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2Municipio negaba a docentes el reconocimiento, entre otras prestacionessociales, de la prima de servicios. Los hechos que...
9      2009-00047            Juan de Jesús Caro Castellanos10     2009-00105            Nidia Rodríguez11     2009-00041  ...
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Estado. Para el actor se configura un defecto sustantivo en las decisionesdel Tribunal Administrativo del Quindío por cuen...
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T 1066-12 (prima de servicios docentes)

  1. 1. Sentencia T-1066/12 Referencia: expediente T-3.534.094 Acción de tutela instaurada por el Municipio de Armenia, Quindío, contra el Tribunal Administrativo del Quindío. Magistrado Ponente: ALEXEI JULIO ESTRADABogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012).La Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional integrada por losMagistrados María Victoria Calle Correa, Luis Ernesto Vargas Silva yAlexei Julio Estrada, quien la preside, en ejercicio de sus competenciasconstitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política y en los artículos 33 ysiguientes del Decreto 2591 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIADentro del proceso de revisión de los fallos de tutela proferidos por laSección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejode Estado, en primera instancia, y por la Sección Primera de la Sala de loContencioso Administrativo del Consejo de Estado, en segunda instancia,en la acción de tutela instaurada por el Municipio de Armenia, Quindío,contra el Tribunal Administrativo del Quindío.El proceso en referencia fue seleccionado para revisión por la Sala deSelección Número Siete, mediante Auto proferido el veintiséis (26) dejulio de dos mil doce (2012).I. ANTECEDENTES1. HechosEl Municipio de Armenia, actuando a través de apoderado, interpusoacción de tutela en contra del Tribunal administrativo del Quindío por lapresunta vulneración de sus derechos a la igualdad y al debido proceso,por cuenta de la decisión de esa Corporación de declarar la nulidad y elrestablecimiento del derecho en cuarenta y seis (46) procesos sometidos aconsideración, en relación con actos administrativos por los cuales el
  2. 2. 2Municipio negaba a docentes el reconocimiento, entre otras prestacionessociales, de la prima de servicios. Los hechos que dieron lugar a laacción de tutela son los siguientes:Señala el peticionario Municipio de Armenia que actualmente esdemandado en más mil doscientos (1200) procesos de nulidad yrestablecimiento del derecho, promovidos por docentes que pretenden elpago de la bonificación por servicios, de la prima de antigüedad y/oincrementos de la misma, de la bonificación por recreación y de la primade servicios.Asimismo, manifiesta el tutelante que en primera instancia algunosJueces Administrativos del Circuito de Armenia han proferido fallosconcediendo las pretensiones, mientras que otros despachos de la mismajerarquía y especialidad han negando las pretensiones de las demandasinstauradas. En otras palabras, señala el actor, no existe un criteriouniforme sobre el reconocimiento de las pretensiones reclamadas porparte de los docentes dentro de los Jueces Administrativos del Circuito deArmenia.Según manifiesta el peticionario, cerca de doscientos diez (210) procesosde nulidad y restablecimiento del derecho adelantados por docentes hanllegado en segunda instancia al Tribunal Administrativo del Quindío, delos cuales, hasta el momento, ese Tribunal ha proferido sentencia encuarenta y seis (46) de ellos, imponiendo a cargo del Municipio deArmenia el pago de la prima de servicios de los docentes reclamantes, altiempo que rechaza las pretensiones en cuanto al pago de las restantesprestaciones demandadas.Los cuarenta y seis (46) procesos en los cuales, según el Municipiodemandante, se ha accedido a la pretensión de condenar al Municipio deArmenia al pago de la prima de servicios a personal docente son lossiguientes: No. de Demandante radicación1 2009-00076 Lesbia Carlota2 2009-00094 Libardo Giraldo Gil3 2009-00531 María del Pilar León Villanueva4 2009-00043 Dalila Girón Duque5 2009-00082 Walter León Rodríguez6 2009-00040 Gloria María Aguirre7 2009-00054 José Jair Peña Fuentes8 2009-00066 Nelly Echeverry "Deuribe" 2
  3. 3. 9 2009-00047 Juan de Jesús Caro Castellanos10 2009-00105 Nidia Rodríguez11 2009-00041 Gloria Elena Cárdenas12 2009-00087 Blanca Alcira Urruti Hernández13 2009-00041 Gloria Elena Cárdenas de Fernández14 2009-00515 Martha Susana Cárdenas Murillo15 2009-00050 Anunciación Cifuentes Guevara16 2009-00037 Francisco José Meneses Ariza17 2009-00504 Emelia Peña Guerrero18 2009-00074 Mariela Giraldo Henao19 2009-00071 Edgar Cruz Henao20 2009-00073 Teodoro Bustos21 2009-00136 Fanny Posada de Díaz22 2009-00043 Sara Nora Castaño23 2009-00540 Jairo Ramírez Salcedo24 2009-00089 Martha Lucía Gil de Ruíz25 2009-00059 Alba Lucía Estrada Ocampo26 2009-00072 Berenice Rodríguez27 2009-00064 Gloria Sánchez de López28 2009-00432 Elizabeth Ariza Herreño29 2009-00065 Domitila Ardila Piedrahita30 2009-00033 Jairo Emilio Aguirre Pérez31 2009-00035 Sandra Victoria Arce Osorio32 2009-00026 Claudia Patricia Sena Soto33 2009-00118 María Irma Escobar Pineda34 2009-00070 Rosa Elcira Ortiz Castro35 2009-00086 Gloria Campuzano Salgado36 2009-00519 Melba Cristina Meza Franco37 2009-00038 Stella Pino Martínez38 2009-00041 Ligia Beltrán Rivera39 2009-00027 Julia Elena León Giraldo40 2009-00075 Zoraida Trujillo Marín41 2009-00048 Amanda Elena Aguirre42 2009-00062 José Noved Patiño Velázquez43 2009-00079 Fabio Riaño Montoya44 2009-00042 Adiela Maldonado Nieto45 2009-00083 Jorge Eduardo García46 2009-00048 Adriana Gómez LópezPara el tutelante, el Tribunal Administrativo del Quindío interpretóerróneamente el parágrafo 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y le dioun alcance equivocado a la tesis sostenida por la Sección Segunda - 3
  4. 4. 4Subsección A- del Consejo de Estado, la cual, mediante sentencia de 25de marzo de 2010, determinó que la prima de servicios es factor salarialpara la liquidación de cesantías. Para el tutelante lo anterior no supone laexistencia de esa prestación económica (prima de servicios) a favor delpersonal docente.Considera en consecuencia el peticionario que el Tribunal Administrativodel Quindío ha incurrido, en las cuarenta y seis (46) sentenciascensuradas, en “vías de hecho” por cuanto efectuó interpretacioneserradas del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 así como por valorarindebidamente las circunstancias que rodean el asunto. Adicionalmente,según manifiesta el actor, estas decisiones implican unas condenaspecuniarias de un enorme impacto en lo fiscal, lo cual permite afirmar laexistencia de un perjuicio irremediable en el caso bajo examen conocasión de las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo delQuindío.El Municipio de Armenia manifiesta adicionalmente que se ha vulneradosu derecho a la igualdad, porque los Tribunales Administrativos deRisaralda y de Caldas han negado la prima de servicios al personaldocente en procesos con hechos y pretensiones similares.El tutelante Municipio de Armenia concluye entonces manifestando: “De lo expuesto (…) se puede determinar entonces que existe en el presente caso una equivoca e indebida apreciación de la norma legal (representada en el parágrafo 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989) así como una indebida aplicación del concepto jurisprudencial que se invocó, situación que dio origen a la presentación de una VIA DE HECHO, al imponer con base en dichos supuestos el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, múltiples condenas a cargo del MUNICIPIO DE ARMENIA, situación que como ya se indicó dará origen a un evidente PERJUICIO IRREMEDIABLE, el cual se traducirá en el pago de enormes cantidades de dinero por concepto de una prestación social no reconocida, ni desarrollada por disposición legal alguna, y que generará un consecuente y lógico detrimento de los recursos públicos destinados a la educación, toda vez que según lo señala el numeral 1 del artículo 15 de la Ley 715 de 2001, es precisamente con dichos dineros con los cuales se deberá asumir y satisfacer dichas sanciones.”1El peticionario solicita entonces la protección de sus derechos a laigualdad y al debido proceso, presuntamente conculcados con las1 Folio 12, cuaderno 1. 4
  5. 5. decisiones del Tribunal Administrativo del Quindío de reconocer, a travésde sentencias de nulidad y restablecimiento del derecho, el pago a favorde personal docente de la prima de servicios con cargo al Municipio deArmenia, Quindío. Por lo anterior, solicita entonces el actor que se dejensin efecto las cuarenta y seis (46) sentencias proferidas por el TribunalAdministrativo del Quindío en igual número de procesos de nulidad yrestablecimiento del derecho contra las decisiones del Municipio de negarel pago de la prima de servicios, entre otras prestaciones sociales, apersonal docente: “[. .. ] se sirva tutelar a favor del MUNICIPIO DE ARMENIA, los derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad, los cuales han resultado vulnerados con la actuación de la autoridad judicial TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISIRATIVO DEL QUINDÍO; toda vez que esta misma autoridad judicial dio aplicación a una norma claramente improcedente y que de ninguna manera da origen al derecho prestacional indebidamente reconocido; razón por la cual, se dio lugar a la presencia de una vía de hecho con dicho ejercicio de la jurisdicción, y que se encuentra reflejada en la presencia de un "defecto sustantivo" que a su vez constituye una de las denominadas por la Honorable Corte Constitucional "causales genéricas de procedibilidad" de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, situación que además aunada por el diferente tratamiento legal otorgado por esa misma Entidad Judicial respecto a otros casos semejantes conocidos por otra autoridad de semejante jerarquía, hace viable y procedente solicitar su amparo y trámite mediante el ejercicio de la presente acción.”2Al conocer sobre la acción de tutela presentada por el Municipio deArmenia, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativodel Consejo de Estado admitió la solicitud mediante auto de 20 de enerode 2012 y ordenó comunicar a los Magistrados del TribunalAdministrativo del Quindío como entidad accionada, así como a loscuarenta y seis (46) docentes favorecidos en las sentencias de nulidad yrestablecimiento del derecho censuradas a través del recurso de amparo,como interesados en el resultado del procedimiento de tutela.2. Respuesta de la entidad accionada y de terceros con interés en elproceso2.1. Tribunal Administrativo del QuindíoEl Tribunal accionado dio respuesta a la tutela interpuesta por elMunicipio de Armenia, Quindío, en contra de su interpretación de las2 Folio 20, Cuaderno principal. 5
  6. 6. 6normas vigentes en materia de reconocimiento de la prima de servicios apersonal docente. En su respuesta el Tribunal manifiesta, en primer lugar,que el amparo solicitado no cumple con las causales genéricas deprocedibilidad, porque “el accionante lo que hace es tratar de utilizar laacción de tutela como un recurso de instancia a fin de obtener unamodificación de las decisiones que no le resultaron favorables.”3 Para elTribunal “de manera lamentable viene haciendo carrera el mal uso de laacción de tutela – por no decir el abuso de la misma - , para tratar debuscar que en un término exiguo, de máximo diez días, se estudie,analice y defina, lo que ya tuvo ocasión de estudiarse, analizarse ydefinirse en un proceso ordinario con todas las garantías del caso.”4En este sentido, afirma el Tribunal que ha estudiado durante largassesiones los casos, estableciendo que en efecto los docentes, de acuerdocon la normativa vigente y a los pronunciamientos del Consejo de Estadoen la materia, tenían derecho a que se lesreconociera la prima de servicios.Sigue el Tribunal afirmando “Sobre el punto no se requiere mayorexplicación, pues en los fallos del Tribunal se hace el estudio en extensodel tema. Desde luego, que se entiende que la decisión tiene una hondarepercusión en el presupuesto de la entidad, pero de lo que se trata no esde verificar esa afectación, sino encontrar si en efecto a dichosservidores (docentes) se les conculca o no un derecho laboral. ElTribunal encontró que sí, en tanto que el accionante en esta acciónconstitucional insiste en que no; por lo tanto todo gira en torno aestablecer cuál de las dos interpretaciones consulta de mejor manera losprincipios constitucionales y la legalidad en materia laboral, para unsector en concreto de la administración pública.”5De otro lado, en cuanto a la presunta vulneración del derecho a laigualdad del Municipio de Armenia por cuenta de la existencia depronunciamientos de otros tribunales en un sentido opuesto al de lassentencias censuradas, señala el Tribunal: “bien se sabe que lasdecisiones de un tribunal no pueden atar a otro, en razón de laautonomía e independencia que se reconoce a la rama judicial. Sedesconoce el contenido del fallo de dicha Corporación [TribunalAdministrativo de Risaralda], por lo que resultaría de buen recibo que elH. Consejo de Estado, como máximo tribunal contencioso administrativodel país se pronuncie sobre el tema.”63 Folio 182, Cuaderno principal.4 Folio 182, Cuaderno principal.5 Folio 183, Cuaderno principal.6 Folio 184, Cuaderno principal. 6
  7. 7. Por lo anterior, el Tribunal Administrativo del Quindío solicitó que seresolvería desfavorablemente el recurso de amparo interpuesto por elMunicipio de Armenia.2.2. Terceros interesados en el proceso de tutela: Intervención de losdocentes beneficiados con las decisiones del Tribunal Administrativo delQuindíoTreinta y tres (33) de los docentes accionantes en las demandas denulidad y restablecimiento del derecho que dieron lugar a la decisionesdel Tribunal Adminstrativo del Quindío censuradas, respondieronmediante apoderado judicial al amparo presentado por el Municipio deArmenia. En su contestación, el apoderado de los docentes manifiesta quela Sección Quinta del Consejo de Estado ha sido enfática en denegar laprocedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, porquede otra manera se estaría haciendo uso de la tutela como una tercerainstancia, lo cual iría en contra de los principios de seguridad jurídica,cosa juzgada y la inmutabilidad de la sentencia.A continuación, recuerda el apoderado de los docentes la posición de laSala Plena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo deEstado en cuanto al uso de la acción de tutela como un medio parainfirmar providencias judiciales, advirtiendo que, bajo la doctrina de esaCorporación, la tutela procede de forma excepcional cuando seconculquen derechos constitucionales fundamentales relacionados con eldebido proceso, el derecho de defensa y el acceso a la administración dejusticia.A la luz de esas precisiones, afirma el apoderado de los docentes que elMunicipio de Armenia considera vulnerados sus derechos fundamentalescon ocasión de la errónea interpretación de las normas en que debíafundarse la decisión del Tribunal. En consecuencia, manifiesta que elúnico propósito de la acción de tutela es modificar el sentido de los fallosdel Tribunal Administrativo del Quindío, adoptados luego de unprocedimiento en el cual se surtieron dos instancias, con el cumplimientode las garantías a la defensa y al debido proceso para el Municipio deArmenia. Para el apoderado de los docentes, la modificación de lassentencias del Tribunal Administrativo del Quindío pretendida por elpeticionario a través de la acción de tutela, simplemente porque no secomparte el fondo de las mismas, desconocería los principios de cosajuzgada, seguridad jurídica e incluso de independencia y autonomía delos jueces. 7
  8. 8. 8Por lo anterior, solicita declarar improcedente la acción de tutelainterpuesta por el Municipio de Armenia, porque a su juicio el propósitodel tutelante no es otro que modificar la decisión sobre el fondo de lacontroversia por estar en contravía de sus intereses y no por existirvulneración alguna de sus derechos fundamentales.3. Sentencia de primera instanciaLa Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo delConsejo de Estado, en sentencia del 16 de febrero de 2012 negó elamparo de tutela. Consideró el a quo que en el caso bajo examen no sepresentan las dos situaciones excepcionales que, para esa Sala, permitenla procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales(desconocimiento del acceso a la administración de justicia y del derechode defensa), pues no se alega ni demuestra que las decisiones del TribunalAdministrativo del Quindío contengan razonamientos caprichosos oarbitrarios, que lesionen los derechos a la defensa o al acceso a laadministración de justicia del Municipio de Armenia.Por el contrario, para la Sección Quinta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Consejo de Estado el reclamo del Municipio deArmenia frente a las decisiones del Tribunal Administrativo del Quindíose dirige a modificar el sentido de los cuarenta y seis (46) fallos aludidos,motivado en realidad, únicamente, en no compartir los razonamientos enque el juez de segunda instancia fundó sus conclusiones.En consecuencia, para la Sección Quinta de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Consejo de Estado modificar las decisiones delTribunal Administrativo del Quindío “implicaría desconocer losprincipios de cosa juzgada, de seguridad jurídica e incluso deindependencia y autonomía de los Jueces consagrados en el artículo 228de la Carta Política, y representaría la equivocación de admitir que elJuez de tutela puede inmiscuirse en todos los casos en las competenciasdel Juez natural del asunto por la sola razón del desacuerdo de algunade las partes con lo que éste resolvió como autoridad judicial enejercicio de sus legítimas competencias.”74. ImpugnaciónEl apoderado del tutelante impugnó la sentencia de la Sección Quinta dela Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado porconsiderar que la decisión de primera instancia desconoció la doctrina dela Corte Constitucional contenida en la sentencia T- 613 de 16 de junio de7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de tutela del16 de febrero de 2012. 8
  9. 9. 2005, acerca de la procedencia de la acción de tutela en contra deprovidencias judiciales cuando estas son constitutivas de una vía dehecho, situación que no fue analizada mediante el fallo objeto deimpugnación.De otro lado, insiste el impugnante acerca de la existencia de undesconocimiento del principio de igualdad por cuenta de la ausencia deun criterio unificado en la jurisprudencia acerca de la posible reclamaciónde la prima de servicios por parte de docentes, asunto que merece, dice elactor, un pronunciamiento del máximo órgano de la jurisdicción de locontencioso administrativo.5. Sentencia de segunda instanciaLa Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo delConsejo de Estado, en sentencia del 24 de mayo de 2012 (M.P. MaríaElizabeth García Gonzalez) confirmó la sentencia proferida por laSección Quinta de la misma Corporación, mediante la cual se negó elamparo de tutela de los derechos al debido proceso y a la igualdadsolicitado por el Municipio de Armenia. Para el ad quem procede laacción de tutela contra providencias judiciales de manera excepcional,cuando se trata de casos de violación del derecho de acceso a laadministración de justicia, “cuando la persona afectada no tuvo siquierala oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebrantala cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a lasprovidencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo lacosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácterde inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, ,por lomismo no pueden ser modificados.”8Concluye la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativodel Consejo de Estado, manifestando para el caso concreto: “Es claro que, en este caso, el actor no está de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo del Quindío, lo cual no constituye una situación excepcional que dé lugar a conceder el amparo de los referidos derechos fundamentales, máxime si el accionante tuvo la oportunidad de controvertir las decisiones que les resultaron desfavorables en los respectivos procesos.”98 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del24 de mayo de 2012.9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del24 de mayo de 2012. 9
  10. 10. 106. Providencias del Tribunal Administrativo del Quindío aportadas alprocesoMediante auto de noviembre 8 de 2012 esta Sala ordenó al Tribunalaccionado que aportara copia de las cuarenta y seis (46) providenciasjudiciales que el peticionario estima vulneratorias de sus derechos aldebido proceso y a la igualdad. Mediante comunicaciones de los días 16 y29 de noviembre de 2012, el Tribunal Administrativo del Quindío hizollegar en medio magnético veintinueve (29) de los pronunciamientoscontrovertidos, que, sumados a los aportados previamente por la parteactora, completan en total treinta y dos (32) providencias obrantes en elproceso, así: No. de Demandante Providencia radicación Sentencia de1 2009-00076 Lesbia Carlota octubre 27 de 2011 Sentencia de2 2009-00094 Libardo Giraldo Gil octubre 27 de 2011 Sentencia de3 2009-00043 Dalila Girón Duque octubre 27 de 2011 Sentencia de Walter León Rodríguez4 2009-00082 octubre 27 de Muriel 2011 Sentencia de Gloria Marina Aguirre de5 2009-00040 octubre 27 de López 2011 Sentencia de6 2009-00054 José Jair Peña Fuentes octubre 27 de 2011 Sentencia de7 2009-00066 Nelly Echeverry de Uribe octubre 27 de 2011 Sentencia de Juan de Jesús Caro8 2009-00047 octubre 27 de Castellanos 2011 Sentencia de9 2009-00105 Nidia Rodríguez octubre 27 de 201110 2009-00087 Blanca Elcira Urruti Sentencia de 10
  11. 11. octubre 27 de Hernández 2011 Sentencia de Gloria Elena Cárdenas de11 2009-00041 diciembre 14 de Fernández 2011 Sentencia de Martha Susana Cárdenas12 2009-00515 octubre 27 de Murillo 2011 Sentencia de Anunciación Cifuentes13 2009-00050 octubre 27 de Guevara 2011 Sentencia de Francisco José Meneses14 2009-00037 octubre 27 de Ariza 2011 Sentencia de15 2009-00504 Emelia Peña Guerrero octubre 27 de 2011 Sentencia de16 2009-00074 Mariela Henao Giraldo octubre 27 de 2011 Sentencia de17 2009-00071 Edgar Cruz Henao octubre 27 de 2011 Sentencia de18 2009-00073 Teodoro Bustos octubre 27 de 2011 Sentencia de19 2009-00136 Fanny Posada de Díaz octubre 27 de 2011 Sentencia de Sara Nora Castaño de20 2009-00043 octubre 27 de Botero 2011 Sentencia de21 2009-00065 Domitila Ardila Piedrahita octubre 27 de 2011 Sentencia de22 2009-00118 María Irma Escobar Pineda octubre 27 de 2011 Sentencia de Melva Cristina Mesa23 2009-00519 octubre 27 de Franco 201124 2009-00038 Stella Pino Martínez Sentencia de octubre 27 de 11
  12. 12. 12 2011 Sentencia de25 2009-00041 Ligia Beltrán Rivera octubre 27 de 2011 Sentencia de26 2009-00027 Julia Elena León Giraldo octubre 27 de 2011 Sentencia de27 2009-00075 Zoraida Trujillo Marín octubre 27 de 2011 Sentencia de28 2009-00048 Amanda Elena Aguirre octubre 27 de 2011 Sentencia de José Noved Patiño29 2009-00062 octubre 27 de Velázquez 2011 Sentencia de30 2009-00079 Fabio Riaño Montoya octubre 27 de 2011 Sentencia de31 2009-00042 Adiela Maldonado Nieto octubre 27 de 2011 Sentencia de Jorge Eduardo García32 2009-00083 octubre 27 de Laverde 2011II. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS1. CompetenciaEsta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente pararevisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de referencia, confundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34,35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.2. Problema jurídicoEn este caso, el tutelante Municipio de Armenia considera que el TribunalAdministrativo del Quindío vulneró sus derechos a la igualdad y aldebido proceso al ordenar el pago de la prima de servicios a docentesoficiales, con base en lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 15 de laLey 91 de 1989 y en una sentencia de la Subsección “A” de la SecciónSegunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 12
  13. 13. Estado. Para el actor se configura un defecto sustantivo en las decisionesdel Tribunal Administrativo del Quindío por cuenta de la indebidainterpretación y aplicación de la norma y de las sentencias mencionadas,defecto que debe llevar al juez constitucional a invalidar las providenciasmateria de análisis.De otro lado, el Tribunal accionado y treinta y tres (33) de los docentesdemandantes en los procesos de nulidad y restablecimiento del derechoque dieron lugar las decisiones acusadas, contestaron la acción de tutelaadvirtiendo que el Municipio peticionario únicamente pretende modificar,a través del recurso de amparo, decisiones juridiciales que no comparte yque resultan parcialmente contrarias a sus intereses. Coinciden en afirmarque las decisiones del Tribunal demandado no vulneraron garantíasiusfundamentales del peticionario.En ese orden de ideas, corresponde a esta Sala de Revisión de la CorteConstitucional determinar si el Tribunal Administrativo del Quindío, conocasión de la decisión de reconocer el pago de la prima de servicios adocentes oficiales en el marco de procesos de nulidad y restablecimientodel derecho, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y a laigualdad del Municipio de Armenia.En concreto corresponde entonces a la Sala responder las siguientespreguntas:(i) ¿Es infundada, y resulta, por tanto, irrazonable la interpretación dadapor el Tribunal demandado a lo previsto en la Ley 91 de 1989 y suaplicación como fundamento para reconocer la prima de servicios adocentes oficiales?(ii) ¿Vulneró la decisión del Tribunal demandado los derechosfundamentales invocados por la entidad territorial demandante, al haberresuelto, en segunda instancia, dentro de procesos de nulidad yrestablecimiento del derecho, condenar al Municipio de Armenia a pagarla prima de servicios a los docentes estatales reclamantes?Con el fin de resolver el anterior problema jurídico y dar cuenta de laspreguntas formuladas, la Sala: (i) precisará la legitimación por activa queostenta el Municipio tutelante para reclamar mediante el recurso deamparo la protección de los derechos fundamentales que le asisten en sucondición de persona jurídica de derecho público; (ii) abordará un asuntoprevio, relacionado con la tesis de las secciones Quinta y Primera de laSala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado respecto dela procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 13
  14. 14. 14únicamente ante “vías de hecho”; (iii) presentará la evolución de ladoctrina de esta Corte respecto de la procedencia de la acción de tutelacomo medio judicial para infirmar providencias judiciales; (iv) reiterarála jurisprudencia constitucional respecto de los requisitos generales y lascausales específicas de procedibilidad del recurso de amparo contradecisiones judiciales; (v) también a la luz de la doctrina de estaCorporación, precisará el sentido y alcance de la causal específicainvocada por la entidad demandante, vale decir, el denominado defectosustantivo o material; (vi) precisará, con base en la jurisprudencia de esteTribunal, que no se configura una causal específica de procedibilidad dela acción de tutela contra providencias judiciales en casos deinterpretaciones divergentes de operadores judiciales de la mismajerarquía y especialidad; y, (vii) efectuará un análisis del caso concreto,estableciendo el eventual cumplimiento de los requisitos generales y de lacausal específica de procedibilidad del recurso de amparo respecto de lasdecisiones del Tribunal Administrativo del Quindío controvertidas, asícomo la posible vulneración de las garantías al debido proceso y a laigualdad invocadas por la parte actora.3. Legitimación por activa para la presentación de la acción de tutelapor una persona jurídica de derecho público, dada su titularidad dealgunos derechos de rango fundamental. Reiteración dejurisprudenciaEl artículo 86 de la Constitución Política contempla que toda personatiene “acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento ylugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma opor quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechosconstitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultenvulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquierautoridad pública”.De otro lado, el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991señala que “todapersona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, laprotección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisiónde cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos queseñale este decreto”.De esta manera, con arreglo a estas dos disposiciones, la titularidad parael ejercicio de la acción de tutela, como requisito de procedibilidad de laacción, se encuentra en cabeza de toda persona cuyos derechosfundamentales hayan sido vulnerados o amenazados, por la acción uomisión de cualquier autoridad pública o por los particulares en los casos 14
  15. 15. que la ley establece, pudiendo solicitar el amparo de manera directa o através de representante, con el fin de alcanzar la protección inmediata delos mismos. En materia de titularidad de la acción de tutela el artículo 86constitucional no hace entonces distinción alguna, de manera que lamisma es predicable no sólo de las personas naturales sino también de lasjurídicas.Así se ha sostenido en la jurisprudencia de esta Corporación. Laspersonas jurídicas, y entre ellas las personas jurídicas de derecho público,se encuentran legitimadas en la causa por activa para interponer acción detutela para la protección de las garantías de carácter iusfundamental queles asisten, como es el caso, entre otros, de los derechos al debidoproceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia,la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papelesprivados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a lainformación, el habeas data y el derecho al buen nombre. Al respecto, laSala Plena de esta Corporación señaló: “Hay derechos de las personas jurídicas, que ellas pueden reclamar dentro del Estado Social de Derecho y que las autoridades se obligan a respetar y a hacer que les sean respetados. Y, claro está, entre la inmensa gama de derechos que les corresponden, los hay también fundamentales, en cuanto estrechamente ligados a su existencia misma, a su actividad, al núcleo de las garantías que el orden jurídico les ofrece y, por supuesto, al ejercicio de derechos de las personas naturales afectadas de manera transitiva cuando son vulnerados o desconocidos los de aquellos entes en que tienen interés directo o indirecto. La naturaleza propia de las mismas personas jurídicas, la función específica que cumplen y los contenidos de los derechos constitucionales conducen necesariamente a que no todos los que se enuncian o se derivan de la Carta en favor de la persona humana les resulten aplicables. Pero, de los que sí lo son y deben ser garantizados escrupulosamente por el sistema jurídico en cuanto de una u otra forma se reflejan en las personas naturales que integran la población, la Corte Constitucional ha destacado derechos fundamentales como el debido proceso, la igualdad, la inviolabilidad de domicilio y de correspondencia, la libertad de asociación, la inviolabilidad de los documentos y papeles privados, el acceso a la administración de justicia, el derecho a la información, el habeas data y el derecho al buen nombre, entre otros. En conexidad con ese reconocimiento, ha de señalar la Corte que las personas jurídicas tienen todas, sin excepción, los enunciados derechos y que están cobijadas por las garantías constitucionales que aseguran su ejercicio, así como por los mecanismos de defensa que el orden 15
  16. 16. 16 jurídico consagra. De allí que la Corte Constitucional haya sostenido desde sus primeras sentencias que son titulares no solamente de los derechos fundamentales en sí mismos sino de la acción de tutela para obtener su efectividad cuando les sean conculcados o estén amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública o de un particular (art. 86 C.P.) (…) Dentro de las personas jurídicas, las estatales propiamente dichas así como las de capital mixto -público y privado- no están excluidas de los derechos fundamentales, en lo que se ajuste a su naturaleza, actividad y funciones, toda vez que, por conducto de sus órganos y con indudable repercusión en el interés y en los derechos de los seres humanos, son sujetos que obran con mayor o menor autonomía dentro del cuerpo social, que no puede menos de reconocer su existencia y su influjo, benéfico o perjudicial según cada caso, como tampoco ignorar sus obligaciones, deberes, cargas y prerrogativas. La persona jurídica pública no es un simple enunciado teórico ni una ficción, como durante algún tiempo lo aceptaron la ley y la doctrina, sino una incontrastable y evidente realidad que las normas no ignoran ejerce derechos y contrae obligaciones.”En consecuencia, las personas jurídicas de derecho público, y entre ellaslas entidades territoriales, son titulares de derechos fundamentales bajoprecisos requerimientos. En este sentido, este Tribunal ha sostenido que“las personas jurídicas de Derecho Público pueden ser titulares deaquellos derechos fundamentales cuya naturaleza así lo admita.” 10Aceptada en tales términos la titularidad de algunos derechosfundamentales por parte de personas jurídicas, y entre ellas, de laspersonas jurídicas de derecho público, como son, entre otras, lasentidades territoriales, se encuentran entonces éstas constitucionalmentehabilitadas para ejercitarlos y defenderlos a través de los recursos que,para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico, como es el caso de laacción de tutela del artículo 86 constitucional.En atención a lo anterior, encuentra esta Sala que en el caso examinado elmunicipio de Armenia, como entidad territorial y persona jurídica dederecho público titular de derechos fundamentales, podía presentar acciónde tutela a través de su alcalde, con el fin de reclamar la protección de lasgarantías que considera conculcadas como resultado de las decisiones Sentencia SU-182 de 1998.10 Sentencia C-360 de 1996. 16
  17. 17. judiciales del Tribunal Administrativo del Quindío materia decontroversia.4. Un asunto previo: la tesis de las secciones Quinta y Primera de laSala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado respecto dela procedencia de la acción de tutela contra providencias judicialesúnicamente ante “vías de hecho”En los fallos de primera y segunda instancia dentro de este proceso detutela, las secciones Quinta y Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Consejo de Estado denegaron el amparo solicitadocon base en la doctrina de la procedencia de la acción de tutela ante laocurrencia de una “vía de hecho”. En efecto, las dos secciones sostienenen sus decisiones que el recurso de amparo sólo procedeexcepcionalmente cuando existe un completo desconocimiento del accesoa la administración de justicia y del derecho de defensa, al punto que “lapersona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso,pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídicaque caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a unproceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallosejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles yobligatorios que, por lo mismo, no pueden ser modificados.”11Si bien esta Sala comparte la observación de las secciones mencionadasdel Consejo de Estado en cuanto a la procedencia excepcional de laacción de tutela contra providencias judiciales y reconoce que esterecurso en ningún momento podrá convertirse en una tercera instancia,ante la cual se puedan discutir nuevamente todos los asuntos judicialesordinarios, sí encuentra necesario hacer notar la evolución de lajurisprudencia constitucional en materia de procedibilidad del recurso deamparo contra providencias judiciales. Así, esta Sala consideraimportante relievar cómo a partir de la noción original de vía de hecho,este Tribunal ha construido una amplia y bien establecida jurisprudenciaacerca de los requisitos generales y las causales específicas deprocedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, talcomo se reitera a continuación.Por lo anterior, y en atención a que en el caso bajo examen se controvierteuna decisión judicial por la presunta vulneración de garantíasfundamentales del Municipio tutelante, encuentra la Sala necesario haceralgunas precisiones en torno al desarrollo de la jurisprudenciaconstitucional en materia de procedibilidad de la acción de tutela contra11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de tutela del24 de mayo de 2012. 17

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