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Nicolas Baltus    2ème année du grade de bachelier en sciences politiques        2010 – 2011
                          Introduction à la science administrative
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                             PROFESSEUR : GEOFFREY JORIS




   Introduction à la science
        administrative
  2ème année du grade de bachelier en sciences
                  politiques



                                       Nicolas Baltus
                                        13/04/2011




 Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de répondre aux enjeux
et questions spécifiques que des étudiants confrontés aux phénomènes administratifs
rencontrent. Il s'agit plus particulièrement de donner aux étudiants les bases théoriques
nécessaires à la compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et de
comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces institutions/structures.
Nicolas Baltus              2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                                        2010 – 2011
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Sommaire
 Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de
répondre aux enjeux et questions spécifiques que des étudiants confrontés
aux phénomènes administratifs rencontrent. Il s'agit plus particulièrement
de donner aux étudiants les bases théoriques nécessaires à la
compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et
de comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces
institutions/structures. ...................................................................................................... 1
0.      Introduction........................................................................................................................ 5
1.      Etymologie et historiographie épistémologique ................................................................ 5
     1.1.     Premier sens du verbe « administrer » ....................................................................... 5
     1.2.     Sens « charnière » du verbe « administrer »............................................................... 6
     1.3.     Sens découlant des deux premiers .............................................................................. 6
2.      La formation de la science administrative ......................................................................... 6
     2.1.     De l’antiquité au moyen-âge ....................................................................................... 7
        2.1.1.       Sumériens et Egyptiens ........................................................................................ 7
        2.1.2.       Grecs et Romains.................................................................................................. 7
        2.1.3.       Moyen-Âge ........................................................................................................... 8
     2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques à l’hybridation
     culturelle des principes administratifs ................................................................................... 8
        2.2.1.       La science administrative en pays germaniques et leur traduction anglaise ...... 8
        2.2.2.       La science administrative en France .................................................................... 9
        2.2.3.       Le « Burosystem » et Von Stein ......................................................................... 10
        2.2.4.       Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration »................................. 11
3.      L’autonomie de la science administrative........................................................................ 11
     3.1.     La science administrative et Sciences Politiques ....................................................... 11
        3.1.1.       Science administrative comme branche des Sciences Politiques ...................... 11
        3.1.2.       Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques ...................... 12
        3.1.3.       Approche dichotomique..................................................................................... 12
     3.2.     La science administrative et les sciences de l’administration ................................... 12
        3.2.1.       Science administrative et sciences juridiques .................................................... 12
        3.2.2.       Science administrative et sciences économiques .............................................. 12
        3.2.3.       Science administrative et sciences sociologiques .............................................. 12
        3.2.4.       Science administrative et sciences organisationnelles ...................................... 13
4.      La science administrative : une science sociale autonome ............................................. 13
5.      Le choix d’un cadre d’analyse .......................................................................................... 14
     5.1.     Les modes d’analyses des sciences sociales .............................................................. 14
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       5.1.1.       L’analyse fonctionnelle....................................................................................... 14
       5.1.2.       L’analyse systémique.......................................................................................... 16
       5.1.3.       L’analyse structurale .......................................................................................... 18
       5.1.4.       Approches transversales .................................................................................... 18
     5.2.    L’apport des modes d’analyse pour la science administrative ................................. 19
       5.2.1.       Institutions et organisations............................................................................... 19
0.     Introduction...................................................................................................................... 20
1.     La fonction coercitive ....................................................................................................... 20
     1.1.    Les caractères de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 20
       1.1.0.       Introduction........................................................................................................ 20
       1.1.1.       Les spécificités de l’appareil d’Etat .................................................................... 21
       1.1.2.       La nature de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 24
2.     La fonction idéologique .................................................................................................... 29
     2.1.    La production idéologique ......................................................................................... 30
       2.1.1.       La finalité légitimante ......................................................................................... 30
       2.1.2.       Les conditions de la production idéologique ..................................................... 32
     2.2.    L’inculcation idéologique ........................................................................................... 35
       2.2.1.       La socialisation ................................................................................................... 35
       2.2.2.       L’acculturation .................................................................................................... 36
1.     Le conditionnement sociopolitique ................................................................................. 36
     1.1.    Système sociale et structures administratives .......................................................... 36
       1.1.1.       L’influence du système social sur les structures administratives ...................... 36
     1.2.    Système politique et structures administratives....................................................... 37
       1.2.1.       Appareil d’Etat et idéologie politique ................................................................ 37
       1.2.2.       Appareil d’Etat et institutions politiques ........................................................... 38
     1.3.    L’administration entre changement et continuité .................................................... 39
       1.3.1.       L’autonomie relative de l’appareil bureaucratique ........................................... 40
     1.4.    L’organisation administrative : le modèle wébérien ................................................. 41
       1.4.1.       Le principe de hiérarchie .................................................................................... 42
       1.4.2.       Le modèle wébérien : un idéal-type................................................................... 43
2.     La recherche d’autres modèles ........................................................................................ 46
     2.1.    La critique du modèle bureaucratique ...................................................................... 46
       2.1.1.       Source d’inefficacité ........................................................................................... 46
       2.1.2.       Source de frustration ......................................................................................... 47
       2.1.3.       Conclusions......................................................................................................... 47
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     2.2.     Le modèle participatif ................................................................................................ 47
     2.3.     Le modèle de l’efficacité : le New Public Management (NPM) ................................. 48
        2.3.1.       Le NPM : un concept théorique pour des implications pratiques ..................... 48
1.      Une administration hétérogène : l’héritage du 19ème siècle............................................ 53
2. Vers administration homogène : de Wodon aux commissions de réformes
administratives ......................................................................................................................... 54
     2.1. La guerre 14-18 ............................................................................................................. 54
     2.2. L. Wodon et la naissance des commissions .................................................................. 54
     2.3. La commission de Haene ............................................................................................... 55
     2.4.     Commission Halleux .................................................................................................. 55
3.      L’administration homogène : la réforme « Camu » ......................................................... 56
     3.1.     Camu (président de commission) et sa réforme ....................................................... 56
     3.2.     La méritocratie........................................................................................................... 56
4.      Le statut Camu et l’administration : 1945 – 1979 ............................................................ 56
5.      L’administration publique dans la tourmente fédérale ................................................... 57
     5.1.     Loi spéciale du 8/08/1980 et la construction d’un Etat fédéral ................................ 57
     5.2.     Emergence d’une fonction publique à plusieurs niveaux ......................................... 57
     5.3.     Le mouvement de fédéralisation (Etat fédéral et Régions/Communauté) ............... 58
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PARTIE I : L’administration publique comme objet d’étude
   0. Introduction
La science administrative est caractérisée par une certaine hétérogénéité en ce qui concerne
les objets, la filiation, les finalités ou encore les terminologies.

Les confusions et les hésitations sur les différentes variables caractérisant la science
administrative comme discipline scientifique se traduisent dans la pratique par des
hésitations profondes sur le concept même de « science administrative ». Différentes termes
se ressemblant peuvent avoir des significations différentes :
    - Science administrative : étude de la société quant à son aspect administratif (><
        sciences administratives)
    - Public administration : courant américain ne faisant pas la différence entre le public
        et le privé.
    - Administration publique : champ d'étude de la science politique. Celle-ci étudie les
        formes d'organisations des États, de l'organisation de la démocratie, de la mise en
        œuvre des politiques publiques.
    - Gestiologie : étude du fait administratif partout où il se trouve.

S’il existe de telles ambiguïtés sur la nature, l’objet et la portée de la science administrative
c’est que la science administrative s’est construite et se construit encore au travers de
différents courants épistémologiques :
     - Courant pragmatique et technique : regarde comment cela fonctionne, on décrit.
     - Courant juridico-politique : regarde la jurisprudence, les cadres réglementaires,…
     - Courant psychosociologique/sociologique : analyse des luttes de pouvoirs,
         d’intérêts,…
 C’est donc une science carrefour… avec la cruciale question de la construction des
     frontières et de la valeur de l’autonomie qui en découle.

   1. Etymologie et historiographie épistémologique
Administrer vient du verbe latin « administer » signifiant de manière générale « aider »,
« assister », « servir » et plus généralement « gérer ». Cependant, au-delà de cette approche
générale, le sens varie considérablement en fonction du contexte dans lequel ce verbe est
utilisé.

   1.1. Premier sens du verbe « administrer »
   -   Aider/servir : c’est l’idée d’aider à l’exécution d’une tâche sans l’idée que l’idée de
       direction ne soit mobilisée. On aide juste quelqu’un qui donne un sens à l’exécution.
   -   Diriger/gouverner : c’est l’idée de veiller à l’exécution d’une tâche en donnant une
       certaine impulsion et orientation en laissant donc une marge de manœuvre.
   -   Assister : c’est l’idée d’aider à l’exécution en prenant à sa charge « l’intendance »
       nécessaire à l’exécution.

Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du Roi. Cette
acception ne met cependant pas l’accent sur la nature substantive de la fonction (au départ
pas de séparation du pouvoir.
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 Terme générique pour signifier l’action du pouvoir exécutif
Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du gouvernement.
Cette acceptation met alors l’accent sur le fait que le chef de l’Etat doit s’entourer d’une
équipe.
 Terme générique pour signifier l’action des ministres.

     1.2. Sens « charnière » du verbe « administrer »
« La gestion du gouvernement, comme le bureau de l’administrateur, doit être conduite au
profit de ceux en qui la légitimité du gestionnaire est fondée, et non pas au profit de ceux à
qui on fait confiance » Cicéron, Officiis.

Dans ce contexte, le terme « administration » prend d’avantage le sens de « mission », de
« responsabilité » ou encore de « charge ». Mais on voit également apparaitre la notion de
« représentation ». C’est donc la question de la responsabilisation, de la représentation et
finalement la question du « paradoxe de Mannheim1 » est également posée.


     1.3. Sens découlant des deux premiers
A côté du sens premier et du sens dérivé, deux autres sens peuvent être énoncés. Ceux-ci
découlant des deux premiers :
    - L’activité de prendre part à l’exécution de la chose publique (les lois dans les pays
       démocratiques) pour le compte de la Nation et dans le cadre réglementaire qui lui
       sont imposés.
    - Participer à la construction, à la structuration mais aussi à la légitimité du pouvoir
       (exécutif).

Les rôles les fonctions actuelles de l’administration sont exactement l’objet d’étude des
sciences administratives.


     2. La formation de la science administrative
Le questionnement sur la manière de gérer le bien commun est très ancien. Depuis que
l’homme vit en groupe (comme entité sociale), les questions de « leadership » et de « vivre
en commun » sont posées.




11
  Les chances de s’affranchir relativement des déterminations sociales augmentent à proportion de
la connaissance qu’on en prend. Ceux qui discourent à l’envi à propos de liberté humaine sont en
réalité les jouets les plus aveugles de ces déterminations, dans la mesure où, le plus souvent, ils
ne présument même pas à quel point leur comportement est dicté par leurs intérêts. A l’inverse,
ceux qui soulignent avec le plus d’insistance l’influence inconsciente des déterminants sociaux sont
précisément ceux qui s’efforcent autant que possible d’avoir barre sur eux. Ils détectent des motifs
inconscients afin de progressivement constituer en objet d’une décision consciente et rationnelle
les forces qui les asservissaient jusqu’à maintenant.
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    2.1. De l’antiquité au moyen-âge
    2.1.1. Sumériens et Egyptiens
Il existe des textes sumériens exposant des théories, des pratiques ou tout simplement des
conseils visant à mettre en place des systèmes de contrôle des pratiques de gestion de la
cité.




Structure proto-administrative avec un Roi assisté par une assemblée d’anciens. Une
troisième délégation parmi le peuple était possible.

Il existe des textes anciens mettant en évidence la complexité managériale mise en place par
l’autorité politique (Pharaon) en vue d’administrer l’Etat.



Etat primaire : Pharaons  Scribes2  Maisons particulières (avec compétences
particulières).

 Dans les deux cas, l’importance est mise non pas sur la construction d’un système
  administratif mais bien sur la construction d’un discours sur la manière d’administrer.

    2.1.2. Grecs et Romains
Dans « Les lois », Platon s’interroge, par exemple, sur la manière de garantir une certaine
qualité dans l’administration de la cité. Il prodigue ainsi des conseils (bonnes pratiques) pour
la bonne conduite de rendez-vous, conseil sur la formation que doivent avoir les agents de la
cité mais s’interroge aussi sur les compétences et la nature des tâches des fonctionnaires de
la cité.
Aristote quant à lui s’interroge sur les différentes formes de gouvernement (et de facto sur
les fromes des structures administratives qui s’y rapportent). Il insiste également sur les
conditions à remplir en vue de s’assurer que les administrations agissent pour le bien
collectif.
 Les Grecs ne contribuent cependant pas à la mise en place et à l’application des principes
     administratifs stabilisés, reconnus et diffusés.

Afin d’assurer le fonctionnement de leur grand Empire, les Romains mirent en place un
système complexe d’administration du territoire. Ce faisant, ils contribuèrent en grande
partie à l’instauration d’un système administratif à la source des systèmes administratifs
contemporains.
    - Mise en place d’un système de provinces avec à leur tête des magistrats (à la
        retraite) tiré au sort pour un certains temps.
    - Sous le haut empire, on élargit ce système à l’ensemble des thématiques de la cité.

2
 Le scribe (du latin scriba, de scribere, écrire) désigne dans l'Égypte antique un fonctionnaire lettré, éduqué
dans l’art de l’écriture et de l’arithmétique. Omniprésent comme administrateur, comptable, littérateur ou
écrivain public, il fait fonctionner l’État de pharaon au sein de sa bureaucratie, de son armée ou de ses temples.
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     Chez les Grecs et les Romains, il s’agit tout au plus d’un apprentissage par « essais-
      erreurs » qu’une réelle théorisation des principes administratifs.

       2.1.3. Moyen-Âge
Il ne se passe pas grand chose durant le moyen-âge. C’est la période durant laquelle, grâce à
l’Eglise catholique, on voit se maintenir les grands principes romains et grecs. D’un autre
côté, il y a une sorte de retour en arrière, on revient avant le Haut-empire romain : on
cantonne la gestion au domaine militaire. Mais les questions existent quand même.
Tout d’abord grâce à la littérature « miroir aux princes » :
     - Saint-Thomas d’Aquin : vision organique et communautaire de la société. La
         hiérarchie politique est alors « naturelle ».
     - Machiavel : le pouvoir s’exerce en trouvant un équilibre entre la fortune et la vertu.
         Le but ultime du chef d’Etat est de « mantenere lo stato3 ».
Ensuite, grâce au « savoir-vivre » des milieux tempérés :
     - Castiglione : comment devenir et rester un bon serviteur du Roi.
     - Wyss : Comment écrire aux grands de ce monde.
     - Black Book : le Stéphane Berne du moyen-âge.

     Le Moyen-âge se caractérise par une certaine structuration d’un discours administratif
      mais bien plus par la structuration d’un discours sur l’activité politique.

       2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques
            à l’hybridation culturelle des principes administratifs
       2.2.1. La science administrative en pays germaniques et leur traduction
              anglaise

       2.2.1.1. La renaissance
C’est une période charnière où de nombreux principes actuels se sont développés. C’est la
première vraie réflexion structurée sur le système administratif. A cause de :
    - L’augmentation de la complexité des tâches gérées par l’Etat.
    - L’augmentation des fonctionnaires au service de l’Etat.
    - L’augmentation de l’interventionnisme économique.
    - Besoin de profils « non-juristes » dans la gestion de l’Etat.

     C’est là la naissance du caméralisme.

       2.2.1.2. Le caméralisme4 et son historique
Le Roi prussien Frederick William I (1713 – 1740) possède un patrimoine prospère qu’il ne
peut gérer seul. Celui-ci met en place un « corps professionnel » au service du Roi en vue
d’administrer le patrimoine royal en question. Il s’inspire du système mis en place par
Colbert en France sous le règne de Louis XIV. En plus, il veut que ce système lui permette de


3
    Maintenir l’état.
4
    Kamera signifie le coffre fort public.
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« by-passer5 » les notables locaux qui résistent au souverain. Finalement, ce système
fonctionnera tellement bien qu’il l’étendra à tous les domaines. C’est donc un système
d’organisation fortement centralisé et qui se traduit dans la pratique par un instrument du
pouvoir en vue de renforcer le chef d’Etat.

Le caméralisme peut avoir plusieurs significations :
    - Une organisation administrative qui permet une co-régulation des domaines
      militaires, économiques et domaniaux6 au travers de « Comités Provinciaux »
      supervisés par un « Bureau Général » composé de quatre ministres eux-mêmes
      assujettis au Roi.




    -   Une organisation professionnelle. Pour permettre un tel système, il apparait
        nécessaire de former les élites administratives aux techniques de gestion et
        d’administration.




Il y a ensuite eu une diffusion des principes du caméralisme avec des phénomènes de
réinterprétation et une intensité variable suivant les Etats7. Les conditions suivantes étaient
nécessaires :
     - Une forte centralisation (mise à mal des espaces de contre-pouvoir).
     - Une forte centralisation dans le domaine économique.
     - Une forme de monarchie absolue.
     -
Cependant, une exception est à relever. C’est le cas de l’Angleterre. On a pu assister à un
système différent où le système monarchique n’a jamais atteint le niveau de centralisation
présent dans les autres Etats européens (spécialement dans le domaine de la gestion des
finances). C’est ce qu’on a appelé la Révolution Glorieuse8 et qui a fait apparaitre la notion
de « Self-government9 » (ou la « baronnie locale »).

    2.2.2. La science administrative en France
Les principes du caméralisme vont prendre une dimension toute particulière dans la France
napoléonienne. En effet, Napoléon favorise la recherche de la centralisation et de la



5
  Eviter.
6
  Qui est du domaine de l’Etat.
7
  Scandinavie, Autriche, France, Angleterre.
8
  Révolution décrite comme « pacifique » (1688-1689), qui eut pour conséquence de renverser le roi Jacques II
(Jacques VII d'Écosse) et provoqua l’avènement de la fille de celui-ci, Marie II et de son époux, Guillaume III,
prince d'Orange suite à l'invasion néerlandaise de l'Angleterre menée par ce dernier. La révolution instaura une
monarchie constitutionnelle et parlementaire à la place du gouvernement autocratique des Stuarts.
9
 Autonomie, autodétermination, autorégulation, surtout en parlant des colonies et de l'administration
coloniale.
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personnification du pouvoir. Il trouve alors dans les principes du caméralisme un fondement
à sa vision politique de l’Etat. Concrètement :
    - Il impose une ligne de conduite et met en place un système caméraliste différent
         puisque son but est de renforcer son image autoritaire.
    - Création du système impérial, avec l’apparition des premiers ministères en France
         (qui eux même se subdivisent en départements) et des grandes écoles
         (polytechniques, ENA,…)




     2.2.3. Le « Burosystem » et Von Stein
Le caméralisme, instrument de pouvoir et de domination, va se retourner contre lui-même.
En effet, début du 19ème siècle, les élites administratives vont se retourner contre les
dirigeants et mettre en place un système étatique dans lequel l’administration va prendre
une place centrale.
C’est l’apparition du « Burosystem », c'est-à-dire un système intermédiaire entre les pensées
caméralistes, les redéfinitions françaises et le self-government à l’anglaise. L’administration
devient un appareil de l’Etat et un contre pouvoir en tant que tel mais piloté par une élite
administrative qui joue le rôle d’impulsion.

Von Stein10 a l’ambition de mettre les fondements d’une véritable science sociale autour de
l’administration étatique incluant le droit administratif sans qu’un rapport de domination ne
soit opéré.

C’est une science qui est capable d’expliquer les relations sociales et susceptible de servir de
fondement à l’action administrative.
Il faut partir du postulat que l’on peut comprendre les fondements de l’Etat en étudiant les
relations se tissant entre les institutions administratives et les différents aspects de la vie
individuelle, économique et sociale.
C’est une science qui a pour objectif de résoudre la contradiction qui existe à un moment
donné entre l’égalité des citoyens et l’inégalité sociale d’une part, et d’autre part de
questionner les conditions susceptibles de s’assurer que l’administration agit dans le sens de
l’intérêt général.

Le « Burosystem », dictature de l’administration mise en place par et au profit des élites
administratives, est à son tour remis en cause par la montée en puissance des droits civils et
de la jurisprudence administrative (émergence de règles et de juridictions administratives)
qui tendant à réduire le poids et l’influence des administrations.


10
  Lorenz von Stein (18 November 1815 – 23 September 1890) was a German economist, sociologist, and public
administration scholar from Eckernförde. As an advisor to Meiji period Japan, his conservative political views
influenced the wording of the Constitution of the Empire of Japan.
Nicolas Baltus     2ème année du grade de bachelier en sciences politiques          2010 – 2011
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   -   Perte de vitesse des sciences administratives qui sont vampirisées par les approches
       juridiques qui deviennent les préoccupations majeures des administrations
       publiques.
   -   Plus tard, apparition des approches organisationnelles (avec la Public administration).

   2.2.4. Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration »
Les caractéristiques de la Public administration sont :
 1) Dimension utilitaire forte et pragmatique.
 2) Absence de séparation stricte et parallélisme entre l’étude de l’administration publique
     et celles des organisations privées.
 3) Peu d’attention portée au droit administratif (un facteur jugé comme non
     déterminant).
Ce qui a comme conséquence :
 1) Importance accordée à l’étude des structures.
 2) Importance accordée aux relations interpersonnelles.
 3) La théorie des organisations à tendance à prendre le dessus sur l’ensemble d la
     discipline.

   3. L’autonomie de la science administrative
Comment délimiter le domaine propre de la science administrative par rapport à celui
d’autre discipline ? En quoi le point de vue de la science administrative sur son objet est
spécifique ? Quel rapport entretient-elle avec ses disciplines voisines ?

   3.1. La science administrative et Sciences Politiques
La question de l’autonomie face à la science politique se pose dans le sens où la science
administrative s’intéresse à l’administration publique et où celle-ci est une branche de
l’exécutif, donc du pouvoir étatique.

   3.1.1. Science administrative comme branche des Sciences Politiques
La science administrative peut être considérée comme une branche des sciences politiques
dans le sens où l’administration concourt à la réalisation des fins étatiques et que l’activité
qu’elle développe est une des fonctions de l’Etat. On peut citer différents auteurs à cet
effet :
    - Burdeau : La science administrative ne peut être que complémentaire aux sciences
        politiques puisqu’elle vise à rendre plus efficace l’action publique (action
        administrative).
    - Tocqueville : Regrette que les liens se tissant entre les deux disciplines ne soient pas
        plus étroits.
    - Marcel/Vivien : La science administrative a pour ambition de former tant les
        fonctionnaires que les Hommes politiques.
    - Wilson : « La science administrative est le plus récent produit d’une science politique
        vielle de 2000 ans ». Pour lui, l’objectif des sciences administratives est de confronter
        les acteurs publics à l’incohérence des procédures publiques (augmente l’efficacité).
    - Duverger : La science administrative est une sous-section des sciences politiques
        contemporaines (importance mise sur les organisations).
Nicolas Baltus     2ème année du grade de bachelier en sciences politiques         2010 – 2011
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   3.1.2. Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques
Le degré d’autonomie de la discipline dépend alors de la conception que l’on a des rapports
de l’administration avec le politique.
On accepte la thèse selon laquelle l’administration serait neutre et subordonnée, simple
instrument du pouvoir politique. Dans cette optique, la mission (rôle et fonction) n’est que
d’exécuter les options adoptées par le pouvoir politique.

   3.1.3. Approche dichotomique
La dichotomie acteurs politiques/administration n’est pas opératoire pour appréhender et
expliquer le rôle de l’administration dans les pays démocratiques contemporains.
L’administration est incontestablement un phénomène politique.

Notre approche consiste alors à proposer une alternative à une approche dichotomique en
considérant que le système administratif comme un sous-système du système politique.

On dira alors que les sciences politiques s’intéressent en premier au système politique puis
au système administratif tandis que la science administrative s’intéresse en premier au
système administratif puis au système politique.

   3.2. La science administrative et les sciences de l’administration
Existe-t-il une complémentarité entre la science administrative et les sciences juridiques,
historiques, économiques, philosophiques, psychologiques, sociologiques,… ?

   3.2.1. Science administrative et sciences juridiques
Pendant longtemps, les études du droit administratif ont à elles seules été le centre des
recherches des sciences administratives. Ceci est du au poids de l’histoire mais aussi à
l’importance des règles de droit dans la conduite de l’action publique.

Limites de leur complémentarité :
   - Ne met pas en évidence les phénomènes de médiations.
   - Ne met pas en évidence le « sens », sous-entendus et impacts réels des dispositions.

   3.2.2. Science administrative et sciences économiques
Leur complémentarité permet de mettre en évidence certaines dimensions de l’action
administrative et de mieux expliquer la place des acteurs publics dans la société.

Limites de leur complémentarité :
   - L’administration publique peut-elle se réduire, voire se substituer aux organisations
       privées ?
   - L’approche économique a tendance à réduire les variables mobilisées dans une
       approche intégrée et comparative de l’action publique (pourtant nécessaire).

   3.2.3. Science administrative et sciences sociologiques
Cette complémentarité permet d’appliquer des approches développées pour rendre compte
des phénomènes sociaux globaux et des groupes restreint mais cohérents. Comment ?
Nicolas Baltus         2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                      2010 – 2011
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     -   En menant une « sociographie11 » de l’administration.
     -   En mettant en évidence les relations de pouvoir, les réseaux de communications
         entre individus et les groupes ainsi que l’identification des phénomènes de rivalité et
         de solidarité.
     -   En mettant en évidence le rôle et la fonction des administrations publiques dans le
         paysage social global.

     3.2.4. Science administrative et sciences organisationnelles
C’est une question de complémentarité importante car on se retrouve souvent placé devant
une alternative :
    - Soit on définit la science administrative comme la science des organisations.
    - Soit on définit la science administrative comme la science organisationnelle des
       administrations publiques.

     4. La science administrative : une science sociale autonome
La science administrative est bicéphale :
    - D’un côté, la science de l’administration qui est une sorte de sous-confluent utilisant
        des éléments d’autres disciplines et combinant une série d’approches. Celle-ci se
        consacre à l’étude de l’institution elle-même.
    - De l’autre côté, la science de la gestion qui est une sorte de gestiologie affirmant
        l’existence d’une véritable fonction administrative présente dans le secteur public
        comme privé. Celle-ci se consacre à l’étude de l’organisation de l’institution en
        question.




Que faut-il retenir jusqu’ici ?

        La science administrative n’a pas vu le jour soudainement, mais s’est constitué peu à
         peu, à partir d’apports théoriques et empiriques successifs.
        La science administrative se construit sur un ensemble de courants hétérogènes.
        La science administrative s’est développée dans des contextes nationaux divers qui
         déterminent les règles de fonctionnement des administrations mais qui n’influencent
         pas directement les rôles et les fonctions des administrations publiques.
        La science administrative a été conçue comme un instrument de commandement entre
         les mains du pouvoir politique ce qui a souvent fondé l’idée selon laquelle la science
         administrative n’avait comme objectif que de protéger les droits des individus tout en
         donnant à l’administration les moyens d’agir ce qui explique que la science
         administrative a souvent été confondue avec le droit administratif.
        Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des
         institutions et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe.




11
  Étude descriptive des réalités et des faits sociaux, dans laquelle l'accent est mis sur l'observation empirique
des sociétés.
Nicolas Baltus     2ème année du grade de bachelier en sciences politiques          2010 – 2011
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   5. Le choix d’un cadre d’analyse
   5.1. Les modes d’analyses des sciences sociales
INSTITUTION – ORGANISATION – SYSTÈME D’ACTION sont trois niveaux d’analyse qui sont
indissociables, et aucun d’entre eux ne peut être isolé des deux autres dans la perspective
d’une explication globale des phénomènes étudiés. Il faut donc comprendre et expliquer la
façon dont s’articulent ces trois dimensions, étroitement structurées et hiérarchisées.
Pour ce faire, il faut adopter des cadres méthodologiques différents mais complémentaires.
Nous en étudierons 3 : l’analyse fonctionnelle, systémique et structurale.

Ces types d’analyse reflètent la même préoccupation de doter les sciences sociales d’un
appareil théorique rigoureux et d’envisager la réalité sociale comme une totalité dont il faut
rechercher les lois d’agencement en se fondant sur le postulat de l’interdépendance des
phénomènes sociaux.

   5.1.1. L’analyse fonctionnelle
L’analyse fonctionnelle se construit à partir d’approches mathématiques, biologiques et
sociales. Pour les fonctionnalistes, expliquer un phénomène social consistera à expliciter ce à
quoi il sert, en partant du postulat qu’il existe un lien entre fonction et besoin social, et que
pour comprendre la fonction il faut connaitre le besoin auquel le phénomène social répond.

Spencer met en évidence l’analogie qui peut exister entre l’organisation de la société et
l’organisme humain : « La société est un organisme qui croît, se complique, se différencie, ses
parties devenant plus dissemblables, remplissent des fonctions différentes ce qui accroit leur
dépendance mutuelle ».
Durkheim, quant à lui, insiste sur le fait qu’il faut découvrir les organes dans lesquels
s’incarnent les principales fonctions sociales qui permettent le bon fonctionnement et le
maintien d’une société donnée et de découvrir leur contribution spécifique dans les
dynamiques sociales.

   5.1.1.1. Fonctionnalisme renouvelée
Estimant que l’analyse fonctionnelle allait mener les sciences sociales vers de nouveaux
horizons, Merton va travailler à la théorisation à la théorisation de l’approche fonctionnelle
en exposant et stabilisant des concepts théoriques nécessaires à l’analyse :
    - Principe de l’unité fonctionnelle de la société : Il réfute l’idée selon laquelle chaque
       élément du système est fonctionnel à la fois pour le système tout entier et pour
       chacun des éléments.
    - Fonctionnalisme universel : Il réfute l’idée selon laquelle tous les éléments du
       système remplissent une fonction (néglige le facteur culturel car celui-ci est différent
       en fonction des cultures).
    - La nécessité fonctionnelle : Il réfute l’idée selon laquelle chaque élément du système
       est indispensable à la cohérence du tout (néglige la logique multifonctionnelle).

A côté, Merton propose quatre concepts fonctionnels dans son analyse : la dysfonction,
l'équivalent ou substitut fonctionnel, la fonction manifeste et celle latente.
Nicolas Baltus          2ème année du grade de bachelier en sciences politiques   2010 – 2011
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       5.1.1.1.1.       La notion de dysfonction
Alors que les fonctions sont, parmi les conséquences observées, celles qui contribuent à
l'adaptation ou à l'ajustement d'un système donné ; les dysfonctions, par contre, sont celles
qui gênent l'adaptation et l'ajustement d'un système. Ramenant cette réflexion à la réalité
Congolaise12, nous pouvons dire que l'état de guerre que le pays a connu gêne ou empêchait
l'Etat de remplir pleinement ses missions dont celle de la garantie, de la protection et la
promotion des droits de l'homme ainsi que l'assurance de la sécurité des citoyens. Raison
pour laquelle l'on assistait au Sud-Kivu à des violations croissantes et massives des droits
individuels.

       5.1.1.1.2.       La notion d’équivalent ou de substitut fonctionnelle
Un élément culturel ou social peut jouer un rôle d'équivalent ou de substitut fonctionnel à
un autre pour exercer une activité à sa place. La réalité ne montre-t-elle pas des besoins
humains et sociaux, qui peuvent être satisfaits de façons différentes : un seul élément
pouvant remplir plusieurs fonctions, de même qu'une seule fonction peut être remplie par
les éléments interchangeables.

En effet, depuis le déclenchement de la seconde guerre dite de « rectification » en R.D.C.,
l'on assiste à une partition de fait du territoire national. Une partie est contrôlée par le
gouvernement central et une autre est partagée entre diverses factions rebelles et bandes
armées. Cela implique que les missions de l'Etat jadis remplies par le seul gouvernement
central sur tout le territoire national se trouvent ainsi partagées entre eux en vue d'assurer
la continuité de l'Etat. Dans ce cas, bien que ces belligérants ne soient pas reconnus comme
gouvernements d'Etat, ils ont l'obligation de promouvoir et de respecter les droits de
l'homme et d'assurer la sécurité des citoyens Congolais et étrangers des territoires qu'ils
administrent au même titre que l'Etat. Ces belligérants remplissent donc le rôle de substitut
de l'Etat.

       5.1.1.1.3.       Les fonctions manifestes et les fonctions latentes
Les fonctions manifestes sont les conséquences objectives qui, contribuant à l'ajustement ou
à l'adaptation du système, sont comprises et voulues par les participants du système. En
revanche, les fonctions latentes sont essentiellement celles qui ne sont ni comprises ni
voulues mais qui n'en n'existent pas moins. Ces fonctions latentes sont parfois remplies par
des rites anciens qui, ne jouant plus leur rôle, substituent leur but initial à une autre
fonction.

Dans le cas d'espèce, disons que les acteurs politiques, en menant la guerre dite de
« rectification », ont eu pour objectif principal et officiellement défendu ; le remplacement
des institutions existantes considérées selon eux comme autoritaires et inefficaces ; donc, de
les remplacer par celles qui garantiraient le respect des droits de l'homme, la justice et le
bien-être social ainsi que la démocratie en R.D.C. Telle a été la fonction manifeste de la
guerre dans les conditions normales.

Cependant, l'évolution du conflit a démontré une toute autre réalité qui se distancie presque
totalement de l'objectif de départ. En effet, les mouvements rebelles dont le R.C.D./Goma,

12
     Guerre dans le Sud-Kivu.
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au lieu de garantir la justice sociale et le bien-être du peuple Congolais pour lequel ils
prétendent se battre, se plaisaient à en violer les droits et libertés les plus fondamentaux.
C'est une situation, certes, non voulue mais qui déforme voire modifie le sens même de
l'intérêt de la guerre. Cette violation des droits humains constitue donc la fonction latente,
parmi tant d'autres, de l'état de guerre.

     5.1.1.2. Les approches structuro-fonctionnalistes
L’accent est mis sur la relation de l’individu à l’organisation et non plus spécialement sur
l’exécution de l’action. Cette approche tend alors à s’interroger sur les dynamiques de
changement dans les organisations.

Parsons décrit les organisations comme des sous-systèmes d'un système social environnant,
global, chaque organisation reproduisant une structure sociale commune et se distinguant
de ses voisines par les fonctions qu'elle met en œuvre. Il distingue spécifiquement quatre
fonctions générales que toute organisation assure: la reproduction des normes et des valeurs
(par laquelle elle guide l'action de ses membres), l'adaptation (par laquelle elle mobilise des
ressources en vue d'objectifs), l'exécution (par laquelle elle mène la réalisation des objectifs)
et l'intégration (par laquelle elle harmonise ses propres éléments internes).

     5.1.1.3. Approche fonctionnaliste et science administrative
Un raisonnement en termes de fonction va nous permettre d’interroger la place des
administrations publiques dans le système d’action public (l’action publique).

     5.1.1.4. Limites de l’analyse fonctionnelle
La capacité explicative des approches fonctionnalistes est fortement limitée. En effet,
montrer par une approche téléologique13 la fonction d’un fait social ne revient pas à en
expliquer son origine. De même, les approches fonctionnelles n’arrivent pas toujours à
expliquer les changements.
Ensuite, l’insistance sur l’équilibre des fonctions et sur le consensus a eu tendance à rendre
les approches fonctionnalistes conservatrices (impression de non-changement).

Il faut donc la combiner à d’autres approches.

     5.1.2. L’analyse systémique
La réalité sociale présente les caractères d’un système, c'est-à-dire d’un complexe
d’éléments en interaction. Dès lors, on peut interpréter et expliquer ces éléments par les
liens d’interdépendance qui les relient. La cybernétique14 et la Théorie Générale des
Systèmes (TGS)15 sont les bases de cette analyse

La réalité systémique peut être abordée de deux manières différentes :


13
   Relatif à la téléologie, doctrine selon laquelle le monde obéit à une finalité.
14
   La cybernétique est une modélisation de l'échange, par l'étude de l'information et des principes
d'interaction. Elle peut ainsi être définie comme la science des systèmes autorégulés, qui ne s'intéresse pas aux
composantes, mais à leurs interactions, où seul est pris en compte leur comportement global.
15
   Le but de la "théorie générale des systèmes" est de formuler des principes valables pour tout système
indépendamment de la nature des éléments qui le composent et des relations qui le relient
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     -  Fonctionnaliste : le système correspond à une réalité objective dotée d’une existence
        empirique.
    - Opérationnelle : le système est une construction de l’esprit, un modèle formel dont
        les caractéristiques sont pensées indépendamment de leur contenu réel.
Easton mélange ces deux approches et décrit une approche systémique pensée comme un
cadre conceptuel destiné à éclairer un problème essentiel de la théorie politique : la stabilité
vs. Le changement. Il les mélange en se basant sur un postulat conservateur, avec une
négligence des conflits, une focalisation sur l’adaptation, une absence de rupture et une
vision du pouvoir.




Il tente d’expliquer comment un système peut arriver à se maintenir en dépit des tensions
auxquelles il est soumis. Son argumentaire repose sur la vision du système16 comme
immergé dans un environnement17 et soumis de sa part à des influences telles qu’un seuil
critique peut éventuellement être atteint.


     5.1.2.1. Approche systémique et science administrative
L’approche systémique permet de replacer l’action administrative dans son environnement
et offre une vision de l’action politique (arbitrage) qui permet de rendre compte des
tensions inhérentes à un système d’action publique (recherche d’équilibre – stabilisation du
système politique).

     5.1.2.2. Limites de l’analyse systémique
L’analyse systémique n’est pas encore parvenue à intégrer de façon satisfaisante le
problème du changement dans un modèle fondé sur la notion d’équilibre.

Ensuite, elle n’est pas encore parvenue à intégrer la question de rupture dans les systèmes
politiques.

16
   Un système est constitué par l’ensemble des interactions politiques constatées dans un système social
donné, c'est-à-dire, des interactions par lesquelles s’effectue l’allocation autoritaire des valeurs sociales.
17
   L’environnement est composé de l’ensemble des variables interférant sur le système politique et contribuant
à sa mise sous tension.
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   5.1.3. L’analyse structurale
Selon les approches structurales, la réalité sociale est comprise comme le versant émergé
sous-tendu par un ensemble de faisceaux structurant la manière dont la réalité sociale
émerge. C’est donc un ensemble de mode d’analyse très divers développé par des auteurs
comme Althusser, Lacan, Foucault ou encore Lévi-Strauss.
Ces approches structurales se basent sur trois concepts :
    - La relation structurelle : une relation est dite « structurelle » quand on la considère
        dans un rôle déterminé au sein d’une organisation donnée.
    - La relation structurale : une relation structurelle est dite structurale lorsqu’on la
        prend comme susceptible de se réaliser de plusieurs manières différentes mais est
        déterminante dans les organisations.
    - La structure structurel : structure fait référence à la structure comme syntaxe et
        structurel fait référence à la structure comme réalité.

   5.1.3.1. Approche structurale et science administrative
Par un effort de formalisation, les approches structurales permettent de mettre en évidence
les raisons à l’origine des fonctions d’un système administratif (prend en compte
l’environnement mais aussi les raisons à la logique de cet environnement).

   5.1.3.2. Limites de l’analyse structurale
Le principe d’immanence qui consiste à postuler que l’intelligibilité des objets étudiés est
toujours possible est fortement remis en cause.

De plus, le principe voulant qu’il soit possible de dissocier le code de ses conditions
d’utilisation, la structure inconsciente et consciente, le signifiant du signifié est également
fortement critiqué.

Il faut donc la combiner avec d’autres approches.

   5.1.4. Approches transversales
Approche qui lie le système à la structure et à la fonction. Il s’agit d’une lecture par les
différentes approches.
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    5.2. L’apport des modes d’analyse pour la science administrative
Chaque approche apporte certains éléments d’analyse utile en ce qui concerne la science
administrative.

Selon l’approche fonctionnaliste, il faut appréhender l’administration comme une institution.
L’administration y est vue comme un produit de l’histoire qui rempli une fonction
déterminée : une fonction de coercition et une fonction de légitimation.

Selon l’approche systémique, il faut appréhender l’administration comme une organisation.
Il faut comprendre l’organisation comme une organisation sociale et donc de mettre en
évidence les enjeux sociaux qui la composent.

Selon l’approche structurale, il faut appréhender l’administration comme un système
d’action. Il faut comprendre les structures cognitives qui donnent sens à l’administration
publique.

    5.2.1. Institutions et organisations
Institutions et organisations sont complémentaires pour la science administrative car les
institutions doivent être remises dans leur universalité et dans leur particularité. Cependant,
deux conditions sont à respecter :
    - Mettre en évidence le caractère historique des administrations tout en reconnaissant
        que leurs fonctions peuvent être prises en charge par d’autres institutions ou
        organisations.
    - Ne pas négliger de remettre en perspective les organisations (approches
        transversales).

Jusqu’ici, que faut-il retenir ?

    -   Approches fonctionnelles.
    -   Approches systémiques.
    -   Approches structurales.
    -   Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des institutions
        et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe. Cette approche
        impose la mobilisation de différentes grilles méthodologiques et épistémologiques.
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PARTIE II : Qu’est-ce que l’administration publique ?
                  Titre premier : Fonction de l’institution
       0. Introduction
Toute institution a une fonction sociale. Elles remplissent un besoin, une demande sociale.
La fonction de l’institution vise à décrire le rôle que l’administration remplit dans la société,
la contribution qu’elle apporte au fonctionnement du système social. Mais compte tenu des
limites que les approches fonctionnelles, il convient de se mettre d’accord sur deux
conditions susceptibles de valider notre approche :
     - Dépasser les fonctions manifestes et voir les fonctions latentes.
     - Distinguer fonction (rôle social) et fonctionnalité (application de la fonction). Il faut
        donc mettre en évidence les fonctions mais s’interroger sur leur mise en application
        (fonctionnalité).
Ensuite, l’analyse des fonctions remplies par l’administration dans la société est
subordonnée à une question préalable : « Quelle est la place de l’administration par rapport
à l’Etat et au système politique ? ».

La vision classique répond à cette question : alors que les missions politiques seraient
contingentes, les missions administratives seraient caractérisées par une certaine
permanence où elle serait simplement chargée de l’exécution des tâches.
Encore selon la vision classique, il y aurait deux grandes coupures :
    - Entre l’administration et le système social
    - Entre l’administration et le pouvoir politique
  Dès lors, la question de la fonction ne se pose plus. La vision classique ne prend pas
      compte de la vraie interaction qu’il y a tous les jours entre politique et administratif,
      elle ne permet pas de rendre compte de la place occupée par l’administration dans la
      société.

Selon notre vision, l’administration ne peut être isolée du social car elle présente un certain
nombre de caractéristiques propres qui lui donnent un rôle social spécifique, irréductible à
une fonction secondaire d’exécution : l’administration est le centre d’exercice du pouvoir de
l’Etat.

       1. La fonction coercitive
       1.1. Les caractères de l’appareil de l’Etat
1.1.0. Introduction
Le modèle étatique s’est établit de manière progressive, parti d’Europe pour se diffuser dans
le monde grâce à deux grands mouvements :
    - D’un point de vue statistique cela se traduit par une institutionnalisation et par une
        concentration du pouvoir de commandement et de sanction.
    - D’un point de vue dynamique la construction et la consolidation semble se renforcer
        de manière constante.
Par exemple : à la base le système judiciaire ne consistait qu’au commerce et puis, il s’est
élargi à beaucoup de thématique.
Nicolas Baltus      2ème année du grade de bachelier en sciences politiques           2010 – 2011
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 L’emprise des structures publiques dans les sociétés contemporaines est sans cesse
  croissante.

1.1.1. Les spécificités de l’appareil d’Etat
L’administration, qui est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat, met en œuvre la puissance
étatique. Cette caractéristique permet de distinguer l’administration des autres institutions
sociales (Repérage).
De plus, l’administration est une organisation hiérarchisée et comprise comme un système ce
qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société.

1.1.1.1. Le repérage de l’appareil d’Etat

1.1.1.1.1.       Appareil d’Etat et société civile
Identifier l’appareil de l’Etat par rapport à la société civile peut se faire grâce à deux
approches : l’approche classique et l’approche empirique.

Selon l’approche classique, il y a une différence de nature et de fonction entre les deux
entités. Cette approche distingue deux sphères :
    - La sphère privée qui recouvre des activités privées et des intérêts particuliers.
    - La sphère publique qui est la sphère où les intérêts particuliers sont représentés et
        s’opposent.
  L’Etat fait jonction entre ces deux sphères, elles doivent cohabiter alors qu’elles sont
     contradictoires.

Selon la perspective hégélienne, trois types d’acteurs sont en présence dans un système
social : l’Etat, la société civile et les individus. Selon lui, ces trois composantes doivent
fonctionner ensemble. Pour ce faire, l’Etat impose sa vision aux autres, il définit et entretient
l’intérêt général.
 L’intervention médiatrice du pouvoir introduit l’ordre et la rationalité là où il n’y avait
     que division et incohérence. L’Etat ramène à l’unité et les intérêts particuliers subissent
     une véritable transmutation du fait de leur prise en charge par l’Etat.

Selon l’approche classique donc, l’appareil d’Etat est défini comme l’institution qui est
chargée, sous le contrôle des élus, de satisfaire les besoins d’intérêt général, d’assurer la
gestion des services publics.
    - Ces objectifs justifient le recours à des méthodes de gestion détachées de toute
        recherche de profit et l’emploi de prérogatives de puissance publique.
    - L’appareil d’Etat est également régi par des principes d’organisation structurelle qui
        tout en assurant sa cohésion accusent également son isolement social (= la fonction
        publique).

Limites de l’approche classique :
   1) Les intérêts particuliers créent des conflits mais c’est aussi eux qui permettent
       d’établir les bases nécessaires à la rencontre d’un consensus social (« contrat
       social »).
   2) L’Etat n’est qu’une entremise permettant aux dominants économiques de devenir
       des dominants politiques (approches marxistes).
Nicolas Baltus         2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                      2010 – 2011
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  L’approche empirique est représentée par Weber et les marxistes.
  Selon Weber, l’Etat ne peut pas être défini à partir des fins qu’il se donne mais
  seulement par le moyen qui lui est spécifique et indispensable du point de vue de son
  essence « la violence légitime ».
  Selon les marxistes, l’Etat est chargé de préserver l’équilibre social global, en établissant
  les conditions politiques de reproduction des rapports de production. Pour se faire, l’Etat
  possède l’usage exclusif des moyens de contrainte (armée, bureaucratie), totalement
  concentrés à son profit, et la force est son signe distinctif.
 Il faut donc mettre l’importance, selon eux, sur les mécanismes de persuasion sociale
  (socialisation).

1.1.1.1.2.        Appareil d’Etat et système politique
On se demande ici quelle est la marge de manœuvre qu’on accorde à l’administration dans
le système politique ?

Selon notre approche de l’administration publique, elle ne peut être pensée que comme
extérieure au système politique. L’administration ne peut être définie par une prétendue
extériorité au système politique mais bien par le rôle particulier qu’elle est appelée à y
assumer : l’exercice de la puissance publique.

Mais plusieurs visions, quant à la relation entre administration et système politique, sont là.

Selon l’approche classique, l’administration est pensée comme un appareil spécialisé et
professionnalisé dont l’unique fonction est d’exécuter les orientations décidées par le
pouvoir politique.
Ni élue, ni responsable, l’administration ne dispose d’aucune légitimité propre et est définie
par un statut de double subordination (fonctionnelle18 et organique19) dont les effets se
cumulent.
Ceci met l’accent sur les agents de liaison, ces acteurs doivent mettre au courant
l’administration de ce que fait le monde politique.              Exemples :
                          Chef de cabinet
                          Système de mandat, les chefs d’administrations sont désignés à la
                             tête d’une administration pour une période jusqu’à évaluation. Si
                             celle-ci est positive ils restent, si non ils partent.
                          Contrat de gestion, celui qui relie la SNCB au monde politique.
                             C’est un moyen d’organiser une relation.
                          Contrat d’administration : comme le contrat de gestion mais pour
                             des services plus centralisés comme le SPF Justice.
Dans l’administration se retrouve un certain nombre d’acteurs qui viennent du monde
politique. Ce qui participe aussi à la liaison. Deux systèmes organisent les rapports :
    1) Spoil-system : changement de présidents  tous les responsables d’administration
        sautent.
    2) Méritocratie : faire carrière dans l’administration et gravir les échelons de la fonction
        publique.

18
  Les tâches administratives ne sont jamais initiales par rapport aux tâches politiques – Principe de légalité.
19
  L’administration et le système politique se distinguent par des profils personnels et organisationnels
différents.
Nicolas Baltus         2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                      2010 – 2011
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L’approche renouvelée est beaucoup plus pragmatique. Selon elle, sur base de la nécessité
de l’action il convient d’effectuer une répartition des fonctions entre le système politique qui
possède des fonctions d’orientation20 et d’autre part, le système administratif dont la
fonction est de permettre l’adoption d’orientation21 (« information provider »). Tous cela, en
ayant un rapport avec l’efficacité (% résultats et chemins pris pour y arriver).

Critiques de l’approche renouvelée :
    1) La distinction des tâches politiques et administratives se heurte à des obstacles
        insurmontables.
    2) Les critères utilisés pour circonscrire l’appareil administratif par rapport à l’ordre
        politique n’apparaissent guère plus solides.


1.1.1.2. La définition du pouvoir d’Etat
Selon Weber, le pouvoir de l’Etat est un groupement de domination qui est d’ordre politique
à caractère institutionnel.
Comme les autres groupements politiques, l’Etat entend acquérir l’exercice de la domination
et l’usage de la violence mais la grande différence de l’Etat s’est qu’il entend s’en réserver le
monopole.

L’ordre étatique est donc un ordre institutionnel (totalitaire), il ne peut dès lors admettre la
concurrence. A l’intérieur de ses limites territoriales, il n’existe de violence légitime que dans
la mesure où il la permet et la prescrit. L’Etat peut exercer deux types de pouvoirs :
    - Pouvoir de commandement et de sanction: adoption de règles et de normes.
    - Monopole de la direction administrative et de la force matérielle.

1.1.1.2.1.        Le pouvoir de commandement et de sanction
La contrainte est au cœur même de l’institution étatique. Elle impose des choses pour
diminuer la violence. La formation de l’Etat n’est donc pas la suppression, l’élimination de la
violence mais l’imposition de contrainte au travers d’une centralisation, d’une concentration
du pouvoir.

La construction des structures publiques se fait donc au travers de processus visant à
arracher des individus ou des groupes pour être remis au détenteur officiel du pouvoir. Les
conflits privés sont apaisés par la force publique.

Quand on dit contrainte, on pense aux normes juridiques. Celles-ci sont le signe
caractéristique et le moyen d’action privilégié du pouvoir institutionnalisé de l’Etat. Le droit
devient alors un ordre de contrainte et un instrument de sujétion des individus à l’Etat.
Les normes juridiques s’imposent aux individus qui sont des sujets de droit. Selon Marcel
Gauchet, dans « La démocratie des Juges », les instruments de contraintes prennent
tellement de place, les recours augmentent et les juges qui n’ont aucune légitimité veulent
pouvoir interpréter des règles qui s’imposent à tout le monde.

20
   Le politique doit gérer un certain nombre de problématiques. Il faut qu’il trouve des solutions et pour cela il
faut des informations. Donc, il faut un politique assez compétent pour drainer les informations, les stocker et
quand ils veulent régler les problèmes, qu’il ait accès à toutes les informations.
21
   L’administration est compétente pour s’occuper des informations qui permettront la prise de décision.
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A la contrainte, associe-t-on aussi les appareils de contrainte. L’exécution de la norme est
garantie par l’intervention d’appareils de contrainte chargés de réprimer les manquements
éventuels des individus et des groupes. Ces appareils de contrainte sont soit :
    - L’armée et la police : une force physique, spécialisée et professionnalisée.
    - La justice et les prisons : Un ensemble de rites et rituels visant à reconnaitre la faute
        et à administrer la sanction.

Par définition, le pouvoir de l’Etat implique l’idée du monopole.
    - Selon Weber, le monopole est ce qui permet de distinguer l’Etat de toute autre
        institution sociale.
    - Selon Kelsen, l’Etat est le seul habilité à faire usage de la force selon les modalités
        fixées par l’ordre juridique, qui détermine les conditions d’utilisation de la contrainte
        physique et les individus qualifiés pour l’exercer.
 Attention, le monopole ne s’applique qu’à l’usage des moyens de contrainte, et il ne
    signifie donc nullement que l’administration possède un privilège d’exclusivité, d’ordre
    fonctionnel ou matériel, sur tous les secteurs.

Jusqu’ici, que faut-il retenir ?
    - L’administration est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat.
    - Dans un Etat aérodynamique, l’administration met en œuvre la puissance étatique ce qui
        permet d’identifier l’administration des autres institutions sociales
    - Dans un Etat aérodynamique, l’administration est une organisation hiérarchisée et compris
        comme un système ce qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société.
// Processus de construction de l’Etat et des structures administratives (introduction) + processus de
transformation des structures de confiance dans les entités étatiques (partie 3)




1.1.2. La nature de l’appareil de l’Etat

1.1.2.1. Appareil d’Etat et domination sociale
En définissant les caractéristiques de l’appareil de l’Etat22 et en constatant sa pérennisation
dans le monde entier, on n’expose que la partie superficielle du problème23.

Nous allons répondre aux questions suivantes : Qui sont les acteurs dominants et qui
domine ? Selon deux approches (libérale et marxiste).

1.1.2.1.1.          Les thèses libérales : appareil d’Etat et domination politique
Les thèses libérales répondent à deux principes :
    1) L’appareil de l’Etat est autonome par rapport au système économique
    - Le système politique s’équilibre au sein d’une certaine liberté. L’environnement
       conditionne mais ne détermine pas l’équilibre interne de l’appareil d’Etat.

22
     Quel positionnement ? Quelles caractéristiques ? Quels instruments ?
23

       -   La contrainte ne peut être comprise comme neutre.
       -   Assurer la reproduction des équilibres sociaux.
            Domination sociale.
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       -Les caractéristiques de l’ordre étatique dépendent des facteurs politiques. La
        dépendance aux facteurs de production n’est pas historiquement fondée vu qu’il
        n’existait pas quand le système a été mis en place.
    - La classe politique dirigeante ne se définit pas par son statut économique. C’est la
        maîtrise des acteurs sur les mécanismes politiques qui détermine l’accès au pouvoir
        et non les variables économiques (mais qui peuvent être des ressources
        importantes).
    2) L’appareil de l’Etat a une place primordiale dans le système sociale (orientation et
        définition)
La convergence de différentes variables vers une image du système administratif a fait
qu’aujourd’hui le système politique a primauté sur le système social et économique. La
primauté du politique réfute toute approche déterministe au profit d’une approche dite de
«pluralité causale ».
    - Primauté du politique sur le social : c’est le système d’Etat et ses instruments qui
        définissent les acteurs comme sujets de droits, les faisceaux d’imposition,…
    - Primauté du politique sur l’économie : c’est le système d’Etat et ses instruments qui
        par leur volontarisme structurent l’activité économique.
C’est de la que découle les deux grandes approches de l’économie : keynésianisme (Etat joue
un rôle à l’intérieur) et libéralisme (Etat ne joue pas à l’intérieur mais conditionne le cadre).

Ces deux principes posent le problème du pouvoir en termes de rapport de forces politiques
et fait de l’appareil d’Etat un centre autonome, et prépondérant, de régulation sociale.

Dans l’approche libérale, il existe une certaine homogénéisation du pouvoir. Selon Bourdieu,
cette homogénéisation est due soit à la détention exclusive de certaines ressources, soit au
cumul de ressources distinctes.

« Le triangle du pouvoir » de Mills24 :
Pour Mills, les phénomènes de domination politique existent ; mais ils résultent des
relations établies entre les détenteurs de certains rôles stratégiques, à l’exclusion de toute
autre cause. Et Mills de distinguer trois institutions ayant l’exercice du pouvoir : l’institution
politique, l’institution économique et l’institution militaire. Ces trois institutions ont pris, au
fil des âges, de plus en plus d’importance, et les moyens dont disposent leurs responsables
ont augmenté dans d’énormes proportions. De ce fait, il y a concentration du pouvoir entre
les mains de ces responsables.

Ces trois institutions sont hautement bureaucratisées, tout comme elles sont centralisées.
De ce fait, le nombre de personnes y détenant un pouvoir réellement significatif est fort
restreint, le pouvoir ne se trouvant pas éparpillé entre différents niveaux hiérarchiques mais
au contraire concentré aux seuls échelons les plus élevés.


1.1.2.1.2.          Les thèses marxistes : appareil d’Etat et luttes des classes
La pensée marxiste développe une vision critique de l’appareil d’Etat capitaliste et crée
l’émergence d’une vision propre de celui-ci.

24
     http://serge-bs.over-blog.com/article-mills-ch-w-et-le-pouvoir-42738837.html
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1.1.2.1.2.1.      La détermination économique
Selon la vision marxiste, l’Etat n’est pas extérieur et supérieur au système social comme le
prétend la doctrine libérale, le pouvoir étatique s’exerce sur un milieu déjà structuré, dont la
hiérarchisation s’impose à lui.

                     On assiste à un renversement de la perspective hégélienne




                                                                                       25

Remarque :
   - L’Etat n’est qu’une institution seconde, dérivée, dont la logique ne peut apparaitre
      que dans le cadre d’une analyse sociale globale.




25
    Infrastructure (ou base matérielle) et superstructure sont une paire de concepts philosophiques développé
par Karl Marx et Friedrich Engels et utilisés par le marxisme, permettant de distinguer les bases essentielles
d'ordres sociaux variés.
L'infrastructure désigne ce qui est relatif à la production :
les conditions de production (climat, ressources naturelles) ;
les forces productives (outils, machines) ;
les rapports de production (classes sociales, domination, aliénation, salariat...).
C'est de l'infrastructure, que selon Marx et Engels, découle la superstructure.
La superstructure désigne l'ensemble des idées d'une société, c'est-à-dire ses productions non matérielles :
les institutions politiques ;
les lois ;
la religion ;
la pensée ;
la philosophie ;
la morale ;
... .
Entre les deux, il y a donc un rapport de détermination. De l'infrastructure, qui régule l'activité de production,
découle la superstructure (les institutions politiques, les lois, la religion, la pensée, la philosophie, la morale).
Cette conception marxiste explique le changement social qui est impulsé par les transformations du système de
production. Par exemple, la révolution industrielle a contribué à transformer la société féodale en une société
industrielle, ce qui implique que l'évolution de l'infrastructure (mécanisation, industrialisation,
prolétarisation...) a engendré une évolution de la superstructure (développement du protestantisme, du
rationalisme, du libéralisme...). Au contraire, la superstructure est là pour maintenir en place le mode de
production. Marx l'illustre avec l'exemple de la philosophie de Hegel (et l'idéalisme allemand en général),
mouvement des idées qui visent à la conservation de l'ordre bourgeois, et de la production capitaliste.
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       -   La détermination par l’économie est variée : des formes politiques ou idéologiques
           hétérogènes, des conjonctures institutionnelles différentes sont compatibles avec un
           même type de structures économiques et sociales26.

1.1.2.1.2.2.        L’appareil d’Etat dans les pays socialistes
L’Etat communiste s’est mis en place en différentes étapes :
                                           Effondrement           Dictature du
            Effondrement
                                           des structures          prolétariat         Etat
             du système
                                             étatiques             (situation       communiste*
              capitaliste
                                            capitalistes          transitoire)
* Un Etat dans lequel il n’existe plus de domination car l’ensemble des instruments de
domination (capital) sont collectivisés.

En réalité, l’appareil d’Etat survit et se renforce. On peut dire que la structure étatique a
résisté au changement de base économique et semble avoir évolué indépendamment des
rapports de production. Ceci peut être expliqué de différentes manières :
    1) Les égarements du régime seraient causés par la personnalité de Staline.
    2) La thèse de la déviation bureaucratique.
    3) La thèse de la déviation capitalistique : une nouvelle élite bureaucratique ou la
        théorie du « capitalisme bureaucratique » (Castoriadis).

1.1.2.1.2.3.        La fin de l’histoire
La rencontre entre les approches libérales et marxistes a provoqué la chute du mur de Berlin
et une transition économique vers un capitalisme globale.

Pour connaitre des suites hypothétiques : « La fin de l’histoire » de F. Fukuyama ou « Le choc
des civilisations » de S. Huntington.

1.1.2.2. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : garantir l’unité externe du
         système social
Comment garantir la cohésion du système social dans un contexte de domination ?
  L’appareil d’Etat est obligé de prendre en compte les conflits qui pourraient le mettre
     en péril et compromettre sa reproduction.
Plusieurs types de règlement sont possibles dans cette situation :
    - Règlement par l’imposition : l’appareil d’Etat réduit par la force les conflits (peu
       efficace et exige beaucoup d’énergie).
    - Règlement par la concession : diminuer l’intensité des conflits par des concessions
       judicieusement avancées et négociées.
    - Règlement par l’intégration : permet l’intériorisation des valeurs (inégales) produites
       et entretenues par le système social.

1.1.2.2.1.          La fonction stabilisatrice
Lorsqu’il y a émergence des problèmes, deux approches sont possibles :
    - L’approche préventive avec l’utilisation de techniques prévisionnelles mais il est très
       difficile de prévoir ce qui peut arriver.

26
     Vision plus douce.
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     -   L’approche curative avec l’utilisation de technique de planification et de justice
         redistributive.

Les tensions doivent être traitées de manière à réduire leur intensité et à les priver de toute
force explosive. Deux voies pour ce faire sont possibles :
    - La planification sociale27 (« Fantansy dream ») : démontrer la possibilité de trouver
        un dénominateur commun à l’ensemble des intérêts sociaux en présence. Il faut alors
        faire miroiter aux groupes dominés un certain nombre d’avantages, dont on amortit
        les effets dans le temps, pour les rendre compatibles avec la logique sociale globale.
    - La socialisation (consocialisme) : mettre en présence les représentants des groupes
        sociaux dont les projets et les rationalités apparaissent divergentes afin d’exprimer
        les oppositions et à réduire progressivement les dissensions.

Malgré les efforts de l’appareil d’Etat, les tensions sociales ne peuvent être réellement et
durablement aplanies. C’est donc l’émergence de l’Etat Sisyphe28 : l’appareil d’Etat est
constamment obligé de réévaluer ses objectifs, ses moyens, de modifier la nature et les
formes de ses interventions.

L’équilibre entre dominants et dominés est en constante évolution. L’Etat doit donc
constamment se réinventer, cela se traduit par l’émergence d’un système.

1.1.2.3. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : la garantie de l’unité
         structurelle du système administratif
L’appareil d’Etat doit reproduire en interne les rapports de domination externe. Cela se
traduit par la stratification administrative qui n’est pas socialement neutre, bien au
contraire, l’appareil d’Etat retranscrit sur un mode bureaucratique des conflits sociaux réels.
D’où, deux objectifs à remplir : l’unité des agents et l’unité des services.

1.1.2.3.1.       L’unité des agents
L’appareil d’Etat ne peut admettre l’existence de déchirements internes. Le dogme unitaire
qui est à la base même de la conception libérale de la fonction publique s’entend donc de
manière absolue.

Selon l’approche normative pour ce faire, il faut une mise sous tension avec différents
aspects :
    - Augmentation des effectifs de la fonction publique.
    - L’augmentation des effectifs se traduit par une perte des privilèges jusque là
        accordés aux agents de l’Etat.



27




28
  Pour avoir osé défier les dieux, Sisyphe fut condamné à faire rouler éternellement un rocher jusqu'en haut
d'une colline dont il redescendait chaque fois avant de parvenir à son sommet
Nicolas Baltus        2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                   2010 – 2011
                              Introduction à la science administrative
                                                      29


     -   Le modèle culturel traditionnel, axé sur l’idée de service est de moins en moins bien
         accepté par une base revendicatrice et prolétarisée qui se sent solidaire des autres
         travailleurs.
     -   Montée en puissance du phénomène syndical.

     Donc, l’unité des agents s’obtiendrait par la mise sous tension. Celle-ci reproduit en
     interne les rapports de domination externes avec une :
     - Standardisation et affirmation des valeurs.
     - Attention mise sur les modes de recrutement.
     - Actions de socialisation des agents.
     - Mise en place de formules de participations.

1.1.2.3.2.       L’unité des services
L’unité de l’appareil d’Etat se définit comme l’intervention articulée sur la société de la
fonction propre assignée à l’appareil d’Etat qui lui assurerait une cohésion interne et
réaliserait l’unification de ses composantes.

Mais cette unité est un mythe. En effet, l’appareil de l’Etat se présenterait de manière
éclatée et hétérogène : il se caractériserait par la juxtaposition de multiples instruments.
 A cause du monopole d’intervention, de la professionnalisation des agents et d’un
    discours voulant légitimer la rationalisation du fonctionnement de l’Etat ; se produit un
    phénomène de segmentation et/ou centrifuge.

On voit donc apparaitre un glissement des mécanismes de régulation du centre de l’appareil
de l’Etat vers ses périphéries. L’attention est alors, de plus en plus, mise sur les
« interrelations » établies entre l’administration et la société.

Remarque :
   - La division du travail n’est cependant pas telle qu’elle isole chacun des segments
      administratifs par des cloisons étanches.
   - Les logiques structurantes qui comportent des principes de hiérarchisation
      produisent également des tensions internes au-delà des tensions sociales existantes.

2.       La fonction idéologique
L’Etat aérodynamique entraine l’usage de la force qui provoque une énorme dépense
d’énergie et laisse subsister les racines profondes du conflit. L’inculcation de modes de
pensées, de comportements,… aboutit à des résultats plus durables et à moindre coût d’où
l’utilisation de la fonction idéologique dans le but de régler et prévenir les conflits.
     - Faire en sorte que les acteurs sociaux croient dans le bien-fondé de l’ordre social et
         politique existant.
     - Violence symbolique contrée par « La servitude volontaire29 » qui entraîne une
         production d’idéologie à travers un discours du pouvoir pour l’inculcation de cette
         idéologie.

29
  Le Discours de la servitude volontaire est un ouvrage rédigé en 1549 par Étienne de La Boétie à l'âge de 18
ans. Sa première publication date de 1576. Ce texte consiste en un court réquisitoire contre l'absolutisme qui
étonne par son érudition et par sa profondeur, alors qu'il a été rédigé par un jeune homme d'à peine 18 ans. Ce
Nicolas Baltus        2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                      2010 – 2011
                              Introduction à la science administrative
                                                        30



2.1. La production idéologique
La production d’idéologie pose la question de la finalité, des conditions de production de
celle-ci ainsi que la mise en place du système de légitimation.
  Le but est de mettre en place le double travail de fétichisation30 et d’occultation31.

2.1.1. La finalité légitimante
La finalité légitimante a deux grands axes :
     - La légitimité du système de domination sociale.
     - La légitimation de l’appareil d’Etat.
  Il faut comprendre comment les institutions publiques veulent donner l’image d’une
      société intégrée, fluide et égalitaire, où la hiérarchisation est fondée exclusivement sur
      les capacités individuelles, et en mettant l’appareil d’Etat au service de la collectivité
      toute entière.

2.1.1.1. La légitimation du système de domination sociale
Il faut provoquer l’effacement des antagonismes en arrivant à un degré de cohésion sociale
et de création de solidarité. Il y a plusieurs manières de voir et de répondre à la réduction
des inégalités sociales :
      - Visions libérales et marxistes : les inégalités ne sont pas construites de la même
         manière.
      - Etat-providence : Sécurité sociale, haut financement des systèmes éducatifs,…
         rendre les inégalités viables.
      - Etat social actif (redéfinition de l’Etat-providence) : utilisation d’instruments comme
         la limitation des allocations de chômage,…

En présentant les inégalités sociales comme un phénomène naturel, mineur ou en voie de
disparition, l’idéologie cherche à atténuer leurs conséquences explosives et à les rendre
supportables.
L’appareil d’Etat participe à occulter les phénomènes de domination. Tout son
fonctionnement tend à faire croire en l’égalité fondamentale des individus et des groupes
sociaux (pas de classe, pas de hiérarchisation sociale).
Un indice de cette action peut être trouvé dans les dispositions légales et réglementaires ou
constitutionnelles qui visent à traiter de manière identique l’ensemble des individus en
qualité de personnes juridiques, soit en tant qu’usagers.

L’idée est de renforcer le sentiment communautaire et de développer l’identification des
individus à la collectivité nationale. Cet objectif suppose le lancement de thèmes
mobilisateurs destinés à faire prendre conscience aux membres de la collectivité de ce qui
les unit négativement cintre l’extérieur et ce qui les rassemble positivement. Par exemple, la
politique de l’ennemi : quand on a un ennemi commun, sa renforce la cohésion sociale. Ou
encore, la « société de défense » de Marcuse : l’Etat se sert de la menace permanente d’un


texte pose la question de la légitimité de toute autorité sur une population et essaye d'analyser les raisons de
la soumission de celle-ci (rapport « domination-servitude »).
30
   Fait d’attribuer à quelqu'un, à quelque chose une existence ou un pouvoir quasi magique, les respecter de
façon excessive.
31
   Fait de dissimuler quelque chose, de le passer sous silence.
Nicolas Baltus        2ème année du grade de bachelier en sciences politiques                 2010 – 2011
                              Introduction à la science administrative
                                                       31


agresseur pour exiger des citoyens leur obéissance à l’ordre en place, ce qui favorise aussi la
cohésion sociale.

La cohésion du groupe renvoie à l’ensemble des forces qui contribuent au maintien d’un lien
d’ensemble entre les membres du groupe, et, ce à travers des formes variées. Les effets de
la cohésion du groupe peuvent être variés :
     - Favorise le moral et donc le sentiment de satisfaction de ses membres.
     - Renforce le sentiment de sécurité et d’estime mutuelle.
     - Permet une augmentation quantitative et qualitative des interactions entre les
        différents membres.
     - Permet une plus grande efficacité du groupe dans la réalisation de ses objectifs.
     - Permet une plus grande interdépendance des membres entre eux.
                                                                             32
                // L’expérience de la « Western Electric » (E. Mayo, 1945)

2.1.1.2. La légitimation et le fondement de l’appareil d’Etat
La détention du pouvoir n’est jamais présentée comme un fait arbitraire mais il est toujours
justifié par référence à certains principes reconnus par la collectivité toute entière.

Ceux qui détiennent le pouvoir doivent établir leur droit à l’exercer au regard de ces normes
ou de ces principes fondamentaux et donc fondateurs. Les élections, les diplômes, les
carrières, l’expérience sont des instruments légitimant les personnes au pouvoir, ceux-ci sont
avant tout juridique et répondent aux grands principes de la légitimité de Weber.

Pour Max Weber, toute socialisation passe par une forme de domination, d’adhésion proche
de la soumission volontaire qui dépend des qualités que le dominé prête à celui qui
commande. L’État, en tant qu’organisation sociale, n’échappe pas à cette règle. Sa légalité
est fondée sur la conviction qu’ont les citoyens qu’il est juste de lui obéir. Mais la légalité
n’implique pas la légitimité.

Le sociologue allemand distingue trois grandes sources de légitimité.
    - La légitimité légale (ou rationnel) repose sur la « croyance en la légalité des
        règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés
        à exercer la domination par ces moyens ».
    - La légitimité traditionnelle revêt « un caractère exceptionnel, reposant sur la
        croyance quotidienne en la sainteté de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par
        ces moyens ».
    - La légitimité charismatique repose sur la « soumission au caractère sacré, à la vertu
        héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne ».

32
   Les individus qui constituent un atelier au travail ne sont pas, purement et simplement,
des individus ; ils forment un groupe au sein duquel ils ont développé des habitudes de
relations entre eux, avec leurs supérieurs, avec leur travail, avec les règlements de
l'entreprise.
MAYO,G., The humans problems of an industrial civilization, p.116, cité par BADIN,
1965, p. 43.
Le désir d’être bien avec ses collègues de travail, ce que l’on appelle l’instinct humain
d’association, l’emporte facilement sur le simple intérêt individuel et la logique des
raisonnements sur lesquels tant de faux principes de direction sont fondés.
MAYO, 1947, in Sciences Humaines, HS n°20, p.06
Nicolas Baltus            2ème année du grade de bachelier en sciences politiques     2010 – 2011
                                  Introduction à la science administrative
                                                           32


On peut ajouter à cela la légitimité marginale-séquente qui n’est pas de Weber : Accès au
pouvoir d’influence parce-que la personne en question se trouve dans deux endroits
différents et cumule des informations.

Dans les systèmes actuelles, la seule légitimité valorisée est la légale-rationnelle. Le pouvoir
est vu comme un lieu vide où l’on peut se présenter si on le veut et qui tient en place grâce à
des garanties juridiques. Mais dans la réalité, si on décortique le système, tout le monde n’y
a pas accès : il y a une stabilisation des élites au pouvoir. Et si on renforce le rationnel, il se
peut qu’un effet pervers se crée et donne une déviance totalitaire. Pour lutter contre celle-
ci, nous avons introduit des notions comme les crimes contre l’humanité et des principes
généraux auxquelles on ne peut jamais déroger, indépendamment du régime en cause.


2.1.2. Les conditions de la production idéologique
Si l’importance de l’idéologie dans la reproduction des rapports de domination sociale et
dans la garantie de l’autorité étatique est clairement établie, en revanche le processus33 par
lequel les idées, les représentations sont produites est beaucoup moins évident.

2.1.2.1. La nature de l’idéologie
Trois dimensions de l’idéologie prédominent : les dimensions politique, sociale et psychique.
Dans ces dimensions, l’idéologie répond à deux grands principes :
    - Ensemble relativement cohérent de représentations, par lequel les différents
        groupes sociaux expliquent leur situation ou perçoivent l’organisation.
    - Phénomène de pouvoir puisque la production d’idéologie n’est pas socialement et
        politiquement neutre, elle traduit des rapports de puissance et de domination.

Selon les libéraux, l’idéologie détient une existence propre et peut alors être comprise
comme une arme précieuse dans le combat politique. C’est donc l’essence même du
politique. Selon les marxistes, l’idéologie est avant tout le reflet déformé des rapports
sociaux réels.

2.1.2.1.1.           La dimension politique de l’idéologie (libéraux)
L’idéologie est un élément essentiel de la dynamique politique. Les valeurs, images, idées
dont les groupes sociaux sont porteurs ne sont jamais un simple reflet passif de leurs
conditions matérielles d’existence, mais le résultat d’un travail intense d’inculcation. Les
différentes forces politiques s’efforcent de conquérir le pouvoir en imposant leur
représentation du monde, de la société et de l’organisation sociale dans son ensemble.

 L’idéologie peut donc être vue comme système de représentation :
La construction des idéologies n’est donc pas une opération arbitraire. Une idéologie ne
peut réussir que si elle mobilise les idées ou pulsions déjà présentes, au moins à l’état
virtuel, dans la psychologie individuelle. Elles ont donc une existence réelle et une portée
totalisante.




33
     Processus diffus et dilués dans la société toute entière.
Nicolas Baltus      2ème année du grade de bachelier en sciences politiques         2010 – 2011
                            Introduction à la science administrative
                                               33


 L’idéologie peut aussi être vue comme système d’action :
L’idéologie est un système de représentation subjectif, mais une « formation discursive
polémique » tournée vers l’action et cherchant, non pas la vérité, mais l’efficacité.

Cela engendre deux conséquences :
    - Toute idéologie consiste en un voilement, une occultation, une opacification du réel.
    - Le brouillage intense provoqué par l’idéologie est un moyen privilégié d’action du
        pouvoir.
  L’idéologie comme outil et essence même de l’action politique.

2.1.2.1.2.       La dimension sociale de l’idéologie (marxistes)
L’idéologie est un produit social et elle est donc liée aux rapports sociaux de production. Elle
s’organise autour de deux principes :
     1) C’est dans les conditions réelles d’existence, et non dans la psychologie individuelle
         qu’elle trouve ses racines profondes : l’idéologie comme produit social (l’idéologie est
         une superstructure)
Si l’idéologie est en relation étroite avec la base matérielle, qui détermine les formes de la
conscience sociale, elle n’en est que le reflet déformé, et elle exerce une action en retour sur
la structure économique, en conditionnant les formes de la lutte des classes.

    2) Avant d’être un moyen de manipulation politique, l’idéologie est un instrument de
       domination sociale : l’idéologie comme instrument de domination
Les constructions idéologiques dépendant de la structure sociale globale et reflètent les
positions de classe de ces sujets. L’idéologie dominante se diffuse dans le social en
véhiculant un ensemble de valeurs qui deviennent celles de la société toute entière et
s’impose comme des normes à l’ensemble des groupes sociaux.
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Introduction à la science administrative

  • 1. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 1 PROFESSEUR : GEOFFREY JORIS Introduction à la science administrative 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques Nicolas Baltus 13/04/2011 Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de répondre aux enjeux et questions spécifiques que des étudiants confrontés aux phénomènes administratifs rencontrent. Il s'agit plus particulièrement de donner aux étudiants les bases théoriques nécessaires à la compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et de comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces institutions/structures.
  • 2. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 2 Sommaire Le cours d'introduction aux théories administratives a pour ambition de répondre aux enjeux et questions spécifiques que des étudiants confrontés aux phénomènes administratifs rencontrent. Il s'agit plus particulièrement de donner aux étudiants les bases théoriques nécessaires à la compréhension de ce qu'est une administration publique et d'identifier et de comprendre les enjeux actuels agissant sur la redéfinition de ces institutions/structures. ...................................................................................................... 1 0. Introduction........................................................................................................................ 5 1. Etymologie et historiographie épistémologique ................................................................ 5 1.1. Premier sens du verbe « administrer » ....................................................................... 5 1.2. Sens « charnière » du verbe « administrer »............................................................... 6 1.3. Sens découlant des deux premiers .............................................................................. 6 2. La formation de la science administrative ......................................................................... 6 2.1. De l’antiquité au moyen-âge ....................................................................................... 7 2.1.1. Sumériens et Egyptiens ........................................................................................ 7 2.1.2. Grecs et Romains.................................................................................................. 7 2.1.3. Moyen-Âge ........................................................................................................... 8 2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques à l’hybridation culturelle des principes administratifs ................................................................................... 8 2.2.1. La science administrative en pays germaniques et leur traduction anglaise ...... 8 2.2.2. La science administrative en France .................................................................... 9 2.2.3. Le « Burosystem » et Von Stein ......................................................................... 10 2.2.4. Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration »................................. 11 3. L’autonomie de la science administrative........................................................................ 11 3.1. La science administrative et Sciences Politiques ....................................................... 11 3.1.1. Science administrative comme branche des Sciences Politiques ...................... 11 3.1.2. Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques ...................... 12 3.1.3. Approche dichotomique..................................................................................... 12 3.2. La science administrative et les sciences de l’administration ................................... 12 3.2.1. Science administrative et sciences juridiques .................................................... 12 3.2.2. Science administrative et sciences économiques .............................................. 12 3.2.3. Science administrative et sciences sociologiques .............................................. 12 3.2.4. Science administrative et sciences organisationnelles ...................................... 13 4. La science administrative : une science sociale autonome ............................................. 13 5. Le choix d’un cadre d’analyse .......................................................................................... 14 5.1. Les modes d’analyses des sciences sociales .............................................................. 14
  • 3. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 3 5.1.1. L’analyse fonctionnelle....................................................................................... 14 5.1.2. L’analyse systémique.......................................................................................... 16 5.1.3. L’analyse structurale .......................................................................................... 18 5.1.4. Approches transversales .................................................................................... 18 5.2. L’apport des modes d’analyse pour la science administrative ................................. 19 5.2.1. Institutions et organisations............................................................................... 19 0. Introduction...................................................................................................................... 20 1. La fonction coercitive ....................................................................................................... 20 1.1. Les caractères de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 20 1.1.0. Introduction........................................................................................................ 20 1.1.1. Les spécificités de l’appareil d’Etat .................................................................... 21 1.1.2. La nature de l’appareil de l’Etat ......................................................................... 24 2. La fonction idéologique .................................................................................................... 29 2.1. La production idéologique ......................................................................................... 30 2.1.1. La finalité légitimante ......................................................................................... 30 2.1.2. Les conditions de la production idéologique ..................................................... 32 2.2. L’inculcation idéologique ........................................................................................... 35 2.2.1. La socialisation ................................................................................................... 35 2.2.2. L’acculturation .................................................................................................... 36 1. Le conditionnement sociopolitique ................................................................................. 36 1.1. Système sociale et structures administratives .......................................................... 36 1.1.1. L’influence du système social sur les structures administratives ...................... 36 1.2. Système politique et structures administratives....................................................... 37 1.2.1. Appareil d’Etat et idéologie politique ................................................................ 37 1.2.2. Appareil d’Etat et institutions politiques ........................................................... 38 1.3. L’administration entre changement et continuité .................................................... 39 1.3.1. L’autonomie relative de l’appareil bureaucratique ........................................... 40 1.4. L’organisation administrative : le modèle wébérien ................................................. 41 1.4.1. Le principe de hiérarchie .................................................................................... 42 1.4.2. Le modèle wébérien : un idéal-type................................................................... 43 2. La recherche d’autres modèles ........................................................................................ 46 2.1. La critique du modèle bureaucratique ...................................................................... 46 2.1.1. Source d’inefficacité ........................................................................................... 46 2.1.2. Source de frustration ......................................................................................... 47 2.1.3. Conclusions......................................................................................................... 47
  • 4. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 4 2.2. Le modèle participatif ................................................................................................ 47 2.3. Le modèle de l’efficacité : le New Public Management (NPM) ................................. 48 2.3.1. Le NPM : un concept théorique pour des implications pratiques ..................... 48 1. Une administration hétérogène : l’héritage du 19ème siècle............................................ 53 2. Vers administration homogène : de Wodon aux commissions de réformes administratives ......................................................................................................................... 54 2.1. La guerre 14-18 ............................................................................................................. 54 2.2. L. Wodon et la naissance des commissions .................................................................. 54 2.3. La commission de Haene ............................................................................................... 55 2.4. Commission Halleux .................................................................................................. 55 3. L’administration homogène : la réforme « Camu » ......................................................... 56 3.1. Camu (président de commission) et sa réforme ....................................................... 56 3.2. La méritocratie........................................................................................................... 56 4. Le statut Camu et l’administration : 1945 – 1979 ............................................................ 56 5. L’administration publique dans la tourmente fédérale ................................................... 57 5.1. Loi spéciale du 8/08/1980 et la construction d’un Etat fédéral ................................ 57 5.2. Emergence d’une fonction publique à plusieurs niveaux ......................................... 57 5.3. Le mouvement de fédéralisation (Etat fédéral et Régions/Communauté) ............... 58
  • 5. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 5 PARTIE I : L’administration publique comme objet d’étude 0. Introduction La science administrative est caractérisée par une certaine hétérogénéité en ce qui concerne les objets, la filiation, les finalités ou encore les terminologies. Les confusions et les hésitations sur les différentes variables caractérisant la science administrative comme discipline scientifique se traduisent dans la pratique par des hésitations profondes sur le concept même de « science administrative ». Différentes termes se ressemblant peuvent avoir des significations différentes : - Science administrative : étude de la société quant à son aspect administratif (>< sciences administratives) - Public administration : courant américain ne faisant pas la différence entre le public et le privé. - Administration publique : champ d'étude de la science politique. Celle-ci étudie les formes d'organisations des États, de l'organisation de la démocratie, de la mise en œuvre des politiques publiques. - Gestiologie : étude du fait administratif partout où il se trouve. S’il existe de telles ambiguïtés sur la nature, l’objet et la portée de la science administrative c’est que la science administrative s’est construite et se construit encore au travers de différents courants épistémologiques : - Courant pragmatique et technique : regarde comment cela fonctionne, on décrit. - Courant juridico-politique : regarde la jurisprudence, les cadres réglementaires,… - Courant psychosociologique/sociologique : analyse des luttes de pouvoirs, d’intérêts,…  C’est donc une science carrefour… avec la cruciale question de la construction des frontières et de la valeur de l’autonomie qui en découle. 1. Etymologie et historiographie épistémologique Administrer vient du verbe latin « administer » signifiant de manière générale « aider », « assister », « servir » et plus généralement « gérer ». Cependant, au-delà de cette approche générale, le sens varie considérablement en fonction du contexte dans lequel ce verbe est utilisé. 1.1. Premier sens du verbe « administrer » - Aider/servir : c’est l’idée d’aider à l’exécution d’une tâche sans l’idée que l’idée de direction ne soit mobilisée. On aide juste quelqu’un qui donne un sens à l’exécution. - Diriger/gouverner : c’est l’idée de veiller à l’exécution d’une tâche en donnant une certaine impulsion et orientation en laissant donc une marge de manœuvre. - Assister : c’est l’idée d’aider à l’exécution en prenant à sa charge « l’intendance » nécessaire à l’exécution. Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du Roi. Cette acception ne met cependant pas l’accent sur la nature substantive de la fonction (au départ pas de séparation du pouvoir.
  • 6. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 6  Terme générique pour signifier l’action du pouvoir exécutif Avec le temps, le verbe administrer devient un verbe qualifiant l’activité du gouvernement. Cette acceptation met alors l’accent sur le fait que le chef de l’Etat doit s’entourer d’une équipe.  Terme générique pour signifier l’action des ministres. 1.2. Sens « charnière » du verbe « administrer » « La gestion du gouvernement, comme le bureau de l’administrateur, doit être conduite au profit de ceux en qui la légitimité du gestionnaire est fondée, et non pas au profit de ceux à qui on fait confiance » Cicéron, Officiis. Dans ce contexte, le terme « administration » prend d’avantage le sens de « mission », de « responsabilité » ou encore de « charge ». Mais on voit également apparaitre la notion de « représentation ». C’est donc la question de la responsabilisation, de la représentation et finalement la question du « paradoxe de Mannheim1 » est également posée. 1.3. Sens découlant des deux premiers A côté du sens premier et du sens dérivé, deux autres sens peuvent être énoncés. Ceux-ci découlant des deux premiers : - L’activité de prendre part à l’exécution de la chose publique (les lois dans les pays démocratiques) pour le compte de la Nation et dans le cadre réglementaire qui lui sont imposés. - Participer à la construction, à la structuration mais aussi à la légitimité du pouvoir (exécutif). Les rôles les fonctions actuelles de l’administration sont exactement l’objet d’étude des sciences administratives. 2. La formation de la science administrative Le questionnement sur la manière de gérer le bien commun est très ancien. Depuis que l’homme vit en groupe (comme entité sociale), les questions de « leadership » et de « vivre en commun » sont posées. 11 Les chances de s’affranchir relativement des déterminations sociales augmentent à proportion de la connaissance qu’on en prend. Ceux qui discourent à l’envi à propos de liberté humaine sont en réalité les jouets les plus aveugles de ces déterminations, dans la mesure où, le plus souvent, ils ne présument même pas à quel point leur comportement est dicté par leurs intérêts. A l’inverse, ceux qui soulignent avec le plus d’insistance l’influence inconsciente des déterminants sociaux sont précisément ceux qui s’efforcent autant que possible d’avoir barre sur eux. Ils détectent des motifs inconscients afin de progressivement constituer en objet d’une décision consciente et rationnelle les forces qui les asservissaient jusqu’à maintenant.
  • 7. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 7 2.1. De l’antiquité au moyen-âge 2.1.1. Sumériens et Egyptiens Il existe des textes sumériens exposant des théories, des pratiques ou tout simplement des conseils visant à mettre en place des systèmes de contrôle des pratiques de gestion de la cité. Structure proto-administrative avec un Roi assisté par une assemblée d’anciens. Une troisième délégation parmi le peuple était possible. Il existe des textes anciens mettant en évidence la complexité managériale mise en place par l’autorité politique (Pharaon) en vue d’administrer l’Etat. Etat primaire : Pharaons  Scribes2  Maisons particulières (avec compétences particulières).  Dans les deux cas, l’importance est mise non pas sur la construction d’un système administratif mais bien sur la construction d’un discours sur la manière d’administrer. 2.1.2. Grecs et Romains Dans « Les lois », Platon s’interroge, par exemple, sur la manière de garantir une certaine qualité dans l’administration de la cité. Il prodigue ainsi des conseils (bonnes pratiques) pour la bonne conduite de rendez-vous, conseil sur la formation que doivent avoir les agents de la cité mais s’interroge aussi sur les compétences et la nature des tâches des fonctionnaires de la cité. Aristote quant à lui s’interroge sur les différentes formes de gouvernement (et de facto sur les fromes des structures administratives qui s’y rapportent). Il insiste également sur les conditions à remplir en vue de s’assurer que les administrations agissent pour le bien collectif.  Les Grecs ne contribuent cependant pas à la mise en place et à l’application des principes administratifs stabilisés, reconnus et diffusés. Afin d’assurer le fonctionnement de leur grand Empire, les Romains mirent en place un système complexe d’administration du territoire. Ce faisant, ils contribuèrent en grande partie à l’instauration d’un système administratif à la source des systèmes administratifs contemporains. - Mise en place d’un système de provinces avec à leur tête des magistrats (à la retraite) tiré au sort pour un certains temps. - Sous le haut empire, on élargit ce système à l’ensemble des thématiques de la cité. 2 Le scribe (du latin scriba, de scribere, écrire) désigne dans l'Égypte antique un fonctionnaire lettré, éduqué dans l’art de l’écriture et de l’arithmétique. Omniprésent comme administrateur, comptable, littérateur ou écrivain public, il fait fonctionner l’État de pharaon au sein de sa bureaucratie, de son armée ou de ses temples.
  • 8. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 8  Chez les Grecs et les Romains, il s’agit tout au plus d’un apprentissage par « essais- erreurs » qu’une réelle théorisation des principes administratifs. 2.1.3. Moyen-Âge Il ne se passe pas grand chose durant le moyen-âge. C’est la période durant laquelle, grâce à l’Eglise catholique, on voit se maintenir les grands principes romains et grecs. D’un autre côté, il y a une sorte de retour en arrière, on revient avant le Haut-empire romain : on cantonne la gestion au domaine militaire. Mais les questions existent quand même. Tout d’abord grâce à la littérature « miroir aux princes » : - Saint-Thomas d’Aquin : vision organique et communautaire de la société. La hiérarchie politique est alors « naturelle ». - Machiavel : le pouvoir s’exerce en trouvant un équilibre entre la fortune et la vertu. Le but ultime du chef d’Etat est de « mantenere lo stato3 ». Ensuite, grâce au « savoir-vivre » des milieux tempérés : - Castiglione : comment devenir et rester un bon serviteur du Roi. - Wyss : Comment écrire aux grands de ce monde. - Black Book : le Stéphane Berne du moyen-âge.  Le Moyen-âge se caractérise par une certaine structuration d’un discours administratif mais bien plus par la structuration d’un discours sur l’activité politique. 2.2. La science administrative en Europe : des origines germaniques à l’hybridation culturelle des principes administratifs 2.2.1. La science administrative en pays germaniques et leur traduction anglaise 2.2.1.1. La renaissance C’est une période charnière où de nombreux principes actuels se sont développés. C’est la première vraie réflexion structurée sur le système administratif. A cause de : - L’augmentation de la complexité des tâches gérées par l’Etat. - L’augmentation des fonctionnaires au service de l’Etat. - L’augmentation de l’interventionnisme économique. - Besoin de profils « non-juristes » dans la gestion de l’Etat.  C’est là la naissance du caméralisme. 2.2.1.2. Le caméralisme4 et son historique Le Roi prussien Frederick William I (1713 – 1740) possède un patrimoine prospère qu’il ne peut gérer seul. Celui-ci met en place un « corps professionnel » au service du Roi en vue d’administrer le patrimoine royal en question. Il s’inspire du système mis en place par Colbert en France sous le règne de Louis XIV. En plus, il veut que ce système lui permette de 3 Maintenir l’état. 4 Kamera signifie le coffre fort public.
  • 9. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 9 « by-passer5 » les notables locaux qui résistent au souverain. Finalement, ce système fonctionnera tellement bien qu’il l’étendra à tous les domaines. C’est donc un système d’organisation fortement centralisé et qui se traduit dans la pratique par un instrument du pouvoir en vue de renforcer le chef d’Etat. Le caméralisme peut avoir plusieurs significations : - Une organisation administrative qui permet une co-régulation des domaines militaires, économiques et domaniaux6 au travers de « Comités Provinciaux » supervisés par un « Bureau Général » composé de quatre ministres eux-mêmes assujettis au Roi. - Une organisation professionnelle. Pour permettre un tel système, il apparait nécessaire de former les élites administratives aux techniques de gestion et d’administration. Il y a ensuite eu une diffusion des principes du caméralisme avec des phénomènes de réinterprétation et une intensité variable suivant les Etats7. Les conditions suivantes étaient nécessaires : - Une forte centralisation (mise à mal des espaces de contre-pouvoir). - Une forte centralisation dans le domaine économique. - Une forme de monarchie absolue. - Cependant, une exception est à relever. C’est le cas de l’Angleterre. On a pu assister à un système différent où le système monarchique n’a jamais atteint le niveau de centralisation présent dans les autres Etats européens (spécialement dans le domaine de la gestion des finances). C’est ce qu’on a appelé la Révolution Glorieuse8 et qui a fait apparaitre la notion de « Self-government9 » (ou la « baronnie locale »). 2.2.2. La science administrative en France Les principes du caméralisme vont prendre une dimension toute particulière dans la France napoléonienne. En effet, Napoléon favorise la recherche de la centralisation et de la 5 Eviter. 6 Qui est du domaine de l’Etat. 7 Scandinavie, Autriche, France, Angleterre. 8 Révolution décrite comme « pacifique » (1688-1689), qui eut pour conséquence de renverser le roi Jacques II (Jacques VII d'Écosse) et provoqua l’avènement de la fille de celui-ci, Marie II et de son époux, Guillaume III, prince d'Orange suite à l'invasion néerlandaise de l'Angleterre menée par ce dernier. La révolution instaura une monarchie constitutionnelle et parlementaire à la place du gouvernement autocratique des Stuarts. 9 Autonomie, autodétermination, autorégulation, surtout en parlant des colonies et de l'administration coloniale.
  • 10. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 10 personnification du pouvoir. Il trouve alors dans les principes du caméralisme un fondement à sa vision politique de l’Etat. Concrètement : - Il impose une ligne de conduite et met en place un système caméraliste différent puisque son but est de renforcer son image autoritaire. - Création du système impérial, avec l’apparition des premiers ministères en France (qui eux même se subdivisent en départements) et des grandes écoles (polytechniques, ENA,…) 2.2.3. Le « Burosystem » et Von Stein Le caméralisme, instrument de pouvoir et de domination, va se retourner contre lui-même. En effet, début du 19ème siècle, les élites administratives vont se retourner contre les dirigeants et mettre en place un système étatique dans lequel l’administration va prendre une place centrale. C’est l’apparition du « Burosystem », c'est-à-dire un système intermédiaire entre les pensées caméralistes, les redéfinitions françaises et le self-government à l’anglaise. L’administration devient un appareil de l’Etat et un contre pouvoir en tant que tel mais piloté par une élite administrative qui joue le rôle d’impulsion. Von Stein10 a l’ambition de mettre les fondements d’une véritable science sociale autour de l’administration étatique incluant le droit administratif sans qu’un rapport de domination ne soit opéré. C’est une science qui est capable d’expliquer les relations sociales et susceptible de servir de fondement à l’action administrative. Il faut partir du postulat que l’on peut comprendre les fondements de l’Etat en étudiant les relations se tissant entre les institutions administratives et les différents aspects de la vie individuelle, économique et sociale. C’est une science qui a pour objectif de résoudre la contradiction qui existe à un moment donné entre l’égalité des citoyens et l’inégalité sociale d’une part, et d’autre part de questionner les conditions susceptibles de s’assurer que l’administration agit dans le sens de l’intérêt général. Le « Burosystem », dictature de l’administration mise en place par et au profit des élites administratives, est à son tour remis en cause par la montée en puissance des droits civils et de la jurisprudence administrative (émergence de règles et de juridictions administratives) qui tendant à réduire le poids et l’influence des administrations. 10 Lorenz von Stein (18 November 1815 – 23 September 1890) was a German economist, sociologist, and public administration scholar from Eckernförde. As an advisor to Meiji period Japan, his conservative political views influenced the wording of the Constitution of the Empire of Japan.
  • 11. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 11 - Perte de vitesse des sciences administratives qui sont vampirisées par les approches juridiques qui deviennent les préoccupations majeures des administrations publiques. - Plus tard, apparition des approches organisationnelles (avec la Public administration). 2.2.4. Apparition aux Etats-Unis de la « Public administration » Les caractéristiques de la Public administration sont : 1) Dimension utilitaire forte et pragmatique. 2) Absence de séparation stricte et parallélisme entre l’étude de l’administration publique et celles des organisations privées. 3) Peu d’attention portée au droit administratif (un facteur jugé comme non déterminant). Ce qui a comme conséquence : 1) Importance accordée à l’étude des structures. 2) Importance accordée aux relations interpersonnelles. 3) La théorie des organisations à tendance à prendre le dessus sur l’ensemble d la discipline. 3. L’autonomie de la science administrative Comment délimiter le domaine propre de la science administrative par rapport à celui d’autre discipline ? En quoi le point de vue de la science administrative sur son objet est spécifique ? Quel rapport entretient-elle avec ses disciplines voisines ? 3.1. La science administrative et Sciences Politiques La question de l’autonomie face à la science politique se pose dans le sens où la science administrative s’intéresse à l’administration publique et où celle-ci est une branche de l’exécutif, donc du pouvoir étatique. 3.1.1. Science administrative comme branche des Sciences Politiques La science administrative peut être considérée comme une branche des sciences politiques dans le sens où l’administration concourt à la réalisation des fins étatiques et que l’activité qu’elle développe est une des fonctions de l’Etat. On peut citer différents auteurs à cet effet : - Burdeau : La science administrative ne peut être que complémentaire aux sciences politiques puisqu’elle vise à rendre plus efficace l’action publique (action administrative). - Tocqueville : Regrette que les liens se tissant entre les deux disciplines ne soient pas plus étroits. - Marcel/Vivien : La science administrative a pour ambition de former tant les fonctionnaires que les Hommes politiques. - Wilson : « La science administrative est le plus récent produit d’une science politique vielle de 2000 ans ». Pour lui, l’objectif des sciences administratives est de confronter les acteurs publics à l’incohérence des procédures publiques (augmente l’efficacité). - Duverger : La science administrative est une sous-section des sciences politiques contemporaines (importance mise sur les organisations).
  • 12. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 12 3.1.2. Sciences administrative en rupture avec les Sciences Politiques Le degré d’autonomie de la discipline dépend alors de la conception que l’on a des rapports de l’administration avec le politique. On accepte la thèse selon laquelle l’administration serait neutre et subordonnée, simple instrument du pouvoir politique. Dans cette optique, la mission (rôle et fonction) n’est que d’exécuter les options adoptées par le pouvoir politique. 3.1.3. Approche dichotomique La dichotomie acteurs politiques/administration n’est pas opératoire pour appréhender et expliquer le rôle de l’administration dans les pays démocratiques contemporains. L’administration est incontestablement un phénomène politique. Notre approche consiste alors à proposer une alternative à une approche dichotomique en considérant que le système administratif comme un sous-système du système politique. On dira alors que les sciences politiques s’intéressent en premier au système politique puis au système administratif tandis que la science administrative s’intéresse en premier au système administratif puis au système politique. 3.2. La science administrative et les sciences de l’administration Existe-t-il une complémentarité entre la science administrative et les sciences juridiques, historiques, économiques, philosophiques, psychologiques, sociologiques,… ? 3.2.1. Science administrative et sciences juridiques Pendant longtemps, les études du droit administratif ont à elles seules été le centre des recherches des sciences administratives. Ceci est du au poids de l’histoire mais aussi à l’importance des règles de droit dans la conduite de l’action publique. Limites de leur complémentarité : - Ne met pas en évidence les phénomènes de médiations. - Ne met pas en évidence le « sens », sous-entendus et impacts réels des dispositions. 3.2.2. Science administrative et sciences économiques Leur complémentarité permet de mettre en évidence certaines dimensions de l’action administrative et de mieux expliquer la place des acteurs publics dans la société. Limites de leur complémentarité : - L’administration publique peut-elle se réduire, voire se substituer aux organisations privées ? - L’approche économique a tendance à réduire les variables mobilisées dans une approche intégrée et comparative de l’action publique (pourtant nécessaire). 3.2.3. Science administrative et sciences sociologiques Cette complémentarité permet d’appliquer des approches développées pour rendre compte des phénomènes sociaux globaux et des groupes restreint mais cohérents. Comment ?
  • 13. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 13 - En menant une « sociographie11 » de l’administration. - En mettant en évidence les relations de pouvoir, les réseaux de communications entre individus et les groupes ainsi que l’identification des phénomènes de rivalité et de solidarité. - En mettant en évidence le rôle et la fonction des administrations publiques dans le paysage social global. 3.2.4. Science administrative et sciences organisationnelles C’est une question de complémentarité importante car on se retrouve souvent placé devant une alternative : - Soit on définit la science administrative comme la science des organisations. - Soit on définit la science administrative comme la science organisationnelle des administrations publiques. 4. La science administrative : une science sociale autonome La science administrative est bicéphale : - D’un côté, la science de l’administration qui est une sorte de sous-confluent utilisant des éléments d’autres disciplines et combinant une série d’approches. Celle-ci se consacre à l’étude de l’institution elle-même. - De l’autre côté, la science de la gestion qui est une sorte de gestiologie affirmant l’existence d’une véritable fonction administrative présente dans le secteur public comme privé. Celle-ci se consacre à l’étude de l’organisation de l’institution en question. Que faut-il retenir jusqu’ici ?  La science administrative n’a pas vu le jour soudainement, mais s’est constitué peu à peu, à partir d’apports théoriques et empiriques successifs.  La science administrative se construit sur un ensemble de courants hétérogènes.  La science administrative s’est développée dans des contextes nationaux divers qui déterminent les règles de fonctionnement des administrations mais qui n’influencent pas directement les rôles et les fonctions des administrations publiques.  La science administrative a été conçue comme un instrument de commandement entre les mains du pouvoir politique ce qui a souvent fondé l’idée selon laquelle la science administrative n’avait comme objectif que de protéger les droits des individus tout en donnant à l’administration les moyens d’agir ce qui explique que la science administrative a souvent été confondue avec le droit administratif.  Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des institutions et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe. 11 Étude descriptive des réalités et des faits sociaux, dans laquelle l'accent est mis sur l'observation empirique des sociétés.
  • 14. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 14 5. Le choix d’un cadre d’analyse 5.1. Les modes d’analyses des sciences sociales INSTITUTION – ORGANISATION – SYSTÈME D’ACTION sont trois niveaux d’analyse qui sont indissociables, et aucun d’entre eux ne peut être isolé des deux autres dans la perspective d’une explication globale des phénomènes étudiés. Il faut donc comprendre et expliquer la façon dont s’articulent ces trois dimensions, étroitement structurées et hiérarchisées. Pour ce faire, il faut adopter des cadres méthodologiques différents mais complémentaires. Nous en étudierons 3 : l’analyse fonctionnelle, systémique et structurale. Ces types d’analyse reflètent la même préoccupation de doter les sciences sociales d’un appareil théorique rigoureux et d’envisager la réalité sociale comme une totalité dont il faut rechercher les lois d’agencement en se fondant sur le postulat de l’interdépendance des phénomènes sociaux. 5.1.1. L’analyse fonctionnelle L’analyse fonctionnelle se construit à partir d’approches mathématiques, biologiques et sociales. Pour les fonctionnalistes, expliquer un phénomène social consistera à expliciter ce à quoi il sert, en partant du postulat qu’il existe un lien entre fonction et besoin social, et que pour comprendre la fonction il faut connaitre le besoin auquel le phénomène social répond. Spencer met en évidence l’analogie qui peut exister entre l’organisation de la société et l’organisme humain : « La société est un organisme qui croît, se complique, se différencie, ses parties devenant plus dissemblables, remplissent des fonctions différentes ce qui accroit leur dépendance mutuelle ». Durkheim, quant à lui, insiste sur le fait qu’il faut découvrir les organes dans lesquels s’incarnent les principales fonctions sociales qui permettent le bon fonctionnement et le maintien d’une société donnée et de découvrir leur contribution spécifique dans les dynamiques sociales. 5.1.1.1. Fonctionnalisme renouvelée Estimant que l’analyse fonctionnelle allait mener les sciences sociales vers de nouveaux horizons, Merton va travailler à la théorisation à la théorisation de l’approche fonctionnelle en exposant et stabilisant des concepts théoriques nécessaires à l’analyse : - Principe de l’unité fonctionnelle de la société : Il réfute l’idée selon laquelle chaque élément du système est fonctionnel à la fois pour le système tout entier et pour chacun des éléments. - Fonctionnalisme universel : Il réfute l’idée selon laquelle tous les éléments du système remplissent une fonction (néglige le facteur culturel car celui-ci est différent en fonction des cultures). - La nécessité fonctionnelle : Il réfute l’idée selon laquelle chaque élément du système est indispensable à la cohérence du tout (néglige la logique multifonctionnelle). A côté, Merton propose quatre concepts fonctionnels dans son analyse : la dysfonction, l'équivalent ou substitut fonctionnel, la fonction manifeste et celle latente.
  • 15. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 15 5.1.1.1.1. La notion de dysfonction Alors que les fonctions sont, parmi les conséquences observées, celles qui contribuent à l'adaptation ou à l'ajustement d'un système donné ; les dysfonctions, par contre, sont celles qui gênent l'adaptation et l'ajustement d'un système. Ramenant cette réflexion à la réalité Congolaise12, nous pouvons dire que l'état de guerre que le pays a connu gêne ou empêchait l'Etat de remplir pleinement ses missions dont celle de la garantie, de la protection et la promotion des droits de l'homme ainsi que l'assurance de la sécurité des citoyens. Raison pour laquelle l'on assistait au Sud-Kivu à des violations croissantes et massives des droits individuels. 5.1.1.1.2. La notion d’équivalent ou de substitut fonctionnelle Un élément culturel ou social peut jouer un rôle d'équivalent ou de substitut fonctionnel à un autre pour exercer une activité à sa place. La réalité ne montre-t-elle pas des besoins humains et sociaux, qui peuvent être satisfaits de façons différentes : un seul élément pouvant remplir plusieurs fonctions, de même qu'une seule fonction peut être remplie par les éléments interchangeables. En effet, depuis le déclenchement de la seconde guerre dite de « rectification » en R.D.C., l'on assiste à une partition de fait du territoire national. Une partie est contrôlée par le gouvernement central et une autre est partagée entre diverses factions rebelles et bandes armées. Cela implique que les missions de l'Etat jadis remplies par le seul gouvernement central sur tout le territoire national se trouvent ainsi partagées entre eux en vue d'assurer la continuité de l'Etat. Dans ce cas, bien que ces belligérants ne soient pas reconnus comme gouvernements d'Etat, ils ont l'obligation de promouvoir et de respecter les droits de l'homme et d'assurer la sécurité des citoyens Congolais et étrangers des territoires qu'ils administrent au même titre que l'Etat. Ces belligérants remplissent donc le rôle de substitut de l'Etat. 5.1.1.1.3. Les fonctions manifestes et les fonctions latentes Les fonctions manifestes sont les conséquences objectives qui, contribuant à l'ajustement ou à l'adaptation du système, sont comprises et voulues par les participants du système. En revanche, les fonctions latentes sont essentiellement celles qui ne sont ni comprises ni voulues mais qui n'en n'existent pas moins. Ces fonctions latentes sont parfois remplies par des rites anciens qui, ne jouant plus leur rôle, substituent leur but initial à une autre fonction. Dans le cas d'espèce, disons que les acteurs politiques, en menant la guerre dite de « rectification », ont eu pour objectif principal et officiellement défendu ; le remplacement des institutions existantes considérées selon eux comme autoritaires et inefficaces ; donc, de les remplacer par celles qui garantiraient le respect des droits de l'homme, la justice et le bien-être social ainsi que la démocratie en R.D.C. Telle a été la fonction manifeste de la guerre dans les conditions normales. Cependant, l'évolution du conflit a démontré une toute autre réalité qui se distancie presque totalement de l'objectif de départ. En effet, les mouvements rebelles dont le R.C.D./Goma, 12 Guerre dans le Sud-Kivu.
  • 16. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 16 au lieu de garantir la justice sociale et le bien-être du peuple Congolais pour lequel ils prétendent se battre, se plaisaient à en violer les droits et libertés les plus fondamentaux. C'est une situation, certes, non voulue mais qui déforme voire modifie le sens même de l'intérêt de la guerre. Cette violation des droits humains constitue donc la fonction latente, parmi tant d'autres, de l'état de guerre. 5.1.1.2. Les approches structuro-fonctionnalistes L’accent est mis sur la relation de l’individu à l’organisation et non plus spécialement sur l’exécution de l’action. Cette approche tend alors à s’interroger sur les dynamiques de changement dans les organisations. Parsons décrit les organisations comme des sous-systèmes d'un système social environnant, global, chaque organisation reproduisant une structure sociale commune et se distinguant de ses voisines par les fonctions qu'elle met en œuvre. Il distingue spécifiquement quatre fonctions générales que toute organisation assure: la reproduction des normes et des valeurs (par laquelle elle guide l'action de ses membres), l'adaptation (par laquelle elle mobilise des ressources en vue d'objectifs), l'exécution (par laquelle elle mène la réalisation des objectifs) et l'intégration (par laquelle elle harmonise ses propres éléments internes). 5.1.1.3. Approche fonctionnaliste et science administrative Un raisonnement en termes de fonction va nous permettre d’interroger la place des administrations publiques dans le système d’action public (l’action publique). 5.1.1.4. Limites de l’analyse fonctionnelle La capacité explicative des approches fonctionnalistes est fortement limitée. En effet, montrer par une approche téléologique13 la fonction d’un fait social ne revient pas à en expliquer son origine. De même, les approches fonctionnelles n’arrivent pas toujours à expliquer les changements. Ensuite, l’insistance sur l’équilibre des fonctions et sur le consensus a eu tendance à rendre les approches fonctionnalistes conservatrices (impression de non-changement). Il faut donc la combiner à d’autres approches. 5.1.2. L’analyse systémique La réalité sociale présente les caractères d’un système, c'est-à-dire d’un complexe d’éléments en interaction. Dès lors, on peut interpréter et expliquer ces éléments par les liens d’interdépendance qui les relient. La cybernétique14 et la Théorie Générale des Systèmes (TGS)15 sont les bases de cette analyse La réalité systémique peut être abordée de deux manières différentes : 13 Relatif à la téléologie, doctrine selon laquelle le monde obéit à une finalité. 14 La cybernétique est une modélisation de l'échange, par l'étude de l'information et des principes d'interaction. Elle peut ainsi être définie comme la science des systèmes autorégulés, qui ne s'intéresse pas aux composantes, mais à leurs interactions, où seul est pris en compte leur comportement global. 15 Le but de la "théorie générale des systèmes" est de formuler des principes valables pour tout système indépendamment de la nature des éléments qui le composent et des relations qui le relient
  • 17. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 17 - Fonctionnaliste : le système correspond à une réalité objective dotée d’une existence empirique. - Opérationnelle : le système est une construction de l’esprit, un modèle formel dont les caractéristiques sont pensées indépendamment de leur contenu réel. Easton mélange ces deux approches et décrit une approche systémique pensée comme un cadre conceptuel destiné à éclairer un problème essentiel de la théorie politique : la stabilité vs. Le changement. Il les mélange en se basant sur un postulat conservateur, avec une négligence des conflits, une focalisation sur l’adaptation, une absence de rupture et une vision du pouvoir. Il tente d’expliquer comment un système peut arriver à se maintenir en dépit des tensions auxquelles il est soumis. Son argumentaire repose sur la vision du système16 comme immergé dans un environnement17 et soumis de sa part à des influences telles qu’un seuil critique peut éventuellement être atteint. 5.1.2.1. Approche systémique et science administrative L’approche systémique permet de replacer l’action administrative dans son environnement et offre une vision de l’action politique (arbitrage) qui permet de rendre compte des tensions inhérentes à un système d’action publique (recherche d’équilibre – stabilisation du système politique). 5.1.2.2. Limites de l’analyse systémique L’analyse systémique n’est pas encore parvenue à intégrer de façon satisfaisante le problème du changement dans un modèle fondé sur la notion d’équilibre. Ensuite, elle n’est pas encore parvenue à intégrer la question de rupture dans les systèmes politiques. 16 Un système est constitué par l’ensemble des interactions politiques constatées dans un système social donné, c'est-à-dire, des interactions par lesquelles s’effectue l’allocation autoritaire des valeurs sociales. 17 L’environnement est composé de l’ensemble des variables interférant sur le système politique et contribuant à sa mise sous tension.
  • 18. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 18 5.1.3. L’analyse structurale Selon les approches structurales, la réalité sociale est comprise comme le versant émergé sous-tendu par un ensemble de faisceaux structurant la manière dont la réalité sociale émerge. C’est donc un ensemble de mode d’analyse très divers développé par des auteurs comme Althusser, Lacan, Foucault ou encore Lévi-Strauss. Ces approches structurales se basent sur trois concepts : - La relation structurelle : une relation est dite « structurelle » quand on la considère dans un rôle déterminé au sein d’une organisation donnée. - La relation structurale : une relation structurelle est dite structurale lorsqu’on la prend comme susceptible de se réaliser de plusieurs manières différentes mais est déterminante dans les organisations. - La structure structurel : structure fait référence à la structure comme syntaxe et structurel fait référence à la structure comme réalité. 5.1.3.1. Approche structurale et science administrative Par un effort de formalisation, les approches structurales permettent de mettre en évidence les raisons à l’origine des fonctions d’un système administratif (prend en compte l’environnement mais aussi les raisons à la logique de cet environnement). 5.1.3.2. Limites de l’analyse structurale Le principe d’immanence qui consiste à postuler que l’intelligibilité des objets étudiés est toujours possible est fortement remis en cause. De plus, le principe voulant qu’il soit possible de dissocier le code de ses conditions d’utilisation, la structure inconsciente et consciente, le signifiant du signifié est également fortement critiqué. Il faut donc la combiner avec d’autres approches. 5.1.4. Approches transversales Approche qui lie le système à la structure et à la fonction. Il s’agit d’une lecture par les différentes approches.
  • 19. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 19 5.2. L’apport des modes d’analyse pour la science administrative Chaque approche apporte certains éléments d’analyse utile en ce qui concerne la science administrative. Selon l’approche fonctionnaliste, il faut appréhender l’administration comme une institution. L’administration y est vue comme un produit de l’histoire qui rempli une fonction déterminée : une fonction de coercition et une fonction de légitimation. Selon l’approche systémique, il faut appréhender l’administration comme une organisation. Il faut comprendre l’organisation comme une organisation sociale et donc de mettre en évidence les enjeux sociaux qui la composent. Selon l’approche structurale, il faut appréhender l’administration comme un système d’action. Il faut comprendre les structures cognitives qui donnent sens à l’administration publique. 5.2.1. Institutions et organisations Institutions et organisations sont complémentaires pour la science administrative car les institutions doivent être remises dans leur universalité et dans leur particularité. Cependant, deux conditions sont à respecter : - Mettre en évidence le caractère historique des administrations tout en reconnaissant que leurs fonctions peuvent être prises en charge par d’autres institutions ou organisations. - Ne pas négliger de remettre en perspective les organisations (approches transversales). Jusqu’ici, que faut-il retenir ? - Approches fonctionnelles. - Approches systémiques. - Approches structurales. - Notre ambition est de comprendre les administrations, entendues comme des institutions et comme des organisations, reprises dans un système d’action complexe. Cette approche impose la mobilisation de différentes grilles méthodologiques et épistémologiques.
  • 20. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 20 PARTIE II : Qu’est-ce que l’administration publique ? Titre premier : Fonction de l’institution 0. Introduction Toute institution a une fonction sociale. Elles remplissent un besoin, une demande sociale. La fonction de l’institution vise à décrire le rôle que l’administration remplit dans la société, la contribution qu’elle apporte au fonctionnement du système social. Mais compte tenu des limites que les approches fonctionnelles, il convient de se mettre d’accord sur deux conditions susceptibles de valider notre approche : - Dépasser les fonctions manifestes et voir les fonctions latentes. - Distinguer fonction (rôle social) et fonctionnalité (application de la fonction). Il faut donc mettre en évidence les fonctions mais s’interroger sur leur mise en application (fonctionnalité). Ensuite, l’analyse des fonctions remplies par l’administration dans la société est subordonnée à une question préalable : « Quelle est la place de l’administration par rapport à l’Etat et au système politique ? ». La vision classique répond à cette question : alors que les missions politiques seraient contingentes, les missions administratives seraient caractérisées par une certaine permanence où elle serait simplement chargée de l’exécution des tâches. Encore selon la vision classique, il y aurait deux grandes coupures : - Entre l’administration et le système social - Entre l’administration et le pouvoir politique  Dès lors, la question de la fonction ne se pose plus. La vision classique ne prend pas compte de la vraie interaction qu’il y a tous les jours entre politique et administratif, elle ne permet pas de rendre compte de la place occupée par l’administration dans la société. Selon notre vision, l’administration ne peut être isolée du social car elle présente un certain nombre de caractéristiques propres qui lui donnent un rôle social spécifique, irréductible à une fonction secondaire d’exécution : l’administration est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat. 1. La fonction coercitive 1.1. Les caractères de l’appareil de l’Etat 1.1.0. Introduction Le modèle étatique s’est établit de manière progressive, parti d’Europe pour se diffuser dans le monde grâce à deux grands mouvements : - D’un point de vue statistique cela se traduit par une institutionnalisation et par une concentration du pouvoir de commandement et de sanction. - D’un point de vue dynamique la construction et la consolidation semble se renforcer de manière constante. Par exemple : à la base le système judiciaire ne consistait qu’au commerce et puis, il s’est élargi à beaucoup de thématique.
  • 21. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 21  L’emprise des structures publiques dans les sociétés contemporaines est sans cesse croissante. 1.1.1. Les spécificités de l’appareil d’Etat L’administration, qui est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat, met en œuvre la puissance étatique. Cette caractéristique permet de distinguer l’administration des autres institutions sociales (Repérage). De plus, l’administration est une organisation hiérarchisée et comprise comme un système ce qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société. 1.1.1.1. Le repérage de l’appareil d’Etat 1.1.1.1.1. Appareil d’Etat et société civile Identifier l’appareil de l’Etat par rapport à la société civile peut se faire grâce à deux approches : l’approche classique et l’approche empirique. Selon l’approche classique, il y a une différence de nature et de fonction entre les deux entités. Cette approche distingue deux sphères : - La sphère privée qui recouvre des activités privées et des intérêts particuliers. - La sphère publique qui est la sphère où les intérêts particuliers sont représentés et s’opposent.  L’Etat fait jonction entre ces deux sphères, elles doivent cohabiter alors qu’elles sont contradictoires. Selon la perspective hégélienne, trois types d’acteurs sont en présence dans un système social : l’Etat, la société civile et les individus. Selon lui, ces trois composantes doivent fonctionner ensemble. Pour ce faire, l’Etat impose sa vision aux autres, il définit et entretient l’intérêt général.  L’intervention médiatrice du pouvoir introduit l’ordre et la rationalité là où il n’y avait que division et incohérence. L’Etat ramène à l’unité et les intérêts particuliers subissent une véritable transmutation du fait de leur prise en charge par l’Etat. Selon l’approche classique donc, l’appareil d’Etat est défini comme l’institution qui est chargée, sous le contrôle des élus, de satisfaire les besoins d’intérêt général, d’assurer la gestion des services publics. - Ces objectifs justifient le recours à des méthodes de gestion détachées de toute recherche de profit et l’emploi de prérogatives de puissance publique. - L’appareil d’Etat est également régi par des principes d’organisation structurelle qui tout en assurant sa cohésion accusent également son isolement social (= la fonction publique). Limites de l’approche classique : 1) Les intérêts particuliers créent des conflits mais c’est aussi eux qui permettent d’établir les bases nécessaires à la rencontre d’un consensus social (« contrat social »). 2) L’Etat n’est qu’une entremise permettant aux dominants économiques de devenir des dominants politiques (approches marxistes).
  • 22. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 22 L’approche empirique est représentée par Weber et les marxistes. Selon Weber, l’Etat ne peut pas être défini à partir des fins qu’il se donne mais seulement par le moyen qui lui est spécifique et indispensable du point de vue de son essence « la violence légitime ». Selon les marxistes, l’Etat est chargé de préserver l’équilibre social global, en établissant les conditions politiques de reproduction des rapports de production. Pour se faire, l’Etat possède l’usage exclusif des moyens de contrainte (armée, bureaucratie), totalement concentrés à son profit, et la force est son signe distinctif.  Il faut donc mettre l’importance, selon eux, sur les mécanismes de persuasion sociale (socialisation). 1.1.1.1.2. Appareil d’Etat et système politique On se demande ici quelle est la marge de manœuvre qu’on accorde à l’administration dans le système politique ? Selon notre approche de l’administration publique, elle ne peut être pensée que comme extérieure au système politique. L’administration ne peut être définie par une prétendue extériorité au système politique mais bien par le rôle particulier qu’elle est appelée à y assumer : l’exercice de la puissance publique. Mais plusieurs visions, quant à la relation entre administration et système politique, sont là. Selon l’approche classique, l’administration est pensée comme un appareil spécialisé et professionnalisé dont l’unique fonction est d’exécuter les orientations décidées par le pouvoir politique. Ni élue, ni responsable, l’administration ne dispose d’aucune légitimité propre et est définie par un statut de double subordination (fonctionnelle18 et organique19) dont les effets se cumulent. Ceci met l’accent sur les agents de liaison, ces acteurs doivent mettre au courant l’administration de ce que fait le monde politique. Exemples :  Chef de cabinet  Système de mandat, les chefs d’administrations sont désignés à la tête d’une administration pour une période jusqu’à évaluation. Si celle-ci est positive ils restent, si non ils partent.  Contrat de gestion, celui qui relie la SNCB au monde politique. C’est un moyen d’organiser une relation.  Contrat d’administration : comme le contrat de gestion mais pour des services plus centralisés comme le SPF Justice. Dans l’administration se retrouve un certain nombre d’acteurs qui viennent du monde politique. Ce qui participe aussi à la liaison. Deux systèmes organisent les rapports : 1) Spoil-system : changement de présidents  tous les responsables d’administration sautent. 2) Méritocratie : faire carrière dans l’administration et gravir les échelons de la fonction publique. 18 Les tâches administratives ne sont jamais initiales par rapport aux tâches politiques – Principe de légalité. 19 L’administration et le système politique se distinguent par des profils personnels et organisationnels différents.
  • 23. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 23 L’approche renouvelée est beaucoup plus pragmatique. Selon elle, sur base de la nécessité de l’action il convient d’effectuer une répartition des fonctions entre le système politique qui possède des fonctions d’orientation20 et d’autre part, le système administratif dont la fonction est de permettre l’adoption d’orientation21 (« information provider »). Tous cela, en ayant un rapport avec l’efficacité (% résultats et chemins pris pour y arriver). Critiques de l’approche renouvelée : 1) La distinction des tâches politiques et administratives se heurte à des obstacles insurmontables. 2) Les critères utilisés pour circonscrire l’appareil administratif par rapport à l’ordre politique n’apparaissent guère plus solides. 1.1.1.2. La définition du pouvoir d’Etat Selon Weber, le pouvoir de l’Etat est un groupement de domination qui est d’ordre politique à caractère institutionnel. Comme les autres groupements politiques, l’Etat entend acquérir l’exercice de la domination et l’usage de la violence mais la grande différence de l’Etat s’est qu’il entend s’en réserver le monopole. L’ordre étatique est donc un ordre institutionnel (totalitaire), il ne peut dès lors admettre la concurrence. A l’intérieur de ses limites territoriales, il n’existe de violence légitime que dans la mesure où il la permet et la prescrit. L’Etat peut exercer deux types de pouvoirs : - Pouvoir de commandement et de sanction: adoption de règles et de normes. - Monopole de la direction administrative et de la force matérielle. 1.1.1.2.1. Le pouvoir de commandement et de sanction La contrainte est au cœur même de l’institution étatique. Elle impose des choses pour diminuer la violence. La formation de l’Etat n’est donc pas la suppression, l’élimination de la violence mais l’imposition de contrainte au travers d’une centralisation, d’une concentration du pouvoir. La construction des structures publiques se fait donc au travers de processus visant à arracher des individus ou des groupes pour être remis au détenteur officiel du pouvoir. Les conflits privés sont apaisés par la force publique. Quand on dit contrainte, on pense aux normes juridiques. Celles-ci sont le signe caractéristique et le moyen d’action privilégié du pouvoir institutionnalisé de l’Etat. Le droit devient alors un ordre de contrainte et un instrument de sujétion des individus à l’Etat. Les normes juridiques s’imposent aux individus qui sont des sujets de droit. Selon Marcel Gauchet, dans « La démocratie des Juges », les instruments de contraintes prennent tellement de place, les recours augmentent et les juges qui n’ont aucune légitimité veulent pouvoir interpréter des règles qui s’imposent à tout le monde. 20 Le politique doit gérer un certain nombre de problématiques. Il faut qu’il trouve des solutions et pour cela il faut des informations. Donc, il faut un politique assez compétent pour drainer les informations, les stocker et quand ils veulent régler les problèmes, qu’il ait accès à toutes les informations. 21 L’administration est compétente pour s’occuper des informations qui permettront la prise de décision.
  • 24. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 24 A la contrainte, associe-t-on aussi les appareils de contrainte. L’exécution de la norme est garantie par l’intervention d’appareils de contrainte chargés de réprimer les manquements éventuels des individus et des groupes. Ces appareils de contrainte sont soit : - L’armée et la police : une force physique, spécialisée et professionnalisée. - La justice et les prisons : Un ensemble de rites et rituels visant à reconnaitre la faute et à administrer la sanction. Par définition, le pouvoir de l’Etat implique l’idée du monopole. - Selon Weber, le monopole est ce qui permet de distinguer l’Etat de toute autre institution sociale. - Selon Kelsen, l’Etat est le seul habilité à faire usage de la force selon les modalités fixées par l’ordre juridique, qui détermine les conditions d’utilisation de la contrainte physique et les individus qualifiés pour l’exercer.  Attention, le monopole ne s’applique qu’à l’usage des moyens de contrainte, et il ne signifie donc nullement que l’administration possède un privilège d’exclusivité, d’ordre fonctionnel ou matériel, sur tous les secteurs. Jusqu’ici, que faut-il retenir ? - L’administration est le centre d’exercice du pouvoir de l’Etat. - Dans un Etat aérodynamique, l’administration met en œuvre la puissance étatique ce qui permet d’identifier l’administration des autres institutions sociales - Dans un Etat aérodynamique, l’administration est une organisation hiérarchisée et compris comme un système ce qui permet de définir son mode d’action spécifique dans la société. // Processus de construction de l’Etat et des structures administratives (introduction) + processus de transformation des structures de confiance dans les entités étatiques (partie 3) 1.1.2. La nature de l’appareil de l’Etat 1.1.2.1. Appareil d’Etat et domination sociale En définissant les caractéristiques de l’appareil de l’Etat22 et en constatant sa pérennisation dans le monde entier, on n’expose que la partie superficielle du problème23. Nous allons répondre aux questions suivantes : Qui sont les acteurs dominants et qui domine ? Selon deux approches (libérale et marxiste). 1.1.2.1.1. Les thèses libérales : appareil d’Etat et domination politique Les thèses libérales répondent à deux principes : 1) L’appareil de l’Etat est autonome par rapport au système économique - Le système politique s’équilibre au sein d’une certaine liberté. L’environnement conditionne mais ne détermine pas l’équilibre interne de l’appareil d’Etat. 22 Quel positionnement ? Quelles caractéristiques ? Quels instruments ? 23 - La contrainte ne peut être comprise comme neutre. - Assurer la reproduction des équilibres sociaux.  Domination sociale.
  • 25. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 25 -Les caractéristiques de l’ordre étatique dépendent des facteurs politiques. La dépendance aux facteurs de production n’est pas historiquement fondée vu qu’il n’existait pas quand le système a été mis en place. - La classe politique dirigeante ne se définit pas par son statut économique. C’est la maîtrise des acteurs sur les mécanismes politiques qui détermine l’accès au pouvoir et non les variables économiques (mais qui peuvent être des ressources importantes). 2) L’appareil de l’Etat a une place primordiale dans le système sociale (orientation et définition) La convergence de différentes variables vers une image du système administratif a fait qu’aujourd’hui le système politique a primauté sur le système social et économique. La primauté du politique réfute toute approche déterministe au profit d’une approche dite de «pluralité causale ». - Primauté du politique sur le social : c’est le système d’Etat et ses instruments qui définissent les acteurs comme sujets de droits, les faisceaux d’imposition,… - Primauté du politique sur l’économie : c’est le système d’Etat et ses instruments qui par leur volontarisme structurent l’activité économique. C’est de la que découle les deux grandes approches de l’économie : keynésianisme (Etat joue un rôle à l’intérieur) et libéralisme (Etat ne joue pas à l’intérieur mais conditionne le cadre). Ces deux principes posent le problème du pouvoir en termes de rapport de forces politiques et fait de l’appareil d’Etat un centre autonome, et prépondérant, de régulation sociale. Dans l’approche libérale, il existe une certaine homogénéisation du pouvoir. Selon Bourdieu, cette homogénéisation est due soit à la détention exclusive de certaines ressources, soit au cumul de ressources distinctes. « Le triangle du pouvoir » de Mills24 : Pour Mills, les phénomènes de domination politique existent ; mais ils résultent des relations établies entre les détenteurs de certains rôles stratégiques, à l’exclusion de toute autre cause. Et Mills de distinguer trois institutions ayant l’exercice du pouvoir : l’institution politique, l’institution économique et l’institution militaire. Ces trois institutions ont pris, au fil des âges, de plus en plus d’importance, et les moyens dont disposent leurs responsables ont augmenté dans d’énormes proportions. De ce fait, il y a concentration du pouvoir entre les mains de ces responsables. Ces trois institutions sont hautement bureaucratisées, tout comme elles sont centralisées. De ce fait, le nombre de personnes y détenant un pouvoir réellement significatif est fort restreint, le pouvoir ne se trouvant pas éparpillé entre différents niveaux hiérarchiques mais au contraire concentré aux seuls échelons les plus élevés. 1.1.2.1.2. Les thèses marxistes : appareil d’Etat et luttes des classes La pensée marxiste développe une vision critique de l’appareil d’Etat capitaliste et crée l’émergence d’une vision propre de celui-ci. 24 http://serge-bs.over-blog.com/article-mills-ch-w-et-le-pouvoir-42738837.html
  • 26. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 26 1.1.2.1.2.1. La détermination économique Selon la vision marxiste, l’Etat n’est pas extérieur et supérieur au système social comme le prétend la doctrine libérale, le pouvoir étatique s’exerce sur un milieu déjà structuré, dont la hiérarchisation s’impose à lui. On assiste à un renversement de la perspective hégélienne 25 Remarque : - L’Etat n’est qu’une institution seconde, dérivée, dont la logique ne peut apparaitre que dans le cadre d’une analyse sociale globale. 25 Infrastructure (ou base matérielle) et superstructure sont une paire de concepts philosophiques développé par Karl Marx et Friedrich Engels et utilisés par le marxisme, permettant de distinguer les bases essentielles d'ordres sociaux variés. L'infrastructure désigne ce qui est relatif à la production : les conditions de production (climat, ressources naturelles) ; les forces productives (outils, machines) ; les rapports de production (classes sociales, domination, aliénation, salariat...). C'est de l'infrastructure, que selon Marx et Engels, découle la superstructure. La superstructure désigne l'ensemble des idées d'une société, c'est-à-dire ses productions non matérielles : les institutions politiques ; les lois ; la religion ; la pensée ; la philosophie ; la morale ; ... . Entre les deux, il y a donc un rapport de détermination. De l'infrastructure, qui régule l'activité de production, découle la superstructure (les institutions politiques, les lois, la religion, la pensée, la philosophie, la morale). Cette conception marxiste explique le changement social qui est impulsé par les transformations du système de production. Par exemple, la révolution industrielle a contribué à transformer la société féodale en une société industrielle, ce qui implique que l'évolution de l'infrastructure (mécanisation, industrialisation, prolétarisation...) a engendré une évolution de la superstructure (développement du protestantisme, du rationalisme, du libéralisme...). Au contraire, la superstructure est là pour maintenir en place le mode de production. Marx l'illustre avec l'exemple de la philosophie de Hegel (et l'idéalisme allemand en général), mouvement des idées qui visent à la conservation de l'ordre bourgeois, et de la production capitaliste.
  • 27. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 27 - La détermination par l’économie est variée : des formes politiques ou idéologiques hétérogènes, des conjonctures institutionnelles différentes sont compatibles avec un même type de structures économiques et sociales26. 1.1.2.1.2.2. L’appareil d’Etat dans les pays socialistes L’Etat communiste s’est mis en place en différentes étapes : Effondrement Dictature du Effondrement des structures prolétariat Etat du système étatiques (situation communiste* capitaliste capitalistes transitoire) * Un Etat dans lequel il n’existe plus de domination car l’ensemble des instruments de domination (capital) sont collectivisés. En réalité, l’appareil d’Etat survit et se renforce. On peut dire que la structure étatique a résisté au changement de base économique et semble avoir évolué indépendamment des rapports de production. Ceci peut être expliqué de différentes manières : 1) Les égarements du régime seraient causés par la personnalité de Staline. 2) La thèse de la déviation bureaucratique. 3) La thèse de la déviation capitalistique : une nouvelle élite bureaucratique ou la théorie du « capitalisme bureaucratique » (Castoriadis). 1.1.2.1.2.3. La fin de l’histoire La rencontre entre les approches libérales et marxistes a provoqué la chute du mur de Berlin et une transition économique vers un capitalisme globale. Pour connaitre des suites hypothétiques : « La fin de l’histoire » de F. Fukuyama ou « Le choc des civilisations » de S. Huntington. 1.1.2.2. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : garantir l’unité externe du système social Comment garantir la cohésion du système social dans un contexte de domination ?  L’appareil d’Etat est obligé de prendre en compte les conflits qui pourraient le mettre en péril et compromettre sa reproduction. Plusieurs types de règlement sont possibles dans cette situation : - Règlement par l’imposition : l’appareil d’Etat réduit par la force les conflits (peu efficace et exige beaucoup d’énergie). - Règlement par la concession : diminuer l’intensité des conflits par des concessions judicieusement avancées et négociées. - Règlement par l’intégration : permet l’intériorisation des valeurs (inégales) produites et entretenues par le système social. 1.1.2.2.1. La fonction stabilisatrice Lorsqu’il y a émergence des problèmes, deux approches sont possibles : - L’approche préventive avec l’utilisation de techniques prévisionnelles mais il est très difficile de prévoir ce qui peut arriver. 26 Vision plus douce.
  • 28. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 28 - L’approche curative avec l’utilisation de technique de planification et de justice redistributive. Les tensions doivent être traitées de manière à réduire leur intensité et à les priver de toute force explosive. Deux voies pour ce faire sont possibles : - La planification sociale27 (« Fantansy dream ») : démontrer la possibilité de trouver un dénominateur commun à l’ensemble des intérêts sociaux en présence. Il faut alors faire miroiter aux groupes dominés un certain nombre d’avantages, dont on amortit les effets dans le temps, pour les rendre compatibles avec la logique sociale globale. - La socialisation (consocialisme) : mettre en présence les représentants des groupes sociaux dont les projets et les rationalités apparaissent divergentes afin d’exprimer les oppositions et à réduire progressivement les dissensions. Malgré les efforts de l’appareil d’Etat, les tensions sociales ne peuvent être réellement et durablement aplanies. C’est donc l’émergence de l’Etat Sisyphe28 : l’appareil d’Etat est constamment obligé de réévaluer ses objectifs, ses moyens, de modifier la nature et les formes de ses interventions. L’équilibre entre dominants et dominés est en constante évolution. L’Etat doit donc constamment se réinventer, cela se traduit par l’émergence d’un système. 1.1.2.3. L’appareil d’Etat et conflits sociaux : la garantie de l’unité structurelle du système administratif L’appareil d’Etat doit reproduire en interne les rapports de domination externe. Cela se traduit par la stratification administrative qui n’est pas socialement neutre, bien au contraire, l’appareil d’Etat retranscrit sur un mode bureaucratique des conflits sociaux réels. D’où, deux objectifs à remplir : l’unité des agents et l’unité des services. 1.1.2.3.1. L’unité des agents L’appareil d’Etat ne peut admettre l’existence de déchirements internes. Le dogme unitaire qui est à la base même de la conception libérale de la fonction publique s’entend donc de manière absolue. Selon l’approche normative pour ce faire, il faut une mise sous tension avec différents aspects : - Augmentation des effectifs de la fonction publique. - L’augmentation des effectifs se traduit par une perte des privilèges jusque là accordés aux agents de l’Etat. 27 28 Pour avoir osé défier les dieux, Sisyphe fut condamné à faire rouler éternellement un rocher jusqu'en haut d'une colline dont il redescendait chaque fois avant de parvenir à son sommet
  • 29. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 29 - Le modèle culturel traditionnel, axé sur l’idée de service est de moins en moins bien accepté par une base revendicatrice et prolétarisée qui se sent solidaire des autres travailleurs. - Montée en puissance du phénomène syndical. Donc, l’unité des agents s’obtiendrait par la mise sous tension. Celle-ci reproduit en interne les rapports de domination externes avec une : - Standardisation et affirmation des valeurs. - Attention mise sur les modes de recrutement. - Actions de socialisation des agents. - Mise en place de formules de participations. 1.1.2.3.2. L’unité des services L’unité de l’appareil d’Etat se définit comme l’intervention articulée sur la société de la fonction propre assignée à l’appareil d’Etat qui lui assurerait une cohésion interne et réaliserait l’unification de ses composantes. Mais cette unité est un mythe. En effet, l’appareil de l’Etat se présenterait de manière éclatée et hétérogène : il se caractériserait par la juxtaposition de multiples instruments.  A cause du monopole d’intervention, de la professionnalisation des agents et d’un discours voulant légitimer la rationalisation du fonctionnement de l’Etat ; se produit un phénomène de segmentation et/ou centrifuge. On voit donc apparaitre un glissement des mécanismes de régulation du centre de l’appareil de l’Etat vers ses périphéries. L’attention est alors, de plus en plus, mise sur les « interrelations » établies entre l’administration et la société. Remarque : - La division du travail n’est cependant pas telle qu’elle isole chacun des segments administratifs par des cloisons étanches. - Les logiques structurantes qui comportent des principes de hiérarchisation produisent également des tensions internes au-delà des tensions sociales existantes. 2. La fonction idéologique L’Etat aérodynamique entraine l’usage de la force qui provoque une énorme dépense d’énergie et laisse subsister les racines profondes du conflit. L’inculcation de modes de pensées, de comportements,… aboutit à des résultats plus durables et à moindre coût d’où l’utilisation de la fonction idéologique dans le but de régler et prévenir les conflits. - Faire en sorte que les acteurs sociaux croient dans le bien-fondé de l’ordre social et politique existant. - Violence symbolique contrée par « La servitude volontaire29 » qui entraîne une production d’idéologie à travers un discours du pouvoir pour l’inculcation de cette idéologie. 29 Le Discours de la servitude volontaire est un ouvrage rédigé en 1549 par Étienne de La Boétie à l'âge de 18 ans. Sa première publication date de 1576. Ce texte consiste en un court réquisitoire contre l'absolutisme qui étonne par son érudition et par sa profondeur, alors qu'il a été rédigé par un jeune homme d'à peine 18 ans. Ce
  • 30. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 30 2.1. La production idéologique La production d’idéologie pose la question de la finalité, des conditions de production de celle-ci ainsi que la mise en place du système de légitimation.  Le but est de mettre en place le double travail de fétichisation30 et d’occultation31. 2.1.1. La finalité légitimante La finalité légitimante a deux grands axes : - La légitimité du système de domination sociale. - La légitimation de l’appareil d’Etat.  Il faut comprendre comment les institutions publiques veulent donner l’image d’une société intégrée, fluide et égalitaire, où la hiérarchisation est fondée exclusivement sur les capacités individuelles, et en mettant l’appareil d’Etat au service de la collectivité toute entière. 2.1.1.1. La légitimation du système de domination sociale Il faut provoquer l’effacement des antagonismes en arrivant à un degré de cohésion sociale et de création de solidarité. Il y a plusieurs manières de voir et de répondre à la réduction des inégalités sociales : - Visions libérales et marxistes : les inégalités ne sont pas construites de la même manière. - Etat-providence : Sécurité sociale, haut financement des systèmes éducatifs,… rendre les inégalités viables. - Etat social actif (redéfinition de l’Etat-providence) : utilisation d’instruments comme la limitation des allocations de chômage,… En présentant les inégalités sociales comme un phénomène naturel, mineur ou en voie de disparition, l’idéologie cherche à atténuer leurs conséquences explosives et à les rendre supportables. L’appareil d’Etat participe à occulter les phénomènes de domination. Tout son fonctionnement tend à faire croire en l’égalité fondamentale des individus et des groupes sociaux (pas de classe, pas de hiérarchisation sociale). Un indice de cette action peut être trouvé dans les dispositions légales et réglementaires ou constitutionnelles qui visent à traiter de manière identique l’ensemble des individus en qualité de personnes juridiques, soit en tant qu’usagers. L’idée est de renforcer le sentiment communautaire et de développer l’identification des individus à la collectivité nationale. Cet objectif suppose le lancement de thèmes mobilisateurs destinés à faire prendre conscience aux membres de la collectivité de ce qui les unit négativement cintre l’extérieur et ce qui les rassemble positivement. Par exemple, la politique de l’ennemi : quand on a un ennemi commun, sa renforce la cohésion sociale. Ou encore, la « société de défense » de Marcuse : l’Etat se sert de la menace permanente d’un texte pose la question de la légitimité de toute autorité sur une population et essaye d'analyser les raisons de la soumission de celle-ci (rapport « domination-servitude »). 30 Fait d’attribuer à quelqu'un, à quelque chose une existence ou un pouvoir quasi magique, les respecter de façon excessive. 31 Fait de dissimuler quelque chose, de le passer sous silence.
  • 31. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 31 agresseur pour exiger des citoyens leur obéissance à l’ordre en place, ce qui favorise aussi la cohésion sociale. La cohésion du groupe renvoie à l’ensemble des forces qui contribuent au maintien d’un lien d’ensemble entre les membres du groupe, et, ce à travers des formes variées. Les effets de la cohésion du groupe peuvent être variés : - Favorise le moral et donc le sentiment de satisfaction de ses membres. - Renforce le sentiment de sécurité et d’estime mutuelle. - Permet une augmentation quantitative et qualitative des interactions entre les différents membres. - Permet une plus grande efficacité du groupe dans la réalisation de ses objectifs. - Permet une plus grande interdépendance des membres entre eux. 32 // L’expérience de la « Western Electric » (E. Mayo, 1945) 2.1.1.2. La légitimation et le fondement de l’appareil d’Etat La détention du pouvoir n’est jamais présentée comme un fait arbitraire mais il est toujours justifié par référence à certains principes reconnus par la collectivité toute entière. Ceux qui détiennent le pouvoir doivent établir leur droit à l’exercer au regard de ces normes ou de ces principes fondamentaux et donc fondateurs. Les élections, les diplômes, les carrières, l’expérience sont des instruments légitimant les personnes au pouvoir, ceux-ci sont avant tout juridique et répondent aux grands principes de la légitimité de Weber. Pour Max Weber, toute socialisation passe par une forme de domination, d’adhésion proche de la soumission volontaire qui dépend des qualités que le dominé prête à celui qui commande. L’État, en tant qu’organisation sociale, n’échappe pas à cette règle. Sa légalité est fondée sur la conviction qu’ont les citoyens qu’il est juste de lui obéir. Mais la légalité n’implique pas la légitimité. Le sociologue allemand distingue trois grandes sources de légitimité. - La légitimité légale (ou rationnel) repose sur la « croyance en la légalité des règlements arrêtés et du droit de donner des directives qu’ont ceux qui sont appelés à exercer la domination par ces moyens ». - La légitimité traditionnelle revêt « un caractère exceptionnel, reposant sur la croyance quotidienne en la sainteté de ceux qui sont appelés à exercer l’autorité par ces moyens ». - La légitimité charismatique repose sur la « soumission au caractère sacré, à la vertu héroïque ou à la valeur exemplaire d’une personne ». 32 Les individus qui constituent un atelier au travail ne sont pas, purement et simplement, des individus ; ils forment un groupe au sein duquel ils ont développé des habitudes de relations entre eux, avec leurs supérieurs, avec leur travail, avec les règlements de l'entreprise. MAYO,G., The humans problems of an industrial civilization, p.116, cité par BADIN, 1965, p. 43. Le désir d’être bien avec ses collègues de travail, ce que l’on appelle l’instinct humain d’association, l’emporte facilement sur le simple intérêt individuel et la logique des raisonnements sur lesquels tant de faux principes de direction sont fondés. MAYO, 1947, in Sciences Humaines, HS n°20, p.06
  • 32. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 32 On peut ajouter à cela la légitimité marginale-séquente qui n’est pas de Weber : Accès au pouvoir d’influence parce-que la personne en question se trouve dans deux endroits différents et cumule des informations. Dans les systèmes actuelles, la seule légitimité valorisée est la légale-rationnelle. Le pouvoir est vu comme un lieu vide où l’on peut se présenter si on le veut et qui tient en place grâce à des garanties juridiques. Mais dans la réalité, si on décortique le système, tout le monde n’y a pas accès : il y a une stabilisation des élites au pouvoir. Et si on renforce le rationnel, il se peut qu’un effet pervers se crée et donne une déviance totalitaire. Pour lutter contre celle- ci, nous avons introduit des notions comme les crimes contre l’humanité et des principes généraux auxquelles on ne peut jamais déroger, indépendamment du régime en cause. 2.1.2. Les conditions de la production idéologique Si l’importance de l’idéologie dans la reproduction des rapports de domination sociale et dans la garantie de l’autorité étatique est clairement établie, en revanche le processus33 par lequel les idées, les représentations sont produites est beaucoup moins évident. 2.1.2.1. La nature de l’idéologie Trois dimensions de l’idéologie prédominent : les dimensions politique, sociale et psychique. Dans ces dimensions, l’idéologie répond à deux grands principes : - Ensemble relativement cohérent de représentations, par lequel les différents groupes sociaux expliquent leur situation ou perçoivent l’organisation. - Phénomène de pouvoir puisque la production d’idéologie n’est pas socialement et politiquement neutre, elle traduit des rapports de puissance et de domination. Selon les libéraux, l’idéologie détient une existence propre et peut alors être comprise comme une arme précieuse dans le combat politique. C’est donc l’essence même du politique. Selon les marxistes, l’idéologie est avant tout le reflet déformé des rapports sociaux réels. 2.1.2.1.1. La dimension politique de l’idéologie (libéraux) L’idéologie est un élément essentiel de la dynamique politique. Les valeurs, images, idées dont les groupes sociaux sont porteurs ne sont jamais un simple reflet passif de leurs conditions matérielles d’existence, mais le résultat d’un travail intense d’inculcation. Les différentes forces politiques s’efforcent de conquérir le pouvoir en imposant leur représentation du monde, de la société et de l’organisation sociale dans son ensemble.  L’idéologie peut donc être vue comme système de représentation : La construction des idéologies n’est donc pas une opération arbitraire. Une idéologie ne peut réussir que si elle mobilise les idées ou pulsions déjà présentes, au moins à l’état virtuel, dans la psychologie individuelle. Elles ont donc une existence réelle et une portée totalisante. 33 Processus diffus et dilués dans la société toute entière.
  • 33. Nicolas Baltus 2ème année du grade de bachelier en sciences politiques 2010 – 2011 Introduction à la science administrative 33  L’idéologie peut aussi être vue comme système d’action : L’idéologie est un système de représentation subjectif, mais une « formation discursive polémique » tournée vers l’action et cherchant, non pas la vérité, mais l’efficacité. Cela engendre deux conséquences : - Toute idéologie consiste en un voilement, une occultation, une opacification du réel. - Le brouillage intense provoqué par l’idéologie est un moyen privilégié d’action du pouvoir.  L’idéologie comme outil et essence même de l’action politique. 2.1.2.1.2. La dimension sociale de l’idéologie (marxistes) L’idéologie est un produit social et elle est donc liée aux rapports sociaux de production. Elle s’organise autour de deux principes : 1) C’est dans les conditions réelles d’existence, et non dans la psychologie individuelle qu’elle trouve ses racines profondes : l’idéologie comme produit social (l’idéologie est une superstructure) Si l’idéologie est en relation étroite avec la base matérielle, qui détermine les formes de la conscience sociale, elle n’en est que le reflet déformé, et elle exerce une action en retour sur la structure économique, en conditionnant les formes de la lutte des classes. 2) Avant d’être un moyen de manipulation politique, l’idéologie est un instrument de domination sociale : l’idéologie comme instrument de domination Les constructions idéologiques dépendant de la structure sociale globale et reflètent les positions de classe de ces sujets. L’idéologie dominante se diffuse dans le social en véhiculant un ensemble de valeurs qui deviennent celles de la société toute entière et s’impose comme des normes à l’ensemble des groupes sociaux.