Relatoriofinaleducacaoinfantil

RELATÓRIO FINAL

A GESTÃO DA EDUCAÇÃO INFANTIL NO BRASIL

JULHO/2012

1

A Fundação Victor Civita, que tem por missão contribuir para a melhoria da qualidade
da Educação Básica no Brasil, produzindo conteúdo que auxilie na capacitação e
valorização de professores e gestores e influencie políticas públicas, implantou uma
área de estudos com o objetivo de levantar dados e informações que auxiliem as
discussões sobre práticas, metodologias e políticas públicas de Educação.

Para acompanhar outros trabalhos, visite o nosso site: www.fvc.org.br/estudos.

EQUIPE DA FUNDAÇÃO VICTOR CIVITA

DIRETORIA EXECUTIVA

Angela Cristina Dannemann

COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA

Regina Scarpa

REVISTA NOVA ESCOLA E GESTÃO ESCOLAR

Maggi Krause

Paola Gentile

Verônica Fraidenraich

Gabriel Grossi

ESTUDOS, PESQUISAS E PROJETOS

Mauro Morellato

Adriana Deróbio

2

EQUIPE DE PESQUISA DA FUNDAÇÃO CARLOS CHAGAS

Coordenação
Maria Malta Campos

Pesquisadores

Yara Esposito
Eliana Bhering
Nelson Gimenes
Beatriz Abuchaim
Fabiana Fernandes
Bruna Ribeiro

Colaboradora

Marisa Vasconcelos Ferreira

Estatísticas

Míriam Bizzocchi
Raquel Valle

Diagramação

Adriano Moro
Heloisa Padula

3

EQUIPES LOCAIS DE PESQUISA

Catarina de Souza Moro
Edna Lopes Nascimento
Eliza Bartolozzi Ferreira
Eloísa Helena Teixeira Fortkamp
Fátima Maria Araújo Sabóia Leitão
Gizele de Souza
Jodete Bayer Gomes Fullgraf
Mércia de Figueiredo Noronha Pinto
Ordália Alves de almeida
Regina Aparecida Marques de Souza
Sandro Coelho Costa
Silvia Helena Vieira Cruz Fátima
Telma Vitória
Valdete Côco

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AGRADECIMENTOS

Às equipes de profissionais de unidades de Educação Infantil, municipais e
conveniadas, que acolheram e colaboraram com esta pesquisa;

À família dos alunos que responderam aos questionários da pesquisa;

Aos(às) Secretários(as) Municipais de Educação das seis capitais pesquisadas e suas
equipes, que autorizaram e apoiaram a realização da pesquisa em sua cidade e
participaram das entrevistas sobre a gestão municipal da Educação Infantil;

À supervisora escolar da prefeitura de São Paulo Maria Augusta Martins Ribeiro, que
autorizou e apoiou a realização do pré-teste dos instrumentos de pesquisa em
unidades da rede municipal, e às equipes dos Centros de Educação Infantil que
participaram do pré-teste;

Às Universidades Federais que autorizaram e apoiaram a participação de professores
e bolsistas nas equipes locais responsáveis pelo trabalho de campo;

À Ana Maria Mello, pela colaboração no encontro de planejamento realizado com os
pesquisadores locais;

Ao painel de especialistas convocados pela Fundação Victor Civita, por suas
sugestões sobre o projeto, os instrumentos, a revisão bibliográfica e suas
contribuições para a revisão da versão preliminar deste relatório;

À Fundação Victor Civita, pelo apoio financeiro e técnico.

5

SUMÁRIO

Introdução............................................................................................................................... 19

1 – Revisão bibliográfica.............................................................................................. 25

2 – Delineamentos da pesquisa................................................................................... 75

3 – Procedimentos metodológicos............................................................................... 94

4 – As Secretarias Municipais de Educação e a Gestão da Educação Infantil............ 104

5 – Os estabelecimentos, suas equipes e a comunidade.......................................... 162

5.1 - Professores........................................................................................... 163

5.2 - Coordenadores pedagógicos............................................................... 212

5.3 - Diretores............................................................................................... 257

5.4 - Família.................................................................................................. 321

6 – Em busca de alguns indicadores de gestão......................................................... 337

7 – Considerações finais e recomendações.............................................................. 369

8 – Referências bibliográficas...................................................................................... 384

Anexos.................................................................................................................. 393

6

SUMÁRIO

Índice de quadros, tabelas, gráficos e diagramas

Capítulo 2

Tabelas
Tabela 1 – Escolas sem informação na variável “modalidade de ensino”, por município e
dependência administrativa........................................................................................................76
Tabela 2 – Número e percentual de escolas com matrículas na EI, por município, segundo a
dependência administrativa das instituições..............................................................................77
Tabela 3 – Número e percentual de escolas com matrículas na EI, por município, segundo a
dependência administrativa das instituições..............................................................................78
Tabela 4 – Percentual de escolas privadas conveniadas com o poder público por
município.....................................................................................................................................78
Tabela 5 – Códigos atribuídos às etapas de ensino oferecidas pelas instituições de ensino
cadastradas no Censo Escolar – 2010.........................................................................................79
Tabela 6 – Distribuição das escolas segundo a modalidade de atendimento............................79
Tabela 7 – Número de estabelecimentos, segundo a modalidade de atendimento, por
município.....................................................................................................................................81
Tabela 8 – Detalhamento da amostra por modalidade de atendimento, segundo o
município.....................................................................................................................................82
Tabela 9 – Número de instituições municipais e conveniadas da amostra.................................83
Tabela 10 – Amostra de estabelecimentos por município..........................................................85
Tabela 11 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes, segundo o
município....................................................................... .............................................................90
Tabela 12 – Desenho amostral e instituições efetivamente participantes por município,
segundo a dependência administrativa das instituições............................................................90
segundo as etapas de ensino das instituições.............................................................................91
segundo sua classificação na variável “Grupos"..........................................................................92
Tabela 15 – Número e percentual de instituições constantes do desenho amostral e
efetivamente participantes, por “Grupos"..................................................................................92

7

Tabela 16 – Número de questionários segundo a categoria funcional dos funcionários das
instituições, por município..........................................................................................................93
Quadro
Quadro 1 – Amostra inicial e final no município C......................................................................89
Capítulo 3
Quadro
Quadro 1 – Classificação do nível de atendimento, segundo a média do total de pontos obtidos
– escala ECERS-R.........................................................................................................................99
Gráficos
Gráfico 1 – Distribuição do percentual de instituições, segundo as estimativas da nota na escala
ECERS (indicador de qualidade) - Grupo Total..........................................................................100
Gráfico 2 – Médias e intervalos de confiança das médias das estimativas do indicador de
qualidade– escala ECERS – por município e grupo total...........................................................101
qualidade– escala ECERS – por dependência administrativa....................................................102
qualidade– escala ECERS – por modalidade de atendimento...................................................103
Capítulo 4
Quadros
Quadro 1 – População e indicadores sociais por capitais..........................................................106
Quadro 2 – Características dos convênios para Educação Infantil nos municípios...................129
Quadro 3 – Composição das redes diretas de Educação Infantil segundo dados das prefeituras
– 2001 .......................................................................................................................................132
Quadro 4 – Informações sobre a supervisão pedagógica nos municípios................................138
Quadro 5 – Profissionais do quadro do magistério da rede direta dos municípios .................144
Tabelas
Tabela 1 – Taxas de escolarização por faixa etária e município – 2010 ...................................108
Tabela 2 – Matrículas por etapa de ensino, população residente e taxa de cobertura escolar
segundo a idade Município A – 2010 ......................................................................................110
segundo a idade Município B - 2010.......................................................................................111
segundo a idade Município C - 2010......................................................................................113
segundo a idade Município D - 2010...................................................................................... 114

8

segundo a idade Município E - 201......................................................................................... 115
segundo a idade Município F - 2010.......................................................................................116
segundo a idade Município G - 2010......................................................................................117
Tabela 9 – Porcentagem de unidades diretas e conveniadas com o poder público, por quatro
capitais .................................................. ...................................................................................130
Capítulo 5.1
Tabelas
Tabela 1 – Características das instituições e número de questionários respondidos, segundo a
modalidade de atendimento das instituições...........................................................................163
Tabela 2 – Número de questionários respondidos, segundo a modalidade de atendimento das
instituições e dependência administrativa................................................................................164
Tabela 3 – Número de questionários respondidos, segundo os grupos de idade das crianças
atendidas, por dependência administrativa das instituições....................................................165
Tabela 4 – Distribuição das respostas dos professores, segundo o tempo decorrido a partir da
obtenção do diploma de ensino médio ou de graduação.........................................................167
Tabela 5 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a modalidade de
curso de pós-graduação............................................................................................................169
Tabela 6 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a área temática
do curso de pós-graduação.......................................................................................................169
Tabela 7 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na categoria “Contribuiu
muito”, à questão relacionada com a formação recebida........................................................170
Tabela 8 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a carga horária
das atividades de formação continuada....................................................................................170
Tabela 9 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a situação
trabalhista.................................................................................................................................171
Tabela 10 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o tempo de
experiência como professor e tempo de trabalho na mesma instituição.................................171
Tabela 11 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a carga horária
de trabalho semanal..................................................................................................................172
Tabela 12 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o salário bruto
(com adicionais) recebido pelos professores............................................................................173

9

Tabela 13 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a renda familiar
dos professores.........................................................................................................................173
Tabela 14 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo as expectativas
que parecem mais realizáveis nos próximos anos....................................................................174
Tabela 15 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a frequência
com que realizam atividades com suas turmas........................................................................175
Tabela 16 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a frequência
com que realizam atividades com suas turmas, por dependência administrativa da
instituição..................................................................................................................................177
Tabela 17 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na “Nenhuma
dificuldade”, segundo uma série de situações..........................................................................178
Tabela 18 – Distribuição do percentual de respostas dos professores na categoria “Nenhuma
dificuldade”, segundo uma série de situações..........................................................................179
Tabela 19 – Distribuição das respostas nas categorias “Prejudica” e “Prejudica em parte”
referentes a aspectos do trabalho docente, por dependência administrativa.........................180
Tabela 20 – Distribuição das respostas na categoria “Concordo totalmente” referentes a
aspectos da gestão das instituições, por dependência administrativa.....................................182
Tabela 21 – Motivações para o exercício da docência na Educação Infantil.............................184
Tabela 22 – Sugestões dos professores em relação à gestão da instituição.............................191
Tabela 23 – Opinião dos professores sobre a Educação Infantil municipal..............................197
Tabela 24 – Sugestões dos professores para a SME e/ou para a entidade mantenedora........205
Gráficos
Gráfico 1 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo a cor/etnia
declarada..................................................................................................................................166
Gráfico 2 – Distribuição do percentual de respostas dos professores, segundo o nível de
escolaridade..............................................................................................................................167
Gráfico 3 – Distribuição do percentual de respostas dos grupos de professores, segundo a
modalidade de curso de graduação realizado e dependência administrativa da instituição de
ensino superior.........................................................................................................................168
Capítulo 5.2
Tabelas
Tabela 1 – Número e percentual de questionários de coordenador, por dependência
administrativa...........................................................................................................................212
Tabela 2 – Número e percentual de questionários de coordenador, por etapa de
ensino.......................................................................................................................................212

10

Tabela 3 – Percentual de coordenadores, segundo a idade, por dependência administrativa da
instituição.................................................................................................................................213
Tabela 4 – Percentual de coordenadores, segundo a cor/etnia, por dependência administrativa
da instituição............................................................................................................................213
Tabela 5 – Percentual de coordenadores, segundo o nível de escolaridade, por dependência
administrativa da instituição....................................................................................................214
Tabela 6 – Percentual de coordenadores, segundo o tempo decorrido desde a obtenção do
diploma de ensino médio ou graduação, por dependência administrativa da
instituição.................................................................................................................................214
Tabela 7 – Percentual de coordenadores, segundo a modalidade de curso realizado, por
dependência administrativa da instituição...............................................................................215
Tabela 8 – Percentual de coordenadores, segundo a modalidade de curso de pós-graduação,
por dependência administrativa da instituição........................................................................216
Tabela 9 – Percentual de coordenadores, segundo a carga horária dos cursos de atualização,
por dependência administrativa da instituição........................................................................216
Tabela 10 - Percentual de coordenadores, segundo os temas abordados nos cursos de
atualização, por dependência administrativa da instituição....................................................217
Tabela 11 – Percentual de respostas dos coordenadores, segundo os cargos já exercidos na
área da Educação, por dependência administrativa das instituições.......................................218
Tabela 12 – Critérios de escolha dos coordenadores pedagógicos, por dependência
administrativa das instituições.................................................................................................218
Tabela 13 – Tempo de experiência na coordenação pedagógica, por dependência
Tabela 14 – Tempo de trabalho dos coordenadores no mesmo estabelecimento, por
dependência administrativa das instituições...........................................................................220
Tabela 15 – Situação trabalhista dos coordenadores, por dependência administrativa das
instituições...............................................................................................................................220
Tabela 16 – Carga horária de trabalho semanal dos coordenadores, por dependência
Tabela 17 – Salário mensal bruto dos coordenadores, por dependência administrativa das
instituições................................................................................................................................221
Tabela 18 – Renda familiar dos coordenadores, por dependência administrativa das
instituições................................................................................................................................222
Tabela 19 – Perspectivas de futuro dos coordenadores, segundo a dependência administrativa
das instituições.........................................................................................................................223

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Tabela 20 – Características da elaboração do projeto pedagógico, por dependência
Tabela 21 – Assuntos mais frequentemente abordados nas reuniões de orientação pedagógica,
por dependência administrativa da
instituição.................................................................................................................................224
Tabela 22 - Distribuição das respostas relativas às atividades previstas no planejamento
pedagógico das instituições e sua periodicidade......................................................................225
Tabela 23 – Procedimentos utilizados na avaliação dos professores, por dependência
administrativa das instituições..................................................................................................227
Tabela 24 – Objetivos, sistemática e periodicidade das avaliações das crianças, por
dependência administrativa das instituições............................................................................228
Tabela 25 – Periodicidade do envio às famílias das avaliações de acompanhamento das
crianças, por dependência administrativa das instituições......................................................229
Tabela 26 – Materiais impressos encaminhados às famílias, segundo a dependência
Tabela 27 – Estratégias utilizadas pela coordenação pedagógica para assegurar o envolvimento
das famílias...............................................................................................................................230
Tabela 28 – Dificuldades enfrentadas no trabalho pelos coordenadores, segundo a
Tabela 29 – Motivações para o exercício do cargo de coordenador
pedagógico................................................................................................................................232
Tabela 30 – Sugestões dos coordenadores para melhorar a gestão da
instituição..................................................................................................................................237
Tabela 31 – Opinião dos coordenadores pedagógicos sobre a Educação Infantil
municipal...................................................................................................................................242
Tabela 32 – Sugestões dos coordenadores pedagógicos para a SME e/ou entidade
mantenedora.............................................................................................................................245
Tabela 33 – Comentários sobre o trabalho de Coordenador Pedagógico e/ou sobre o
questionário..............................................................................................................................251
Capítulo 5.3
Tabelas
Tabela 1 – Distribuição das instituições com questionários do Diretor respondidos, segundo a
dependência administrativa e município..................................................................................257
Tabela 2 – Distribuição das instituições com questionários do Diretor respondidos, segundo a
dependência administrativa e município (percentual por linha............................................... 258

12

Tabela 3 – Distribuição das instituições, segundo a dependência administrativa e
modalidade/etapa de atendimento..........................................................................................258
Tabela 4 – Distribuição das respostas dos diretores, por dependência administrativa da
instituição, segundo a natureza da IES superior freqüentada.................................................. 260
instituição, segundo a modalidade de curso superior freqüentado.........................................260
instituição, segundo a área temática dos cursos de pós-graduação........................................261
instituição, segundo os temas abordados nas atividades de formação continuada.................262
Tabela 8 – Tempo de trabalho dos diretores no mesmo estabelecimento, segundo
dependência administrativa da instituição...............................................................................265
Tabela 9 – Cargos já ocupados na área da Educação, segundo os grupos de diretores...........265
Tabela 10 – Critérios de seleção dos diretores, por dependência administrativa das
instituições................................................................................................................................266
Tabela 11 – Distribuição das respostas dos diretores à questão “quais perspectivas parecem
mais realizáveis nos próximos anos”, por dependência administrativa das instituições..........266
Tabela 12 – Carga horária semanal dos diretores, por dependência administrativa das
instituições................................................................................................................................268
Tabela 13 – Salário mensal bruto dos diretores, segundo a jornada de trabalho semanal, por
dependência administrativa das instituições onde trabalham.................................................268
Tabela 14 – Renda familiar dos diretores, por dependência administrativa das instituições...271
Tabela 15 – Percentuais de respostas relativas à estrutura física do prédio escolar, segundo a
Tabela 16 – Percentuais de respostas relativas à estrutura física do prédio escolar utilizada pela
Educação Infantil, segundo a dependência administrativa.......................................................274
Tabela 17 – Distribuição das respostas à questão relativa aos critérios utilizados para a
admissão das crianças, por dependência administrativa das instituições................................275
Tabela 18 – Distribuição das respostas dos diretores, relativas à presença na instituição de
crianças beneficiárias do programa Bolsa Família.....................................................................276
Tabela 19 – Distribuição das respostas relativas ao número de crianças na lista de espera por
matricula, segundo a dependência administrativa das instituições.........................................277
Tabela 20 – Composição do quadro de funcionários e avaliação do número de funcionários em
relação às necessidades, por dependência administrativa da instituição................................279

13

Tabela 21 – Documentos orientadores do trabalho pedagógico utilizados no planejamento, por
Tabela 22 – Estratégias utilizadas na avaliação interna das instituições, por dependência
administrativa...........................................................................................................................284
Tabela 23 – Estratégias utilizadas na avaliação dos professores, por dependência
administrativa da instituição.....................................................................................................284
Tabela 24 – Percentual de respostas dos diretores sobre as características do planejamento
pedagógico, por dependência administrativa da instituição....................................................285
Tabela 25 – Estratégias para o envolvimento das famílias, segundo a periodicidade com que
são utilizadas.............................................................................................................................287
Tabela 26 – Percentual de respostas dos diretores a respeito do grau de autonomia da
instituição em relação a um conjunto de aspectos relacionados à gestão...............................288
Tabela 27 – Percentual de respostas dos diretores em relação à seu grau de autonomia,
segundo a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil
73 – indicador de qualidade......................................................................................................289
Tabela 28 – Relação das situações que, segundo os diretores, são enfrentadas sem “nenhuma
dificuldade.................................................................................................................................290
Tabela 29 – Relação das situações que, segundo os diretores, são enfrentadas com “alguma
dificuldade”...............................................................................................................................291
Tabela 30 – Grau de dificuldade enfrentado pelos diretores para resolver um conjunto de
situações...................................................................................................................................291
"Tabela 31 – Percentual de respostas dos diretores em relação ao grau de dificuldade que
enfrentam para resolver determinadas situações, segundo a classificação das instituições em
grupos determinados pelo percentil 27º e percentil 73 – indicador de qualidade.................. 294
Tabela 32 – Motivações dos diretores para o exercício da função de direção.........................296
Tabela 33 – Principais objetivos da Educação Infantil, segundo os diretores...........................300
Tabela 34 – Principais desafios da Educação Infantil, segundo os diretores.............................303
Tabela 35 – Assuntos abordados nas reuniões de equipe, segundo os diretores.....................308
Tabela 36 – Sugestões dos diretores para a melhoria da gestão das instituições - ações
internas.....................................................................................................................................313
Tabela 37 – Sugestões dos diretores para as SME e Entidades Mantenedoras - ações
externas....................................................................................................................................314
Tabela 38 – Opinião dos diretores sobre Educação Infantil municipal - primeiro nível de
categorias..................................................................................................................................316

14

Tabela 39 – Opinião dos diretores sobre Educação Infantil municipal - segundo nível de
categorias..................................................................................................................................317
Tabela 40 – Comentários dos diretores sobre o seu trabalho e/ou sobre o questionário........318
Tabela 41 – Comentários dos diretores sobre o questionário..................................................319
Tabela 42 – Comentários dos diretores sobre o seu trabalho como
dirigente....................................................................................................................................319
Gráficos
Gráfico 1 – Distribuição dos Diretores, segundo as faixas etárias............................................259
Gráfico 2 – Contraste entre o percentual de respostas nos itens relativos à escolaridade,
73º – estimativa do indicador de qualidade.............................................................................263
Gráfico 3 – Tempo de experiência no cargo de direção, por dependência administrativa da
instituição.................................................................................................................................264
Gráfico 4 – Contraste do percentual de respostas relativas à experiência profissional, segundo
a classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27º e percentil 73º –
indicador de qualidade.............................................................................................................267
Gráfico 5 – Percentual de respostas afirmativas em itens de infraestrutura, segundo a
classificação das instituições em grupos determinados pelo percentil 27 e percentil 73 do
indicador de qualidade.............................................................................................................273
Gráfico 6 – Itens de infraestrutura utilizados pela Educação Infantil, segundo a classificação das
instituições em grupos determinados pelo percentil 27 e percentil 73 do indicador de
qualidade..................................................................................................................................274
Gráfico 7 – Contraste do percentual de respostas relativas aos critérios de matrícula e ao
número de crianças nas listas de espera, segundo a classificação das instituições em grupos
determinados pelo percentil 27º e percentil 73º - indicador de qualidade............................ 278
Gráfico 8 – Contraste do percentual de respostas relativas à composição da equipe escolar,
73 – indicador de qualidade.....................................................................................................281
Gráfico 9 – Documentos orientadores do trabalho pedagógico utilizados no planejamento,
73 – indicador de qualidade.....................................................................................................283
Capítulo 5.4
Tabelas
Tabela 1 – Nível de escolaridade das mães, por instituição de ensino.....................................322

15

Tabela 2 – Distribuição das respostas relativas à condição de trabalho das mães, por
instituição..................................................................................................................................323
Tabela 3 – Número de livros na residência, exceção feita aos livros escolares, por
instituição..................................................................................................................................324
Tabela 4 – Distribuição das respostas dos pais à questão “sua família sente-se bem recebida
pela equipe da instituição.........................................................................................................324
Tabela 5 – Distribuição das avaliações dos pais com relação à adequação do calendário de
atendimento da instituição.......................................................................................................325
Tabela 6 – Opiniões e sugestões dos familiares a respeito de aspectos a serem modificados nas
instituições................................................................................................................................326
Tabela 7 – Opiniões e sugestões dos familiares a respeito de aspectos da organização das
instituições................................................................................................................................327
Tabela 8 – Opiniões dos pais a respeito dos aspectos positivos no funcionamento das
instituições................................................................................................................................330
Tabela 9 – Classificação dos comentários dos pais a respeito da instituição / do
questionário..............................................................................................................................333
Capítulo 6
Quadros
Quadro 1 – Resumo dos resultados da análise realizada para o grupo total de participantes,
tendo como variáveis preditoras os sete indicadores de gestão e como variável resposta a
estimativa da nota no indicador de qualidade.........................................................................363
Quadro 2 – Resumo dos resultados da análise realizada para o grupo das instituições
municipais, tendo como variáveis preditoras os sete indicadores de gestão e como variável
resposta a estimativa da nota no indicador de qualidade........................................................366
Tabelas
Tabela 1 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por município e
para o grupo total de participantes..........................................................................................340
Tabela 2 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por dependência
administrativa dos estabelecimentos.......................................................................................341
Tabela 3 – Médias das instituições de ensino no indicador “Conhecimento” por modalidade de
ensino do estabelecimento.......................................................................................................342
Tabela 4 – Médias no indicador “Gestão Pedagógica”, por município.....................................343
Tabela 5 – Médias no indicador “Família”, por município........................................................345
Tabela 6 – Médias no indicador “Recursos Humanos”, por
município..................................................................................................................................347

16

Tabela 7 – Estatísticas do indicador geral de gestão, por
município..................................................................................................................................353
Tabela 8 – Estatísticas do indicador geral de gestão, por dependência administrativa das
instituições................................................................................................................................354
Tabela 9 – Estatísticas do indicador geral de gestão, por modalidade de atendimento das
instituições................................................................................................................................355
Gráficos
Gráfico 1 – Distribuição das notas no indicador
“Conhecimento.........................................................................................................................340
Gráfico 2 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Conhecimento”, por
município..................................................................................................................................341
Gráfico 3 – Distribuição das notas no indicador “Gestão
Pedagógica................................................................................................................................343
Gráfico 4 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Gestão Pedagógica”,
por município............................................................................................................................344
Gráfico 5 – Distribuição das notas no indicador “Família..........................................................345
Gráfico 6 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Família”, por
município..................................................................................................................................346
Gráfico 7 – Distribuição das notas no indicador “Recursos Humanos......................................347
Gráfico 8 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Recursos Humanos”,
por município............................................................................................................................348
Gráfico 9 – Distribuição das notas no indicador “Materiais......................................................349
Gráfico 10 – Médias e intervalos de confiança para as médias no indicador “Materiais”, por
município...................................................................................................................................350
“Postura.....................................................................................................................................350
Gráfico 12 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador “Postura”, por
município...................................................................................................................................351
“Avaliação"................................................................................................................................352
Gráfico 14 – Distribuição do percentual de instituições, segundo intervalos da escala de notas
no indicador geral......................................................................................................................353
Gráfico 15 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador geral de gestão, por
município e para o grupo total de instituições..........................................................................354

17

Gráfico 16 – Médias e intervalos de confiança das médias no indicador geral de gestão, por
dependência administrativa das instituições...........................................................................355
Gráfico 17 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município A.......................... 356
Gráfico 18 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município B...........................357
Gráfico 19 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município C........................... 357
Gráfico 20 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município D...........................358
Gráfico 21 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município E...........................358
Gráfico 22 – Médias nos indicadores de gestão – grupo total e município F...........................359
Diagrama
Diagrama 1................................................................................................................................364
Diagrama 2................................................................................................................................366

18

INTRODUÇÃO

Esta pesquisa resulta de uma parceria estabelecida entre a Fundação Victor
Civita e a Fundação Carlos Chagas com o objetivo de promover uma investigação
sobre a gestão da Educação Infantil no Brasil.

Outras pesquisas sobre gestão precederam esta, também baseada na iniciativa
da Fundação Victor Civita, mas focalizaram principalmente as demais etapas
educacionais. Para melhor compreender os desafios que se colocam para uma gestão
da Educação que favoreça a democratização das oportunidades educacionais e
contribua para ganhos de qualidade dos sistemas escolares, tornou-se evidente que
seria importante ampliar o foco dos estudos sobre gestão de forma a incluir a primeira
etapa da Educação Básica, em que hoje mais de dois terços da população na faixa
etária de zero a 5 anos de idade inicia sua experiência como aluno.

A pesquisa procurou focalizar esse tema de forma a ressaltar as
especificidades da Educação Infantil, porém sem deixar de situar a gestão dessa
primeira etapa da Educação Básica no contexto do debate contemporâneo sobre as
políticas educacionais, o qual lhe tem reservado uma crescente centralidade.

Representa, assim, uma tentativa de preencher essa lacuna no campo dos
estudos sobre gestão, trazendo para a análise dados obtidos em seis capitais
brasileiras, sobre a gestão das unidades de Educação Infantil e das redes municipais
das quais fazem parte. Para isso, abrangeu tanto estabelecimentos municipais como
privados conveniados com as prefeituras, procurando contemplar a heterogeneidade
existente nas formas de organização da oferta pública de Educação para crianças
pequenas.

A pesquisa de campo foi realizada durante o segundo semestre de 2011,
contando com a contribuição de equipes de pesquisadores vinculados às
universidades federais situadas nas capitais selecionadas para o estudo. A
colaboração das Secretarias de Educação desses municípios foi fundamental para a
realização da pesquisa, garantindo acesso dos pesquisadores às unidades, facilitando
às equipes escolares o uso de computadores e internet e abrindo as portas das
Secretarias para entrevistas e coleta de documentos.

19

O novo estatuto legal da Educação Infantil

Desde a Constituição Federal de 1988, a Educação Infantil, englobando a
creche e a pré-escola, constitui a primeira etapa da Educação Básica. Essa definição,
reforçada na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB de 1996, implica
no reconhecimento legal do direito da criança pequena à Educação e na obrigação de
o Estado atender à demanda. Até recentemente, essa obrigação não se estendia à
família; porém a legislação sobre a obrigatoriedade legal foi alterada em 2006,
tornando obrigatória a Educação para a faixa etária dos 4 aos 17 anos, abrangendo
também a pré-escola.

Até a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização do Magistério (Fundeb), em substituição ao Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (Fundef), a Educação Infantil não contava com recursos especialmente
vinculados a seu financiamento, deixando a maioria dos municípios, que devem
prioritariamente atender a essa etapa educacional, sem muitas condições concretas
para oferecer e ampliar sua oferta de vagas.

Porém, a partir de meados da última década, o novo fundo tem contribuído
para estimular o atendimento à Educação Infantil no país. Entre 2001 e 2009, segundo
dados do IPEA, compilados do Censo Escolar, a taxa de frequência à creche, para
crianças entre zero e 3 anos de idade, aumentou de 10,6 para 18,4%. No mesmo
período, na faixa considerada de 4 a 6 anos, a frequência à pré-escola apresentou
oscilações depois do patamar de 56% em 2001, o que se deve, provavelmente, à
passagem das crianças de 6 anos para o Ensino Fundamental, intensificada nesse
período (IPEA, 2011, p. 143). Os dados mais recentes indicam que cerca de 80% das
crianças de 4 e 5 anos estão escolarizadas.

Ao mesmo tempo, a passagem das creches, anteriormente vinculadas às áreas
de assistência social, saúde e trabalho, para o setor educacional, trouxe novos
desafios à gestão municipal da Educação e ampliou o mercado de trabalho dos
professores para a população de crianças menores de 4 anos.

Além desses, outros fatores contribuíram para dar um maior destaque à
Educação Infantil: nos grandes centros, torna-se cada vez mais evidente a crescente
demanda por creches, que não consegue ser atendida pelas prefeituras, conferindo a
esse tema maior espaço nas disputas eleitorais; e a persistência do fracasso escolar
no Ensino Fundamental sugere que é preciso dar mais atenção à oferta e à qualidade

20

da Educação Infantil, cujos benefícios para o desempenho no Ensino Fundamental
são reconhecidos por muitas pesquisas.

As reformas educacionais introduzidas em diversos países nas últimas
décadas deram prioridade à introdução de inovações na gestão das redes de ensino e
das unidades, reforçando processos como a descentralização, a garantia de maior
autonomia para as unidades e a avaliação de sistemas. A bibliografia especializada
sobre esse tema é vasta tanto no exterior como em nosso país.

Percebe-se, em relação às políticas nacionais para Educação, a preocupação
em colocar em pauta a questão da gestão tanto da unidade quanto dos órgãos
públicos. O Programa Nacional Escola de Gestores da Educação Básica Pública é
uma das iniciativas do Ministério da Educação no sentido de qualificar os gestores
efetivos das escolas públicas, oferecendo-lhes cursos de especialização.

Na última década, foram publicados alguns documentos oficiais a respeito do
tema. Um exemplo é o instrumento de autoavaliação para escolas de Ensino
Fundamental, Indicadores de Qualidade para a Educação – INDIQUE (AÇÃO
EDUCATIVA, 2008, p. 41), que aponta a gestão escolar democrática como uma das
dimensões da qualidade da Educação, entendendo essa gestão como sendo
caracterizada pelo “compartilhamento de decisões e informações”, de modo a haver
transparência nas ações.

Dentre os documentos oficiais voltados para a Educação Infantil, os Critérios
para um Atendimento em Creches que Respeite os Direitos Fundamentais das
Crianças, inicialmente publicado pelo MEC em 1995, um ano antes da LDB, talvez
seja o primeiro a trazer critérios voltados para a administração das redes e das
entidades responsáveis por instituições conveniadas. Assinada por Fúlvia Rosemberg,
a segunda parte do documento, “A política de creche respeita a criança: critérios para
políticas e programas de creche”, aborda justamente quais parâmetros de gestão
devem ser adotados para garantir os direitos das crianças detalhados na primeira
parte do documento, voltada para o funcionamento da unidade (ROSEMBERG, 1985).

Em 2009, foi publicado um instrumento de autoavaliação voltado para a
Educação Infantil, seguindo o mesmo tipo de metodologia do anterior, os Indicadores
da Qualidade na Educação Infantil (MEC, 2009). Nele, a primeira dimensão é a
Avaliação da Dimensão Planejamento Institucional, em que se focaliza a gestão
pedagógica da unidade.

Antes disso, em 2006, o Ministério da Educação já havia publicado os
Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil (MEC, 2006), documento

21

que sintetiza as principais orientações legais que os sistemas e as unidades devem
obedecer na organização de creches e pré-escolas, contendo também dois volumes
com orientações sobre a infraestrutura das instituições.

Dentre os instrumentos previstos na legislação, que procuram viabilizar a
gestão democrática das unidades, os conselhos escolares devem garantir a
participação dos vários segmentos da comunidade escolar nas decisões sobre a
gestão das unidades. No sentido de destacar a importância dos Conselhos Escolares
para a gestão democrática, o MEC criou uma série de cadernos, o Material de Apoio
ao Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares (BRASIL, 2004).

Nesse mesmo período, muito pouco tem sido pesquisado sobre a gestão da
Educação Infantil no país, como mostra a revisão bibliográfica realizada para esta
pesquisa, que consta deste relatório. Essa lacuna é especialmente grave devido ao
fato de que a gestão de creches e pré-escolas apresenta especificidades importantes
quando comparada à gestão de escolas que atendem crianças maiores de 6 anos de
idade.

Inúmeros fatores geram, para a gestão da Educação Infantil, demandas muito
específicas. Entre eles, estão: uma maior dependência das crianças pequenas em
relação aos adultos; a necessária associação entre cuidado e Educação; a
especificidade da função de professor(a) de Educação Infantil; o arranjo dos espaços;
os cuidados com a alimentação e a saúde; o tipo de equipamento e materiais
adequados à faixa etária; as características de um atendimento em tempo integral; o
tipo de contato que deve haver com as famílias e o atendimento por meio de
convênios com entidades privadas.

Alguns desses aspectos ficaram evidentes nos resultados de recente estudo da
Fundação Carlos Chagas, a pesquisa Educação Infantil no Brasil: Avaliação
Qualitativa e Quantitativa (CAMPOS, et al, 2011), que teve por objetivo avaliar a
qualidade de 147 instituições de Educação Infantil em seis capitais brasileiras por meio
de escalas de observação dos ambientes de creches e pré-escolas e de questionários
a diretores das instituições e professoras das turmas avaliadas. Relacionando os
dados de caracterização dos estabelecimentos com os resultados da avaliação de
salas de creche e pré-escola, verificou-se que as unidades que tiveram melhores
resultados na avaliação da qualidade possuíam diretores com salários mais altos.
Mesmo considerando que essa remuneração pode estar associada a outras variáveis,
tais como o nível socioeconômico da clientela das escolas, esse dado sugere que os

22

diretores desempenham um papel importante na garantia de uma melhor qualidade do
trabalho pedagógico desenvolvido nas instituições que dirigem.

Além da questão da remuneração, verificou-se que as pré-escolas que
obtiveram pontuações mais elevadas são dirigidas por profissionais que concluíram
seu curso de nível superior há 15 anos ou mais e assumiram o cargo de direção por
meio de concurso público, processo seletivo ou eleição. Esses diretores costumam
promover atividades e cursos de formação destinados aos professores e aos
funcionários na própria unidade. Nesse sentido, pode-se inferir que a experiência
profissional dos diretores, sua forma de contratação e suas ações de formação são
fatores altamente influentes na qualidade do atendimento das instituições de
Educação Infantil.

A mesma pesquisa investigou também as políticas municipais de Educação
Infantil desenvolvidas nessas capitais, encontrando desigualdades significativas nas
condições de financiamento das redes públicas e conveniadas e uma grande
diversidade nas orientações adotadas na gestão dessas redes (CAMPOS et al, 2011).

A proposta da pesquisa

Pareceu, então, importante e oportuna a proposta de investigar a gestão da
Educação Infantil tanto no âmbito da unidade como no plano da gestão municipal, que
é a esfera de governo legalmente incumbida por ofertar essa etapa educacional no
país.

Foram definidos como objetivos do projeto:

I – Caracterizar as políticas de gestão da Educação Infantil nas
redes municipais de ensino;

II– Descrever o processo de seleção, designação e orientação
dos gestores escolares da Educação Infantil e as características
dessa função;

III – Identificar e descrever as iniciativas de formação voltada
para a gestão da Educação Infantil nos municípios e nas
unidades;

23

IV- Caracterizar o perfil dos gestores escolares da Educação
Infantil;

V- Identificar os modelos de gestão aplicados nas unidades;

VI – Propor recomendações baseadas nos resultados da
pesquisa e na literatura nacional e internacional sobre modelos
bem-sucedidos de gestão escolar.

No âmbito da unidade, as principais questões cobertas pela investigação
contemplam o perfil dos profissionais (diretor, coordenador pedagógico e professor), o
seu cotidiano de trabalho (natureza das tarefas, trabalho pedagógico, relações com
famílias, equipe e comunidade), o seu modelo de gestão e as suas opiniões e
reflexões acerca da Educação Infantil.

Junto às Secretarias Municipais de Educação, os seguintes aspectos foram
pesquisados, cada um deles desdobrado em diversos itens: organização dos sistemas
municipais de Educação; perfil da rede municipal; supervisão pedagógica; recursos
humanos, financeiros e materiais; formação continuada; orientações curriculares;
integração com o Ensino Fundamental e integração com demais setores sociais.

Para olhar mais de perto a realidade das unidades, foi realizado um estudo
exploratório em uma das capitais, que focalizou quatro centros de Educação Infantil,
sendo um deles conveniado e os demais municipais. Os dados colhidos
complementam os diversos aspectos da gestão das unidades analisados ao longo do
texto.

Este relatório preliminar está organizado nos seguintes capítulos: o primeiro
contém a revisão bibliográfica realizada sobre o tema; nos capítulos segundo e
terceiro, são abordadas as metodologias adotadas na coleta e análise dos dados; no
quarto capítulo, a gestão da Educação Infantil é discutida na perspectiva das equipes
das Secretarias Municipais de Educação; no capítulo quinto, os resultados dos
questionários respondidos por professores, pais, coordenadores pedagógicos e
diretores são apresentados; no sexto e último capítulo, são propostos alguns
indicadores de gestão, construídos com base nos dados investigados. Finalmente,
constam do relatório algumas considerações gerais e recomendações sobre a gestão
da Educação Infantil.

24

REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

As primeiras constatações que podem ser feitas ao examinar a literatura sobre
a gestão em Educação Infantil é que as publicações são: relativamente escassas,
quando comparadas à literatura sobre a gestão da Educação em geral; focalizadas
nas etapas posteriores da Educação; baseadas, na maioria das vezes, em estudos de
caso, reflexões sobre experiências localizadas, com pouca abrangência; mantendo
uma interlocução limitada com as discussões mais gerais que vêm acompanhando a
introdução das reformas educacionais, ocorridas nas duas últimas décadas, que
impactam de perto a gestão dos sistemas e unidades de ensino. Não é difícil encontrar
um motivo que ajude a explicar essas características da bibliografia disponível no país:
a Educação Infantil, especialmente a creche, é uma recém-chegada ao sistema
educacional. Sendo um campo relativamente novo, conta com menor atenção por
parte da gestão das redes escolares e até mesmo com certo estranhamento e
resistência no âmbito das esferas técnicas, responsáveis por sistemas educacionais
mais complexos. Além disso, como recém-chegada, acaba por ser aquela etapa que
precisa ajustar-se a modelos de gestão desenhados para outros níveis educacionais,
modelos esses que já contam com uma história e com uma legitimidade, que reforçam
sua imposição às instituições de Educação da criança pequena. Assim, é a creche e a
pré-escola que precisam se adaptar às estruturas e aos mecanismos já consagrados
de organização e gestão dos sistemas, e não o inverso. Peter Moss (2011) utiliza uma
expressão interessante para se referir a esse tipo de processo: a “colonização” da
Educação Infantil pelas etapas posteriores de Educação.

Dessa forma, no período que se seguiu às novas definições legais introduzidas
pela Constituição Federal de 1988 e pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional – LDB de 1996, a transição do atendimento, que estava sob a
responsabilidade da área de assistência social, para o setor da Educação, processou-
se – e ainda se processa – de maneira a colocar as instituições de Educação Infantil
em uma nova fôrma, muitas vezes sem consideração para as consequências dessas
mudanças junto às crianças e suas famílias. Por exemplo, crianças de 4 a 6 anos de
idade que eram atendidas em tempo integral nas creches passaram a frequentar pré-
escolas em meio período; professoras contratadas para trabalhar em instituições de
tempo integral continuaram a manter sua jornada de trabalho baseada em horas-aula,
conforme o padrão adotado para o Ensino Fundamental; matrículas que eram
realizadas nas unidades passaram a ser centralizadas, sem poder dar maior atenção à
situação de crianças de uma mesma família ou à proximidade do local de moradia; o

26

recrutamento de diretores e coordenadores pedagógicos passou a ser feito sem exigir
experiência prévia de trabalho com essa faixa etária; profissionais de saúde foram
dispensados sem que antes fosse providenciada uma formação da equipe para lidar
com questões de saúde, higiene e alimentação de crianças muito pequenas, entre
muitos outros problemas. Paradoxalmente, nem sempre essas dificuldades foram
compensadas por medidas que estendessem, à Educação Infantil, as mesmas
conquistas obtidas na gestão do Ensino Fundamental e Médio. Como alguns estudos
já mostraram, os – na realidade as, pois a grande maioria são mulheres – profissionais
que atuam na Educação Infantil ganham, em média, menos do que aqueles vinculados
às etapas educacionais seguintes; sua formação inicial é geralmente mais precária do
que aquela com que contam os profissionais dos outros níveis educacionais; tendem a
não ser remuneradas para horários de planejamento e formação continuada; as
equipes, em muitos casos, não contam com coordenação pedagógica na unidade;
nem sempre as atividades de formação continuada promovidas pelas Secretarias de
Educação incluem o pessoal de creche, especialmente quando trabalham em
instituições conveniadas; é recente a incorporação da Educação Infantil aos
programas de alimentação, transporte escolar, material didático e construção escolar
apoiados pelo governo federal.

Por outro lado, nesse percurso, algumas das expectativas em relação aos
benefícios que a inclusão da Educação Infantil na Educação Básica poderia
proporcionar, vêm se confirmando: maior exigência de formação para professores;
introdução de orientações curriculares; produção de material pedagógico voltado para
a faixa etária anterior a 7 anos de idade; maior preocupação com a dimensão
educativa da creche; formalização de critérios de qualidade; ampliação das pesquisas
e crescimento do número de grupos especializados nas universidades, entre outros
aspectos. O recente foco na gestão é um dos exemplos. Parece que, aos poucos,
temas considerados importantes para outros níveis educacionais passam a ser
também valorizados nos estudos que focalizam a Educação Infantil. Um exemplo são
os trabalhos mais recentes que discutem o financiamento público da Educação:
especialistas que raramente se ocupavam com as especificidades do financiamento da
creche hoje incluem esse foco em seus estudos sobre a Educação Básica, precisando,
para isso, interagir com pesquisadores da área, no sentido de se inteirar das
particularidades do funcionamento dessa instituição1.

1
Um exemplo é o processo que culminou com a publicação do estudo sobre Custo Aluno Qualidade
Inicial –CAQi (Carreira e Pinto, 2007).

27

Entretanto, muito pouco tem sido pesquisado e publicado sobre a gestão da
Educação Infantil. Dentre mais de 700 fontes localizadas na Base de Dados “Gestão
Escolar”, disponível na página da Fundação Carlos Chagas, entre 2001 e 2008, foram
localizados apenas seis artigos, quatro teses e 14 dissertações com base no descritor
“gestão da Educação Infantil”. Dentre 63 títulos de livros levantados para serem
incluídos nessa base, nenhum trata especificamente da gestão da Educação Infantil.
Consultando o banco de Teses da Capes, no período de 2009 e 2010, foram
encontradas duas teses e quatro dissertações sobre o tema.

Essa lacuna é especialmente grave devido ao fato de que a gestão de creches
e pré-escolas apresenta especificidades importantes, quando comparada à gestão de
escolas que atendem crianças acima de 6 anos de idade, como: integrar o cuidado à
Educação, uma vez que as crianças pequenas necessitam maior atenção por parte
dos adultos; organizar ambientes que estejam de acordo com as necessidades das
faixas etárias atendidas; planejar rotinas para atendimento em turno integral (caso de
muitas creches); manter uma relação próxima com as famílias. Assim, as instituições
de Educação Infantil têm preocupações peculiares, que geram demandas bastante
diversas das do Ensino Fundamental.

É interessante observar que situação muito semelhante pode ser encontrada
em outros países. Uma publicação da Open University Press (MOYLES, 2006)
comenta uma extensa revisão bibliográfica realizada por outros autores (MUIJS et al,
2004 apud MOYLES, 2006, p. 2), que constataram “a penúria das pesquisas” sobre
liderança2 na Educação Infantil. Assim, a autora Janet Moyles justifica o fato de o
levantamento realizado para seu projeto basear-se “extensivamente em textos sobre
liderança e gestão (management) e de pesquisa educacional (dos quais houve uma
superabundância nas duas últimas décadas)”. Ela, porém, acrescenta: “estes são
úteis, mas não oferecem um quadro completo para a liderança e a gestão na
Educação Infantil (earlyyears), devido a seu foco nas práticas da escolaridade
obrigatória; assim sempre é necessário promover ajustes na tradução desses estudos
em termos da faixa etária anterior (earlychildhood)”3 (MOYLES, 2006, p. 2).

Por tudo isso, nesta revisão bibliográfica, foi incluída uma síntese sobre as
principais questões abordadas na literatura sobre gestão educacional, mesmo que não
referida diretamente à Educação Infantil. É preciso considerar, de qualquer forma, que
como primeira etapa da Educação Básica, tanto a creche como a pré-escola fazem

2
Liderança é um conceito muito presente na literatura em língua inglesa, mas que não é bem acolhido na
produção acadêmica brasileira.
3
Tradução nossa.

28

parte das mesmas redes que se ocupam das demais etapas da Educação; uma
parcela significativa das matrículas na Educação Infantil encontra-se em
4
estabelecimentos que incluem outros níveis de ensino e os profissionais devem ser
formados, preferencialmente, nos mesmos cursos de pedagogia em que se formam os
que atuam no primeiro segmento do Ensino Fundamental.

Neste texto, também são comentadas as definições legais que vêm impactando
a Educação Infantil, desde a Constituição Federal de 1988, e determinam o arcabouço
geral da organização dos sistemas educacionais, em que se situam as redes de
creche e pré-escola. Algumas características da gestão dessas redes de Educação
Infantil são importantes para a discussão da gestão municipal e a gestão das
unidades, como: a significativa presença dos convênios firmados entre entidades
privadas sem fins lucrativos e o poder público, na oferta de vagas; o atendimento em
tempo integral; o emprego de pessoal leigo no trabalho com os grupos de crianças; a
oferta de matrículas em creche focalizada em alguns grupos da população, entre
outros aspectos. A revisão bibliográfica teve por objetivo apontar diferentes tendências
na produção acadêmica sobre a gestão educacional e escolar no Brasil, levando em
consideração alguns autores expressivos que abordam essa temática. Para a
realização deste trabalho, foram selecionados livros e artigos científicos, produzidos
desde o ano de 1990, que contemplavam uma discussão mais abrangente sobre a
gestão da Educação.
Uma vez que as abordagens são diversas, procurou-se, em primeiro lugar,
apresentar diferentes concepções sobre a administração e a gestão e os enfoques em
torno da gestão, que ora é compreendida como um mecanismo democrático e
participativo de intervenção na realidade, ora como uma ferramenta oriunda da
administração empresarial. Da mesma forma, procurou-se apresentar o alcance das
discussões sobre a gestão da Educação, as quais se remetem ao âmbito das políticas
educacionais, ou seja, ao nível macro do sistema, e ao âmbito da unidade escolar.
Essa estratégia permitiu verificar, na produção acadêmica, a tendência a
discutir a gestão educacional e escolar no contexto da reforma do Estado e da
Educação, na década de 1990. Ao mesmo tempo, os autores que enfocaram mais a
gestão da unidade escolar tenderam a discutir essa questão do ponto de vista dos
princípios de autonomia, de gestão escolar democrática e de participação, enfatizando
a dimensão política da gestão educacional, em detrimento dos aspectos mais

4
No cálculo para definição da amostra deste estudo, verificou-se que, nas sete capitais selecionadas
inicialmente, a proporção de unidades das redes públicas que oferecem a Educação Infantil junto a
outras etapas da Educação é de 41% e a proporção de unidades conveniadas é de 32%. (Fonte: Censo
Escolar 2010)

29

operacionais, como os procedimentos burocráticos, os procedimentos financeiros e
orçamentários e metodologias de planejamento, entre outros.

Após discorrer sobre uma bibliografia mais geral sobre a gestão da Educação,
realizou-se um trabalho de levantamento e revisão bibliográfica em relação à gestão
das instituições de Educação Infantil. Embora tenham sido encontradas poucas
referências sobre o tema, dada a existência de uma produção insuficiente sobre a
gestão da Educação Infantil, notou-se que, na bibliografia estrangeira, há uma
preocupação maior em discutir as especificidades da administração das instituições de
Educação Infantil.
Por fim, teceram-se algumas impressões sobre a bibliografia nacional e a
estrangeira consultadas, buscando distingui-las dentro das abordagens dos temas
tratados.
Para a elaboração da revisão bibliográfica, foi pesquisado o banco de teses da
Capes e o acervo da Biblioteca Ana Maria Poppovic, da Fundação Carlos Chagas. Há
também referências de acervos particulares, principalmente de bibliografias
estrangeiras, que constaram do trabalho de revisão.

Gestão educacional e gestão escolar: diferentes abordagens

A produção acadêmica sobre a gestão educacional e escolar é ampla e
apresenta divergências e distintas compreensões sobre a gestão, uma vez que é
produzida dentro de um contexto de tensão recente, gerado, de um lado, por
reivindicações e disputas entre diferentes grupos sociais no período da Constituinte e,
de outro, pela reforma do Estado, na década de 1990.

A Constituição Federal de 1988 foi elaborada em um momento favorável para
os movimentos sociais, que lutavam em favor da democracia participativa e de um
desenvolvimento econômico redistributivo. Foi um momento de luta pelas liberdades
democráticas, de grandes movimentos grevistas e da conquista da liberdade de
organização partidária. Esses acontecimentos impactaram a Constituição Federal de
1988, que ampliou os direitos de cidadania e garantiu meios para a democratização da
gestão de instituições públicas. A Lei consagrou várias aspirações e conquistas
decorrentes da mobilização dos movimentos sociais e da comunidade educacional e
reconheceu formas alternativas e complementares do processo democrático
representativo, pelo aperfeiçoamento do sistema democrático.

Na Educação, diversas entidades, reunidas no Fórum Nacional em Defesa do
Ensino Público e Gratuito, intensificaram suas reivindicações por canais de

30

participação social no âmbito do Estado e iniciaram um movimento em defesa do
ensino público e gratuito. Em contraposição, o setor privado de ensino, que se
expandiu consideravelmente durante o regime militar, também apresentou suas
reivindicações e obteve algumas conquistas.

De modo geral, a Constituição Federal, no capítulo da Educação, contém as
bases e os horizontes para a ampliação da cidadania e a preservação dos direitos
humanos (Cury, 2005). Em relação à gestão educacional, houve avanços, pois a lei
conferiu à escola o reconhecimento como espaço legítimo das ações educativas e,
portanto, as prioridades da política educacional foram o fortalecimento da gestão
escolar e a ampliação da autonomia das instituições escolares.

Cury (2005) afirma que, apesar dos avanços obtidos, existe um antagonismo
entre as expectativas postas nas leis e as condições adversas da sociedade e também
da Educação brasileira. De acordo com Adrião e Camargo (2001), a distância entre os
princípios da Constituição Federal e a realidade educacional ocorre porque a lei é o
resultado de um processo de disputas entre diferentes interesses, por vezes
antagônicos. Isso significa que a presença de medidas democratizadoras na legislação
não implica sua execução, tanto que Adrião e Camargo definem a Constituição
Federal como um “produto de embates”, uma síntese dos diferentes interesses e
expectativas em torno dos direitos sociais e do papel do Estado. “Eis parte da
ambiguidade que acompanha as conquistas no plano da lei: as contradições entre o
proposto e o implementado” (ADRIÃO; CAMARGO, 2001, p. 70).

Ao mesmo tempo que a Constituição foi elaborada no fervor das reivindicações
de distintos grupos sociais, o país enfrentava uma crise econômica e social,
compreendida como consequência do modelo de Estado vigente. Acreditava-se na
necessidade de se pensar num novo formato para o Estado, de modo que ele
conseguisse saldar os compromissos financeiros que geraram a crise fiscal e financiar
as políticas sociais. A crise configurava um cenário caracterizado por políticas de
ajuste para a contenção das despesas públicas: eis uma grande contradição com os
objetivos de investimento na Educação pública.

Também nos anos de 1990, tendo por fundamento os princípios da
Constituição Federal, que estabeleceu as bases federativas do Estado Brasileiro,
houve um processo de reforma da Educação. Por meio da implementação de uma
agenda de descentralização, iniciada no primeiro governo de Fernando Henrique
Cardoso, particularmente na área das políticas sociais, houve a transferência de
grande parte das funções de gestão das políticas para os estados e municípios. Nesse

31

período, a responsabilidade pelo financiamento e a gestão das políticas de saúde,
Educação, assistência social, entre outras, continuavam centralizadas no governo
federal, embora as instituições políticas federativas já estivessem instauradas
(ARRETCHE, 2002). Da mesma forma, os sistemas estaduais adotaram política
similar, transferindo recursos e responsabilidades com a oferta de serviços
educacionais tanto para o município, quanto diretamente para a escola.

O município, como instância local, passa a ser o responsável pela execução
dos serviços e programas educacionais, como também pode delegar diretamente à
escola essa competência. A União e os estados não perderam seu poder de definir
prioridades, distribuição de informações e recursos e formas de avaliação de
resultados, mas o município e as escolas assumiram a responsabilidade no
cumprimento das metas estabelecidas, possibilitando a elas a flexibilidade necessária
nos processos de execução das políticas para a Educação.

(...) no âmbito das políticas educativas implantadas em meados
dos anos 90, observamos o estabelecimento de rearranjos nos
papéis das esferas administrativas em relação às suas
responsabilidades com os distintos níveis e modalidades de
ensino. Neste contexto, as municipalidades brasileiras vêm
sendo as responsáveis pelo aumento das matrículas na
Educação Infantil e na de jovens e adultos, além de,
progressivamente, estarem assumindo a oferta da Educação
fundamental, o que expressa as tentativas de cumprimento das
normas legais prescritas em nossa Constituição e nas Leis de
Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB. (AZEVEDO,
2002, p. 51).

Percebe-se, portanto, que os anos 1990 foram cruciais para o modelo de
organização da Educação brasileira atual. Ao mesmo tempo, representam um período
em que a luta pela democratização do ensino, no âmbito da Educação Básica,
assumiu como projeto a qualidade da Educação e a garantia do acesso e da
permanência nas instituições escolares, como um direito social. Por outro lado, a crise
de governabilidade instalada no Estado e sua incapacidade para contornar a crise
fiscal e implementar políticas sociais de qualidade, provocaram uma reforma da
administração pública, de modo a provê-la de maior racionalidade, garantindo
eficiência nos serviços, a contenção de gastos e a otimização de resultados
(BRESSER PEREIRA, 2006; COSTA, 2010).
32

O cenário de tensão, gerado pelas diferentes expectativas em torno do papel
do Estado na implementação das políticas públicas e das garantias constitucionais,
refletiu-se na elaboração da Lei de Diretrizes e Bases, que demorou oito anos para ser
aprovada, depois de várias disputas em torno de projetos distintos de lei. Da mesma
forma, refletiu-se no modo como a reorganização da Educação brasileira foi conduzida
e se traduziu em diferentes compreensões sobre o processo de descentralização da
Educação, inclusive nas concepções sobre a gestão educacional e escolar.

Na bibliografia sobre a gestão da Educação, notam-se diferentes abordagens e
compreensões do tema, até mesmo discussões que abordam as diferenças entre a
gestão e a administração.

De acordo com Maia (2008), a trajetória do conhecimento em administração,
presente na Revista daAssociação Nacional de Política e Administração da
Educação(Anpae), no período de 1980 a 2000, é marcado por três momentos: o
primeiro, no início da década de 1980, resgata o pensamento da administração da
Educação, procurando articular o pensar e o agir nas suas atividades e buscando
destacar o papel político desempenhado pela administração. O segundo, em meados
da década de 1980, insere o termo “gestão” nos textos acadêmicos, contemplando
algumas características necessárias para a existência da escola democrática, como
novas formas de provimento de cargo de diretor, maior flexibilidade e autonomia
escolares, planejamento participativo, investimento na formação de professores e
tomada de decisões coletiva. Finalmente, o terceiro momento prossegue com a
utilização paralela entre os termos “administração” e “gestão”, sendo o primeiro
associado à burocracia autoritária, à hierarquia, à centralização e a formas
antidemocráticas de trabalho, e o segundo, à organização do trabalho coletivo, à
participação e possibilidade de relações mais horizontais, menos hierárquicas e a
descentralização das ações no sistema educacional e nas unidades escolares.
Também, nesse momento, contempla-se a relação entre
Educação/administração/qualidade, criticando-se a qualidade tal como concebida pelo
modelo político “neoliberal”.

A análise que Maia (2008) faz de artigos publicados naAnpae, caracterizando
as diferentes concepções de gestão e administração, são percebidas na área
educacional como um todo. No entanto, é difícil estabelecer diferenças entre a
produção sobre o tema em termos de temporalidade, pois as diferentes concepções
não seguem dentro de uma lógica evolutiva. Elas existem simultaneamente e estão
presentes tanto na produção acadêmica como no discurso de professores e diretores.

33

Pereira e Andrade (2005), fazendo uma análise também dos trabalhos
publicados na Revista da Anpae, no período de 1983 a 1996, constatam que as
formas de construção da administração da Educação foram condicionadas pelo estado
de politização do campo no período. Portanto, os conceitos e as definições de
administração e gestão da Educação precisam ser inseridos “[...] nas posições e
tomadas de posição do campo educacional, isto é, [...] à luz das lutas empreendidas,
simultaneamente pedagógicas e políticas, teóricas e práticas, das estratégias
acionadas pelos agentes e dos móveis impostos como os mais legítimos.” (p. 1399)

Para Sander (2007), na década de 1980, há novas elaborações conceituais em
torno da administração da Educação, pelo desenvolvimento de um pensamento de
esquerda na área, que denunciava o vínculo da administração com o capitalismo e
propunha uma concepção de administração compromissada com a transformação
social. Nesse período, ocorre uma resistência intelectual à adoção acrítica das
perspectivas da administração clássica pela crescente orientação sociológica e
antropológica dos estudiosos da administração pública educacional, que se identificam
com os movimentos políticos de redemocratização.

Uma nova identidade é perseguida para o administrador da Educação, nesse
período: uma identidade política, compatível com as reivindicações por democracia na
Educação e na sociedade, cujo compromisso reside na garantia da efetiva
participação dos atores educacionais e no cumprimento dos objetivos educacionais da
instituição. Da mesma forma, há a crítica e o repúdio ao compromisso do
administrador apenas com os rituais da burocracia (OLIVEIRA, 1997).

Para Bruno (2008), os diferentes conceitos se devem à forma como a gestão
democrática foi incorporada na Constituição Federal, como um princípio,
transformando a regulamentação desse artigo, nos estados subnacionais, em um
“campo aberto” para diferentes concepções, até mesmo antagonismos acerca do
significado de gestão democrática. De acordo com a autora, o Estado recuperou as
reivindicações dos trabalhadores da Educação, que lutavam pelo fim da cisão entre a
gestão do trabalho e a realização do trabalho, nas décadas de 1970 e 1980, e
estabeleceu como princípio constitucional a gestão democrática da escola pública. No
entanto, para Bruno,

Não se tratou de reduzir o que era o embrião de novas formas
de organização da Educação no Brasil, produzido no calor das
lutas, em mero adjetivo. Tratou-se de algo muito mais
substantivo. De transformar uma prática com extraordinário

34

potencial inovador, em que se horizontalizava a estrutura
organizacional do sistema educacional, no seu inverso: numa
nova forma de verticalizá-la, mais condizente com as novas
formas de organização [...] (BRUNO, 2008, p. 21).

Concorda-se com a autora quando afirma sobre a ambiguidade do termo e a
multiplicidade de práticas sociais possíveis dentro dessas diferentes concepções de
gestão. Também se concorda com o fato de a literatura sobre o tema naturalizar
conceitos, na medida em que não leva em consideração os contextos históricos e
sociais em que os diferentes significados surgem. Todavia, acredita-se que a confusão
terminológica ocorre também pelo fato de as abordagens da administração e da
gestão se darem dentro de um contexto político e social de crise e de mudança, em
que diferentes grupos disputam espaço na sociedade e no âmbito do Estado e
apresentam expectativas distintas sobre o papel das instituições públicas. Uma vez
que o Estado congrega interesses diversos, tanto os mecanismos legislativos e
normativos quanto os instrumentos de ação, que se consubstanciam em políticas,
programas e ações, também expressam as contradições dos diferentes grupos
sociais.
Na bibliografia sobre gestão educacional e escolar, observam-se autores que
fazem a contraposição entre os termos administração e gestão, relacionando
administração com a transposição de teorias e modelos de organização e
administração empresariais e burocráticos para a escola e a gestão com processos
democráticos. Ou seja, há uma tendência em conceituar a administração dentro de
uma perspectiva técnica e a gestão dentro de uma perspectiva política, focando a
responsabilidade da direção, os processos de decisão, os mecanismos de liderança
na escola e o papel dos órgãos colegiados.

Associando a administração escolar à burocracia e às abordagens clássicas da
administração empresarial, Lück (2000) concebe a gestão educacional, em
substituição à administração, como o mecanismo que garantiria a democracia das
relações na escola. Para a autora, a gestão educacional surgiu como uma tentativa de
rejeitar a administração, associada com ênfase exagerada na técnica, em detrimento
dos aspectos políticos da Educação e como estratégia para garantir a participação dos
profissionais e da comunidade nos processos decisórios. Afirma que a gestão
democrática da escola emerge significando a defesa de mecanismos mais coletivos e
participativos de planejamento e administração escolar, representando a luta pelo

35

reconhecimento da escola como espaço de política e trabalho, onde os diferentes
interesses podem se confrontar em busca de conquistas maiores.

Bordignon e Gracindo (2000) afirmam que a gestão democrática da Educação
é uma possibilidade para que a organização escolar se fortaleça como um espaço de
participação e de coordenação de ações para o alcance dos objetivos da instituição, e
não como uma organização burocrática. Discorrem também sobre a necessidade de
uma liderança centrada na competência e na credibilidade para que se concretize uma
gestão democrática na escola.

No entanto, para Medeiros e Luce (s/d), a gestão democrática não deveria se
restringir apenas à gestão escolar, uma vez que os anseios por gestão democrática,
manifestados pelos educadores, nos anos de 1980, não se esgotavam na esfera
escolar. A forma como se deu a reorganização da Educação brasileira, na década de
1990, limitou a gestão democrática à esfera escolar. Esse fato não corresponde às
expectativas dos educadores:

No discurso pedagógico, a gestão democrática da educação
está associada ao estabelecimento de mecanismos
institucionais e à organização de ações que desencadeiem
processos de participação social: na formulação de políticas
educacionais; na determinação de objetivos e fins da
educação; no planejamento; nas tomadas de decisão; na
definição sobre alocação de recursos e necessidades de
investimentos; na execução das deliberações; nos momentos
de avaliação (MEDEIROS; LUCE; s/d, p. 4).

Vieira (2007) também discorre sobre os limites da gestão democrática da
Educação, tomando como base a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, que
restringe a gestão à unidade escolar e a participação da comunidade escolar e local
na elaboração do projeto pedagógico e na atuação em órgãos colegiados.

Como se vê, a LDB remete a regulamentação da gestão
democrática do “ensino público na Educação Básica” aos
sistemas de ensino, oferecendo ampla autonomia às unidades
federadas para definirem, em sintonia com suas
especificidades, formas de operacionalização de tal processo,
o qual deve considerar o envolvimento dos profissionais de

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educação e as comunidades escolar e local. Em ambos os
casos, a participação refere-se à esfera da escola: a
elaboração de seu projeto pedagógico e a atuação em
conselhos escolares ou equivalentes. Na perspectiva da LDB,
portanto, a gestão democrática circunscreve-se a alguns
aspectos da vida escolar, tal como se viu nos dispositivos
referidos e comentados. (VIEIRA, 2007, p. 64)

Ainda dentro de uma abordagem política da gestão educacional, Souza (2009)
discorre sobre o conceito de gestão escolar democrática mediante o desenvolvimento
de uma discussão que procura articular escola pública com a política, o poder, a
democracia e a participação. Reconhecendo a gestão democrática da escola como um
processo político mais amplo, não limitado apenas ao processo de decisão e à divisão
de poder, afirma que a democracia nos processos de gestão escolar é sustentada “no
diálogo e na alteridade, na participação ativa dos sujeitos do universo escolar, na
construção coletiva de regras e procedimentos e na constituição de canais de
comunicação, de sorte a ampliar o domínio das informações a todas as pessoas que
atuam na/sobre a escola.” (SOUZA, 2009, p. 136).

Como extensão desse pensamento, o autor conclui que a participação não
deve limitar-se aos espaços formais, os quais promovem o “disciplinamento da
participação da população”, na medida em que dificultam ou impedem ações
inusitadas, nas instituições públicas. Não nega que as lutas sociais pela participação
na definição dos rumos da política educacional brasileira obtiveram conquistas, mas a
normatização das formas de participação acabou por aparelhá-la, dificultando a
própria participação. Como exemplo, ele menciona os conselhos de escola.

Em contraposição, Cury (2001) postula sobre a necessidade de dar um novo
significado aos órgãos colegiados, em especial, os Conselhos de Educação, levando
em consideração os princípios constitucionais.

Cury (2001) discorre sobre o papel dos Conselhos de Educação, como órgãos
importantes na gestão dos sistemas de ensino, dada sua competência normativa e sua
capacidade para atuar com um elo de ligação entre o Estado e a Sociedade Civil. De
acordo com o autor, o propósito dos Conselhos, tal como disposto na Constituição de
1988, não é o de atuar como um simples órgão burocrático, mas garantir o
cumprimento das leis, diretrizes e finalidades da Educação, zelar pela aprendizagem e
preservar a autonomia dos sistemas e das instituições de Educação. Com relação aos

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