El documento propone establecer una ley reglamentaria del artículo 115 constitucional para definir un nuevo modelo de distribución de competencias entre los tres órdenes de gobierno. Plantea la necesidad de reconocer la diversidad de los municipios mexicanos y establecer una tipología de municipios que permita dotar a cada tipo de las atribuciones, estructuras y recursos adecuados a su realidad. Propone clasificar los municipios en metropolitanos, urbanos, mixtos, rurales, turísticos, indígenas y fronteriz

1. HACIA UNA LEY REGLAMENTARIA DEL ARTÍCULO 115
El diseño de un nuevo artículo 115 constitucional, implica replantear el modelo de
distribución y de ejercicio de las competencias públicas entre los tres órdenes de gobierno.
Federalismo y Municipio, tema tantas veces abordado en la cátedra, en los
congresos, en los discursos, que con frecuencia ha llegado a perder significado y
profundidad, pareciéndonos a simple vista que ya todo lo hemos escuchado, que ya todo se
ha dicho; no obstante, es evidente que esta cuestión tiene que ver con la estructura política
y administrativa del Estado nacional y de su territorio, así como con un mejor sistema de
reparto de competencias que de a los poderes públicos las posibilidades de ejercerlas para el
cumplimiento de sus fines, en un ámbito de legalidad, legitimidad y gobernabilidad
democrática.
A partir de la reforma de 1999, al artículo 115 constitucional, se intentó delinear un
tercer orden de gobierno; quedándose en eso precisamente, sólo en intento; ya que una vaga
expresión, en un solo artículo, no puede conferir al Municipio, la naturaleza jurídica y
política, que sólo podría tener, bajo la premisa de una nueva estructura constitucional.
Consecuentemente, será remoto que con cambios de redacción o con reformas
epidérmicas, llegue a cimentarse el otorgamiento de reales facultades legislativas; de una
potestad tributaria municipal o de una jurisdicción verdaderamente municipal.
Será preciso revisar sistemáticamente, no sólo el artículo 115, sino además, el 116,
el 73 y el 124, entre otros.
Pero el problema de la distribución de competencias no sólo se ubica entre los
órdenes de gobierno, sino en forma muy localizada, al interior del propio gobierno
municipal; ya que en el ámbito municipal, necesitan definirse las clásicas tres funciones que
lleva a cabo toda entidad pública: La ejecutiva; la legislativa y la judicial. Todavía hay
quienes se resisten a tan elemental planteamiento, invocando argumentos que fueron
válidos hasta antes de la Revolución Francesa de 1789; ahora es incuestionable que se trate
de poderes o no; se identifique o no con el sistema parlamentario; se trate de actos
considerados desde el punto de vista formal o material, en toda organización se requiere de
la división del trabajo, de la precisión de lo que cada quien debe hacer y en el Municipio,
esto no se ve con claridad.
Existe la tendencia generalizada de pretender que todo vaya en la Constitución, sin
ponderar en serio, si ciertos temas deben ir o no en la Constitución.

2. Necesitamos recordar cuál es la esencia de una norma constitucional, cuál es su
objetivo. Las normas constitucionales deben tener claridad, llaneza, concisión y
esencialidad; por lo cual debe enviarse a una ley secundaria, lo que no sea de necesaria
previsión constitucional.
Una reforma constitucional en esta materia, conlleva la necesidad de un nuevo
diseño institucional, para lo cual, resulta necesario plantear la posibilidad de contar con una
ley reglamentaria, que aborde el tema de las garantías institucionales y el de la diversidad
municipal, partiendo del reconocimiento que haga la Norma Fundamental, de los principios
de solidaridad, subsidiariedad y de descentralización como ideas básicas de la reforma del
Estado, lo cual no implica modificar la esencia del Municipio, sino lograr que sea éste
quien gestione efectivamente los intereses de la comunidad local.
El nuevo Municipio mexicano debe responder a la realidad nacional y también a la
internacional, pues no es posible apartarse de las grandes tendencias internacionales, ni
tratar de soslayar la inevitable influencia de la globalización.
Las demandas de los ciudadanos crecen y también debe incrementarse la capacidad
de respuesta de los gobiernos locales, que están obligados a contar con administraciones de
vanguardia. Debe también asegurarse la coordinación entre los órdenes de gobierno y
precisarse los mecanismos de corresponsabilidad.
Por ello, un nuevo artículo sobre la materia, debe ser breve, claro, como los de las
constituciones por ejemplo de: Alemania, Francia, Italia, Rusia, España, Argentina y Costa
Rica, entre otros, que fijan las bases generales y remiten a leyes reglamentarias, el
desarrollo de atribuciones, funciones, organización y los demás aspectos que conciernen al
régimen local, para el cumplimiento de sus fines.
Algunas Constituciones, particularmente latinoamericanas, como la de Venezuela,
la de Colombia y la de Chile, son más específicas y regulan con mayor detalle, la
organización municipal, pero incluso, en tales casos, el desarrollo se deja a la ley
reglamentaria.
Es impostergable reconocer la diversidad de los municipios, para propiciar su
avance gradual, de acuerdo a su potencial.
A continuación expongo una serie de reflexiones a manera de propuesta, que
comparto en términos de un ejercicio intelectual y no así de conclusiones categóricas, por
lo que su principal aporte, lo centro en la convicción, de que ya es hora de que nuestra
Constitución, llegue al reconocimiento del pluralismo de la vida local y de la necesidad
de establecer en la ley, una tipología de municipios, cuyo fin es darle a cada tipo su
tratamiento diferenciado, pese a que es una tarea innegablemente compleja y no exenta de
riesgos.
La diversidad municipal es un hecho que ya no puede pasar inadvertido, dada la
trascendencia que de ahora en adelante, deberá tener, no sólo en términos financieros, sino
de distribución y de ejercicio de competencias.

3. El reconocimiento a esa diversidad, no va en mengua de la igualdad sustantiva, que
es cualidad inmanente de los gobiernos locales, frente a la ley; por el contrario, la asume
explícitamente para promover la equidad; dado que no debe seguir actuándose bajo
esquemas que se apartan totalmente de la realidad, por lo que esta propuesta no sólo
obedece a razones jurídico-políticas, sino a la composición social y al grado de desarrollo
de los municipios mexicanos.
Se pretende, por tanto, dotar al Municipio de las atribuciones, estructuras y
medios, conforme a las asimetrías que caracterizan a los municipios mexicanos.
La Constitución no debe ser casuística, por ello, el tema que nos ocupa debe
dejarse a normas de inferior rango; su naturaleza le exige ser un ordenamiento marco, por
lo cual la conformación de una tipología municipal, propongo que se lleve a cabo tanto en
un ordenamiento federal que desarrolle el artículo 115 constitucional, como
complementariamente, en disposiciones emanadas de los poderes legislativos de las
entidades federativas y decretos de los gobernadores.
Establecer una tipología municipal, como base del reconocimiento a la diversidad
municipal, es la propuesta central de una nueva etapa del municipalismo mexicano. Con
relación a la igualdad jurídica del Municipio, desde el punto de vista sustantivo, quedaría
salvaguardada al establecer con toda claridad, la función del Ayuntamiento como órgano
normativo, deliberante, que expide los reglamentos; un órgano ejecutivo, que gobierna y
administra y un órgano para la impartición de justicia, que en algunos casos, podría
establecerse por medio de convenios intermunicipales, en regiones y no en cada Municipio
necesariamente.
Por otra parte sería recomendable, aun cuando parezca un atrevimiento, conferir
la potestad tributaria a los municipios metropolitanos y gradualmente a los demás, lo cual
sólo puede hacerse en una ley derivada del 115 por el nivel de detalle que se requiere.
La aplicación de los principios del federalismo fiscal, han de propiciar el
fortalecimiento de las haciendas locales y la transferencia intergubernamental de recursos.
Esta nueva propuesta para el Municipio mexicano, tiene entre otros propósitos,
reconocer la diversidad económica, cultural y social de las poblaciones y establecer, de
acuerdo con esa realidad, un sistema de organización, gobierno y administración que
concuerde con ese pluralismo social; pues ya sea por su estructura económica y social,
por sus valores culturales o por su situación geográfica, son factores que el legislador
nacional y el local, deben tomar en cuenta. Además, ese pluralismo está dado en la
realidad nacional y en virtud de ese pluralismo social, propongo que se establezcan
diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los Municipios,
incluso en lo que respecta a la determinación de las competencias y recursos. Es decir, que
los Municipios, de acuerdo con sus especificidades, tengan también distintas competencias
y diferentes fuentes tributarias.
Tomando en cuenta que los municipios carecen de potestad tributaria, su
dependencia de la entidad federativa y de los ingresos derivados de la coordinación, los

4. hace ostensiblemente endebles, pero su incierto panorama no sólo se debe a esta causa,
sino a múltiples factores como son: el atraso administrativo; los períodos de tres años –
salvo el caso de Coahuila que es de 4 años--; la falta del servicio civil de carrera; su nula
representación en la toma de decisiones federales; la corrupción; la falta de formación y
conciencia cívica; la carencia de preparación para el manejo de la cosa pública; su caótica
y obsoleta reglamentación, entre otros factores
Por mandato constitucional se sugiere que se establezcan diferentes estructuras
para la organización, gobierno y administración de los Municipios, y sería necesario que
la misma Constitución, dispusiera expresamente, como ya se ha apuntado, que el gobierno
y la administración del Municipio, corresponde al presidente municipal, que la función
reglamentaria del Municipio corresponde al ayuntamiento, y al juzgado administrativo
municipal, el desempeño de la función jurisdiccional, con lo cual se uniformaría la
estructura política y funcional básica, de los Municipios, ya que todos tendrían un
presidente municipal y un ayuntamiento, pese a las diferencias que existen entre ellos. La
única nota distintiva sería en cuanto al número de miembros de sus cuerpos edilicios, lo
que dependería de los electores de cada Municipio.
La propuesta se complementa con la remisión que haría la Constitución, a las leyes
estatales, de la facultad para determinar los servicios públicos, que son de obligatorio
cumplimiento por parte del Municipio. Tal determinación no tiene porqué estar en la
Constitución, en todo caso, considero que debería ser materia de las normas estatales, de
acuerdo a las categorías políticas. Los servicios que preste un municipio metropolitano o
uno urbano, no pueden ser los mismos que preste un municipio rural o indígena. No
obstante, propongo que todos los Municipios presten, al menos, los servicios de agua
potable, alumbrado público, limpia, seguridad pública, recolección de basura y
alcantarillado.
Para establecer distintos esquemas de organización, gobierno y administración
municipales, se requiere determinar previamente los distintos tipos de Municipios para
incluirlos luego, donde corresponda a cada tipo. Los diferentes tipos municipales,
implican también diferencias en cuanto a las competencias y a los recursos. La
Constitución vigente establece en el artículo 115, competencias y recursos comunes a
todos los Municipios, con la agravante de que la mayoría de conceptos están diseñados
para los municipios urbanos.
La clasificación que propongo, tiene por objeto destacar que no existe un solo tipo
de municipio, sino una pluralidad y que esta pluralidad demanda una organización y
administración para cada tipo, con lo cual se establecerían diferentes sistemas de gobierno
municipal, atendiendo a los siguientes factores:
1. Población;
2. Desarrollo económico;
3. Capacidad para generar ingresos fiscales propios;
4. Situación geográfica;
5. Elementos históricos y culturales y otros factores relevantes que
quedarían a determinar por el legislador.

5. Con la tipología municipal se persigue otro objetivo. Según su tipo, el Municipio
tendrá competencias específicas y recursos acordes a su realidad socio-económica, lo cual
permitiría a la legislatura estatal, diseñar competencias de obligatorio cumplimiento y
recursos fiscales suficientes que permitan al Municipio cumplir con sus cometidos.
Otro factor que considero debe tomarse en cuenta asimismo, para ese nuevo
diseño, es la intensa migración hacia el norte de la república, que mucho se menciona y
pocas veces se toma en consideración.
En el terreno del municipalismo, será también necesario reconocer la existencia de
los pueblos y comunidades indígenas, su organización social, política y económica, sus
culturas, dialectos y prácticas religiosas, así como su hábitat y derechos originarios sobre
las tierras.
Si bien, el artículo 2 de la Ley Fundamental se refiere al tema indígena, es
recomendable aludir expresamente al Municipio indígena, que es aquel en el que su
población coincide con un pueblo o comunidad multiétnica y pluricultural, siendo
conveniente prever las opciones para la organización de su régimen de gobierno y
administración local, conforme a usos y costumbres y en todo lo demás, conforme a la
ley, con lo cual no se quebrantaría el Estado de Derecho, pero no se atropellaría tampoco,
su idiosincrasia, su identidad política, social y económica. Este tema de los Municipios
indígenas o de Municipios con población indígena, requiere de una discusión más
profunda en la que deberá darse una amplia participación de esas comunidades.
De acuerdo a las consideraciones anteriores y a indicadores determinados,
propongo una clasificación básica de Municipios, en los siguientes tipos:
1) Metropolitanos;
2) Urbanos;
3) Mixtos;
4) Rurales;
5) Turísticos;
6) Indígenas y
7) Fronterizos.
Si de los indicadores económicos se deduce que un Municipio puede ser
clasificado en dos o más tipos, se hará constar así en el acto de clasificación.
Un Municipio metropolitano -metrópoli, del griego matér, madre y polis ciudad.
Se denominó así en Grecia a la ciudad que había fundado colonias; en Roma a la capital
administrativa de una provincia- se caracteriza por ser una extensión territorial totalmente
urbanizada, resultado, en ocasiones, de la suma de pequeñas y medianas localidades, que
llegan a integrarse, con una concentración poblacional superior a un millón de habitantes,
con servicios, comunicaciones, equipamiento e infraestructura del primer al tercer grado,
con instituciones de educación y con una estructura administrativa y competencia propias.

6. Se considerará como Municipio urbano aquel cuya actividad económica
predominante es el comercial, industrial o de servicios.
Es Municipio rural aquel cuya actividad predominante es la agropecuaria, pesquera
o forestal. No cambia la naturaleza rural del Municipio la instalación de empresas de
transformación de productos agropecuarios, pesqueros o forestales.
Municipio turístico es aquel que, por importancia histórica, por sus riquezas
arquitectónicas, bellezas naturales o por cualquier otro factor, tenga o puede tener una
estructura económica y social destinada predominantemente a la prestación de servicios.
Municipio indígena es aquel cuya población está formada predominantemente por
personas que integran una comunidad indígena. En los municipios indígenas no pueden ser
reconocidos como norma vinculatoria, los usos y costumbres, no obstante se propone se
tomen en cuenta para los propósitos de la administración.
Los municipios que tengan población con minorías indígenas deberán reconocerles
y garantizarles la identidad cultural e histórica que tengan, así como los derechos que la
Constitución les reconoce.
Es Municipio fronterizo aquel que colinda con un Estado extranjero que tiene
límites con México.
La ley estatal establecerá en forma general, los tipos de Municipios existentes en la
entidad federativa, según lo previsto en la legislación federal derivada del artículo 115, y
de acuerdo a los factores mencionados, determinando las reglas de organización y
funcionamiento de cada tipo municipal, especificando los servicios municipales
adicionales y obligatorios a cargo del Municipio y determinando, según los casos, los
recursos fiscales.
Se sugiere que en los Municipios urbanos se de atención preferente a la regulación
sobre temas estratégicos; como son, entre otros: La construcción de viviendas, la
adquisición y conservación de tierras para la expansión de las ciudades, la protección del
ambiente, los servicios de agua potable, de salud, educación, transporte de personas,
recreación, fomento a las actividades agroalimentarias, preservación y ceación de empleos.
Es recomendable que los municipios fronterizos, cooperen con el gobierno federal
en la ejecución de la política fronteriza y en el desarrollo de las comunidades locales.
Como normatividad complementaria, se propone que el Gobernador de cada
Entidad Federativa, emita el decreto de clasificación, determinando en cada caso, el tipo
de municipio de que se trata; toda vez que la realidad socioeconómica, frecuentemente
llega a rebasar las hipótesis establecidas en la legislación, lo cual no ocurre tratándose del
decreto gubernativo, que tiene mayores posibilidades de actualizarse conforme a los
cambios que vayan registrándose en cada Municipio. Cuando el Municipio esté

7. encuadrado en dos o más tipos, se sugiere que se haga constar en el decreto esta
circunstancia.
Reiterando, se propone que la ley estatal establezca tipos derivados, tal vez
complementarios a los previstos en el orden federal y mediante un decreto gubernativo, el
Ejecutivo estatal, ubique en cada tipo, los existentes en la Entidad que le corresponda.
En conclusión, en la reforma constitucional en materia municipal, será necesario:
 Diferenciar los conceptos de municipalismo y federalismo;
 Revisar sistemáticamente el tema de distribución de competencias;
 Una vez distribuidas, establecer también en el texto constitucional, las facultades
normativas, ejecutivas y jurisdiccionales para los municipios;
 Reconocer que la nueva fisonomía del Municipio mexicano, debe responder a la
realidad nacional, y también a la internacional;
 Impulsar una reforma en la que el artículo 115 constitucional, sea breve, lacónico y
contenga sólo lo esencial, remitiendo a una ley reglamentaria;
 Tal ley, que para algunos pudiera ser una aberración, o motivo de interminables
polémicas, se desarrollarían dos grandes temas: 1) El reconocimiento de la
diversidad municipal, estableciendo una competencia, un gobierno, una
administración y un sistema tributario, basados en esa diversidad; y 2) Las garantías
institucionales.
25 de Noviembre de 2005
TERESITA RENDÓN HUERTA BARRERA
Profesor investigador del Departamento de Investigaciones Jurídicas
Universidad de Guanajuato