Lineamiento politica publica

Propuesta de Lineamiento de Política
Pública para la Atención Integral a
la Primera Infancia Afectada por el
Conflicto Armado en Bogotá

Dirección y orientación académica
Elsa Castañeda Bernal
Patricia Bojacá Santiago

Autora
María Eugenia Montoya Montoya

Alcaldía Mayor de Bogotá Organización de Estados Iberoamericanos para la
Samuel Moreno Rojas Educación la Ciencia y la Cultura - OEI
Alcalde Mayor Carrera 9 # 76 -27
Teléfono 346 9300
Secretaría Distrital de Integración Social www.oei.org.es / www.oei.org.com
2010
Carrera 7 # 32 – 16 Álvaro Marchesi Ullastres
Teléfono 3279797 Secretario General
www.integracionsocial.gov.co
Angel Martín Peccis
Mercedes del Carmen Ríos Hernández Representante Regional en Bogotá
Secretaria
Luz Stella Casas de Kuan Directora IDIE Primera Infancia y
Subsecretaria Derechos de la Niñez

Juan Fernando Rueda Guerrero María Eugenia Montoya Montoya
Director Poblacional Autora

Javier Fernando Mora Andrade Silvia Cabal Camargo
Director de Análisis y Diseño Estratégico Asistente de Investigación

Jefrey Alfonso Prada Díaz Elsa Castañeda Bernal
Director Territorial Patricia Bojacá Santiago
Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la
Johnatan Javier Nieto Blanco Innovación Educativa para la Primera Infancia y
Jefe Oficina Asesora de Comunicaciones Derechos de la Niñez (IDIE).
Dirección, coordinación técnica y orientación
Norma Leticia Guzmán Rimolli académica n la Organización de Estados
Jefe Oficina Asesora Jurídica Iberoamericanos OEI.

Constanza Liliana Alarcón Párraga María Cristina Escobar Remicio
Subdirectora para la Infancia Sol Indira Quiceno Forero
Coordinación Técnica en la Secretaría
Camilo Ernesto Peña Porras Distrital de Integración Social
Coordinador Análisis y Seguimiento
de la Política Pública Convenio 3188/08 por la Primera Infancia y la
Inclusión Social.
Gloria Carrasco Comité Técnico Innovación y Calidad en la
Coordinadora Atención Integral Primera Infancia Educación Inicial.

Constanza Gómez Romero
Coordinadora Convenio 3188 de 2008
Primera Infancia e Inclusión Social

Propuesta de Lineamiento de Política
Pública para la Atención Integral a
la Primera Infancia Afectada por el
Conflicto Armado en Bogotá

Dirección y orientación académica
Patricia Bojacá Santiago

Autora
María Eugenia Montoya Montoya

IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez
Organización de Estados Iberoamericanos - OEI -

Subdirección para la Infancia
Secretaría Distrital de Integración Social - SDIS -

Convenio por la Primera Infancia y la Inclusión Social

Sonia Nadezhda Truque
Corrección de Estilo

Sigma Editores Ltda.
Desarrollo Editorial e Impresión

El documento Propuesta de Lineamiento de Política Pública para la Atención Integral
a la Primera Infancia Afectada por el Conflicto Armado en Bogotá fue investigado,
construido y redactado por el IDIE de Infancia de la OEI en el marco del Convenio
3188 de 2008 “Por la Primera Infancia y la Inclusión Social”. Para su escritura, la autora
tuvo en cuenta las orientaciones del Comité Técnico del Componente de Innovación
y Calidad en la Educación Inicial del Convenio 3188 de 2008. Su contenido puede ser
usado, citado, divulgado y aplicado bajo el cumplimiento de las respectivas normas de
derechos de autor.

Los personajes ilustrados que hacen parte de esta guía fueron creados dentro de la
POLÍTICA POR LA CALIDAD DE VIDA DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES
DE BOGOTÁ 2004-2008, ratificada para el período 2008 – 2011 a través del Acuerdo
308 de 2008, por el cual se adoptó el Plan de Desarrollo Bogotá Positiva: “Para Vivir
Mejor”, con el fin de enriquecer nuevas propuestas gráficas alusivas a dicha política.
La utilización de los mismos se realizó de acuerdo al manual de uso publicado por la
Secretaría Distrital de Integración Social y la Alcaldía Mayor de Bogotá.

ISBN: 978-958-8661-23-2

© 2010

4

Contenido
Saludo 7
Presentación 11
Introducción 13
1. Bogotá: los niños y las niñas en primera infancia afectados por el conflicto 15
armado en la ciudad
1.1 Niños y niñas en situación de desplazamiento 19
1.2 Hijos e hijas de desmovilizados 21
1.3 Hijos e hijas de secuestrados y desaparecidos 22

2. Marcos jurídico y político 23
2.1 Marco jurídico para la primera infancia afectada por el conflicto armado 23
2.2 Marco político 26

3. Enfoques conceptuales 29
3.1 Enfoque de derechchos 29
3.2 Enfoque Diferencial 31
3.3 Reparación Integral 33

4. Propuesta de lineamiento de política pública para la atención integral a la 35
primera infancia afectada por el conflicto armado
4.1 Principios orientadores de los lineamientos 38
4.2 Objetivos 43
4.3 Ejes estratégicos y líneas de acccción 44
4.3.1 Sistema de identificación, registro y canalización de recursos 44
4.3.2 Sinergias y redes institucionales y sociales 45
4.3.3 Arreglos institucionales 46
4.3.4 Movilización social 47
4.3.5 Gestión del conocimiento y procesos de formación 47

Actores claves participantes en encuentros conversacionales para la 49
construcccción del lineamiento 2009
Bibliografía 51

5

Saludo
La Ciudad de Derechos del Plan de Desarrollo “Bogotá Positiva” se
propone alcanzar el reconocimiento, garantía, restablecimiento y ejercicio
pleno de los derechos de la ciudadanía. Pretende que los habitantes del
territorio logren, en un marco de equidad y justicia social, la satisfacción
de sus necesidades y niveles de desarrollo con calidad de vida en equilibrio
con la naturaleza y el ambiente. Conseguir lo anterior ha implicado
durante estos años un esfuerzo sostenido por reconocer a los diferentes
grupos y colectivos de personas que conforman la ciudad, identificar sus
características e intereses, acercarse a sus particularidades y a partir de ellas
desarrollar respuestas institucionales ajustadas a sus necesidades y expecta-
tivas de forma tal que se asegure el cumplimiento de sus derechos bajo el
criterio del respeto de las diferencias y valoración de la diversidad.
Bajo esta perspectiva y reconociendo que Bogotá se constituye en la
segunda ciudad receptora de población desplazada en el país, de la cual
el 25% son niños y niñas menores de seis años, se ve la necesidad de
comprender y reconocer las características, necesidades y potencialidades
de la población infantil afectada por el conflicto armado a través del diseño
e implementación de acciones integrales con perspectiva diferencial.
En este sentido, la Secretaría de Integración Social en el marco del
Convenio por la Primera Infancia y la Inclusión Social y en asocio con el
IDIE de Primera Infancia de la Organización de Estados Iberoamericanos,
desde el 2009 viene apostándole a la visibilización de los niños y niñas
en primera infancia afectados por conflicto armado residentes en Bogotá
con el fin de estructurar respuestas integrales que garanticen sus derechos.
Esta labor ha generado una reflexión y análisis conceptuales, normativos,
técnicos y políticos que hoy nos permiten contar con una aproximación
inicial más clara de la intervención que debe hacerse teniendo en cuenta las
particularidades de la situación de los niños, niñas y sus familias víctimas
del conflicto armado.

7

Para comenzar se diseño e implemento un proceso de formación
pedagógica dirigido a familias, maestros-as y servidores y servidoras
públicas, acompañado de un proceso de intervención pedagógica con
niños, niñas de la primera infancia afectados por el conflicto. A partir de
estos se obtuvo información en torno a las afectaciones producidas por el
conflicto armado en niños, niñas en primera infancia y sus características,
lo que a su vez permitió generar una reflexión alrededor de lineamientos
de política pública para la atención diferencial a la primera infancia víctimas
del conflicto armado.
Parte de los productos del proceso descrito lo constituyen tres
documentos que recogen la reflexión y ponen a consideración de la
ciudad análisis y apuestas de acción, estos son: “Propuesta de lineamiento
de política pública para la atención a la primera infancia afectada por el
conflicto armado en Bogotá”, “Bogotá: huellas del conflicto armado en
la primera infancia. Caracterización de las afectaciones producidas por
el conflicto armado en niños y niñas en primera infancia residentes en
Bogotá” y “Dos formas de contar y tejer la experiencia. Sistematización
proyecto Re Creo 2009 – 2010”. Estamos seguros de que estos serviran
como un punto de partida para lograr un conocimiento más profundo
de la problemática, lo que esperamos se traduzca a futuro en el diseño y
aplicación de acciones integrales y diferenciales dirigidas a niños y niñas
en primera infancia, familias, agentes educativos y servidores públicos, que
complementen y fortalezcan las existentes.
La “Propuesta de lineamiento de política pública para la atención
a la primera infancia afectada por el conflicto armado en Bogotá”, es el
resultado de la visibilización en Bogotá de los niños y niñas en primera
infancia afectados por el conflicto armado y del trabajo realizado con
ellos, sus familias, cuidadores y servidores públicos. Es el producto de la
necesidad de tomar postura en el distrito y construir alternativas para una
aproximación diferencial a las problemáticas asociadas a las afectaciones de
la población infantil víctima del conflicto. Con el lineamiento y a partir de
la prioridad otorgada a la problemática y el reconocimiento básico de sus
características, se pretende sentar las bases de política para proyectar una
acción coherente y sostenida que garantice la materialización los derechos
de los niños y niñas en primera infancia afectados por el conflicto armado.
De igual manera se busca contar con un referente normativo, conceptual y
de política pública para el diseño e implementación de acciones integrales
con perspectivas diferenciales con esta población orientadas la prevención,
la atención y la reparación de éstas poblaciones.

8 ProPuesta de Lineamiento de PoLítica PúbLica Para La atención integraL

Confiamos en que la “Propuesta de lineamiento de política pública
para la atención a la primera infancia afectada por el conflicto armado en
Bogotá” sirva para la visibilización de los niños, niñas en primera infancia
víctima de conflicto armado como también de referente de discusión,
reflexión y comprensión de su situación con el fin de consolidar acciones
que faciliten la superación de las afectaciones asociadas a esta problemática.

Mercedes del Carmen Ríos
Secretaria
Secretaría Distrital de Integración Social

9

PreSentaCión
Un análisis profundo y objetivo de la Política “Por la Calidad de Vida de
Niños, Niñas y Adolescentes de Bogotá”, así como la revisión cuidadosa de
las acciones tradicionales que venía adelantando el gobierno distrital en
materia de primera infancia, permitió identificar ausencias reales e impor-
tantes de una aproximación diferencial a las problemáticas y consecuencias
del conflicto armado sobre las familias víctimas de éste con niños y niñas
en esta edad.
En particular, la prioridad otorgada por el gobierno nacional, distrital
y los organismos internacionales, a temas como el desplazamiento, la
desmovilización o los secuestros por causa del conflicto armado, no estaba
evidenciando ni reconociendo con claridad la situación de los niños y
niñas en primera infancia involucrados en estas situaciones. De manera tal
que la intervención institucional en la ciudad y el país sobre esta población
era inconsciente, inocente y de cierta manera irresponsable al no trabajar
sobre conocimientos y análisis respecto a la característica, situación y
consecuencias psicosociales del conflicto sobre la primera infancia.
Ante esta realidad, la Secretaría Distrital de Integración Social en
compañía del Instituto Iberoamericano para el Desarrollo y la Innovación
Educativa – IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la Organi-
zación de Estados Iberoamericanos y en el marco del Convenio por la
Primera Infancia y la Inclusión Social, se propusieron ampliar la frontera
de conocimientos sobre las afectaciones del conflicto armado en niños y
niñas en primera infancia y generar alternativas de acción institucional
que dieran respuesta a las necesidades particulares surgidas de estas afecta-
ciones.
Una labor sostenida y simultánea de reflexión-acción en torno a
la realidad de los niños y niñas menores de cinco años pertenecientes a
familias víctimas del conflicto armado, ha permitido una comprensión
inicial de los fenómenos asociados a esta problemática basado en el análisis
de las características de la población involucrada. De la misma manera
condujo a la estructuración de estrategias de acción ajustadas a las particu-
laridades de la población con miras a lograr respuestas integrales acordes

11

a las necesidades de los niños y niñas. Finalmente, como consecuencia y
causa de lo anterior se planteó a la ciudad una propuesta de lineamientos
de una política pública para la primera infancia afectada por el conflicto
armado.
Con lo anterior Bogotá alcanza un conocimiento y análisis básico de
la situación de los niños y niñas víctimas de conflicto armado; el diseño y
puesta en marcha de alternativas de trabajo con ellos y ellas, con los padres
y madres, con los agentes educativos y con los servidores públicos; y define
una postura y líneas de política pensadas para lograr la sostenibilidad de la
labor iniciada y su integración en la agenda de política de la ciudad.
El documento que se desarrolla a continuación se refiere al tercer
punto señalado, expone precisamente esa postura, enfoque y desarrollo
conceptual necesarios para hacer que en Bogotá la atención integral
diferencial a los niños y niñas de primera infancia afectados por el
conflicto armado se integre a las políticas de infancia y a las políticas
sociales de la ciudad. Estos lineamientos se alimentan de la caracterización
mencionada en párrafos anteriores y capitalizan los aprendizajes de un
ejercicio cuidadoso de reparación integral realizado con niños, niñas, y
de formación llevado a cabo con familias, docentes y servidores públicos.
Son en este sentido la síntesis y esencia del trabajo adelantado durante los
últimos años con la pretensión de comprender y actuar en consecuencia
frente a la realidad, necesidades e intereses de la población de primera
infancia expuesta y afectada por el conflicto armado.
La “Propuesta de lineamiento de política pública para la atención a
la primera infancia afectada por el conflicto armado en Bogotá”, en este
sentido se constituye en el insumo básico para el ajuste y actualización
de la Política “Por la Calidad de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes de
Bogotá,” en esta materia, representa, así mismo, para la ciudad y el país un
documento relevante para el cumplimiento de los compromisos adquiridos
por el Estado con esta población, saldar la deuda social existente con los
niños y las niñas afectados y tratar de asegurar su desarrollo y proyección al
futuro bajo condiciones que aseguren el respeto y garantía de los derechos.

Constanza Liliana Alarcón Párraga
Subdirectora para la Infancia
Secretaría Distrital de Integración Social

12

introduCCión
Desde su creación en el 2007 el IDIE Iberoamericano de Primera Infancia
y Derechos de la Niñez de la OEI, planteó como objetivo central: contribuir
al incremento de la sensibilidad social y política y al logro de resultados y avances
concretos en la gestión de políticas públicas en primera infancia, con el fin de generar
las condiciones necesarias para el cumplimiento y la restitución de los derechos de
los niños y las niñas menores de seis años en Iberoamérica” [1] . Así mismo, en la
línea de inclusión social, trazó como uno de sus proyectos prioritarios el de [1]
Primera Infancia y Conflicto Armado en Colombia. Castañeda Bernal, Elsa, 2007.
Documento para la comisión de
Bajo esta perspectiva, el Convenio por la Primera Infancia y la expertos iberoamericanos sobre
Inclusión Social celebrado entre la Secretaría Distrital de Integración Social primera infancia y derechos de la
niñez. Bogotá, OEI. P: 4
y diez y ocho instituciones públicas y privadas de carácter nacional e inter-
nacional [2], entre ellas la Organización de Estados Iberoamericanos para [2]
Convenio 3188 de 2008 celebrado
la Educación, la Ciencia y la Cultura –OEI–, retoma la iniciativa del IDIE entre la Secretaría Distrital de
de Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la OEI, y se une a la tarea Integración Social; Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar
de visibilizar a la primera infancia como población prioritaria afectada por
–ICBF, Regional Bogotá–; Secretaría
el conflicto armado en Bogotá. Este proceso de atención, construcción de Distrital de salud; Secretaría
conocimiento y reflexión, ha permitido avanzar en la comprensión de las Distrital de Educación; Fundación
Antonio Restrepo Barco; Fundación
situaciones vividas por los niños y las niñas menores de seis años y sus
Centro Internacional de Educación
familias, con el fin de formular una propuesta de lineamiento de política y Desarrollo Humano; Fundación
pública para la atención integral a esta población en el Distrito Capital. Ideas Día a Día; Fundación
para el Fomento de la Lectura;
La propuesta de lineamientos de política pública para este grupo Fundación Saldarriaga Concha;
poblacional, niños y niñas menores de seis años que han vivido el conflicto Fundación Carulla; Fundación
armado, pretende movilizar la discusión e inclusión en la agenda pública de Éxito; Corporación Somos Más;
Caja de Compensación Familiar
esta situación como problemática que afecta no sólo a los menores de seis Compensar; Organización
años sino a la sociedad colombiana; generar procesos de intervención insti- Internacional para las Migraciones
tucional materializados en acciones concretas, que desde la consideración –OIM– Save the Children
Fundation; Visión Mundial
de los niños y niñas como sujetos de especial protección constitucional, les Internacional; Plan Internacional;
garantice el goce efectivo de sus derechos y el mejoramiento de sus condi- Organización de Estados
Iberoamericanos para la Educación,
ciones de vida y las de sus familias.
la Ciencia y la Cultura –OEI–; Fondo
De acuerdo con lo anterior, la apuesta por la construcción de una de las Naciones Unidas para la
propuesta de lineamiento de política pública, permitirá que Bogotá diseñe Infancia –UNICEF–
la estrategia de atención integral a la primera infancia afectada por el

13

conflicto armado, que vivía o ha llegado a la ciudad. La confluencia entre
la experiencia de los servidores públicos, como garantes de derechos, que
diariamente atienden a la población afectada por el conflicto armado, junto
con la cooperación de los organismos internacionales y la sociedad civil
interesada en promover estas alternativas, dio viabilidad a esta propuesta,
consolidada en un documento elaborado por el equipo de profesionales
del IDIE de Primera Infancia y Derechos de la Niñez de la OEI.
Metodológicamente, en un primer momento el equipo del IDIE
propicio cinco espacios conversacionales ocurridos entre junio y septiembre
de 2009, con servidores públicos de la Secretaría Distrital de Integración
Social, Secretaría de Salud, Secretaría de Gobierno y Personería; delegados
del Comité Internacional de la Cruz Roja, CODHES y la Asociación Taller
de Vida. Los participantes aportaron experiencias, conocimientos, percep-
ciones e interrogantes sobre el conflicto armado y su incidencia en los
niños y niñas durante la primera infancia que habitan en la ciudad.
En los encuentros, se hizo presente una polifonía de voces y de visiones
en torno a los impactos del conflicto armado en la primera infancia. Se
compartieron percepciones, se discutieron posiciones y se comprendieron
situaciones y afectaciones, generando consensos y disensos, evidenciando
las diferencias y los desacuerdos, pero fundamentalmente haciendo visibles
las consecuencias del conflicto, para desde allí proponer lineamientos
acordes con las situaciones reales que viven cotidianamente los pequeños
de seis años con sus familias.
A su vez, se planteó la importancia de adaptar una estructura sólida
entre las diferentes instituciones para la atención integral a la primera
infancia afectada por el conflicto armado, que más que respuestas por el
acceso a servicios, se oriente también hacia la restitución y garantía de sus
derechos.

Directora IDIE Iberoamericano de Primera Infancia y Derechos de la Niñez
Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la
Ciencia y la Cultura - OEI -


1. Bogotá: los niños y las
niñas en primera infancia [3]

afectados por el conflicto
Se entiende como Víctima:
“La persona que individual o

armado en la ciudad
colectivamente haya sufrido
daños directos tales como lesiones
transitorias o permanentes
que ocasionen algún tipo de
discapacidad física, psíquica y/o
Desde la mitad del siglo anterior, Colombia vive un conflicto armado sensorial (visual y/o auditiva),
interno permanente, en el cual la población civil, particularmente las sufrimiento emocional, pérdida
mujeres y los niños y niñas, ven conculcados sus derechos humanos, lo que financiera o menoscabo de sus
derechos fundamentales. Los
los convierte en víctimas [3] de delitos contra ellos o sus familias y de graves daños deberán ser consecuencia
violaciones al derecho internacional humanitario. de acciones que hayan
transgredido la legislación penal,
En tal sentido, los niños y las niñas en primera infancia son víctimas
realizadas por grupos armados
de desplazamiento forzado, sobrellevan el secuestro o desaparición forzada organizados al margen de la ley.
de sus padres, experimentan la crueldad del sufrimiento de la guerra contra También se tendrá por víctima al
cónyuge, compañero o compañera
los miembros de sus familias, hacen parte de grupos familiares desmovili-
permanente, y familiar en primer
zados y en muchas ocasiones comienzan la vida con casi todos sus derechos grado de consanguinidad, primero
vulnerados sin respuestas específicas y adecuadas a sus situaciones parti- civil de la víctima directa, cuando
a esta se le hubiere dado muerte o
culares y a su estatus constitucional como víctimas de crímenes de guerra. estuviere desaparecida.
Los ambientes signados por el conflicto armado donde nacen y crecen
La condición de víctima se
nuestros niños y niñas menores de seis años, generan sistemas familiares adquiere con independencia de
fragmentados, los exponen a situaciones de angustia, de zozobra, que que se identifique, aprehenda,
procese o condene al autor
dificultan el desarrollo del proyecto de vida familiar. En consecuencia, los de la conducta punible y sin
niños y niñas no cuentan con las condiciones necesarias para vivir esta consideración a la relación familiar
primera etapa de su ciclo vital, fundamental para el desarrollo de aptitudes, existente entre el autor y la
víctima”. (Ley 975 de 2005)
capacidades y habilidades para el resto de la vida.
[4]
Además de lo anterior, en la caracterización de las afectaciones
Bojacá Santiago Patricia y
producidas por el conflicto armado en niños y niñas en primera infancia Castañeda Bernal Elsa 2010. Bogotá:
residentes en Bogotá [4] , se encontró que: las relaciones y los vínculos Huellas del conflicto armado en la
primera infancia. Caracterización
familiares asisten a diversos movimientos que ponen en tensión y sopesan de las afectaciones producidas
su consistencia, generando procesos de adaptación, desintegración, por el conflicto armado en niños
dispersión, cohesión y reconfiguración familiar que involucran directa- y niñas en primera infancia
residentes en Bogotá. Bogotá
mente a niños y niñas. Los primeros años de vida son considerados por SDIS - IDIE de Primera Infancia y
las familias como un momento privilegiado de cuidado y atención; sin Derechos de la Niñez.

m aría eugenia montoya montoya 15

embargo, en la medida en que crecen, los niños y las niñas van adquiriendo
roles y responsabilidades que en general no corresponden con su momento
vital. Los niños y niñas que se vinculan a programas de educación inicial,
cuentan con mejores garantías para el ejercicio de sus derechos y de condi-
ciones más favorables para su desarrollo. Por tanto, el acceso a la educación
inicial puede considerarse como esencial para las poblaciones afectadas por
el conflicto armado.
Esta situación Si bien las agentes educativas y servidores públicos como integrantes
corrobora el del Estado, son considerados como garantes de los derechos de niños y
señalamiento niñas, en el planteamiento de su relación con las víctimas del conflicto
de Rosemberg armado en primera infancia no se hacen conscientes las implicaciones de
(2008) cuando esta responsabilidad. Lo que perciben las agentes educativas con relación al
afirma “que los desarrollo de los niños y las niñas no es muy diferente a lo que perciben las
niños y las niñas familias. Sin embargo, las familias ven el desarrollo de los niños y niñas de
son queridos y manera integral, mientras que las agentes educativas sólo perciben lo físico
protegidos en y lo actitudinal, no tienen conciencia de las emociones de los niños y niñas.
el terreno de lo Pese a que las familias, las agentes educativas y los servidores públicos no
privado, pero no identifican afectaciones específicas en los niños y las niñas menores de seis
en lo público”. años por efectos del conflicto armado, cada uno de ellos, desde sus roles y
responsabilidades posee una serie de capacidades y potencialidades dignas
de ser tenidas en cuenta y fortalecidas en los programas de intervención
que se diseñen.
En las familias una de las mayores potencialidades es su capacidad
de adaptación a las nuevas circunstancia de vida y la generación de
mecanismos de protección y amor a los niños y niñas, sobre todo a los más
pequeños. Esta situación corrobora el señalamiento de Rosemberg (2008)
cuando afirma “que los niños y las niñas son queridos y protegidos en el
terreno de lo privado, pero no en lo público”. Las agentes educativas, no
obstante que expresan una imagen idealizada de infancia y en ocasiones
no identifican las particularidades de los niños y las niñas con los que
trabajan, manifiestan sensibilidad por el mundo infantil, gran compromiso
profesional y satisfacción personal por la labor que desempeñan. Los servi-
dores públicos, pese a que no se identifican como garantes de derechos,
expresan conocimiento de la perspectiva de derechos y conocimiento de
los programas que se desarrollan a nivel distrital o local relacionados con
los niños y las niñas.
En las evocaciones que hacen los miembros de las familias, las agentes
educativas y los servidores públicos sobre su propia infancia se leen sucesos
de exposición y vivencias dolorosas relacionadas con el conflicto armado


y la violencia en general, así como la ausencia de acciones específicas que
hayan intentado abordar la elaboración de esas vivencias durante su niñez.
Al actualizar estos eventos se desarrolla en ellos y ellas la necesidad de
1
emprender acciones inmediatas que eviten que esto suceda con las nuevas
generaciones.
En consecuencia, las deficiencias tanto en la exigibilidad de sus
derechos por parte de sus familias como de la respuesta estatal para la
promoción, garantía y restablecimiento de las condiciones y dotaciones que
posibilitan el ejercicio y goce efectivo de los derechos a la vida y supervi-
viencia, educación y desarrollo, participación y protección, dejan ver que
aún en el país no se ha hecho un transito real entre la lógica de oferta y
demanda de servicios, que logre considerar a las niñas y niños como ciuda-
danos con derechos prevalentes.
Para estos niños y niñas crecer en un ambiente de guerra, donde las ... aún en el país
posibilidades y las garantías se reducen, les genera una serie de afecta- no se ha hecho
ciones que es necesario atender a tiempo, en el aquí y en el ahora. Unas un transito real
afectaciones que es fundamental saber indagar e interpretar, teniendo en entre la lógica de
cuenta la historia particular de cada niño y cada niña, su lugar de origen, oferta y demanda
su contexto familiar y comunitario, sus comportamientos, sus maneras de de servicios, que
expresarse y las representaciones simbólicas y sociales de su propia historia. logre considerar a
El conflicto armado además de limitar el goce de sus derechos, consa- las niñas y niños
grados en el Código de la Infancia y la Adolescencia y la Convención de como ciudadanos
los Derechos del Niño, genera rupturas en los vínculos afectivos, pérdida con derechos
de la confianza básica, miedos, angustias, rencores, duelos, cambios en prevalentes.
el contexto y en la identidad, así como dificultades para que las familias
construyan los ambientes de crianza y desarrollo que se requieren en ese
momento de la vida.
En la atención integral a la primera infancia afectada por el conflicto
armado, las familias se ubican en un primer plano, máxime si tenemos en
cuenta la naturaleza del conflicto armado colombiano, que por su larga
duración e impacto nacional, ha penetrado en la estructura profunda de
nuestra sociedad, instalándose no sólo en el ámbito de lo privado, sino
trascendido a lo público, especialmente cuando una parte importante de
ellas, ha sido víctima histórica y directa de los actores armados o se ha
constituido en algún momento como uno de ellos, haciéndolas proclives a
los vejámenes de los diferentes delitos y condiciones dadas en una confron-
tación armada.
Tanto la invisibilización de los niños y niñas menores de seis años como
de los efectos nocivos que en su desarrollo produce la guerra, motivan la


propuesta de diseño de los lineamientos, los cuales buscan fortalecer las
políticas públicas de Bogotá, orientadas hacia la atención diferencial y la
inclusión social de estas poblaciones.
Bogotá, como ciudad capital, es la segunda receptora de población en
situación de desplazamiento en el país y, cada vez más, de población desmo-
vilizada, especialmente en procesos individuales. Esta realidad aboca a la
ciudad a plantearse la atención a la población afectada por el conflicto
... las niñas y los armado, para lo cual desde las entidades del Gobierno Distrital se realizan
niños en primera diferentes acciones, sin embargo, los niños y niñas en primera infancia, no
infancia afectados son sujetos prioritarios de estos procesos que se orientan generalmente a
por el conflicto los adultos y los escolares de la educación básica.
armado, porque Si bien la formulación y puesta en marcha de la Política por la Calidad
su condición de de Vida de Niños, Niñas y Adolescentes de Bogotá ha generado avances
víctimas directas significativos en la materialización de los derechos para la población
o indirectas y infantil y adolescente de la ciudad, se hace necesario conocer, reconocer
por la etapa de y atender de manera integral y diferencial a las niñas y los niños en
desarrollo en que primera infancia afectados por el conflicto armado, porque su condición
se encuentran, así de víctimas directas o indirectas y por la etapa de desarrollo en que se
lo exige. encuentran, así lo exige.
Para el IDIE Iberoamericano de primera infancia y derechos de la
niñez de la OEI [5], las afectaciones producidas por el conflicto armado
en niños y niñas menores de seis años, se producen cuando ellos y ellas se
ven expuestos desde la gestación a una o varias las siguientes situaciones:
desplazamiento forzado, desaparición de sus padres, secuestro, homicidio
o desaparición forzada de un familiar; abuso sexual junto con situaciones
de vulneración e intimidación como haber presenciado masacres, recibido
amenazas como quemar su casa o el pueblo, quedar huérfanos o abando-
nados, sufrido el confinamiento por minas antipersonal, amenazas de
reclutamiento de un integrante de la familia, lesiones personales o perte-
necer a una familia desmovilizada.
Estos niños y niñas provienen de todo el país, lo que hace que cada
[5] uno y una sea completamente diferente, que cada historia, cada situación
Castañeda Bernal, Elsa y Romero
sea distinta y particular. Significa que cada uno de ellos y ellas, tiene un
Rey, Tatiana, 2009. El conflicto
armado Colombiano y la primera origen étnico, unas costumbres, una forma de vida y unas afectaciones
infancia. En: Colombia: huellas del específicas.
conflicto en la primera infancia.
Bogotá, IDIE primera infancia y
El reconocer que el conflicto armado no se reduce exclusivamente
derechos de la niñez –OEI– y Save al desplazamiento forzado y que estas situaciones generan afectaciones
the Children Canadá. Pag. 34 diferentes en cada uno de los niños y las niñas, implica proponer que la
atención, la protección y las rutas de reparación sean distintas y particulares.


Para efectos del presente documento las situaciones de conflicto
armado a la que están expuestos los niños, las niñas y sus familias se han
agrupado en las siguientes categorías de análisis que aunque si bien no son
1.1
exhaustivas permiten agrupar las ya mencionadas.

1.1 niñoS y niñaS en SituaCión de deSPlazamiento
En Bogotá, diariamente llegan familias que a causa del conflicto armado
se han visto obligadas a dejar sus tierras y a desplazarse a la ciudad capital. A la hora de
De acuerdo con el Sistema de Información de Población Desplazada – proteger a
SIPOD–, a septiembre de 2009, en la capital habitaban 31.709 niños y sus pequeños
niñas menores de seis años en situación de desplazamiento, registrados en no importa
el Registro nico de Población Desplazada. –RUPD–. abandonar
Las amenazas, la presencia de grupos armados legales e ilegales en la sus tierras,
zona, los enfrentamientos entre estos grupos, el asesinato de alguno de los sus animales
miembros de su familia, las masacres, quema de casas, asalto a los pueblos, y todo lo que
entre otras, son algunas de las razones que obligan a huir, a salir sólo con han construido
la ropa que se tenía puesta y los pocos enseres que alcanzaron a sacar de durante
sus casas, a dejarlo todo con la esperanza de encontrar en Bogotá una vida generaciones.
de tranquilidad.
Para las familias en situación de desplazamiento con niños y niñas en
primera infancia, sus hijos e hijas son quienes los motivan a buscar un
lugar más seguro, a no permanecer en medio de la guerra y a hacer lo que
puedan para que ellos no tengan que vivir las situaciones propias de la
guerra. A la hora de proteger a sus pequeños no importa abandonar sus
tierras, sus animales y todo lo que han construido durante generaciones.
Sin embargo lo niños y las niñas a pesar de su corta edad, ven, oyen,
sienten, perciben y viven estas situaciones y aunque no pueden comprender
con exactitud qué es lo que está pasando, interiorizan imágenes, situa-
ciones, símbolos y figuras que generan en ellos afectaciones psicológicas que
es necesario atender a tiempo. A su manera ellos y ellas viven el conflicto
armado y entienden la situación adversa por la que están pasando.
Al ser expulsados a la fuerza de su lugar de origen, estos niños y niñas,
aún algunos de ellos en proceso gestación, sufren una serie de afectaciones
relacionadas con la situación que han vivido, experimentando a muy corta
edad la muerte, el sufrimiento, el miedo, la pérdida, la ruptura, que no es
otra cosa que el resquebrajamiento de sus vínculos sociales, culturales y
afectivos.
Los niños y las niñas se preguntan por qué tuvieron que huir, por qué
no pueden regresar al lugar donde nacieron y donde pasaron sus primeros


años, donde tenían espacio para correr y para jugar, donde tenían perros,
Las afectaciones gatos, gallinas, caballos y vacas, donde vivían también otros familiares,
de los hijos e hijas donde tenían amigos, donde comían lo que les gustaba, donde no había
de desmovilizados tantos carros y donde todo era verde. Para ellos y ellas llegar a Bogotá,
en proceso de a una ciudad llena de gente desconocida, significa tener que vivir en
reintegración una habitación pequeña, no poder salir a la calle a jugar porque corren
se inician en el peligro, no poder tener animales, cambiar sus hábitos alimenticios, comer
momento en que alimentos a los que no están acostumbrados y que sus padres deben pagar
crecen con la por estos.
vinculación del Los niños y niñas llegan a Bogotá sin las garantías necesarias para la
padre, la madre realización de sus derechos, sin una vivienda digna, proclives a ser separados
o ambos al grupo de sus familias, con muchas dificultades para acceder a los servicios básicos
armado porque de recreación, salud, educación y vivir dignamente su niñez. La guerra y
no cuentan con el desplazamiento forzado les arrebatan todos sus derechos, ofreciéndoles
la presencia muy pocas garantías de que en su nuevo hogar, recuperen todo lo perdido.
permanente de La familia de estos niños y niñas, a su llegada a Bogotá debe declarar su
esa figura filial, condición de desplazados ante la Procuraduría, las Personerías o la Defen-
generalmente soría del Pueblo, para entrar en el Registro Único de Población Desplazada
paterna [6], que los convierte “en acreedor de la reposición de derechos vulnerados,
a través de procedimientos administrativos desarrollados en el marco de
una política pública de protección de los derechos humanos y del derecho
internacional humanitario, como requisito previo para la recepción de la
atención contemplada en esa misma política y en las normas y leyes que la
fundamentan” (Acción Social, 2007: 3)
En esta declaración, el padre o la madre tienen que incluir en el
[6] registro a todos los miembros de la familia que han sido desplazados por
“El Registro Único de Población la violencia. Es así como los niños y las niñas en primera infancia quedan
Desplazada permite al gobierno
nacional administrar la información
registrados en el sistema y adquieren el derecho de ser atenderlos priorita-
referente a la inscripción de riamente por su condición de desplazados. Esto quiere decir que deben ser
las declaraciones presentadas los primeros en las listas para cupos educativos, en el sistema de salud y en
por los hogares y personas que
buscan que el Estado colombiano las ayudas económicas para vivienda, vestido y alimentación. Sin embargo
les reconozca la condición esto no es garantía porque no todos los niños y niñas en situación de
de desplazado, identifica a la desplazamiento logran que en la práctica sean considerados como sujetos
población desplazada persona
a persona reconociendo sus prioritarios. Algunos deben esperar meses para tener un cupo en una insti-
características sociodemográficas, tución de educación inicial y en el sistema de salud; sus familias no cuentan
culturales, geográficas, elementos
con los recursos suficientes para alimentarlos de manera adecuada para su
que sirven de soporte para su
atención integral y diferenciada”. edad, ni para vivir en un lugar que cuente con un ambiente sano y seguro
(Acción Social, 2007: 5). que garantice el desarrollo de todas sus capacidades y potencialidades.
Los que logran el acceso a los servicios, en muchas ocasiones, en dichos


servicios no cuentan con la calidad adecuada y menos con programas de
atención diferencial que reconozcan su condición de víctimas y respondan
de acuerdo con una historia y situación particular.
1.2
1.2 HijoS e HijaS de deSmovilizadoS
De acuerdo con la Secretaría de Gobierno [7], de los 4.445 excomba-
tientes que residen en Bogotá, a agosto de 2009, 3.775 se hallan en fase
de reintegración; de estos el 82% provienen de procesos de desmovili-
zación individual y el 18% de desmovilizaciones colectivas. El 60% de estas
personas vive en las localidades de Ciudad Bolívar, Rafael Uribe Uribe,
Kennedy, San Cristóbal y Bosa.
Según cifras de la Alta Consejería Presidencial para la Reintegración
– ACR-, a febrero de 2008 vivían en Bogotá 1.360 niños y niñas menores
de siete años, hijos e hijas de desmovilizados en proceso de reintegración a
la ciudad.
En el proceso de desarme, desmovilización y reintegración, atendido
por el Gobierno Nacional, bien sea a través del Ministerio de Defensa o el
Alto Comisionado para la Paz, dependiendo de sí el proceso es individual
o colectivo; las familias de los excombatientes transitan con ellos y ellas
los diferentes momentos. Viviendo en alguno de los 17 hogares de paz que [7]
Secretaría Distrital de Gobierno.
existen actualmente en Bogotá, a la espera de la certificación del Minis-
Programa de Atención al Proceso
terio de Defensa, o en la fase de reintegración con la ACR [8]. de Desmovilización y Reintegración
Las afectaciones de los hijos e hijas de desmovilizados en proceso de en Bogotá. Propuesta Polifónica
para la Reintegración en Bogotá.
reintegración se inician en el momento en que crecen con la vinculación 2009. Pág. 15.
del padre, la madre o ambos al grupo armado porque no cuentan con
[8]
la presencia permanente de esa figura filial, generalmente paterna. En La Alta Consejería para la
el mejor de los casos son visitados a veces por temporadas o los fines de Reintegración ACR tiene un
enfoque individual en su
semana y en ocasiones son entregados a una familia de apoyo. Posterior-
modelo de atención. Los
mente, cuando el padre o madre vuelve (desmovilizado) a ocupar su lugar talleres psicosociales, las ayudas
en casa, los niños y las niñas tienen que aceptar a un nuevo miembro económicas y los beneficios
son otorgados únicamente a la
en la familia y su autoridad. Los padres y madres llegan a sus casas con persona que se desmovilizó y está
un pasado de guerra, violencia, armas y disciplina castrense, que no es en proceso de reintegración, no
fácil dejar atrás. Estas situaciones generan en los niños y niñas miedos, a sus familias ni a sus hijos e hijas.
Por tanto no se reconoce que las
angustias e inseguridades que se manifiestan en la actividad, la demanda familias y en especial los niños y las
de afecto y los tipos de juego que practican. niñas en primera infancia requieren
La atención a los hijos e hijas de desmovilizados en proceso de reinte- atención integral frente a la nueva
situación que viven y, menos que
gración, es asumida en el Distrito Capital a través de los programas son sujetos de restablecimiento de
regulares de las Secretaría de Salud, Educación, Integración Social y los los derechos.
programas específicos de atención al proceso de desmovilización y reinte-


La desaparición gración de la Secretaría de Gobierno. Sin embargo, los niños y niñas en
forzada y el primera infancia, no tienen atención directa, específica y diferencial. El
secuestro Distrito Capital realiza, además, acompañamiento en actividades cultu-
provocan un alto rales, en el ingreso a los jardines y la entrega de kits.
grado de dolor En consecuencia, los hijos e hijas en primera infancia de excomba-
y una profunda tientes, en gran medida son anónimos para la sociedad civil y el Estado, no
alteración en tienen ningún tipo de atención que responda a su situación particular, son
la cotidianidad poco visibles y por tanto tienen dificultades en su inclusión a la sociedad.
de los sistemas
familiares y en 1.3 HijoS e HijaS de SeCueStradoS y
consecuencia deSaPareCidoS
en las relaciones La desaparición forzada y el secuestro provocan un alto grado de dolor y
al interior de una profunda alteración en la cotidianidad de los sistemas familiares y en
la familia y con consecuencia en las relaciones al interior de la familia y con su entorno. Si
su entorno. Si bien las familias afectadas pueden reacomodarse ante la situación vivida,
bien las familias los sentimientos y la elaboración de la pérdida quedan latentes.
afectadas pueden Los niños y niñas más invisibilizados en las acciones del Estado y
reacomodarse para la sociedad civil son los hijos e hijas de secuestrados y desaparecidos.
ante la situación Generalmente la situación de pérdida es vivida y trabajada por los adultos
vivida, los quienes concentran todos sus recursos afectivos en el ausente, olvidando
sentimientos y la que los pequeños también necesitan apoyos específicos.
elaboración de la En ellos y ellas no se reconocen de manera particular las afectaciones
pérdida quedan que esta situación pueda generarles y por tanto es muy difícil que se les
latentes. brinde la protección y garantías que generen un entorno de desarrollo
seguro y adecuado a su etapa de desarrollo.


2. Marcos jurídico y político
2.1 marCo jurídiCo Para la Primera infanCia
afeCtada Por el ConfliCto armado
Con el advenimiento de la modernidad, en el siglo XVIII, la concepción de
infancia cambió. De una concepción de infancia negativa, se pasó al descu-
brimiento y consideración de los niños y niñas como sujetos de derechos.
Fue necesario que cambiaran algunas condiciones históricas, sociales,
políticas y económicas, para que la primera infancia fuera reconocida “con La Convención
características propias y delimitadas y con un papel distinto en el mundo Internacional
social” (Camargo, 2003: 15). Los niños y las niñas eran considerados por de los Derechos
los adultos como seres en transición, en espera de ser adultos, imperfectos, del Niño (CDN)
en construcción, como adultos en miniatura: “con sus mismas caracterís- genera un cambio
ticas, virtudes y defectos” (Camargo, 2003: 16). En resumen, los niños y las paradigmático en
niñas eran completamente invisibilizados, eran considerados como simples la concepción de
compañeros o compañeras naturales del adulto, negando así su identidad. infancia...
La Convención Internacional de los Derechos del Niño (CDN) genera
un cambio paradigmático en la concepción de infancia reflejado en: (i) se
da un salto cualitativo del enfoque de necesidades al enfoque de derechos
que recoge casi 70 años de esfuerzos para posicionar una ética en favor de
la infancia; (ii) se afianza una nueva visión de los niños y las niñas, que será
dominante durante la segunda mitad del siglo XX y principios del XXI; (iii)
se plantea la necesidad de que el Estado reconozca a los niños como sujetos
de derechos; (iv) se resalta la urgencia de que la sociedad cambie la visión
que tiene de ellos, los trate como ciudadanos con plenos derechos, les
respete su dignidad humana y defina su importancia no sólo por el acceso
y la permanencia en los servicios sino que su reconocimiento y protección
están determinados por la garantía y el respeto de sus derechos.
Con la firma de la CDN y los correspondientes compromisos nacio-
nales e internacionales asumidos por Colombia, el Estado y sus instituciones
se constituyen en promotoras y garantes de los derechos de los niños y las
niñas y la familia y la sociedad, en corresponsables de su cumplimiento.
En consecuencia, la garantía de los derechos de la infancia es un reto que
exige cambios en la gestión pública en varios sentidos: en primera instancia


Con el Auto 251 es indispensable trascender la visión sectorial de las instituciones y hacer
de 2008, la Corte un viraje hacia escenarios de trabajo integral e integrador. Igualmente es
Constitucional importante generar cambios culturales para que los niños y las niñas sean
no sólo reconoce considerados como sujetos, con igualdad de derechos, como interlocutores
la situación válidos con particularidades condicionadas a su desarrollo. Debe privile-
de conflicto giarse el “interés superior” de ellos y ellas por encima de cualquier interés
armado que vive social, cultural, político o económico. Por tanto, las decisiones políticas que
Colombia desde se tomen tienen que proteger y salvaguardar integralmente los derechos de
hace varios años, las niñas y los niños.
sino que además Estos planteamientos se recogen a nivel nacional en la Ley 1098 de
visibiliza a los 2008, por la cual se expidió el nuevo Código de la Infancia y la Adoles-
niños y las niñas cencia, que ha permitido avanzar en el reconocimiento de los niños y niñas
que han tenido como sujetos de derechos y en el planteamiento de políticas acordes con el
que soportar momento en el ciclo vital y la corresponsabilidad de la familia y la sociedad
situaciones como en la garantía de sus derechos.
el desplazamiento, En lo que refiere a la primera infancia afectada por el conflicto armado,
el abandono, se han producido autos, sentencias y jurisprudencias de la Corte Constitu-
las masacres, la cional, en las que se reconoce que, en Colombia, especialmente durante la
ruptura de los primera infancia, niños y niñas son víctimas directas del conflicto armado
lazos familiares y que a causa de este tienen afectaciones que es necesario identificar y
y sociales y la atender: “…en situaciones de conflicto armado los niños y niñas resultan
ausencia de ser blanco de hostilidades y los efectos sicológicos y sociales son profundos”
un ambiente (Sentencia C-172 de 2004: 2).
sano para su Con el Auto 251 de 2008, la Corte Constitucional no sólo reconoce
crecimiento y la situación de conflicto armado que vive Colombia desde hace varios
desarrollo. años, sino que además visibiliza a los niños y las niñas que han tenido que
soportar situaciones como el desplazamiento, el abandono, las masacres, la
ruptura de los lazos familiares y sociales y la ausencia de un ambiente sano
para su crecimiento y desarrollo.
“Los niños, niñas y adolescentes colombianos en situación de despla-
zamiento forzado son las víctimas más débiles e indefensas del conjunto
de la población desplazada por el conflicto armado en el país, y al mismo
tiempo, son duramente golpeados por crímenes y condiciones estructurales
de existencia que escapan por completo tanto a su control y su responsabi-
lidad como a su capacidad de resistir o de responder, marcándolos de por
vida al incidir negativamente sobre su proceso de desarrollo individual”
(Auto 251, 2008: 2).
El Auto identifica a la población desplazada como una de las más
vulnerables, que requiere de un tratamiento especial por parte del Estado


y la jurisprudencia, en especial si son niños y niñas que por su corta edad,
son las víctimas más indefensas y débiles del conflicto. Para esto, la Corte se
basa en la misma jurisprudencia nacional e internacional, como el Artículo
2.1
44 de la Constitución Colombiana que reconoce el interés superior del
niño y asegura que los derechos de los niños y las niñas prevalecen sobre
los derechos del resto de la población.
A su vez, el Derecho Internacional Humanitario “claramente aplicable
al conflicto armado interno colombiano, obliga al Estado a proporcionar
a los niños, niñas y adolescentes una especial protección frente a las
graves violaciones de sus derechos fundamentales derivadas de la confron-
tación, particularmente las que conlleva el desplazamiento forzado” (Auto La Corte
251, 2008: 7). El Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra, de Constitucional
1977 dice que “se proporcionarán a los niños los cuidados y la ayuda que asegura que
necesiten” (Art. 4-3). La Convención de los Derechos del Niño señala: existe una brecha
“de conformidad con las obligaciones dimanadas del derecho interna- inmensa entre
cional humanitario de proteger a la población civil durante los conflictos la formulación
armados, los estados partes adoptarán todas las medidas posibles para de los derechos
asegurar la protección y el cuidado de los niños afectados por un conflicto y la realidad,
armado”. principalmente
La Corte Constitucional asegura que existe una brecha inmensa entre porque en la
la formulación de los derechos y la realidad, principalmente porque en la práctica los niños
práctica los niños y las niñas, aún no son tratados y reconocidos como y las niñas, aún
sujetos de derechos ni por la familia, ni por la sociedad y mucho menos por no son tratados
el Estado. Este reconocimiento se convierte en el principal reto del Estado, y reconocidos
la sociedad y la familia, porque significa llevar a la práctica el discurso como sujetos de
retórico sobre los niños y las niñas como sujetos de derechos. Comenzar derechos ni por la
a aplicarlo, a interactuar con los niños y las niñas como sujetos activos, familia, ni por la
constructores de su propia vida, como sujetos de especial protección consti- sociedad y mucho
tucional, es aún una asignatura pendiente. menos por el
Para la Corte Constitucional, las respuestas estatales a la atención y Estado.
protección de los niños y las niñas, son respuestas puntuales y fragmen-
tadas, donde el enfoque diferencial es un discurso que no se ha aplicado en
toda su dimensión para atender a la población desplazada y mucho menos
a los niños y las niñas afectadas por el conflicto armado. La respuesta
estatal ha sido tardía y por tanto no ha logrado prevenir lo prevenible, la
asignación de recursos y de funcionarios necesarios para esta importante
tarea ha sido insuficiente. En tal sentido, las respuestas estatales son primor-
dialmente de naturaleza jurídico-formales más no respuestas efectivas para
enfrentar la gravedad de la situación. Para la Corte significa una “afrenta a


Uno de los la dignidad humana de cada uno de estos menores”, la invisibilización a la
principales que han sido sometidos.
propósitos De esta forma, la jurisprudencia en el país ha avanzado en la visibi-
de Plan de lización del conflicto armado en Colombia, en el reconocimiento de las
Desarrollo es situaciones reales que experimentan los niños y las niñas por afectos de
“consolidar una este flagelo, además se ha puesto en evidencia la necesidad de la aplicación
cultura que del enfoque diferencial que atienda sus necesidades especiales y particu-
reconozca y valore laridades. Igualmente ha hecho un llamado al Estado, a la sociedad y a
a los niños, niñas, las familias para llevar a la práctica el discurso retórico de que los niños
adolescentes y y las niñas son sujetos activos de derechos y sujetos de especial protección
jóvenes como constitucional.
sujetos plenos
de derechos y les 2.2 marCo PolítiCo
otorgue primacía En el Plan de Desarrollo (2008-2012), ‘Bogotá Positiva: Para vivir mejor’, la
en consideración primera infancia ocupa un lugar prioritario.
a lo crucial de En la formulación del objetivo general se resalta: “… afianzar una
su momento de ciudad en la que todas y todos vivamos mejor. En la que se mejore la calidad
desarrollo” de vida de la población y se reconozcan, garanticen y restablezcan los
derechos humanos y ambientales con criterios de universalidad e integra-
lidad, convirtiéndose en un territorio de oportunidades que contribuya al
desarrollo de la familia, en especial de los niños y niñas en su primera
infancia” (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 1).
Reconoce a los niños y niñas durante la primera infancia como ciuda-
danos y ciudadanas y como parte de la población más vulnerable, que
requiere protección y reconocimiento de sus derechos desde el momento
de su nacimiento. La perspectiva de derechos es el principio rector de la
política pública, al igual que la prevalencia de los derechos de los niños
y las niñas, la calidad de vida, la erradicación gradual de la pobreza y la
diversidad.
Señala la importancia que tiene cada etapa del ciclo vital, recono-
ciéndose la primera infancia como una de las más importantes del
desarrollo humano. Uno de los principales propósitos de Plan de
Desarrollo es “consolidar una cultura que reconozca y valore a los niños,
niñas, adolescentes y jóvenes como sujetos plenos de derechos y les otorgue
primacía en consideración a lo crucial de su momento de desarrollo”
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 6).
Evidencia que los niños, las niñas y los adolescentes son las víctimas
más vulnerables del conflicto armado, que necesitan protección y atención
integral porque han estado expuestos a situaciones de vulneración de sus


derechos como explotación laboral, maltrato, desplazamiento, abandono
y vinculación al conflicto armado. “…el respeto de los derechos humanos,
la restitución de los derechos cuando hayan sido vulnerados y losl derecho
2.2
a la verdad, la justicia y la reparación de las víctimas del conflicto, (…) la
superación del conflicto armado y las violencias políticas y sociales, de
manera tal que se permitan espacios de convivencia y reconciliación que
fortalezcan el pacto ciudadano de no violencia, la instauración de una
cultura de paz y la consolidación de la democracia” (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2008: 6).
Tanto la Política distrital por la Calidad de Vida de los Niños, Niñas y
Adolescentes, como la Política Pública Nacional de Primera Infancia
“Colombia por la primera infancia [9]” (Conpes 109), hacen un llamado para
que no sólo el Estado, sino también la familia y la sociedad reconozcan
a los niños y niñas como sujetos de derechos y como ciudadanos desde
el momento de la gestación y a lo largo del ciclo vital. Resaltan la impor-
tancia de tener en cuenta las particularidades de cada niño y cada niña y
[9]
la necesidad que se construyan relaciones democráticas con ellos, basadas
La Política Nacional de Primera
en el respeto y el afecto, desde la familia como contexto primario de socia- Infancia “Colombia por la primera
lización. infancia”, es el avance político más
significativo en relación con los
La Política de Infancia de la ciudad de Bogotá hace un avance signifi-
niños y las niñas de entre 0 y 6
cativo al pretender afectar colectivamente los hábitos, las costumbres y las años al hacer la primera apuesta
creencias de la sociedad, sentando las bases para la construcción de una diferencial por la primera infancia
y buscar reconocerla como sujetos
cultura a favor de los niños y las niñas; que incluye la garantía y la resti- activos de derechos. Plantea que es
tución de los derechos vulnerados en toda la población infantil, en especial fundamental sensibilizar y movilizar
de las poblaciones menos favorecidas. Apunta a conseguir unos ‘mínimos al país sobre la importancia de
los primeros años de vida en el
universales’ para los niños y las niñas en la ciudad de Bogotá, expresados desarrollo humano y como factor
de la siguiente manera: protección a la vida, significada como tener una de progreso y desarrollo de la
vida digna desde el momento del nacimiento y ser una prioridad para la nación. Enfatiza en la importancia
de la educación inicial, del
familia, la sociedad y el Estado, en condiciones, ambientes y acceso a los desarrollo integral durante sus
servicios necesarios para su desarrollo. Generación de espacios propicios primeros años, de la atención
integral que por derecho deben
para el desarrollo de los niños, que incluye la construcción de relaciones
tener. (Política Pública Nacional de
democráticas del niño con el adulto, donde los mediadores privilegiados Primera Infancia “Colombia por la
son el juego [10] y el afecto. Condiciones para el ejercicio de la ciudadanía, primera infancia”, 2007: 28).

cuyo requerimiento fundamental es que los niños y las niñas sean actores [10]
El Estado debe garantizar que en
de sus propios derechos y al ser reconocidos como tales, transformadores
los jardines y en las familias haya
de su propia realidad. juguetes y juegos que influyan
de buena forma al adecuado
desarrollo de los niños y las niñas.


3. Enfoques conceptuales
3.1 enfoque de dereCHoS
El enfoque de derechos emerge en la Conferencia Mundial de Derechos
Humanos de 1993, celebrada en Viena, Austria. Se plantea que los derechos
humanos son indivisibles, interdependientes, que deben reconocer las
particularidades y que es deber del Estado promoverlos y protegerlos.
El marco jurídico colombiano recoge plenamente esta filosofía. El
Estado Social de Derecho, contemplado en la Constitución, asume el
compromiso de garantizar la efectividad de los derechos. Este plantea-
miento ético, convoca a reconocer a los niños y las niñas como sujetos
preferentes, que exige al Estado, la sociedad y la familia a que construyan
interacciones que posibiliten hacer realidad la dimensión material, afectiva
y moral que se requiere para el goce efectivo de los derechos de la infancia. ... el Código
En coherencia, el Código de Infancia y Adolescencia, Ley 1098 de de Infancia y
2006, encarna valores y principios que orientan la aplicación de todas las Adolescencia, Ley
normas de justicia, la promoción de políticas y la realización de programas 1098 de 2006,
y acciones concretas que propendan por el bienestar y protección. Con encarna valores
relación al conflicto armado en el Artículo 20, se plantea como parte de y principios
los derechos a la protección que “los niños, y las niñas serán protegidos que orientan la
contra el secuestro, el reclutamiento y su utilización por parte de los grupos aplicación de
armados y desplazamiento forzado””. todas las normas
La dignidad humana y la solidaridad social como principios fundantes de justicia, la
del Estado colombiano se ponen en juego para el diseño de políticas y promoción de
programas tendientes a reconocer y garantizar los derechos de las niñas políticas y la
y los niños y para responder a las afectaciones producidas por el conflicto realización de
armado. programas y
Bajo esta perspectiva el reto es trascender el límite de la protección acciones concretas
institucional y subsidiaria del Estado y los límites del derecho como norma que propendan
fundamentada en un sujeto ideal, para reconocer como sujetos reales a por el bienestar y
los niños y niñas, examinando su particular situación socio jurídica con protección.
respecto a sus situaciones especificas de vulnerabilidad, riesgo y concul-
cación de derechos producidos por el conflicto armado.


Bajo esta En este sentido, la Sentencia T-025 de 2004, asume la protección
perspectiva la integral de los niños, las niñas y los adolescentes al plantear que “el
garantía de los mínimo de protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes
derechos de los en situación de desplazamiento incluye el derecho a la vida, la garantía
niños y niñas, es de la integridad psicológica y moral, el derecho a la familia y a la unidad
un reto que exige familiar, el derecho a la subsistencia mínima, a la salud, al apoyo para el
cambios en la autosostenimiento; la protección frente a prácticas discriminatorias.”
gestión pública Como fundamento ético y moral de la sociedad, los derechos humanos
para trascender la exigen una marcada responsabilidad del Estado para alcanzar la universa-
visión sectorial de lidad a partir de los principios de inclusión y no discriminación sobre todos
las instituciones de actores sociales rezagados del derecho positivo como son los niños, las
y hacer un viraje niñas y las mujeres.
a un escenario Lo anterior propicia un cambio de mirada en el Estado, por lo menos
de trabajo con en dos sentidos: (i) transitar de la preocupación centrada en la oferta/
las siguientes demanda de servicios, como fundamento para el ejercicio de su respon-
condiciones sabilidad con los ciudadanos y ciudadanas y con la organización social,
mínimas ... hacia las preocupaciones en torno a mejorar la gobernabilidad para
alcanzar equilibrios, redefiniendo los mecanismos de representación y las
estrategias redistributivas como fundamentos para fortalecer los procesos
democráticos. (ii) Realizar un giro de políticas sectoriales hacia políticas
poblacionales y de estas a la perspectiva de políticas públicas con enfoque
de derechos.
El enfoque de derechos con el cual Bogotá ha venido trabajando en
las últimas décadas con relación a la primera infancia, es un proceso en
construcción que intenta posicionar una ética a favor de los menores de
seis años, que requiere construir una cultura que reconozca y trate a los
niños y las niñas como sujetos, con igualdad de derechos, como interlo-
cutores validos a quienes por su particular condición de desarrollo se les
privilegia para hacer realidad el concepto de “interés superior”.
Bajo esta perspectiva la garantía de los derechos de los niños y niñas,
es un reto que exige cambios en la gestión pública para trascender la visión
sectorial de las instituciones y hacer un viraje a un escenario de trabajo con
las siguientes condiciones mínimas:
¤ Integral, intersectorial, intergubernamental que reconozca los
sujetos y sus derechos y que desarrolle acciones de promoción,
defensa, protección, restablecimiento de derechos.
¤ Participativa para que los niños, niñas y sus sistemas vinculares
y afectivos sean tenidos en cuenta y para generar confianza y


¤
credibilidad en las acciones del Estado a partir del fortalecimiento
de redes sociales como interlocutoras.
Acciones reparativas a nivel público para restablecer la equidad
3.2
fragmentada por delitos de lesa humanidad o mayor exposición
a vulneración de derechos en el ámbito privado y público. Frente a
situaciones
Reconocer el interés superior y la prevalencia de los derechos de los niños y realidades
y las niñas exige de las autoridades una reflexión permanente frente a sus que generan
actuaciones, para tener en cuenta que todas las decisiones políticas que se desigualdades,
tomen tienen que proteger y salvaguardar integralmente los derechos de la como las del
infancia. conflicto armado,
el enfoque
3.2 enfoque diferenCial diferencial
Como se plantea en el documento Bogotá: huellas del conflicto armado en permite actuar
la primera infancia (2009), el enfoque diferencial, centrado en la dignidad bajo los principios
humana y basado en el principio de equidad y derecho a la no discrimi- de justicia y
nación, busca lograr la igualdad real y efectiva reconociendo la diversidad y equidad social,
las posibles desventajas que enfrentan grupos poblacionales específicos [11]. amparados en
Supone que personas en situaciones similares deben ser tratadas de forma el marco de
igual, y que aquellas que están en situaciones distintas deben tratarse de los sistemas
manera diferencial, en forma proporcional a dicha diferencia. El enfoque de protección
diferencial, desde la perspectiva de derechos, reconoce los atributos univer- internacional
sales y las particularidades de los niños y niñas de acuerdo con su ciclo vital, y nacional,
su condición de víctima del conflicto armado y las situaciones adversas que que obligan
han vivido. a garantizar
Frente a situaciones y realidades que generan desigualdades, como la reparación
las del conflicto armado, el enfoque diferencial permite actuar bajo los integral y la
principios de justicia y equidad social, amparados en el marco de los garantía efectiva
sistemas de protección internacional y nacional, que obligan a garantizar la del derecho a la
reparación integral y la garantía efectiva del derecho a la igualdad. igualdad.
Al centrarse en la dignidad humana y el derecho a la igualdad y la no
discriminación, el enfoque diferencial posibilita responder en forma satis-
factoria a las necesidades concretas, específicas, singulares, de acuerdo con
[11]
el ciclo vital, el género, las condiciones físicas y la cultura especifica de cada Instituto Colombiano de Bienestar
niño o niña reconociendo sus derechos individuales o colectivos, si perte- Familiar ICBF, (2007).Bogotá D.C.
Lineamientos técnicos para la
necen a una comunidad indígena o afro colombiana.
organización del Sistema de
El enfoque diferencial pone su acento en el reconocimiento de los Atención para la protección
niños y niñas en tanto víctimas del conflicto armado y su aplicación se integral.

orienta a generar condiciones mediante el restablecimiento de derechos y


... ejercicios la reparación integral, sobre la que se sustenta la dignidad como principio
institucionales constitucional a partir del cual se desenvuelven los demás derechos.
y sociales que Con respecto a la población afectada por el conflicto armado, la Corte
posibiliten el Constitucional en el Auto 251 hace un llamado al plantear que ‘los sujetos
reconocimiento de especial protección constitucional’ (los niños y las niñas, especialmente
de los niños durante la primera infancia), afectados por el conflicto armado interno
y niñas que y que “se diferencian del resto [de la población desplazada] en cuanto a
enfrentan estas la especificidad de sus vulnerabilidades, sus necesidades de protección y
situaciones como de atención integral, y las posibilidades que tienen de reconstruir sus
víctimas de proyectos de vida digna. De ahí se deriva la necesidad de adoptar un
delitos, lo cual enfoque diferencial, específico, que reconozca que el desplazamiento surte
exige del Estado, efectos distintos dependiendo de la edad y del género” (Auto 251, 2008: 4).
la seguridad de la En el mismo Auto, se afirma que aún hace falta mucho para que el
reparación de los Estado tenga una respuesta diferencial para los niños y niñas afectadas
daños causados, por el conflicto armado, especialmente en la primera infancia. El enfoque
el conocimiento diferencial significa según la Corte, reconocer la importancia de cada etapa
de la verdad y del ciclo vital de los niños y las niñas, porque cada una de esas etapas es
la garantía de fundamental para su desarrollo futuro; reconocer también las afectaciones
no repetición transversales, que sólo afectan a los niños y niñas desplazados, como la
de los hechos desprotección, el hambre, la desnutrición, problemas, psicosociales, de
que generaron salud, de recreación, de participación e imposibilidad de organización
estas situaciones y, obviamente, problemas en el ejercicio de sus derechos como víctimas
adversas. diferenciales del conflicto armado. Estas afectaciones transversales son aún
más profundas y acentuadas en la población de primera infancia por su
fragilidad, rapidez en el desarrollo y necesidad de reparar inmediatamente
porque si se deja pasar el tiempo puede llegar a ser demasiado tarde.
[12] Esta perspectiva exige romper con la idea de que los niños y las niñas
De acuerdo con el Relator
Especial para la prevención de la
menores de seis años en situación de desplazamiento forzado así como los
Discriminación, Sr. Marc Bossuyt, la hijos e hijas de desmovilizados, desaparecidos o afectados por el secuestro
acción afirmativa es un conjunto de sus familiares, son una categoría homogénea a la cual se atiende desde
coherente de medidas de carácter
temporal dirigidas específicamente la lógica de prestación de servicios. Invita más bien a ejercicios institu-
a remediar la situación de los cionales y sociales que posibiliten el reconocimiento de los niños y niñas
miembros del grupo y destinadas que enfrentan estas situaciones como víctimas de delitos, lo cual exige del
a uno o varios aspectos de su vida
social para alcanzar la igualdad Estado, la seguridad de la reparación de los daños causados, el conoci-
efectiva. (Foro Social Mundial. miento de la verdad y la garantía de no repetición de los hechos que
Diez Años Después: desafíos y
generaron estas situaciones adversas.
propuestas otro mundo posible.
Porto Alegre Brasil, enero 25 a 29 Tal como lo señala ACNUR, 2010: “Las acciones afirmativas o
de 2010). positivas [12] son las herramientas de mayor alcance de una política
pública sensible al enfoque diferencial. Las acciones positivas consisten


en el establecimiento de medidas temporales de compensación, con el
fin de lograr la igualdad de oportunidades en la práctica. Pretenden
corregir aquellas situaciones en que a pesar de la igualdad formal desde el
3.3
sistema legal, persisten discriminaciones o exclusiones como resultado de
prácticas o hábitos sociales discriminatorios. La acción positiva formaliza,
en términos legales, las medidas de promoción, focalización o priorización
tomadas a favor de un grupo poblacional determinado”.
En consecuencia, la aplicación del enfoque diferencial es un proceso
complejo e integral, que atiende necesidades diferenciales y desigualdades
en la realización de los derechos, y por lo tanto implica acciones multisecto-
riales coordinadas. Estas requieren el diseño de mecanismos que permitan
al menos: En consecuencia,
¤ Conocer las afectaciones particulares en la vida de los niños y la aplicación
las niñas, de acuerdo con sus contextos socioculturales. del enfoque
¤ Identificar las vulnerabilidades y necesidades especiales de cada diferencial es un
uno de los niños y niñas. proceso complejo
¤ Garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a los e integral,
recursos, los bienes y los servicios del Estado. que atiende
¤ Promover la participación en la toma de decisiones para la necesidades
superación de las situaciones adversas que viven los niños y las diferenciales y
niñas de tal manera que sean tenidos en cuenta en la toma de desigualdades
decisiones. en la realización
¤ Realizar una caracterización sistemática de los niños y las niñas de los derechos,
que permita conocer y comprender las vulnerabilidades y la y por lo tanto
situación de cada uno de sus derechos para planear y ejecutar implica acciones
acciones afirmativas de corto, mediano y largo plazo para el multisectoriales
restablecimiento progresivo e integral de los derechos y la coordinadas.
reparación integral correspondiente

3.3 reParaCión integral
El conflicto armado pone en vilo en forma sistemática el derecho a la vida,
la integridad, la libertad y la seguridad personal de los niños y niñas, consti-
tuyéndose en una tragedia humanitaria en donde la vulneración múltiple,
masiva y continua de los derechos fundamentales de los niños y niñas es
el contexto común de su desarrollo humano y social, poniendo en entre-
dicho en forma permanente el Estado Social de Derecho.
En el marco del conflicto armado los niños y niñas son sometidos
a riesgos de tal magnitud que se violan las normas internacionales de
derechos humanos o derecho internacional humanitario al ser expuestos a:


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