maislimitada pela garantia da inviolabilidade da vida privada (ain-da que profissional), do domicílio (ainda que profissional) edo sigilo das informações e do livre exercício do trabalho ouprofissão, todas direitos fundamentais estipulados pelo artigo5º da Constituição da República. Uma fiscalização eficiente, cujo objetivo seja a excelência naprestação dos serviços turísticos pauta-se não somente na exi-gência ou não de um cadastro, cuja finalidade é informativa enão autorizativa. Assim, diante das dimensões geográficas do28
  26. 26. Derecho del turismo iberoamericanopaís, a delegação é a solução para a efetividade da fiscalização,bem como a atuação conjunta entre as autoridades (como jáocorreu anteriormente no projeto malgrado da Fiscalização fe-deral integrada e descentralizada, em 2006), desde que, adver-te-se, não ocorra o conhecido clientelismo latino-americano. 29
  27. 27. Diego Benítez (coord.)Considerações finais21Insofismavelmente, segundo MAMEDE, o país passa por ummomento delicado: a evolução do regime democrático levou-nos a uma situação em que os três Poderes da República estãose assentando, vale dizer, procurando descobrir, em concreto,como devem ser as relações - definidas, em abstrato, comode independência e harmonia - que mantém entre si na novaordem política e jurídica.22 Este “assentamento” provoca, visíveis abalos, certo que, no afãde defender suas próprias razões, por vezes um destes três pi-lares (notoriamente, o Poder Executivo - permito-me realçar)“avança” os “limites do razoável”, pretendendo substituir aatuação do outro ou se esforçando por influenciar a sua atuação. Essa confusão de pontos de vista e de entendimentos, noentanto, não pode jamais traduzir um prejuízo real para asociedade. A timidez judiciária, em contraste com a ousadiaexecutiva, é o prenuncio do abuso de poder estatal, cujos efei-tos nefastos todos nós conhecemos de história recente. Nossoshomens públicos, ocupando posições nos três Poderes, neces-sitam aprender seus limites, o que implica reduzir a área deatuação de uns e ampliar a de outros. Entre os poderes a serem ampliados, destaca-se o poder quese atribui diretamente ao administrado na Administração Pú-blica, ou seja, à sociedade, ao cidadão. Afinal, para que hajaefetivamente um Estado Democrático de Direito é fundamen-tal que a totalidade da sociedade se identifique com o Esta-do23, rompendo com essa tendência entre nós endêmica de 21 NOTA DO AUTOR: Estas considerações finais são parte integrantedo livro organizado por mim, intitulado “Turismo e direito: convergên-cias”, editora Senac, São Paulo: 2003. 22 BADARÓ, R.AL. Turismo e direito: convergências. São Paulo: Senac,2003. 23 Já inegavelmente clássico entre os nossos autores e estudiosos do Direito,30
  28. 28. Derecho del turismo iberoamericanoconsiderar o Estado como um outro, como algo estranho àsociedade, um adversário. Neste contexto de identificação do Estado com o poder, sur-ge a necessidade de se colocar (e, principalmente, problema-tizar) a questão a “proposta constitucional” de um “EstadoDemocrático de Direito” (art. 1°, caput, da Constituição Fede-ral), contrastando-as com as inúmeras dificuldades (e desafios)que inevitavelmente deve enfrentar. Com efeito, a implementação deste “novo Estado” (expressãoque, de certa forma, contamina-se com a referência históricabrasileira de um “Estado Novo”, cujos alicerces são distintosdos que por ora são necessitados) pressupõe maturidade social(e, via de conseqüência, individual), única forma de garantirque os Administradores Públicos sirvam à coletividade, emlugar de exercerem um “arbítrio das próprias vontades”24.recorda Darcy Azambuja: “No mundo moderno, o homem, desde quenasce e durante toda a existência, faz parte, simultânea ou sucessivamente,de diversas instituições ou sociedades, formadas por indivíduos ligados peloparentesco, por interesses materiais ou por objetivos espirituais. Elas têmpor fim assegurar ao homem o desenvolvimento de suas aptidões físicas,morais e intelectuais, e para isso lhe impõem certas normas, sancionadaspelo costume, a moral ou a lei. O Estado é uma sociedade, pois se constituiessencialmente de um grupo de indivíduos unidos e organizados perma-nentemente para realizar um objetivo comum. E se denomina sociedadepolítica, porque, tendo sua organização determinada por normas de Direitopositivo, é hierarquizada na forma de governante e governados e tem umafinalidade própria, o bem público.” Completa: “E será uma sociedade tantomais perfeita quanto sua organização for mais adequada ao fim visado equanto mais nítida for, na consciência dos indivíduos, a representação desseobjetivo, a energia e sinceridade com que a ele se dedicarem.” (Teoria Geraldo Estado. São Paulo: Globo, 1995; p. 1-2) 24 Esta expressão que aqui se cunhou remete ao pensamento de Spi-noza, ao qual EDGAR BODENHEIMER faz alusão: “Porque es cierto[dice Spinoza] que los hombres son necesariamente susceptibles de pasiones;están hechos de tal manera que experimentan piedad hacia los desgraciadosy sienten envidia de los felices; que se inclinan más a la venganza que alperdón; además cada uno de ellos desea que los demás vivan conforme el cree 31
  29. 29. Diego Benítez (coord.) Seguindo tais referências, o desafio democrático que a so-ciedade desta virada de milênio se propôs enfrentar, conso-lidando uma forma distinta de trato com o poder, exige ainstitucionalização e a consolidação de meios pelos quais sepossa reagir contra aqueles agentes públicos (eleitos ou não)que se entregam às próprias paixões e desrespeitam as basesda democracia. O comportamento egoísta e as balizas egocên-tricas trabalham contra a proposta de um novo Estado, poisprivilegiam o indivíduo em desproveito da coletividade (e seusinteresses legítimos). Certamente, no âmbito do Direito do Turismo brasileiro eda administração pública do setor turístico, os problemas vi-vidos pelos empreendedores não possuem as cores dramáticasque são encontradas em outros setores da vida nacional. Issoporém não quer dizer que não se devam explorar as relaçõesadministrativas turísticas, suas necessidades e suas possibili-dades. Todo o Direito caminha numa evolução qualitativa e oDireito do Turismo a ela não pode fugir. Há que se aprimorarpara bem servir à sociedade, fim último e razão essencial dofenômeno jurídico.oportuno, aprueben lo que él aprueba, y rechacen lo que él rechaza. De onderesulta que, deseando todos con la misma intensidad ser los primeros, estallanentre ellos conflictos y se esfuerzan por oprimirse unos a otros y el vencedor seenorgullece más del daño que ha hecho a su rival que del bien que ha logradoprocurarse.” (Teoria del Derecho. México: Fondo de Cultura Económica,1994; p. 20)32
  30. 30. La administración turística: un análisis comparado Por Sergio Castel GayánLa importancia de la Administración Turística: delimitación desu intervención. Los principios informadores de la Administración Turística. La organización administrativa del turismo. Consideracionesprevias. La Administración ordinaria. Órganos de participación y coordinación La participación en la Administración Turística: especial refe-rencia a los órganos consultivos. Órganos colegiados de coordinación Personificaciones instrumentales: la Administración Institucional. Los Fondos Nacionales. La Administración Turística de las entidades regionales y loca-les: especial referencia al caso español.La importancia de la administración turística:delimitación de su intervenciónUno de los lugares comunes del Derecho turístico comparadoes la delimitación de roles entre el sector público y el sectorprivado. Así, dada su rentabilidad económica, el turismo esuna actividad fundamentalmente privada, de modo que laprestación, explotación y desarrollo de actividades y servicios 33
  31. 31. Diego Benítez (coord.)turísticos corresponden, como regla general, a la actividad pri-vada. Ahora bien, este ejercicio no es plenamente libre, sinoque debe incardinarse dentro de la política pública fijada porla Administración Turística. En este sentido, hay que precisar que la intervención admi-nistrativa ha estado siempre presente en el sector turístico. Lacausa principal que tradicionalmente ha acompañado a estaactuación pública y, en consecuencia, a su notable estructuraorganizativa, hay que buscarla en la extraordinaria importan-cia económica del sector. Sin embargo, hoy es obligado subra-yar que junto al mantenimiento de esta causa, han comenzadoa emerger otros motivos que justifican una intervención másintensa. La actuación pública busca también objetivos comola preservación del medio ambiente, la recuperación del pa-trimonio histórico, la protección del turista o la utilizacióndel turismo como instrumento de ordenación del territorio ydesarrollo de las zonas rurales, sin olvidar otros factores queayudan a explicar el extraordinario presente del sector públicoturístico, como la importancia del turismo en la creación deempleo, en la diversificación económica o en la acelerada in-troducción de nuevas tecnologías en la gestión turística 25. Ha sido el paso del modelo turístico basado en criterios mera-mente economicistas al actual modelo basado en los principiosde calidad, competitividad, diversificación y sostenibilidad, elque ha propiciado una importante complejización de la actua-ción pública y, en última instancia, de la organización de laAdministración Turística. En base a los citados factores, hoy esaceptada la importancia para el sector de una AdministraciónTurística que dé respuesta a todos estos retos, intervención quecomo se irá viendo es amplia en todos los países26. 25 J. TUDELA ARANDA, “La organización administrativa delturismo”, en Lecciones de derecho del turismo, 2000, págs. 41-80. 26 La importancia del sector turístico es reconocida en la normativavigente como la base que legitima la intervención pública. En este sen-34
  32. 32. Derecho del turismo iberoamericano En definitiva, mientras el sector privado es el encargado deprestar con carácter general los servicios turísticos, el Estadoha asumido un importante papel dirigido a la ordenación delas actividades turísticas, planificando el sector con un caráctergeneral y/o sectorial, y promocionando y fomentando la puestaen marcha de productos turísticos27. En concreto, el papel quetido, merece especial atención la declaración efectuada por la Ley Generalde Turismo de Colombia, cuyo artículo 1 reconoce que “el Estado le daráespecial protección en razón de su importancia para el desarrollo nacional”.Del mismo modo, la Ley Nacional de Turismo de Argentina, tras declararde interés nacional al turismo, reconoce que “la actividad turística resultaprioritaria dentro de las políticas del Estado” (artículo 1). Asimismo, elDecreto Ley de Turismo de Uruguay declara que “el turismo como factor dedesarrollo económico y social, es una actividad de interés público” (artículo1). Finalmente, la reciente Ley del sistema institucional para el desarrollodel turismo de Chile reconoce el turismo como “actividad estratégica parael desarrollo del país, siendo prioritaria dentro de las políticas de Estado, porlo que éste deberá promoverla de modo armónico e integral, impulsando sucrecimiento sustentable en conformidad con las características de las regiones,comunas y localidades del país” (artículo 2). 27 Las Leyes reguladoras del sector turístico resaltan expresamente estereparto entre el ámbito público y privado, proclamando un auténticocarácter bifronte en el desarrollo de las “tareas turísticas”. Así, la Ley deTurismo de Ecuador proclama “que la actividad turística corresponde ala iniciativa privada y comunitaria o de autogestión, y al Estado en cuantodebe potencializar las actividades mediante el fomento y promoción de unproducto turístico competitivo” (artículo 4). En la misma línea, el DecretoLey de Turismo de Uruguay establece que “al Estado corresponde la orien-tación, el estímulo, la promoción, la reglamentación, la investigación y elcontrol del turismo y de las actividades y servicios directamente conectadosal mismo. La prestación, explotación y el desarrollo de actividades y servicioscalificados como turísticos corresponden a la actividad privada” (artículo 3).Por su parte, la Ley del Turismo de Paraguay, tras reconocer en su artículo2 que “el turismo es una actividad de servicios de libre iniciativa privada,libre acceso y libre competencia, sujeta a los requisitos establecidos en esta Leyy sus reglamentos”, resalta que “las actividades dirigidas a la orientación,fomento, coordinación, protección y control del turismo, así como las ten-dentes a la conservación, defensa, mejoramiento, fomento y construcción de 35
  33. 33. Diego Benítez (coord.)la legislación vigente atribuye a la Administración Turística giraen torno a la clásica clasificación tripartita de prestación, policíaadministrativa o limitación, y fomento, aunque con una inten-sidad dispar para cada una de estas técnicas. Dado el carácter eminentemente privado de la actividadturística, las Administraciones desarrollan una escasa acti-vidad de prestación; sin embargo, existen dos importantesmatices a este principio general. Por un lado, el Derechoturístico reconoce que el sector público, en supuestos espe-ciales, puede asumir la gestión y explotación de las activida-des y servicios turísticos. Esta asunción tiene lugar bien pordecisión discrecional, como ocurre en el subsector de aloja-mientos a través de la sociedad estatal “Paradores de Turismode España, S.A.”, cuya finalidad es la explotación y gestiónde una red de establecimientos del Estado, o bien por habi-litación legal expresa en base a criterios de interés público,posibilidad reconocida por el Decreto Ley de Turismo deUruguay. Así, la legislación uruguaya, tras proclamar que laprestación, explotación y el desarrollo de actividades y servi-cios calificados como turísticos corresponden a la actividadprivada, reconoce que “no obstante, el Estado, por razones deorden público, o cuando considere necesaria la explotaciónde actividades y servicios turísticos que los particulares noquieran o no puedan asumir, la tomará a su cargo” (artículo3). Por otro lado, no se debe olvidar la importante prestaciónindirecta que desarrolla la Administración Turística a travésaquellos lugares que, por sus recursos naturales o valores culturales, tengansignificación turística y recreativa, serán consideradas de interés general y deutilidad pública” (artículo 3). Finalmente, la Ley de promoción y desarro-llo de la actividad turística en Bolivia reconoce que “bajo los principios deuna economía de mercado transparente, la actividad turística corresponde ala iniciativa privada, donde Estado debe asegurar las condiciones necesariaspara el potenciamiento del turismo, a través del mantenimiento de un pro-ducto turístico competitivo” (artículo 5).36
  34. 34. Derecho del turismo iberoamericanode instrumentos turísticos propios -servicios de informaciónturística- o a través de otros servicios públicos que directa oindirectamente inciden sobre el turismo, como el transportede viajeros, abastecimiento de aguas, Por lo que se refiere a la actividad de policía administrativa,ésta tiene por objeto comprobar la adecuación de los presta-dores de servicios turísticos a los intereses turísticos o de otraíndole (medioambientales, sanitarios, etc.), actuación que semanifiesta a través de mecanismos como la autorización olicencia, la prohibición o el Registro. Por su importancia re-salta la Inspección Turística, como figura común dentro de laestructura administrativa, entendida como aquella actividadadministrativa dirigida a examinar y reconocer el ejerciciode las actividades turísticas mediante la observación directade su personal, para la comprobación del cumplimiento delos deberes, prohibiciones o limitaciones legales. En algunoscasos, sin embargo, esta intervención es más intensa que lameramente administrativa, como ocurre en la Ley Generalde Turismo de Colombia, cuyo artículo 73 (“De la policía deTurismo”) establece la creación de la División de Policía deTurismo dentro de la Dirección de Servicios Especializadosde la Policía Nacional. Finalmente, la legislación vigente establece como labor es-pecífica de la Administración Turística la promoción y el fo-mento del turismo, dos conceptos ligados íntimamente y queen ocasiones son utilizados de forma indistinta, dado que lacomprensión de su distinción no es sencilla. Se puede afirmarque ambas actuaciones persiguen el mismo fin, poner en valorlos recursos turísticos de una determinada zona para poderrentabilizarlos mediante el aumento de la demanda de servi-cios. Sin embargo, el correcto entendimiento de esta actividadexige una delimitación conceptual que individualice el sentidode cada una de ellas. En este sentido, el fomento se puede con-cebir como un concepto más amplio que el de promoción, en 37
  35. 35. Diego Benítez (coord.)la medida en que aquél incluye a ésta. Así, el fomento puedereferirse al conjunto de técnicas, sobre todo de carácter econó-mico, encaminadas a la protección y estimulación de determi-nadas actividades turísticas, mientras que la promoción parecereferirse a aquella acción de la Administración Turística, so-bre todo de carácter material, encaminada a dar publicidad alsector turístico a fin de estimular, impulsar o potenciar estaactividad turística 28. En esta línea, la Ley Federal de Turismode México entiende por promoción turística “la planeacióny programación de la publicidad y promoción, por cualquiermedio, de la información especializada, actividades, destinos,atractivos y servicios que el país ofrece en materia de turismo(…)” (artículo 19). Por su parte, la Ley General de Turismo deColombia, entre los principios rectores de la industria turísti-ca, entiende el fomento como aquella actividad “en virtud dela cual el Estado protegerá y otorgará prioridad al desarrollointegral de las actividad turísticas, recreacionales y en general,todo lo relacionado con esta actividad en todo el territorio na-cional” (artículo 2). Estas tres técnicas de intervención administrativa se inte-gran, no obstante, dentro de unas actuaciones más globales.Se trata de las actuaciones de ordenación y planificación, demodo que la prestación, limitación y fomento-promoción seconfigurarían como ejecución de esa actuación generalista. Enconcreto, debemos entender por ordenación la regulación deldesarrollo de las actividades turísticas –régimen de la empresaturística, protección del turista, protección de recursos, ofertaturística, -, fundamentalmente por vía reglamentaria, y porplanificación la racionalización de modo conjunto y sistemáti-co de la actuación privada y pública en el sector turístico. 28 F.J. MELGOSA ARCOS, “La promoción y el fomento del turismo enAragón”, en El derecho del turismo en el Estado Autonómico. Una visión desdela Ley del Turismo de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigido por JoséTudela Aranda, Zaragoza, 2006, pág. 402.38
  36. 36. Derecho del turismo iberoamericano En definitiva, para el cumplimiento de todas estas funcio-nes expresamente atribuidas por el ordenamiento jurídico, ycon el objeto de dar contenido a este extraordinario interven-cionismo, resulta necesaria la creación de una organizaciónadministrativa que ponga en marcha una auténtica políticaturística, es decir, la creación de una Administración Turís-tica, entendiendo por esta el conjunto de órganos y entidadesde naturaleza pública con competencias específicas sobre la ac-tividad turística. Así, la primera idea que conviene resaltar esla consolidación de esta Administración Turística en relacióncon el aparato organizativo existente en cada Estado, que sibien difiere en cuanto a su tamaño, conformación e importan-cia relativa de un país a otro, existe en todos ellos. Así, a través de este capítulo se va a analizar la organizacióny estructura de la Administración Turística en el nivel estatal,mediante un estudio comparativo, para finalmente hacer unabreve referencia a las estructuras administrativas que se creanen niveles territoriales inferiores, con especial referencia al ca-so español.Los principios informadoresde la administración turísticaDelimitado el papel desarrollado por la Administración Turís-tica, adquiere un especial interés reflexionar sobre su estructu-ra y organización, esto es, analizar la actividad organizatoriaque permite la posterior definición e implementación de lapolítica turística. En este sentido, conviene resaltar en primer lugar la im-portancia de esta actuación primaria –la organización ad-ministrativa-, en la medida en que esta actividad determinala estructura de la Administración Turística, las funcionesencomendadas, los medios atribuidos y los criterios de arti-culación de esa organización con otras ya existentes. Según 39
  37. 37. Diego Benítez (coord.)el organigrama o modelo resultante, la gestión pública delturismo será más o menos ágil, más o menos eficiente, y reve-lará en cualquier caso la importancia que se le da al turismoen función de la jerarquía que se le atribuye a la Administra-ción Turística en la organización político-administrativa. Deeste modo, la definición de esta organización administrativava a determinar, en gran medida, qué tipo de política públicase quiere desarrollar. Sin embargo, antes de analizar la organización de la Ad-ministración Turística, hay que detenerse en sus principiosinformadores, orientaciones que guían esta estructura admi-nistrativa. Algunos de estos principios están positivizados,a modo de mandato dirigido a la Administración que debetenerlos en cuenta tanto en su organización como en su fun-cionamiento. Otros principios, en cambio, surgen como nece-sidad, como respuesta ineludible a las propias característicasdel sector turístico. Entre los principios normativos de la organización adminis-trativa, la cooperación y coordinación se mencionan expre-samente en la mayoría de las leyes turísticas. La diversidadtemática que acompaña la actuación administrativa en estamateria, la transversalidad del sector turístico, conlleva lanecesidad de configurar mecanismos organizativos que ins-trumenten, por un lado, una adecuada coordinación inte-radministrativa que garantice un espacio común entre losdiferentes niveles territoriales, y por otro, una coordinacióninterministerial que permita una acción estatal global contan-do con todas las áreas de la Administración con incidenciaen el sector turístico. Así, este principio tiene como objetivoúltimo propiciar la eficacia de la intervención turística, alcan-zando un desarrollo turístico integrado y sostenible. Desde la perspectiva del derecho turístico comparado, latendencia normativa es la consideración de la cooperación ycoordinación como principio inspirador de la Administración40
  38. 38. Derecho del turismo iberoamericanoTurística 29, conducente en algún caso a la puesta en mar-cha de instrumentos propios como convenios o acuerdos decoordinación30. Algunas legislaciones, en cambio, recogen lacoordinación y cooperación como un auténtico deber, comomandato dirigido a todos los poderes públicos relacionadosdirecta o indirectamente con el sector turístico. Este mandatoexige una actuación positiva por parte de las autoridades inte-resadas encaminada a tener en cuenta el “hecho turístico” enla definición e implementación de sus políticas sectoriales. Así,la Ley del Turismo de Paraguay proclama que “todas las de-pendencias del Estado considerarán los objetivos del desarrolloturístico, en las decisiones que tengan relación con el turismo,en consideración a la importante función social y económica 29 En esta línea, se puede citar la Ley Nacional de Turismo de Argentinaque reconoce, como principio rector del régimen jurídico del turismo, lafacilitación, es decir, “posibilitar la coordinación e integración normativaa través de la cooperación de los distintos organismos relacionados directa oindirectamente con la actividad turística, persiguiendo el desarrollo armó-nico de las políticas turísticas de la Nación” (artículo 2). La Ley General deTurismo de Colombia recoge, entre principios generales que han de infor-mar la industria turística, la coordinación, “en virtud del cual las entidadespúblicas que integran el sector turismo actuarán en forma coordinada en elejercicio de sus funciones” (artículo 2). Por su parte, la Ley de Turismo deEcuador proclama, como objetivo a cumplir por la política estatal, “propi-ciar la coordinación de los diferentes estamentos del Gobierno Nacional y delos gobiernos locales para la consecución de los objetivos turísticos” (artículo4). La Ley Federal de Turismo de México, por su parte, asume comoobjeto propio “la coordinación con las entidades federativas y los municipios,para la aplicación y cumplimiento de los objetivos de esta ley” (artículo 2).Finalmente, el Decreto Ley de Turismo de Uruguay señala que “los entespúblicos, nacionales y departamentales, coadyudarán al desenvolvimiento delturismo, coordinando su acción con los organismos competentes” (artículo 4). 30 Así, entre otras, la Ley Federal del Turismo de México, tras reco-ger la coordinación con las entidades federativas y los municipios comoprincipio rector, señala que a este fin “se prevé la celebración de acuerdosde coordinación en los que los gobiernos de las entidades federativas y de losmunicipios asuman funciones operativas” (artículo 17). 41
  39. 39. Diego Benítez (coord.)del sector” (artículo 8). En la misma línea, la Ley Federal deTurismo de México establece que “las dependencias y enti-dades de la administración pública federal, en el ámbito desus respectivas competencias, deberán apoyar a la Secretaríaen el ejercicio de sus atribuciones”, a cuyo fin “la Secretaríahará del conocimiento del Ejecutivo Federal, las acciones querealicen las dependencias o entidades de la administración pú-blica federal, que desincentiven o entorpezcan la inversión, laprestación de servicios turísticos o afecten la demanda de losmismos” (artículo 5). Del mismo modo, la reciente Ley delsistema institucional para el desarrollo del turismo de Chileproclama que “los órganos del Estado que diseñen, ejecuten,coordinen o participen en el desarrollo de actividades o pro-gramas asociados al turismo, deberán considerar en sus planesy programas el sistema institucional establecido en la presenteley” (artículo 3). Finalmente merece especial atención la decla-ración contenida en la Ley General de Turismo de Perú, queestablece que los ministerios, gobiernos regionales, gobiernoslocales y las entidades públicas vinculadas a las necesidades deinfraestructura y servicios para el desarrollo sostenible de laactividad turística deben considerar en sus planes, presupues-tos, programas, proyectos y acciones, los requerimientos delsector turismo formulados por el ente rector de esta actividad. Ahora bien, conviene realizar dos precisiones en torno a laaplicación de este principio informador. Por un lado, y sin per-juicio de su reconocimiento general, este principio encuentrasu máxima expresión en determinados sectores que, por suíntima relación con el sector turístico, exige una línea de tra-bajo conjunto –medio ambiente, cultura, infraestructuras31. 31 Algunas leyes turísticas contemplan mandatos concretos de coordinación,mecanismos entre departamentos con interés en materia turística. A modo decita, la Ley de Colombia establece en su artículo 30 (“Coordinación institu-cional”) que el Plan Sectorial de Turismo que prepare el Ministerio de Desa-rrollo Económico deberá coordinarse con el Ministerio de Medio Ambiente.42
  40. 40. Derecho del turismo iberoamericanoPor otro, dada la pluralidad de intereses existentes y de actoresque conforman el sector turístico, también debe informar lasrelaciones entre sector público y sector privado. Esta relaciónno puede basarse sólo en la participación –como inmediata-mente se verá-, sino también en la colaboración y coordina-ción de esfuerzos para lograr finalmente una actuación eficazen la prestación de servicios turísticos32. Un segundo principio normativo que informa la estructuray funcionamiento de esta Administración Turística es el de laparticipación de los sectores y agentes turísticos en la formu-lación de la política turística33. El turismo es un sector propi-cio a la participación, a la colaboración entre el sector públicoy el sector privado. La razón fundamental para la búsquedade fórmulas de colaboración y participación es la naturalezainterdisciplinar de la actividad turística y la multiplicidad de 32 En esta línea, y entre otras, la Ley del Turismo de Paraguay proclama“la obligación de la SENATUR de coordinar sus actividades con las autori-dades nacionales, departamentales y municipales, con los centros creados poresta Ley, y con las asociaciones de gremios ligadas a la actividad turística,pudiendo suscribir convenios con los mismos para la ejecución de planes yprogramas acordados” (artículo 14). 33 Sobre la importancia de la participación puede verse: F.J. BLANCOHERRANZ, “Los principios generales del derecho del turismo”, en Elderecho del turismo en el Estado Autonómico. Una visión desde la Ley delTurismo de la Comunidad Autónoma de Aragón, dirigido por José TudelaAranda, Zaragoza, 2006, págs. 109-141. Según este autor, hoy adquiereuna especial importancia la cooperación entre los sectores público y pri-vado (“método abierto de cooperación”), la cooperación entre los distintosoperadores socioeconómicos y la creación de redes. Así, el rendimiento deuna política pública o de un sector determinado depende cada vez más dela compleja interacción de personas y organizaciones, es decir, del modeloorganizativo interno y del tipo de red de relaciones con los actores exter-nos, por lo que resulta factor clave el desarrollo de las capacidades orga-nizativas y de gestión de estos procesos si se quiere conseguir una gestiónpública eficiente. La actividad en red representa un aspecto fundamentaldel proceso de implementación de políticas públicas. 43
  41. 41. Diego Benítez (coord.)intereses en juego, algunos de ellos contrapuestos, lo que exigeun esfuerzo por el diálogo34. Así, la mayoría de las leyes turísticas contienen, como obje-tivo o principio, una declaración general en virtud de la cualla Administración Turística colaborará con el sector privadoen la consecución de los fines turísticos, con referencia expresaen algunos casos a la participación de ciertos sectores que porsus características o significado así lo exija. Manifestación dela importancia actual de este principio es la Ley General deTurismo de Colombia, que recoge la concertación como prin-cipio general que ha de regir la industria turística, “en virtudde la cual las decisiones y actividades del sector se fundamen-tarán en acuerdos para asumir responsabilidades, esfuerzos yrecursos entre los diferentes agentes comprometidos, tanto delsector estatal como del sector privado nacional e internacional,para el logro de los objetivos comunes que beneficien el turis-mo” (artículo 2). En la misma línea, otras legislaciones recogendeclaraciones similares, asumiendo como objeto de la propiaregulación “propiciar los mecanismos para la participación delsector privado y social en el cumplimiento de los objetivos deesta ley” (artículo 2 de la Ley Federal de Turismo de México),o el establecimiento de “mecanismos de participación y con-certación de los sectores público y privado en la actividad”(artículo 1 de la Ley Nacional de Turismo de Argentina). Entre los principios no positivizados, pero que conformanlas características cuasi naturales de la Administración Turísti-ca, cabe hacer especial mención a la flexibilidad en la gestión, ypor derivación, la utilización de fórmulas de gestión privadas.En este sentido, la multiplicidad de objetivos a tener en cuentay la realidad cambiante en la que se mueve esta Administra-ción Turística, obligan a diseñar estructuras más plurales y 34 J. TUDELA ARANDA, “La organización administrativa del turismo”,en Lecciones de Derecho del Turismo, Valencia, 2000, págs. 75-76.44
  42. 42. Derecho del turismo iberoamericanoflexibles. Esta complejización acelerada ha influido en el des-plazamiento de la gestión turística, desde mecanismos insertosen la gestión ordinaria de la Administración hacia fórmulasmás flexibles ligadas normalmente, bajo distintos ropajes, aun régimen jurídico de Derecho privado. En concreto, es en lapolítica de fomento y promoción donde con mayor intensidadde observa la utilización de fórmulas instrumentales someti-das a Derecho privado, mientras en la ordenación del sector semantiene el protagonismo de la Administración ordinaria35. Hasta aquí aquellos principios universales que informan laestructura y organización de la Administración Turística. Con-viene tener en cuenta, no obstante, que la legislación turísticatambién contempla una serie de principios que han de entender-se como valores inspiradores de su funcionamiento, criterios quese convierten en auténticos objetivos y finalidades a alcanzaren la actuación administrativa. Sin un afán de relacionar estosprincipios de forma agotadora, sí que interesa citar, por ser co-munes a la legislación turística desde la perspectiva del derechocomparado, los principios de sostenibilidad, competitividad, ca-lidad, protección del usuario, diversificación y desestacionaliza-ción, apoyo al asociacionismo empresarial, y profesionalizacióndel sector resaltando la importancia de los estudios, investiga-ciones y formación. En definitiva, estos principios son, como sepuede observar de forma sencilla, los criterios que informan elactual modelo turístico a los que se ha de dirigir la Administra-ción Turística para su pleno cumplimiento.La organización administrativa del turismo.CONSIDERACIONES PREVIASPartiendo de estos principios, hoy resulta una estructura or-ganizativa compleja y cambiante. Siguiendo a J. TUDELA 35 M. CORCHERO PÉREZ, Derecho del Turismo. Conceptos fundamen-tales, Madrid, 2008, págs. 223-224. 45
  43. 43. Diego Benítez (coord.)ARANDA, tres ideas decisivas permiten comprender la evo-lución de la estructura administrativa del turismo en los úl-timos años. Por un lado, se parte de la premisa de un sectoren cambio permanente y ligado a la evolución general de unaeconomía también cambiante. Por otro, y consecuencia de laapreciación anterior, se constata la necesidad de que las es-tructuras administrativas se adecuen permanentemente a esoscambios, lo que debe entenderse incluso como una renun-cia expresa a la estabilidad de esas estructuras. Finalmente,la extraordinaria importancia del sector para la economía delos territorios exige una realidad administrativa en constanteevolución y adaptación. Así, si el turismo cambia vertiginosa-mente, la organización administrativa varía cada poco tiempobuscando acomodarse a esa evolución y a la nueva realidadgenerada. Ahora bien, desde un análisis comparado, la organización dela Administración Turística viene delimitada en gran medidapor dos factores: la estructura política territorial y los recursosturísticos predominantes. La estructura de la Administración Turística estatal varíasustancialmente en función del sistema político territorial. Así,la existencia de entidades territoriales inferiores al Estado concompetencias propias en materia de turismo, delimita y condi-ciona en gran medida su estructura, reduciendo en ocasionessus dimensiones. Estas entidades autonómicas, provinciales ofederativas asumen importantes competencias en materia deturismo, gozan de autonomía para la definición de una polí-tica turística propia, desarrollando funciones de promoción,fomento y ordenación en relación a los recursos turísticos exis-tentes en su ámbito territorial. Esta asunción competencialsupone, por un lado, la configuración de potentes Adminis-traciones Turísticas para la puesta en marcha de sus políticas,y por otro, reducir la actuación y tamaño de la Administraciónestatal como consecuencia de la pérdida de funciones.46
  44. 44. Derecho del turismo iberoamericano Por otro lado, los rasgos turísticos propios de cada territoriodelimitan en cierto modo la estructura y organización de laAdministración Turística. En función de la riqueza turísticay de los recursos consolidados, esta Administración se dotade una estructura informada en gran medida por esa reali-dad. Así, aquellos países en los que la imagen turística se basafundamentalmente en el recurso de sol y playa gozan de unaestructura administrativa que basa gran parte de su organi-zación y de sus medios en el fomento, la promoción, preser-vación y ordenación de este recurso, o al menos, cuentan conunidades administrativas potentes que de forma específica ac-túan sobre ese recurso. Pero lo mismo se puede observar enaquellos territorios en los que el recurso predominante es el pa-trimonio histórico-cultural, el recurso de la nieve, Ahora bien,sin perjuicio de esta influencia natural, hay que tener presenteque la exigencia actual de diversificación de los destinos obligaa la Administración Turística a adecuar sus estructuras a otrosposibles recursos, o al menos a propiciarlos y potenciarlos. Sobre la base de estas especificidades territoriales, una líneacomún a cualquier Administración Turística es su insercióndentro de un complejo sistema en el que concurren diferentessujetos, tanto públicos como privados. Por ello, el análisis dela Administración Turística debe realizarse desde una visiónamplia, entendiendo que su actuación se desarrolla dentro delo que la legislación denomina “sector turístico”. En esta línea,algunas leyes turísticas recogen expresamente la composicióno conformación de este sector turístico, siguiendo dos mode-los de técnica normativa. Un primer modelo normativo se limita a establecer la re-lación de órganos, entidades y miembros que componen es-te sector turístico, sin definir expresamente su naturaleza36. 36 Siguiendo este modelo, la Ley del Turismo de Paraguay señala que“son integrantes del Sistema Turístico Nacional la SENATUR; el Consejo 47
  45. 45. Diego Benítez (coord.)Otras legislaciones turísticas, por su parte, distinguen entresector público (u oficial), sector mixto, sector privado, y el sub-sector específico de la educación turística. Así, dentro del sec-tor público se integra el Ministerio competente en materia deturismo y órganos dependientes, las entidades territoriales, asícomo las entidades públicas que tengan asignadas funcionesrelacionadas con el turismo; un sector mixto integrado poraquellos órganos o unidades administrativas en las que existeuna composición público-privada, como órganos consultivos,de facilitación turística, ; y, finalmente, el sector privado, com-puesto por el conjunto de prestadores de servicios turísticos yasociaciones gremiales. Junto a estos tres grandes pilares, seAsesor Nacional de Turismo; los organismos de la administración central,las entidades descentralizadas y los gobiernos departamentales y municipales,en sus funciones relacionadas con el turismo; los consejos departamentales ymunicipales de desarrollo turístico reconocidos por la SENATUR; las per-sonas físicas o jurídicas inscriptas en el Registro Nacional de Turismo; lasasociaciones gremiales turísticas; los centros de formación, capacitación y pro-fesionalización turística; el turista; y el patrimonio turístico nacional”. Enla misma línea, la Ley Orgánica de Turismo de Venezuela entiende porsistema turístico nacional “el conjunto de sectores, instituciones y personas,quienes relacionados entre sí contribuyen al desarrollo sustentable y sosteni-ble de la actividad turística, conformado por: 1. El Ejecutivo Nacional porórgano del Ministerio del Poder Popular con competencia en turismo y losórganos o entes de la Administración Pública Nacional, Estatal y Municipal,que en virtud de sus atribuciones participen en el desarrollo turístico del país.2. Los prestadores de servicios turísticos y sus asociaciones, las formas asociati-vas de promoción y desarrollo turístico, y las que se crearen con igual, similaro conexa finalidad, formalmente inscritos en el Registro Turístico Nacional(RTN). 3. Los turistas o usuarios turísticos que utilicen el patrimonio turís-tico o adquieran bienes y servicios suministrados por los prestadores de servi-cios turísticos. 4. Las instituciones de educación en el área turística inscritasen el ministerio competente, como soporte del desarrollo turístico sostenible ysustentable. 5. Las comunidades organizadas, que por su patrimonio naturaly cultural, tienen significación turística, garantizando el derecho de prefe-rencia a las comunidades autóctonas para el aprovechamiento turístico de losrecursos obtenidos en su hábitat y tierras colectivas” (artículo 6).48
  46. 46. Derecho del turismo iberoamericanoreconoce a las instituciones de educación turística como inte-grantes del sector turístico, como elemento fundamental de lapolítica turística cuyo objeto es la formación de prestadores yciudadanía en general, potenciando la profesionalización delsector y propiciando una auténtica cultura turística37. Para actuar dentro de este “sector turístico”, la respuesta or-ganizativa de la Administración Turística es diversa y plural,utilizándose toda la panoplia de instrumentos y técnicas orga-nizativas que el derecho público y privado ponen a disposiciónde las Administraciones.La Administración ordinariaEl ejercicio de las competencias nucleares en materia de turis-mo se encomienda, como regla general, a los órganos propiosde la Administración ordinaria. Ahora bien, en este sentidoconviene resaltar que la Administración Turística estatal ca-rece, con carácter general, de un referente orgánico y defini-do, convirtiéndose en lo que parte de la doctrina ha dado enllamar una Administración peregrina. Esta expresión viene a 37 Siguiendo esta línea, la Ley General de Turismo de Colombia señalaen su artículo 3 (“Conformación del sector turístico) que “en la actividadturística participa un sector oficial, un sector mixto y un sector privado. Elsector oficial está integrado por el Ministerio de Desarrollo Económico, susentidades adscritas y vinculadas, las entidades territoriales y Prosocial, asícomo las demás entidades públicas que tengan asignadas funciones relacio-nadas con el turismo, con los turistas o con la infraestructura. El sector mixtoestá integrado por el Consejo Superior de Turismo, el Consejo de FacilitaciónTurística y el Comité de Capacitación Turística. El sector privado está inte-grado por los prestadores de servicios turísticos, sus asociaciones gremiales y lasformas asociativas de promoción y desarrollo turístico existentes y las que secreen para tal fin”. Finalmente, dentro de este sector turístico, añade que eldenominado “subsector de la educación turística formal, en sus modalidadestécnica, tecnológica, universitaria, de postgrado y de educación continuada,es considerado como soporte del desarrollo turístico y de su competitividad y ental condición se propiciará su fortalecimiento y participación”. 49
  47. 47. Diego Benítez (coord.)describir una situación basada en constantes reajustes de ads-cripciones de un Ministerio a otro en función de las distintasprioridades políticas del momento. Partiendo de esta premisa, y desde la perspectiva del derechocomparado, la respuesta organizativa de la AdministraciónTurística ordinaria varía sustancialmente. Así, el ejercicio delas competencias turísticas se atribuye siempre a un nivel derango ministerial. Sin embargo, en función de la importanciaeconómica del turismo en el conjunto de la realidad de losdiferentes Estados, o por mera decisión política discrecional,la competencia reside en un Ministerio exclusivo e individua-lizado –Ministerio de Turismo-, o lo que es más frecuente, enMinisterios multidisciplinares en los que el turismo comparteestructura administrativa con otros sectores, como economía,comercio, transporte, cultura, industria, No obstante, la rele-vancia de esta Administración ordinaria es variable, de modoque en aras de una mayor flexibilidad y eficacia, en algunoscasos el peso de la actividad general recae en entidades instru-mentales sometidas a derecho privado. Dentro de esta variedad, conviene detenerse en el análisiscomparado del diseño organizativo. Así, el correcto entendi-miento de la política turística que se implanta en cada Es-tado exige analizar la estructura específica y detallada de suAdministración Turística, de modo que esta organizaciónpermite su completa comprensión. En este sentido, una mi-rada general a estas estructuras permite extraer una primeraconclusión: la concurrencia de temáticas turísticas comunesen la Administración Turística. En concreto, de un análisisexhaustivo de las estructuras administrativas que conformanesta Administración se puede observar la existencia de unida-des específicas dirigidas a gestionar los aspectos turísticos decalidad, desarrollo-innovación, promoción, planeación, estu-dio-investigación y sostenibilidad. Junto a este tronco común,desde hace algún tiempo empiezan a configurarse unidades50
  48. 48. Derecho del turismo iberoamericanoencargadas de orientar la relación turismo/nuevas tecnologías,tras el convencimiento de la importancia de éstas tanto paralos prestadores privados como para el propio funcionamientode la Administración Turística38. Iniciando este análisis con el caso español, las competenciasturísticas en la Administración General del Estado residen enel Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, como depar-tamento encargado de la propuesta y ejecución de la políticadel Gobierno en materia de turismo. De acuerdo con el RealDecreto 1182/2008, de 11 de julio, por el que se desarrolla laestructura orgánica básica del Ministerio de Industria, Turis-mo y Comercio, la Secretaría de Estado de Turismo, bajo lasuperior dirección del Ministro, lleva a cabo cuantas actuacio-nes sean precisas para la definición, desarrollo y ejecución dela política turística, así como las relaciones turísticas institu-cionales de la Administración General del Estado con organi-zaciones internacionales, públicas o privadas, y la cooperaciónturística internacional, en coordinación con el Ministerio deAsuntos Exteriores y Cooperación, desarrollando así las acti-vidades de promoción que en esta materia correspondan a laAdministración General del Estado. Sin embargo, la estruc-tura orgánica de este Ministerio ha sido reformada reciente-mente a través del Real Decreto 940/2010, de 23 de julio, demodificación del RD 495/20010, afectando profundamenteal área competente en materia de turismo. En concreto, estareforma suprime la citada Secretaría de Estado de Turismo ycrea la nueva Secretaría General de Turismo y Comercio inte-rior, lo que supone una “bajada” de rango del turismo. Si bienesta modificación orgánica ha sido aprobada con el objetivode racionalizar el gasto público, motivación en principio com- 38 Respecto a la importancia de las nuevas tecnologías en la Administra-ción Turística, puede verse: S. CASTEL GAYÁN, “Las nuevas tecnolo-gías en la actividad de la administración turística”, en Revista Aragonesade Administración Pública, nº 32, págs. 465-519. 51
  49. 49. Diego Benítez (coord.)prensible en el contexto económico actual, conviene resaltarque esta medida supone una marcha atrás en la consideracióny tratamiento del turismo en un país que ocupa el segundolugar en ingresos por turismo internacional y el tercero en lle-gadas de turistas. Sin olvidar que puede afectar negativamenteal principio de transversalidad que informa al sector turístico,en la medida en que la estrecha coordinación con otras áreasde gobierno y con otros niveles administrativos territorialespuede verse afectada al encontrarse el punto de decisión mi-nisterial en un nivel inferior. Interesa resaltar, por tanto, cómoel análisis de las funciones de la Administración activa permiteobservar un importante cambio de orientación en la políticaturística en España, de manera que las modificaciones realiza-das en los últimos años en la Administración Turística estatalsuponen una cierta pérdida de peso formal de la Administra-ción general a favor de la Administración institucional. Del mismo modo, interesa detenerse en el análisis del sis-tema organizativo propuesto por la reciente Ley chilena, queintroduce cambios relevantes. Así, mientras Ministerio deEconomía y Fomento robustece su nombre pasando a deno-minarse Ministerio de Economía, Fomento y Turismo, se creael Comité de Ministros del Turismo, que estará encargado,entre otras tareas, de asesorar al Presidente de la República enla definición de los lineamientos de la política gubernamentalpara el desarrollo de la actividad turística39. Este Comité está 39 En concreto, la Ley chilena señala que “corresponde al Comité deMinistros del Turismo: 1) proponer al Presidente de la República, por inter-medio del Ministro Presidente del Comité, los lineamientos generales de laPolítica Nacional de Turismo; 2) proponer al Presidente de la República loslineamientos generales de la Política Nacional de Promoción del Turismo;3) aprobar los planes y programas nacionales que deberán seguir los órganosde la administración de Estado para el fomento y desarrollo del turismo; 4)velar por el cumplimiento de las políticas señaladas en los números 1) y 2); 5)Proponer al Ministerio de Hacienda el presupuesto anual de la Subsecretaríade Turismo y del Servicio Nacional de Turismo; 6) Informar periódicamente52
  50. 50. Derecho del turismo iberoamericanopresidido por el Ministro de Economía, Fomento y Turismo, eintegrado además por los ministros de Obras Públicas, Vivien-da y Urbanismo, Agricultura, Bienes Nacionales, Medio Am-biente y Cultura. La nueva Ley crea además, como organismodependiente del Ministerio de Economía, Fomento y Turis-mo, la Subsecretaría de Turismo, definida como “órgano decolaboración inmediata del Ministro Presidente del Comité”(artículo 11), y cuya labor fundamental es, junto a la coordi-nación de los distintos servicios públicos del sector, asesorar alComité de Ministros, elaborando y proponiendo planes, pro-gramas y proyectos para el fomento, promoción y desarrollodel turismo. Finalmente, la Ley incluye además importantescambios en el Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR),que será reforzado desde el punto de vista de recursos y atri-buciones, sobre todo en relación a la promoción de la ofertaturística de Chile fuera sus nuestras fronteras. En este sentido,SERNATUR es un organismo público encargado de promo-ver y difundir el desarrollo de la actividad turística de Chile,cuya nueva planta y funciones derivadas de la nueva Ley debeser objeto de fijación por un decreto con fuerza de Ley. Otro cambio sustancial ha tenido lugar recientemente enla Administración turística de Argentina, como proceso sus-tancialmente opuesto al observado en el caso español. Hastaal Presidente de la República sobre el cumplimiento y aplicación de la legis-lación vigente en materia turística, incorporando dicha información en supágina electrónica institucional; 7) Declarar las Zonas de Interés Turístico;8) Determinar las áreas silvestres protegidas del Estado que, de acuerdo a supotencial, serán priorizadas para ser sometidas al procedimiento de desarrolloturístico; 9) Pronunciarse sobre los proyectos de ley y actos administrativosque se propongan al Presidente de la Republica, relativos a materias que esténdentro del ámbito de su competencia; 10) Recabar periódicamente la opiniónde los actores del sector sobre asuntos de su competencia; 11) Adoptar todos losacuerdos que sean necesarios para su buen funcionamiento; 12) Cumplir lasdemás funciones y tareas que ésta u otras leyes o el Presidente de la Repúblicale encomienden concernientes al desarrollo del turismo” (artículo 8). 53
  51. 51. Diego Benítez (coord.)fechas recientes, ha sido el Ministerio de Industria y Turis-mo el encargado de asumir las competencias turísticas, peroa través del Decreto 919/2010, se efectúa su desdoblamientocreando un específico Ministerio de Turismo. Esta reformaha venido motivada por “la trascendencia que el turismo re-presenta como sector de desarrollo alternativo de la actividadeconómica permitiendo la generación de empleo, de divisas yla reconversión de las economías regionales, y contribuyendoasí al desarrollo de la economía nacional y de la población ensu conjunto, configurando un instrumento de bienestar indi-vidual y colectivo, desempeñando así un rol fundamental parala economía, la productividad y la cultura en su conjunto”(Considerando del Decreto 919/2010). El nuevo Ministerio seencuentra estructurado en una Secretaría de Turismo, divi-dida en las Subsecretarías de Desarrollo Turístico, y de Pro-moción Turística Nacional – además de la Subsecretaría deCoordinación-, y a su vez en la Dirección Nacional de Gestiónde Calidad Turística, y las Direcciones de Prestaciones Turísti-cas, y de Relaciones Internacionales e Institucionales40. 40 El artículo 3º del Decreto 919/2010 incorpora el artículo 20 quáteren la Ley de Ministerios, que establece como competencia del Ministe-rio de Turismo “asistir al Presidente de la Nación y al Jefe de Gabinete deMinistros, en orden a sus competencias, en todo lo inherente al turismo, y enparticular: 1. Entender en la determinación de los objetivos y políticas delárea de su competencia; 2. Ejecutar los planes, programas y proyectos del áreade su competencia elaborados conforme las directivas que imparta el PoderEjecutivo Nacional; 3. Entender en todo lo relativo a la promoción y desa-rrollo en el país de la actividad turística interna y del turismo internacionalreceptivo, en todas sus formas e intervenir en materia de inversiones en dichaactividad; 4. Entender en forma conjunta con la Secretaría de Transporte delMinisterio de Planificación Federal, Inversión Pública y Serviciosl Minis-terio de Turismocaso es en la elaboración, ejecución y coordinación, de lapolítica nacional de navegación aerocomercial, exclusivamente relacionadaal área del Turismo; 5. Entender en el desarrollo de la oferta brindada porel país a fin de adecuarla a la demanda del turismo internacional receptivo;6. Entender en los aspectos funcionales de las oficinas de promoción, infor-54

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