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reasentamiento.110.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio delposterior desarrollo ...
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medidas de compensación para evitar que la aplicación de la ley genere conflictos socialesen el campo y de la misma forma ...
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156.Operación del nuevo módulo étnico en el Registro Único de Predios y TerritoriosAbandonados – RUPTA-.157.Propuestas nor...
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170.Se realizarán proyectos tendientes al fortalecimiento de los planes de vida yetnodesarrollo de comunidades focalizadas...
Enfoques y propuestas de la política de tierras para la población desplazada
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Enfoques y propuestas de la política de tierras para la población desplazada

  1. 1. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Departamento Nacional de Planeación Ministerio del Interior y de JusticiaAgencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Con la participación de Instituto Colombiano para el Desarrollo Rural – INCODER – Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC- Superintendencia de Notariado y Registro – SNR - Enfoques y Propuestas de la Política de Tierras para la Población Desplazada Bogotá, 16 de Marzo de 2011 1
  2. 2. 2
  3. 3. 1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA.....................................7 1.1 DIAGNÓSTICO SOBRE LA SITUACIÓN DE LA PRD Y DE LA PD EN MATERIA DE TIERRAS.............................................8 2.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA .........................................................................................................14 6.3.1 PROTECCIÓN.............................................................................................................................................27 6.3.2 FORMALIZACIÓN........................................................................................................................................297. ENFOQUE DIFERENCIAL.......................................................................................................................36 ..........................................................................................................................................................................36 7.1 ENFOQUE DIFERENCIAL DE GÉNERO..................................................................................................................36 7.2 ENFOQUE DIFERENCIAL NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES.......................................................................................37 7.3 ENFOQUE DIFERENCIAL ÉTNICO.......................................................................................................................388. ARTICULACIÓN CON LAS POLÍTICAS DE RETORNOS Y REUBICACIONES, PROYECTOSPRODUCTIVOS, GENERACIÓN DE INGRESOS Y RESTABLECIMIENTO ECONÓMICO...........399. COORDINACIÓN NACIÓN- TERRITORIO.........................................................................................41 INTRODUCCIÓN1.La Honorable Corte Constitucional, - en adelante la Corte-, a través de la sentenciaT-025, y de los autos de seguimiento a esta, en particular el auto 008 de 2009, ordenó laadopción e implementación de una Política de Tierras para la Población Desplazadadirigida a garantizar el goce efectivo de sus derechos sobre las tierras y los territorios. LaCorte dio plazo hasta el 30 de junio de 2009 para desarrollar el proceso de diagnóstico ydefinición de los lineamientos de la política, 30 de Octubre de 2009 para presentar lanueva política de tierras junto con sus instrumentos, metas, cronograma, acciones, y confecha final el 1 de julio de 2010 un informe de actividades y avances en la ejecución dela política2.Las decisiones adoptadas en el citado auto 008, se tomaron, en palabras de la Corte,tras constatar la persistencia del estado de cosas inconstitucional, y porque no se había 3
  4. 4. logrado un avance sistemático e integral en el goce efectivo de los derechos de lapoblación desplazada; en el tema de tierras, la orden de reformular su política se produceal verificar la precariedad de este componente, dentro de la Política Integral de Atención ala Población Desplazada. El alto Tribunal sin embargo reconoce que ante la gravedad de lasituación, el propio gobierno había propuesto el replanteamiento general de la política detierras, tras señalar el rezago en el que se encontraba su ejecución.3.Con fundamento en estos criterios contextuales, la Corte propuso unos objetivosmínimos hacia los que debía enfocarse la reformulación de la política en tierras, poniendoesta responsabilidad en cabeza de los Ministerios del Interior y de Justicia, de Agricultura yDesarrollo Rural, del Departamento Nacional de Planeación y de la Agencia Presidencialpara la Acción Social y la Cooperación Internacional, dentro de la respectiva orbita de suscompetencias. Tales mínimos son:(i) Identificar reformas institucionales y normativas que sean necesarias para asegurarla restitución de bienes a la población desplazada;(ii) Diseñar y poner en marcha un mecanismo especial para recibir, tramitar y resolverlas reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos,teniendo en cuenta las distintas formas de relación jurídica de la población desplazada conlos predios abandonados (propiedad, posesión, tenencia, etc.).4.Al tiempo, la Corte puso en consideración del Gobierno Nacional una serie de elementospara el proceso de rediseño de política, entre los cuales se destacan los siguientes:(i) El diseño de un mecanismo excepcional y expedito para resolver las reclamacionessobre restitución de predios;(ii) La definición de presunciones de ilegalidad de las transacciones realizadas sobrelos predios despojados e inversión de la carga de la prueba;(iii) El enfoque de derechos como criterio orientador de las políticas públicas y elrespeto del enfoque diferencial.(iv) La protección de territorios colectivos de pueblos indígenas y comunidades negras.5.Más recientemente, el 10 de diciembre de 2010, la Corte emitió el Auto de SeguimientoNº 385, en el que le ordena al nuevo Gobierno, fijar su posición frente a las propuestas,enfoques, diagnósticos y resultados presentados en el informe de 1 de julio de 2010 yseñalar cómo los cambios planteados incluyen una respuesta efectiva a la crisishumanitaria que vive la población desplazada, para la corrección de las falencias eincongruencias que dieron lugar a la declaratoria del estado de cosas inconstitucional”.6.El Gobierno actual se ha comprometido con una ambiciosa política de Desarrollo Ruraldirigida a mejorar las condiciones de vida de la población rural, a reducir la pobreza y asentar las bases de un modelo de desarrollo económico y social sostenible en el tiempo ycompetitivo en el marco de las tendencias actuales de la agricultura internacional.7.Para facilitar el desarrollo de este modelo, a través de un proyecto de “Ley General 4
  5. 5. Agraria y de Desarrollo Rural” actualmente en formulación, se crearan las bases jurídicas yse fortalecerá la capacidad institucional del Estado para facilitar su ejecución a través de laimplementación de cuatro estrategias como son: i) Ordenamiento de los usos productivosdel suelo; ii) Aprovechamiento eficiente de la tierra incluyendo el riego y los recursosgenéticos; iii) Desarrollo integral de las zonas rurales y iv) Fortalecimiento de la capacidadinstitucional para implementar este tipo de políticas.8.En este contexto, la solución de la crisis humanitaria que supone el desplazamiento y eldespojo de la población campesina de sus propiedades se hacen imprescindibles. Lamagnitud y la complejidad del fenómeno del despojo de las tierras a manos deorganizaciones armadas ilegales, ha agudizado, la pobreza y la marginalidad para lapoblación más pobre en regiones completas del territorio nacional.9.En materia de restitución de tierras desde el mismo comienzo el gobierno ha realizadoun conjunto de acciones que buscan responder en forma práctica a los requerimientos dela sentencia T -025, los autos de seguimiento a ésta, y en particular el auto 008 de 2009.Para esto se está implementando un Plan de Transición y Alistamiento, dentro del cual seincluyen todos los trabajos y proyectos necesarios para crear, preparar y alistar laoperación oportuna de las instituciones que serán las encargadas de implementar el nuevomarco normativo que prevé la ley de víctimas en el capítulo de restitución de tierras y elartículo que concede facultades extraordinarias para establecer el marco legal para laatención y reparación a los pueblos indígenas y comunidades negras.10.El Plan de Acción y Alistamiento se ha realizado en permanente consulta con elMinisterio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio del Interior y de Justicia, la AgenciaPresidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, el DepartamentoNacional de Planeación, EL Instituto Geográfico Agustín Codazzi, el Instituto Colombianode Desarrollo Rural y la Superintendencia de Notariado y Registro. Este plan con susmetas y Cronograma se adjunta como. Anexo 111.El Plan se estructura alrededor de los siguientes grandes temas. a) La adopción de unmarco legal de justicia transicional, tanto para predios rurales como para territoriosétnicos b) El desarrollo y fortalecimiento de la institucionalidad requerida para suimplementación; c) El diseño de los instrumentos económicos necesarios para procedercon celeridad a la restitución , y en general a la compensación de las víctimas y aocupantes secundarios de buena fe; d) ) Medidas de prevención del despojo a través dela formalización y protección de tierras y territorios; e) Integración y coordinación de losproyectos piloto sobre restitución y reparación que vienen realizando el Proyecto deProtección de Tierras y Patrimonio y la Comisión Nacional de Reparación yReconciliación con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes; f)Articulación con política de retornos, reubicaciones y las demás políticas sectoriales ;g)Apoyo a las víctimas restituidas para el desarrollo de proyectos productivos; h) Plan deChoque que, usando aún el marco normativo ordinario, busca resolver los casos másproblemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas del despojo de tierras ydesplazamiento, e i) Fortalecimiento de los sistemas de Información, incluyendo el nuevoRegistro de Tierras Despojadas.12.Este plan está orientado de acuerdo con un enfoque integral que complementa larestitución con acciones de protección, prevención, formalización, y se ha formulado 5
  6. 6. teniendo en cuenta enfoques diferenciales para atender a los distintos grupos de víctimas,particularmente, los pueblos indígenas y las comunidades negras; las mujeres, los niñoshuérfanos dobles, tal como se describe en detalle más adelante en este documento.13.Asimismo con el fin de dar viabilidad a la implementación de todas las actividades delPlan y especialmente a aquellas que se dirigen al establecimiento y desarrollo de la nuevainstitucionalidad de la Restitución, se está llevando a cabo un trabajo de Programación yPresupuestación, que tiene como objeto asegurar los recursos de presupuesto nacionalpara el 2012, en el horizonte de mediano plazo que ha estimado las necesidades derecursos para atender la implementación del Plan.14. Marco normativo para la justicia transicional: Este marco consiste enprocedimientos ajustados a la necesidad de atender el fenómeno complejo y masivo deldespojo de tierras en un relativo corto periodo. Incluye dos proyectos, de un lado, elcapítulo de Tierras incluido en la Ley de Víctimas actualmente en trámite en el Congresode la República, que contempla la inversión de la carga de la prueba, las presunciones afavor de las víctimas y términos abreviados. De otro lado, la preparación de los decretospara la restitución de territorios indígenas y de comunidades negras en desarrollo delartículo de facultades extraordinarias incluido en la Ley de víctimas.15.Desarrollo de la institucionalidad para la restitución. Los elementosfundamentales de este Plan son: i) la creación de la Unidad de Gestión Integral de laRestitución; ii) La creación de la Salas de Restitución; iii) La creación de laSuperintendencia Delegada para la Formalización, Protección y Restitución de Tierras.16.En el caso de la Unidad de Gestión de la Restitución se ha procedido de manerainmediata a su organización comenzando por el traslado del Proyecto de Protección deTierras y Patrimonio de la Población Desplazada, que será la base de la nueva entidad,para lo cual se está llevando a cabo la adaptación de su plan de actividades y sus formasde operación. Con el mismo propósito se están integrando al Proyecto los tres (3) pilotosapoyados por la CNRR y el DNP.17.Adicionalmente para la Unidad de Gestión Integral para la Restitución y las Salas deRestitución, se vienen realizando todos los trabajos necesarios, de organización yoperación para cumplir con los requisitos legales exigidos para su aprobación.18.Desarrollo de los Sistemas de Información. En este componente están: i) elestablecimiento del Registro de Tierras Despojada como requisito de procedibilidad, ycomo soporte también para la formalización, ii) el fortalecimiento de los sistemasespecializados de catastro, registro, baldíos, etc., que contribuyen con el registro; y iii) elmejoramiento del RUPTA para la prevención y protección.19. Medidas de Compensación. Tal vez el esfuerzo financiero más grande de la políticade tierras en materia de restitución es el que corresponde a la compensación de lasvíctimas afectadas por el despojo y desplazamiento, especialmente a aquellas que, porfuerza mayor, no pueden regresar al predio original y a las que son segundosocupantes de buena fe.20.Proyectos Productivos para el Restablecimiento Socioeconómico. Se ha 6
  7. 7. definido un programa de apoyo a las víctimas restituidas o compensadas, para quepuedan recuperar su capacidad productiva a través de apoyos especiales paraacompañamiento, asistencia técnica integral y facilidades para la financiación deproyectos productivos que les permita generar sus propios ingresos y lograr la estabilidadeconómica.21.Plan de Choque. Conscientes de la gravedad y de las necesidades actuales de lasvíctimas, se viene implementando un plan intenso para solucionar casos de restitución yformalización buscando resolver los más problemáticos y más urgentes.22.El actual gobierno asume la responsabilidad de dar los pasos legales, institucionales,financieros y operacionales necesarios para regresar las cosas a su estado constitucional.La inconstitucionalidad, como situación de catástrofe social derivada del conflicto armado,no consiste en que haya más o menos víctimas sin reparar, sino en que no haya ladisposición y el esfuerzo político, institucional y económico del gobierno para lograrloefectivamente, y para atacar frontal y decididamente las causas que producen lacalamitosa situación.23.Existiendo esa voluntad y ese compromiso declarado de restituir las tierras despojadas,el diseño y operación de las políticas necesarias para hacerlo exige replantear y coordinarmuchas otras políticas de desarrollo rural, de consolidación de la seguridad, de combate alas bandas criminales y extinción del dominio de sus tierras, para que la reparacióntransforme las estructuras agrarias que han alimentado la violencia y el desplazamientodel campesinado y lo estabilicen territorialmente, para encaminarlo hacia la prosperidadcon justicia social.24.El regreso pleno al orden constitucional, necesita medidas para responder a la violaciónsistemática de derechos fundamentales de los desplazados y víctimas del conflicto, exigeuna compleja coordinación de políticas y acciones administrativas, requiere del poderlegislativo una definición del marco normativo, del poder ejecutivo que lo convierta enpolíticas públicas aplicadas y del poder judicial que imparta justicia y proteja los derechosindividuales y colectivos a la reparación. La colaboración armónica de las tres ramas delPoder Público, así entendida, tiene la capacidad de lograr el goce efectivo de los derechosde la población despojada de sus tierras y sus territorios. 1. DIAGNÓSTICO: ABANDONO Y DESPOJO DE TIERRAS EN COLOMBIA25.El abandono, pérdida y/o despojo de tierras en Colombia como consecuencia deldesplazamiento forzado de la población víctima de la violencia, ha alcanzado magnitudespreocupantes y además se configura como un fenómeno complejo de entender y deresponder, teniendo en cuenta la complejidad de las modalidades que ha asumido eldespojo de las tierras y la multiplicidad de relaciones de propiedad y de tenencia de latierra que se constituyen sobre cada predio.26.El Estado colombiano ha venido adoptando diversas medidas de política con el fin decontrolar el fenómeno del despojo y del abandono de tierras y con el fin de reparar a lasvíctimas de éste fenómeno. No obstante estos esfuerzos han resultado insuficientes anteel tamaño y la persistencia del abandono y despojo de tierras asociados al desplazamientoforzado. Los mayores avances se han observado en la prevención y protección de los 7
  8. 8. derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la población desplazada, asícomo en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben ser mejoradas,adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias del Gobiernoinvolucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuesto recursospara su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC.27.Así, el diagnóstico se divide en dos grandes partes: 1.1. Diagnóstico de la situación dela PRD y de la PD en materia de tierras y 1.2. Diagnóstico general de la política actual detierras para la PRD y la PD, desde los siguientes componentes: i) La restitución y losmecanismos subsidiarios de restitución; ii) La prevención del despojo de las tierrasabandonadas por la PD; iii) La protección de tierras y territorios; iv) Los sistemas deinformación y la capacidad institucional. 1.1 Diagnóstico sobre la situación de la PRD y de la PD en materia de tierras.28.Para efectos de esta política y de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 387 de 1997 seentiende por desplazamiento el abandono o desalojo de la localidad de residencia o dellugar de ejercicio de la actividad económica habitual, a causa de la violencia armada oporque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sidovulnerados o se encuentran directa o indirectamente amenazadas, por violaciones masivasa los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otrascircunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o que alterendrásticamente el orden público.29.Las cifras actualizadas del RUPD a 20 de diciembre de 2010 arrojan un total de836.425 hogares incluidos en el RUPD, que representan 3624.426 personas desplazadas.Según la información aportada por el estudio elaborado en el 2008 por el GobiernoNacional para el levantamiento de la línea de base de los indicadores de goce efectivo dederechos, los hogares de la PD tenían 4.1 personas por hogar antes del desplazamiento apesar de que algunos de sus miembros originales ya no forman parte del hogar porfallecimiento, asesinato, desaparición o separación voluntaria o forzada después deldesplazamiento, los hogares en la actualidad tienen en promedio 5.1 personas por hogar,24% más que antes del desplazamiento.30.El Registro Único de Predios y Territorios Abandonados (RUPTA) incluye las cifrasoficiales de las personas que han manifestado haber dejado predios o que están en riesgode tener que hacerlo y que han acudido a las autoridades para solicitar la aplicación demedidas de protección sobre los mismos. El acumulado de hectáreas inscritas con fechade corte a 31 de enero de 2011 en el RUPTA se sitúa en 4.758.602 de las cuales,2.209.216 has. han sido cobijadas por ruta individual y 2.549.385 has. por ruta colectiva.31.Las anteriores cifras tienen en cuenta que el RUPTA incluye tanto los predios que hansido abandonados como los predios que se encuentran en riesgo de serlo. Algunas de lasmedidas de protección colectiva son mixtas; es decir, cubren predios sobre los cuales lapoblación ya ha sido desplazada, y otros en los cuales la población está en riesgo dedesplazamiento. Por lo tanto, no puede afirmarse que la totalidad de los predios sobre loscuales se ha solicitado la aplicación de medidas de protección hayan sido abandonados. 8
  9. 9. 32.Debe anotarse que las cifras del RUPTA reflejan las declaraciones de los solicitantes. Enocasiones no es fácil individualizar el predio, razón por la cual la medida de protección seaplica sobre el área que el solicitante proporciona. Así, el área protegida no correspondecon el área geográfica de los predios1.33.Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que las medidas de protección se aplicansobre derechos y expectativas de derechos, de tal manera que es posible que sobre unmismo predio se apliquen medidas de protección, tanto para quien alega ser propietariocomo para quien alega ser poseedor, por ejemplo. Así, las solicitudes de protección nocorresponden con el número de predios protegidos. Finalmente, debe tenerse en cuentaque el RUPTA incluye información sobre población que siendo desplazada es posible quehaya retornado y que también incluye víctimas que registradas bajo riesgo dedesplazamiento a la fecha pueden ser desplazadas.34.Con las anteriores aclaraciones, las cifras del RUPTA permiten concluir que existen39.663 solicitudes de protección de predios, que ingresaron por ruta individual deprotección, asociadas a un predio abandonado o despojado. Así mismo, a través de la rutade protección colectiva se han podido identificar, dentro del informe de derechos sobretierra y territorios, 108.791 derechos y expectativas de derechos, de los cuales, 13.549 sehan identificado como derechos sobre predios o territorios que han sido efectivamenteabandonados o despojados.35.A la fecha se registran 39.663 solicitudes de protección en el RUPTA y de ellas 7.520inscritas en los folios de matrícula inmobiliaria ante las Oficinas de Registro deInstrumentos Públicos ORIP. Debe anotarse que no todas las solicitudes de protecciónnecesariamente serán registradas ante las ORIP, pues cada una de ellas debe surtir unproceso de calificación. Algunas pueden ser devueltas surtido este proceso por múltiplesrazones, entre ellas porque no logra identificarse o individualizarse el predio.36.Del acumulado de los derechos y expectativas de derechos registrados en el RUPTA seidentificaron 53.212 derechos como abandonados (13.549 en colectiva y 39.663 enindividual), cifra que se recuerda, no necesariamente refleja la situación real de abandonoy despojo, por cuanto como se ha expresado reiteradamente, en ruta colectiva prediosque originalmente aparecen en riesgo pueden haber sido abandonados. Muestra de ello esque los titulares de algunos predios que aparecen en informes de comités en situación deriesgo, posteriormente solicitan la protección por ruta individual; esto es porque han sidoabandonados.37. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en coordinación con Acción Social y elDepartamento Nacional de Planeación adelantaron una actividad de revisión yorganización de la información contenida en las bases de datos oficiales RUPD y RUPTA,orientada a establecer el universo de tierras abandonadas según el acumulado histórico.Este ejercicio permitió determinar que 312.000 hogares dejaron abandonados 358.937predios en todo el país, con corte a 20 de diciembre de 2010.38.Los anteriores resultados, se corresponden significativamente con las estimacionesrealizadas en la III encuesta de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre1 9
  10. 10. Desplazamiento Forzado basadas en la información recogida en 10.433 encuestasefectivas en 68 municipios del País. Donde se estima que 352.847 familias abandonaron ofueron despojadas de sus tierras durante el período 1980 a 2010.39.Estas coincidencias permiten establecer que el Gobierno Nacional debe atenderaproximadamente 360.000 procesos de restitución de derechos o expectativas dederechos, sobre predios abandonados o despojados de la población desplazada.40.Tomando las cifras del RUPTA, con corte a 20 de diciembre de 2010 la distribución porcalidad de derechos de los predios abandonados por la población desplazada es lasiguiente: 46,36% propietario, 26,63% poseedor, 18,57% ocupante, 2.18% tenedor,0.25% ejerce derechos dentro de comunidades étnicas y el 3,99% corresponde conpoblación en zonas no adjudicables. Si estas tendencias se mantienen para la estimacióndel universo de hogares que abandonaron predios y que fueron despojados de ellos, sehablaría de la siguiente distribución de derechos: 159.522 propietarios; 101.913poseedores; 71.081 ocupantes; 8.937 tenedores y 492 pertenecientes a comunidadesétnicas.41.Si se tiene en cuenta la estimación de las calidades jurídicas de la tenencia de la tierrade la PD, puede afirmarse que cerca del 93.25% de la población que abandonó predios oque fue despojada de ellos, ejercía derechos o expectativas de derechos sobre la tierrasusceptibles de ser restituidos y que el restante 6.75% no haría parte de los procesos arestituir. Las cifras muestran, sin embargo, que el Gobierno Nacional enfrenta un retohistóricamente importante que sólo hasta hace poco se concibió bajo un enfoquerestitutivo y reparador42.Las anteriores cifras muestran un importante avance del Gobierno Nacional en materiade protección. Aun así, algunas zonas del país requieren mayores avances, razón por lacual algunos predios despojados así como algunos predios en riesgo de ser despojadosaún no han podido ser protegidos, ni la información analizada. Gráfica aplicación de medidas de protección. a) Fuente: RUPTA y CTAIPD 10
  11. 11. b) Corte: Diciembre 20 de 201043.Los avances en la aplicación de las medidas de protección en territorios étnicos nocorresponden a la magnitud de las afectaciones de estas comunidades generadas en elcontexto de la violencia armada, en parte por las falencias que tienen los sistemas deinformación sobre desplazamiento y territorios étnicos, como se puede inferir de loscruces realizados por el Proyecto de Protección de Tierras y Patrimonio, con los datosdisponibles sobre el número de personas expulsadas de los 150 municipios más expulsoresde población desplazada (SIPOD, 2008) y los territorios titulados y en trámite ubicados enestas jurisdicciones (Incoder 2008).44.Se puede inferir del análisis de los resultados, que en ese grupo de 150 municipios( expulsores se encuentran 436 resguardos indígenas, ubicados en 77 de estos municipios;es decir, en el 51.3% de los municipios más expulsores existen resguardos indígenas. Asímismo, si en el país existen alrededor 650 resguardos y 436 están ubicados en municipiosaltamente afectados por la violencia, esto significa que el 67% de los resguardos del paístienen altas probabilidades de estar vulnerados por el desplazamiento forzado. En estaszonas se ubican resguardos en el corredor de la región del Pacífico de las etnias EmberaChami, Katios, Wounana y Eperara Siapidara, así como de las comunidades Awa de Nariñoy el pueblo Guayabero de los resguardos del Meta y Guaviare, entre otros.45.Desde el año 2007 el PPTP diseño y socializó, el procedimiento administrativo de la rutade protección de derechos territoriales étnicos con el objetivo de validarla y ajustarla parasu operación generalizada. La Ruta Étnica establece el proceso de protección ysalvaguarda de los derechos territoriales de los grupos étnicos mediante la identificación,la caracterización, el registro y publicidad de la situación de desplazamiento, la activacióny puesta en marcha de los mecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos parasuperar y regularizar la perturbación del goce de los derechos territoriales y patrimoniales46.En el caso de las tierras colectivas tituladas, de los 155 títulos colectivos decomunidades negras que existen en el país 129 se encuentran en jurisdicción de 20 de los150 municipios más expulsores de población. En términos de la muestra representa el13%. Sin embargo, un dato más relevante es el hecho de que 83% de las tierrascolectivas de las comunidades negras se ubiquen en el grupo de los más expulsores. Entérminos de hectáreas, en Colombia se han reconocido a las comunidades negras5.198.887 hectáreas. De estas hectáreas el 44% está en jurisdicción de los municipiosanalizados.47.Estos avances en materia de protección son vitales para lograr el desarrollo de mapasde tenencia material y jurídica sobre cada predio, que serán los insumos básicos parainiciar los procesos de restitución. De igual manera, el Gobierno Nacional enfrenta retosimportantes en materia de sistemas de información, de tal manera que pueda gestionarsela restitución y los demás ejes estratégicos de esta política con datos actualizados,completos y articulados, en tiempo real. 1.2 Diagnóstico general de la política actual de tierras para la PRD y PD:48.El Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010 consignó como uno de sus principalesprogramas y proyectos la atención integral a la población desplazada bajo un enfoque de 11
  12. 12. goce de derechos, destinando recursos de hasta $ 4.1 billones de pesos durante elcuatrienio. Estos recursos se orientaron a prevenir el desplazamiento, a atender laemergencia de la situación y a lograr una posterior estabilización e integraciónsocioeconómica.49.En materia de tierras los mayores avances se han observado en la prevención yprotección de los derechos de la población en riesgo de desplazamiento y de la poblacióndesplazada, así como en el diseño de rutas de restitución, que sin embargo aún deben sermejoradas, adoptadas e implementadas. Adicionalmente, varias de las agencias delGobierno involucradas en esta política han diseñado programas especiales y han dispuestorecursos para su aplicación: Acción Social, INCODER, SNR, MIJ, IGAC. No obstante, estosesfuerzos han resultado insuficientes ante el tamaño y la persistencia del abandono ydespojo de tierras asociados al desplazamiento forzado.50.Principalmente se han identificado dificultades en los siguientes componentes de lapolítica actual: La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución, la prevención deldespojo, la protección, los sistemas de información y la capacidad institucional. La restitución y mecanismos subsidiarios de restitución51.Se ha encontrado que el Estado no cuenta con instancias debidamente especializadaspara efectuar los procedimientos y demás actividades requeridas para la restitución detierras y territorios. La Ley 975 de 2005, artículo 1, estableció la reparación a las víctimascomo uno de los elementos para facilitar los procesos de paz, dentro de la cual laRestitución como uno de sus elementos comprende entre otras cosas, la devolución de losbienes, de acuerdo con el artículo 46. Para ello ordenó a la Comisión Nacional deReparación la definición de criterios para la Reparación. En desarrollo de dicha orden, losDecretos 4760 de 2005 y 176 de 2008 ordenaron el diseño de un Programa de Restituciónde Bienes con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes y losComités Técnicos para propiciar los procedimientos de reparación y asesorar técnicamenteen el proceso de restitución respectivamente.52.Sin embargo, los bienes que la Ley dispuso como fuente principal para la Reparaciónno han sido entregados en su totalidad por parte de los victimarios y así, las institucionesdispuestas para la recuperación de los bienes despojados y su efectiva devolución, hantenido dificultades para lograr los objetivos previstos para el efecto.53.Así, se identifica como una necesidad de la política de tierras la creación de rutas derestitución, procesos específicos, disposiciones probatorias en favor del despojado,mecanismos de identificación y aclaración de los negocios jurídicos celebrados en perjuiciode la PD, como parte del andamiaje necesario para devolver a la PD los bienes de loscuales fue despojada.54.Finalmente, se ha encontrado que en la mayoría de los casos las condiciones deseguridad en las entidades territoriales dificultan la implementación del Programa deRestitución de Bienes a la PD y otras víctimas del despojo. Uno de los componentesesenciales a la política de tierras para esta población, consistirá en la disponibilidad de lasuficiente fuerza policial y del acompañamiento de las organizaciones de la sociedad civilpara garantizar la sostenibilidad del Programa de Restitución de Bienes en el corto, 12
  13. 13. mediano y largo plazo. En síntesis se ha identificado que el goce efectivo de los derechosrequiere superar la falta de voluntad política de las autoridades para materializar lasmedidas jurídicas de restitución y las condiciones de orden público que en ocasionesimpiden dicha materialización.55.En suma, se ha encontrado que uno de los factores que ha impedido la restitución ágila las víctimas ha sido la falta de una institucionalidad suficiente para la gestión integral delas tierras. La prevención del despojo de las tierras abandonadas por la PD.56.Gran parte de la tenencia sobre la tierra tiene fundamento en relaciones informalessobre la misma. Así, los niveles de inseguridad jurídica de los derechos sobre la tierra sonaltos, lo cual facilita el despojo de la misma bajo el entendido de que a quien despoja lebasta hacerse al bien inmueble, de hecho. Consecuentemente, quien es despojado pierdesu relación material y/o jurídica con el predio. Por lo tanto, uno de los componentesprincipales de la prevención consistirá en avanzar en los niveles de formalización de latenencia de la tierra, con el fin de contar con seguridad jurídica de los derechos que sobreella se ejercen.57.Las acciones preventivas están estrechamente relacionadas con la eficacia del sistemajudicial. En efecto, se ha encontrado que el acceso a la justicia para hacer valer losderechos o relaciones de tenencia con la tierra al enfrentarse al despojo presentadificultades. Así, se incrementan los índices de impunidad y se crean condiciones aptaspara despojar de sus derechos sobre la tierra a quienes los ejercían. En el mismo sentido,la jurisdicción especial indígena y el derecho propio de las comunidades negras debendialogar con el derecho ordinario y la justicia transicional en aras de potencializar susalcances en función de la restitución de derechos territoriales étnicos. La protección de tierras y territorios58.La falta de conocimiento, en algún grado, por parte de las entidades involucradas en lapolítica para la protección de derechos sobre la tierra y los territorios es uno de losfactores que ha afectado la implementación de estas medidas, siendo necesario darcontinuidad a los procesos de fortalecimiento de la capacidad institucional y comunitaria.59.Las medidas de protección sobre la tierra y los territorios, incluida la ruta étnica deprotección, requieren mayores desarrollos normativos y procedimentales en tanto unaparte de los mismos se encontraban consignados en la Ley 1152 del 2007, que fuedeclarada inconstitucional, por vicios de forma. Adicional a lo anterior, es necesariofortalecer jurídicamente estas medidas de protección, en la vía de lograr unreconocimiento efectivo de los derechos ostentados sobre la tierra por parte de laPD,PRD,OVD y que además de coadyuvar a la prevención del despojo, dichas medidaspuedan aportar probatoriamente en escenarios judiciales.60.La precariedad y falta de sistematización en la información institucional y comunitarianecesaria para identificar los predios, dificulta la individualización requerida de los mismos 13
  14. 14. para realizar las anotaciones de las medidas de protección a favor de los solicitantes, enlos respectivos folios de matrícula inmobiliaria. En el mismo sentido, es evidente lacarencia de instrumentos y sistemas de información tanto institucionales, comocomunitarios que den cuenta precisa del estado del arte de los territorios étnicos en elpaís, en cuanto a áreas, cartografía, población, ordenamiento, vocación, usos culturales,potencial productivo, recursos y servicios ambientales. Los sistemas de información y la capacidad institucional61.Actualmente no se cuenta con información actualizada sobre el número, calidad,extensión y características de los bienes que han sido despojados. Igualmente no existeinformación suficiente con respecto a los bienes disponibles para la reubicación cuando larestitución no es posible, o cuando no se cuenta con las condiciones mínimas parahacerlo. Así mismo no existe información sobre los bienes restituidos.62.Se ha encontrado que el Estado no cuenta con los recursos institucionales, humanos yfísicos que se requieren para restituir a la PD las tierras de las cuales ha sido despojada,tal como se puso de presente en el eje anterior.63.Finalmente, los recursos de los que disponen las entidades actuales involucradas en laejecución de la política de tierras para la PD son insuficientes para garantizar el goceefectivo de los derechos. Se ha identificado como una necesidad de la política la creaciónde mecanismos de articulación, vías ágiles de comunicación interinstitucional, acceso a lainformación en tiempo real con el fin de realizar cruces de información y fortalecimientode la presencia de las entidades en el nivel local a lo largo del país. 2. OBJETIVOS2.1. Objetivo general de la Política de Tierras64.Contribuir a restablecer el goce efectivo de los derechos de la población desplazada, enriesgo de desplazamiento, y otras víctimas del despojo (PD; PRD; OVD) a causa de laviolencia armada, sobre la tierra y el territorio, mediante un enfoque de acceso a lajusticia integral y diferencial.2.2. Objetivos específicos de la política65. Los objetivos específicos de esta política son:a) Restituir los derechos y las expectativas de derechos relacionados con la propiedad de la tierra y los territorios a las víctimas del despojo, atendiendo a la magnitud y complejidad de este fenómeno, contribuyendo, así mismo, al esclarecimiento de la verdad de las modalidades y efectos del despojo.b) Prevenir el despojo de tierras y territorios a través de acciones de protección y formalización con el fin de evitar nuevos despojos, contribuir a culminar los procesos de restitución y garantizar la no repetición.c) Diseñar y poner en marcha un sistema de atención a las víctimas, oportuno, ágil y de 14
  15. 15. bajos costos, que facilite su acceso a la justicia, en articulación con la política de verdad, justicia y reparación.d) Implementar una jurisdicción especializada que permita el acceso a la justicia transicional relacionada con la política de restitución de tierras y territorios.e) Contribuir a reparar el menoscabo a la población de buena fe exenta de culpa que resulta afectada al hacer efectiva la restitución de las tierras y territorios.f) Contribuir a mejorar las condiciones de vida de la población sujeto de esta política mediante su articulación con otras políticas, especialmente las de verdad, justicia y reparación, vivienda, generación de ingresos, retornos y reubicaciones. 3. ÁMBITO DE ESTA POLÍTICA PÚBLICA65.Esta política orienta sus esfuerzos a la restitución de las tierras y territorios y a laformalización y protección como elementos de prevención del despojo.66.En materia de restitución la política se dirige, en primera instancia, a devolver a lapoblación objetivo las tierras y territorios de que ha sido despojada y subsidiariamente, aotorgar compensaciones cuando no es posible la restitución. Cuando sea necesario estosprocesos se acompañaran de formalización como culminación eficaz del proceso derestitución y en tanto condición para garantizar la no repetición de los hechosvictimizantes sobre las tierras y territorios.67.También se compensará a los ocupantes secundarios de buena fe exenta de culpa.68.El despojo de inmuebles es la acción por medio de la cual a una persona se le privaarbitrariamente de su propiedad, posesión, ocupación, o cualquier otro derecho queejerza sobre un predio; ya sea de hecho, o de derecho, mediante negocio jurídico,actuación administrativa, actuación judicial o por medio de algunas acciones tipificadas enel ordenamiento penal y aprovechándose del contexto de violencia armada. En estesentido, el abandono por razones de fuerza también implica un despojo en la medida queel afectado se ve desprendido abruptamente de la posibilidad de obtener con laexplotación de su predio una fuente para su superviviencia.69.En el caso de los derechos territoriales de grupos étnicos el despojo trasciende lasituación forzada de dejar un área determinada, e incluye las privaciones y limitaciones alejercicio del derecho fundamental al territorio, es decir al acceso, manejo y disfrute plenode los lugares de uso colectivo e individual, por parte de las comunidades y susintegrantes. De este modo, cualquier afectación al ejercicio de la territorialidad, aunqueparcial (una o varias comunidades) deberá considerarse de forma integral frente a latotalidad del territorio.70.En materia de prevención, esta política está dirigida a evitar nuevos despojos a travésde la formalización para consolidar el derecho de propiedad sobre la tenencia informal dela tierra y territorios y a través de la protección del goce efectivo de derechos sobre ella. 4. POBLACIÓN SUJETO 15
  16. 16. 71.La población sujeto de esta política se compone de la población en riesgo dedesplazamiento, la población desplazada y las demás víctimas del despojo. Así, lapoblación objetivo a atender, se compone de los siguientes sujetos:a) Las personas que han sido despojadas material y/o jurídicamente de sus tierras.b) Los pueblos indígenas y las comunidades negras que han sido despojadas material y/o jurídicamente de sus territorios o que se encuentran en riesgo de serlo.c) Las personas que siendo propietarias, poseedoras u ocupantes, se encuentran en riesgo de desplazamiento.d) Las personas que siendo desplazadas cuentan con un título formal registrado ante la autoridad competente que acredita su condición de propietario.e) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural y que sin embargo han solicitado aplicación de medida de protección sobre el predio sobre el cual ejercían posesión.f) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal y que soliciten aplicación de medida de protección sobre el predio sobre el cual ejercían ocupación.g) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo ejercían posesión sobre el predio que habitaban.h) Las personas que siendo desplazadas no cuentan con un título formal sobre un bien inmueble rural, que no han solicitado protección sobre el bien y que sin embargo ejercían ocupación sobre el predio que habitaban.i) Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo la posesión u ocupación de predios que han sido previamente despojados.72.Las personas que de buena fe se encuentran ejerciendo posesión u ocupación sobreinmuebles a restituir, y que no les sean reconocidos derechos en los procesos derestitución, caso en el cual serán compensados al perder el uso sobre la tierra. Seincluyen en esta política con el fin evitar mayores conflictos y garantizar a las victimasgarantías de no repetición. 5. PRINCIPIOS Y CARACTERÍSTICAS DE LA POLÍTICA73.En consideración a la magnitud y la complejidad del despojo, la política de tierras y deterritorios colectivos para la población desplazada requiere de una gestión integral de larestitución. Para esto es necesario de un lado, atender y agilizar, los procesos dirigidos arestituir jurídica y materialmente los predios de la población desplazada y despojada, y deotro lado, adelantar integradamente todas las demás actividades que buscan formalizar yproteger los derechos sobre la tierra y territorios como elementos de prevención.74.De otro lado, la gestión integral de la restitución tiene como propósito agilizar y 16
  17. 17. flexibilizar el acceso a la justicia transicional, por parte de las víctimas del despojo de sustierras, y para esto es necesario atender todo el proceso que incluye la asistencia a lasvíctimas; la organización de los casos y expedientes necesarios para sustentar lasreclamaciones; el fortalecimiento de los procesos legales y administrativos para decidirsobre la restitución, y finalmente, las medidas para promover la cumplida ejecución de losfallos y las decisiones para lograr la restitución material de los bienes.75.Uno de los aspectos claves de la gestión integral de restitución, es la adecuación delmarco normativo que sustenta los procedimientos judiciales o administrativos paraadministrar la justicia o resolver sobre derechos, lo cual puede ser alcanzado mediante laadopción de normas de justicia transicional.76.Un hecho que enfatiza aún más la necesidad de ese ajuste normativo es lacircunstancia de que, debido a las modalidades del despojo, frente a un mismo prediopueden aparecer varias reclamaciones de diversas víctimas, y de que su resolución final através de los procedimiento ordinarios, caso por caso, puede llevar considerable tiempo,implicando un alto grado de incertidumbre jurídica en los procesos. Este ajuste normativodebe permitir la resolución conjunta de todas las reclamaciones que afectan un predio.77.Otro aspecto crítico para la implementación de la gestión integral de la restitución, es laadecuación institucional de las acciones del Estado, de un lado, para fortalecer lasfunciones de diversas entidades involucradas en las distintas etapas y componentes deesa gestión integral, y de otro lado, para crear otras, pues se requiere generar unacapacidad de integración, coordinación y gestión de todo el proceso, incluyendo laatención centralizada de las víctimas, función que actualmente no es asumida porninguna entidad individualmente. Este fortalecimiento requiere un énfasis particular en laadecuación de la administración y operación de justicia relacionada con los procesos derestitución de tierras y territorios.78.Teniendo en cuenta la magnitud y la complejidad que caracteriza el fenómeno deldesplazamiento, y más específicamente el fenómeno del despojo y el abandono forzado delas tierras, así como la urgencia de restituir los derechos de la población víctima de esedespojo, con el fin de restablecer dignamente sus condiciones de vida, y reducir losindeseables efectos sobre los niveles de pobreza y sobre el deterioro de la actividadproductiva, es necesario formular una política adecuada específicamente, integral y ágilcapaz de enfrentar esta realidad, que ponga en marcha medidas y mecanismosespecialmente diseñados para atender esta situación y para lograr los resultadosesperados en forma efectiva.79.La magnitud del despojo de tierras desborda ampliamente la capacidad de lasinstituciones que atienden normalmente el ordenamiento de la propiedad de las tierras yel desarrollo rural del país. Por esta razón resolver las demandas de restitución y demásacciones orientadas a proteger los derechos de las víctimas alrededor de la propiedad y latenencia de la tierra, requieren una mayor adecuación institucional. Es necesario que lasacciones y los recursos requeridos por las diversas actividades relacionadas con la gestiónintegral de la restitución se organicen y se articulen en función de procesos especialmentediseñados, y que asimismo los recursos humanos y de distinta índole que se requierenpara su implementación, sean especializados y estén exclusivamente dedicados a estepropósito. 17
  18. 18. 80.De otro lado, la complejidad que resulta de los reclamos de las víctimas sobre la tierradespojada o abandonada, hace que los procedimientos jurídicos normales se torneninsuficientes y limitados para resolver oportunamente y ágilmente esos reclamos. Frente acada predio existe en principio la reivindicación del propietario, pero también puedensurgir reclamaciones de poseedores u ocupantes que fueron desplazados. Además puedenexistir otros ocupantes de buena fe que pudieron tener acceso posterior a la propiedad,razón por la cual las acciones y los procesos de cada uno afecta a los procesos de losdemás. Esta complejidad crea una gran demora e incertidumbre cuando, como es usual,los reclamos y procesos legales se desarrollan aisladamente y en distintos momentos.81.Igualmente la justicia ordinaria no esta suficientemente organizada y especializada paraconocer de casos de tierra y en particular aquellos relacionados con el despojo y elabandono en la magnitud y complejidad descritas. En principio los procesos ordinariosestán diseñados para resolver casos individuales, cada uno con los correspondientesrecursos, lo cual implica una gran demora y una gran incertidumbre sobre la resolucióndefinitiva de los distintos casos que surgen frente a un mismo predio. Por lo tanto esnecesario diseñar procesos legales y mecanismos procesales, en el ámbito de la justiciacivil transicional, que permitan resolver simultáneamente, en lo posible, los diferentescasos que se presentan alrededor de cada predio, y que los procedimientos aplicablessean abreviados para responder a la urgencia y a la magnitud descritas anteriormente.82.Este enfoque es útil para entender que las modalidades del despojo son sofisticadas ypara aclarar las magnitudes y modalidades del despojo, contribuyendo así alesclarecimiento de la verdad en materia de tierras.83.La política de restitución de tierras y territorios requiere finalmente, de unaaproximación integral en donde las acciones propiamente dirigidas a la restitución ocompensación, se complementen y articulen con otras acciones dirigidas a proteger losderechos de las víctimas o de la población en riesgo, a prevenir la mayor ocurrencia delfenómeno del despojo y el abandono forzado, todo con el propósito general de restituir alas victimas y garantizar la no repetición de los hechos victimizantes.84.Así las cosas, para enfrentar las anteriores dificultades y avanzar en el goce efectivo delos derechos sobre la tierra y el territorio de la población sujeto de esta política, el Estadorequiere hacer esfuerzos institucionales con suficiente capacidad de respuesta. Ello es asícomo quiera que la restitución es una función que se ha adelantado en el marco de losprocesos de justicia y paz, pero que ha encontrado dificultades para la entrega material yjurídica de los predios. Una efectiva restitución requiere que el Estado oriente sus recursosfísicos y humanos a hacer valer los derechos de las víctimas de manera gratuita. Ellosupone la recepción de los casos, la prestación de asistencia jurídica en la apertura delcaso, en la consecución de las pruebas para la conformación del litigio y en el impulso delproceso hasta su finalización. Adicionalmente requiere procesos policivos que puedanasegurar una efectiva entrega de las tierras y territorios y mecanismos para asegurar quecon posterioridad a la entrega, las personas restituidas podrán gozar de sus derechos sinamenazas o potenciales repeticiones.85.En cuanto a escenarios de prevención, la formalización interviene en tanto cierre delos procesos de restitución, coadyuvante en las garantías de no repetición y posee funciónpreventiva y protectora de los derechos de propiedad. 18
  19. 19. 86.Ahora bien, tal como se ha puesto de presente, la resolución de los conflictos sobre latierra no será sostenible si se soluciona caso a caso. En otras palabras, al momento delfallo, el juez debe contar con la información suficiente para considerar la totalidad de laspersonas afectadas con la providencia y deberá dar cuenta también, de potencialessoluciones para quienes no son restituidas con el predio en disputa. De tal manera que elEstado deberá contar con mecanismos para la investigación de las formas del despojo yde información en tiempo real sobre la extensión de cada predio y el número de prediosdisponibles para entregar en compensación. por ejemplo, en caso de que sea la solución aadoptar para quienes no puedan ser restituidos.87.Para abordar esta problemática y dar cuenta de las características de la políticaanotadas en líneas anteriores, se han definido 5 ejes estratégicos, 3 de los cuales seconsideran centrales (restitución, compensación, prevención), y 2 transversales(desarrollo institucional y sistemas de información ) a partir de los cuales se esperaavanzar progresivamente en la garantía y el goce efectivo de los derechos de la PD, PRD yOVD en materia de tierras y territorios, haciendo la salvedad de que el enfoque diferencialde género y étnico es transversal e impregna toda la política de tierras por lo que mereceun capítulo aparte en que se explicarán los lineamiento de política al respecto, pero susacciones y actividades se ven reflejados en el cuerpo de los distintos ejes estratégicos.88.Esta política trabajará en formalización y protección como elementos necesarios para laprevención, entendiendo que estas medidas son la condición de la sostenibilidad yviabilidad de la Política que se presenta. En efecto, toda medida correctiva y reparadoraque sea adoptada por el Estado será insuficiente mientras no se acompañe demecanismos que eviten la continuidad del problema o su repetición. De una parte, seespera que las medidas apoyen la reducción de los desplazamientos con miras a untiempo finito del Estado de Cosas Inconstitucional. De otra, se espera que las medidassean útiles para garantizar la no repetición con miras a una real transición a condicionesde paz.89.Paralelamente esta política propone 2 ejes transversales que constituyen instrumentosnecesarios a partir de los cuales se debe implementar la política: los sistemas deinformación y el desarrollo Institucional.90.Para el desarrollo de esta política se considera un marco de referencia que entre otrosy sin perjuicio de posteriores desarrollos, tendrá en cuenta los siguientes principios:a) Principio de Participación. La política debe contemplar espacios de participación de PRD, la PD y OVD, de las autoridades étnicas, de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado y demás organizaciones de la sociedad civil, para lo cual deberá garantizarse, entre otras, el adecuado acceso a la información.b) Principio de Igualdad y enfoque diferencial. La política debe garantizar la igualdad en su implementación ofreciendo especiales garantías y medidas de protección a los grupos expuestos a mayor riesgo de violaciones de sus derechos humanos como las mujeres, los niños, niñas y adolescentes, los pueblos indígenas y las comunidades negras. 19
  20. 20. c) Principio de Responsabilidad y Eficiencia. La política debe fortalecer la capacidad institucional de cada entidad y del Estado en su conjunto teniendo en cuenta las competencias de las entidades del orden nacional, territorial y étnico-territorial. Adicionalmente debe definir claramente las diferentes responsabilidades entre las entidades del Estado, tanto del orden nacional como del orden territorial, estableciendo las tareas, acciones y funciones y teniendo en cuenta los principios de cooperación armónica, subsidiariedad y complementariedad. Igualmente deberán definirse las responsabilidades de las autoridades indígenas y de los consejos comunitarios en los que resulte pertinente, de manera conjunta y concertada en el marco del derecho a la consulta previa, libre e informada.d) Principio de Sostenibilidad. La política debe definir mecanismos y procedimientos idóneos y sostenibles en el corto, mediano y largo plazo para alcanzar los objetivos propuestos, de acuerdo con los parámetros de progresividad que sean definidos, sin dejar de lado las estimaciones y proyecciones que permitan visualizar los rangos y los órdenes de magnitud de los recursos necesarios para dar viabilidad y sostenibilidad a la implementación de la política.e) Principio de Coherencia. La política debe guardar coherencia y coordinación con otras políticas que complementan o condicionan su implementación, principalmente las de: desarrollo rural, vivienda, generación de ingresos, seguridad individual, prevención del desplazamiento forzado, verdad, justicia, reparación y no repetición, retornos y reubicaciones, así como con los distintos sistemas de información y con los programas y planes específicos para la atención integral a la población desplazada.f) Principio de Evaluación y Ajuste. La política debe garantizar el monitoreo, ajuste, evaluación y rendición de cuentas desde la etapa de su diseño.91.Estos principios orientarán la formulación e implementación de la política, de talmanera que el diseño de los mecanismos de implementación y su puesta en marchaatenderán los criterios aquí establecidos. 6. ESTRATEGIAS PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS6.1 Restitución92.Por restitución se entiende la recuperación jurídica y material de los derechos sobre lastierras y/o los territorios, de las víctimas individuales o comunidades étnicas que fuerondespojadas de ellas, restableciendo las condiciones presentadas al momento del despojosin perjuicio de la eventual formalización de derechos que acompañe la acción restitutiva.93.La restitución constituye la forma preferente de reparación a las víctimas, sin perjuiciode las medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción y las garantías de norepetición, que conforman la política de reparación integral. De la misma manera, enaquellos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable, pordiversas razones, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar la imposibilidadde restituir el mismo bien. 20
  21. 21. 94.Para recuperar jurídica y materialmente el goce sobre las tierras y los territorios, esnecesario aclarar cuál es el derecho que le corresponde a cada víctima que alega habersido despojada, y además esclarecer el alcance de cada derecho cuando hay más de unreclamante sobre el mismo predio.95.El esclarecimiento de los derechos en Colombia reclama un escenario jurídico adecuadoque permita sortear las dificultades y obstáculos que surgen en la aplicación de lanormativa ordinaria pues ésta no contempla reglas especialmente diseñadas en elcontexto del conflicto Colombiano.96.Esta es la razón por la cual muchos despojados se ven privados del acceso a la justiciay por ende de la oportunidad de ejercer acciones legales, o que estas sigan en cursodespués de varios años de iniciadas con la inminencia de ser desestimadas por estarsupeditadas a esquemas probatorios convencionales, términos de caducidad de lasacciones bastante cortos y por no tener un acompañamiento estatal que les permitadefender adecuadamente sus derechos sobre la tierra.97.Para superar las dificultades señaladas, esta política crea una justicia transicionalespecializada para la restitución de las tierras. Se entiende por justicia transicional elconjunto de medidas adoptadas por un Estado para atender situaciones no ordinariascomo consecuencia de procesos internos de violencia masiva, en los que la sociedad civilha sufrido grandes pérdidas económicas, sociales y psicosociales. A través de la justiciatransicional se buscan espacios de perdón y reconciliación, así como mecanismos dereparación para las víctimas de la violencia.98.Dentro de la justicia transicional para la restitución se destaca un procedimientojurídico simple y especializado, administrativo y judicial, que contempla particularidadespara reglas de segunda instancia y normas innovadoras relativas al régimen probatoriocomo: i) Inversión de la carga de la prueba; ii) Presunciones de despojo; iii) Flexibilizaciónen el aporte de pruebas; iv) Flexibilización en la valoración del acervo probatorio ytérminos breves, buscando agilidad y efectividad en la resolución de las disputas.99.Este marco normativo debe incluir las acciones que comprende la gestión integral de larestitución: la atención a las víctimas, la organización de los casos, los procesos judicialesy administrativos y las medidas encaminadas a la ejecución de los fallos y decisiones. Porlo tanto, una de las actividades centrales de este eje consiste en la creación de diversasrutas y procedimientos de restitución, judiciales y administrativos, propios de justiciatransicional, necesarias para orientar a los operadores de la justicia, las instituciones y lasvíctimas.100.La efectiva restitución de los derechos y las expectativas de derechos sobre la tierra ylos territorios requiere que además del restablecimiento del derecho, se asegure laejecución de los fallos y decisiones administrativas. Por lo tanto se avanzará en el diseñode procedimientos y mecanismos que permitan agilizar la entrega de los bienesdespojados. Adicionalmente se diseñaran e implementaran medidas que faciliten el goceefectivo de los derechos sobre la tierra y los territorios.101.Dadas las circunstancias del país, la restitución es un fenómeno complejo y masivo,debido, de una parte, a los distintos tipos de víctimas y reclamos que pueden surgir en el 21
  22. 22. proceso de restitución, y de otra parte, a las diversas modalidades a través de las cualesse realizó el despojo, y finalmente, al gran número de hogares y comunidades que hansido afectados por el despojo.102.Frente a los derechos relacionados con la tierra, proceden reclamos de varios tipos devíctima, principalmente de los propietarios, los poseedores y ocupantes en el caso de lapropiedad individual y en el caso de los territorios, reclamos de las comunidades étnicas.103.En el caso de los poseedores a quienes se les restituya su expectativa de derechosobre el predio, se les restablecerá su posesión y se declarará en la misma sentencia queordene la restitución, la prescripción adquisitiva de dominio, consolidando de esta forma elderecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda, de acuerdo con el marcoconstitucional y legal vigente.104.El restablecimiento de las expectativas sobre la propiedad de los ocupantes consisteen el reconocimiento del cumplimiento parcial o total, por parte del ocupante, de losrequisitos necesarios para acceder a la titulación de los baldíos. Las disposiciones vigentesreconocen, además, el tiempo del desplazamiento del ocupante como equivalente altiempo de ocupación para el cumplimiento de los requisitos de la titulación.105.En el caso de los ocupantes, éstos tienen derecho a que se les restablezca laexpectativa que tenían sobre la propiedad del baldío que ocupaban y adicionalmente seles titule, consolidando el derecho de propiedad en su favor en caso de que así proceda,de acuerdo con el marco constitucional y legal vigente, como los procedimientos que sediseñen en aplicación de esta política.106.Cuando exista más de un ocupante reclamando un mismo baldío, el proceso derestitución le restablecerá la expectativa de derecho a quien cumpla de mejor manera lascondiciones establecidas en la normatividad y, a los demás ocupantes de buena fe se lescompensará por el menoscabo sufrido a raíz del despojo de la tierra que usaban.107.En el caso de los pueblos indígenas y de las comunidades negras que han sidolimitadas o privadas en el ejercicio de sus derechos territoriales a la propiedad colectiva,posesión ancestral u ocupación tradicional sobre los territorios, la restitución implica elconjunto de acciones tendientes a asegurar el restablecimiento de este derecho, deacuerdo con las disposiciones legales vigentes.108.La restitución como componente reparador debe ir acompañado de medidas quepermitan a la víctima recibir el predio restituido libre de gravámenes, principalmenteimpuestos, servicio públicos y obligaciones crediticias, contraídas durante el periodo deldesplazamiento con el fin de facilitar de manera inmediata su uso productivo.109.La restitución es uno de los componentes para la reparación a las víctimas, pero noasegura la reconstrucción de las condiciones materiales y del tejido social de las cualesdisfrutaban, necesarias para quienes desean volver a los predios despojados oabandonados. Así, esta política se articulará con la política de retornos y reubicaciones,vivienda, generación de ingresos y Desarrollo Rural con el fin de que la restitución a lasvíctimas, esté acompañada de las medidas y mecanismos previstos en dichas políticas ypueda facilitarse a las víctimas la reconstrucción de los entornos necesarios para el 22
  23. 23. reasentamiento.110.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio delposterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:Actividades111.Marco Legal de Justicia Transicional para la Restitución. Los esfuerzos de esteGobierno se han encaminado hacia el desarrollo de un marco de justicia transicional, através del capítulo de restitución de tierras contemplado en el proyecto de ley 085 de2010 acumulado con el proyecto de ley 107 del mismo año, que cursa en el Congreso dela República.112.El procedimiento aquí contemplado incorpora y desarrolla entre otras, las medidassugeridas por la Corte Constitucional en el auto 008 de 2009, como la inversión de lacarga de la prueba y las presunciones de despojo. Se trata de una iniciativa que dotará alas víctimas de un marco jurídico adecuado que resuelve los principales problemas deacceso a la justicia hasta ahora presentados, entre otras cosas en lo relativo a la mora enla toma de decisiones y obstáculos probatorios.113.Marco Legal de Justicia Transicional para la restitución de territoriosétnicos. Con este propósito y en desarrollo de las facultades extraordinarias del articuloincluido en el proyecto de Ley de Víctimas para el establecimiento del marco legal de laatención, reparación integral y restitución de las comunidades étnicas, se vieneelaborando una normativa en que se propone incluir un procedimiento especial para larestitución de los derechos de estas comunidades sobre sus territorios garantizando laConsulta Previa y la ejecución de acciones asertivas con enfoque diferencial.114.Plan Choque. Plan de Choque que, usando aún el marco normativo ordinario, buscaresolver los casos más problemáticos y más urgentes que afectan a las víctimas deldespojo de tierras y del desplazamiento. Las acciones de restitución se encaminanprincipalmente por vía administrativa, por tratarse de casos supeditados a resolución porparte de la misma administración a través de figuras como la revocatoria directa del actoadministrativo, entre otras.115.Lo anterior, en razón al afán del Gobierno de iniciar acciones de restitución previo a laexpedición de la ley que avanza en el Congreso, para otorgar soluciones prontas a lasvíctimas que sean susceptibles de recobrar la titularidad de los inmuebles sin laintervención del Juez en los casos que así sea posible.116.Alivio de Pasivos. El Gobierno Nacional, ha desarrollado tareas de análisis parabuscar soluciones que ya se han esbozado en el cuerpo de la ley en trámite, en tal sentidose diseñará un Programa que incluirá un conjunto de medidas que permitan en formapertinente y efectiva, eliminar los pasivos de distinto tipo, como créditos, servicios públicose impuestos, que se hubieren podido causar durante el tiempo del desplazamiento a fin deviabilizar nuevamente el uso productivo de los predios restituidos.117.Proyectos Piloto: La implementación de esta política requiere la documentación y/ovalidación de las medidas aquí previstas, con el fin de identificar los problemas a resolver 23
  24. 24. y obtener las recomendaciones correspondientes con base en información empírica ytrabajo de campo. Para tal efecto, se viene realizando una labor de integración ycoordinación de los pilotos ejecutados por el Proyecto de Protección de Tierras yPatrimonio de la Población Desplazada (Chivolo, Carmen de Bolívar, Tibú, Cajamarca,Tuluá, San Francisco, Magdalena Medio y Copey), y la Comisión Nacional de Reparacióny Reconciliación (Turbo, Chengue y Mampuján) con el propósito de armonizarmetodologías y hacer una interpretación consolidada de sus resultados.118.De igual manera los equipos de investigadores y técnicos que participan en estospilotos así como los recursos disponibles se están incorporando en el proceso deconstrucción de la nueva institucionalidad para la restitución prevista por la ley. La políticade tierras recoge la experiencia del Comité Técnico Especializado del orden nacional,asesor de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación119. Adicionalmente, se analiza la posibilidad de ejecutar pilotos adicionales, para lo cualse han venido definiendo los criterios y metodología para su selección territorial, procesoen el que estudiarán las propuestas de la Comisión de Seguimiento.6.2 Medidas de Compensación.120.Por medidas de compensación se entiende el conjunto de recursos, disposiciones,mecanismos y procedimientos desplegados por el Estado de manera preferencial ydiferenciada, para remediar a la población víctima cuya restitución no fue procedente, y ala que con posterioridad al despojo se asentó de buena fe sobre un predio objeto derestitución.121.En el caso de los primeros, procede la compensación como mecanismo alternativoante la obligación de restituir, y en el caso de los segundos, para remediar la afectaciónque corresponda por haber perdido los derechos sobre la tierra en la cual desempeñabansu actividad económica, obtenían su sustento y según proceda las expectativas dederechos sobre la tierra por los años de ocupación o posesión que de buena fe ejercieronsobre ella.122.El Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restitución puede verseobstaculizada al momento de su materialización por riesgos eventuales para la vida eintegridad de las víctimas al momento de retornar a un predio ubicado en zonas de altoriesgo de inundación, derrumbe u otro desastre natural, o en el caso de que existan otrosriesgos o razones de fuerza mayor que representen un peligro palmario y potencial para lavíctima.123.También el Gobierno es consciente de que la ejecución de la política de restituciónpuede verse obstaculizada al momento de su materialización, al generarse controversias yconflictos entre los titulares de la acción con derecho a la restitución y poseedores uocupantes de buena fe exenta de culpa que se hallan asentado posteriormente sobre lastierras que deberán ser restituidas jurídica y materialmente a su propietario, poseedor uocupante despojado, por lo cual existen algunos casos en los que será necesario aplicar 24
  25. 25. medidas de compensación para evitar que la aplicación de la ley genere conflictos socialesen el campo y de la misma forma garantizar a las víctimas que su permanencia en la tierrarestituida sea pacífica.124.Este eje estratégico dirige sus esfuerzos a la siguiente población: a) Las personas que de buena fe adquirieron la propiedad o se encontraban ejerciendo la posesión u ocupación en un predio previamente despojado, b) Las víctimas que no pueden ser restituidas por centrarse sus pretensiones sobre un predio que previamente fue despojado a otra víctima. c) Las víctimas que no pueden ser restituidas por existir riesgos que amenazan su vida o integridad personal.125.La población desplazada de tierras, ubicada en el sistema nacional de zonasprotegidas y Ley 2ª de 1959, únicamente cuando tengan un título formal expedido porautoridad competente, y cuando el título preexista a la conformación de la zona protegida,podrán ser objeto de compensaciones conforme a Programas que desarrolle el GobiernoNacional.126.En estos casos en los que procede el derecho a la restitución pero no es practicable,por las razones señaladas, se puede acudir a medidas subsidiarias para compensar laimposibilidad de restituir el mismo bien.127.Para ello se avanzará en la definición de eventos, mecanismos, parámetros, y criteriospara la aplicación de la compensación como medida de restitución subsidiaria paravíctimas.128.En el caso en que se entregue otro bien a la víctima, ésta deberá renunciar a losderechos sobre el predio del cual fue despojada, a favor del Estado, con el fin de evitar ladoble reparación.129.Los mecanismos subsidiarios a la restitución pueden adoptar diversas formas: laentrega de otro bien como compensación en especie, el pago en dinero o con otrasformas de títulos valor. La aplicación de las medidas de compensación se realizará deacuerdo a la reglamentación que será expedida para el efecto teniendo en cuenta criteriosde equidad y transparencia.130.Las medidas subsidiarias de restitución en el caso de los pueblos Indígenas yComunidades afrocolombianas comprende el conjunto de medidas desplegadas por elEstado destinadas a garantizar la compensación en especie con tierras cuya calidad yestatuto jurídico sean de similar categoría, de conformidad a la reglamentación expedidapara el efecto, avalada por la respectiva comunidad en el marco del derecho a la consultaprevia, libre e informada.131.Teniendo en cuenta que las tierras disponibles para ser utilizadas como medidacompensatoria a la restitución son limitadas, la recuperación de los bienes de manos delos victimarios, a través de la justicia, constituye fuente importante de financiación de la 25
  26. 26. presente política.Actividades132.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio delposterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:1) Definición de las medidas de compensación.133.Se identificarán y evaluarán mecanismos que permitan remediar la afectación quecorresponda por haber perdido la opción de explotación de la tierra sobre la cual losocupantes secundarios desempeñaban sus actividades y obtenían su sustento.134.Esta actividad busca identificar las formas a través de las cuales se puede remediar laafectación por la pérdida del derecho o expectativas de derecho sobre la tierra, reparandola capacidad para generar ingresos de manera suficiente y sostenible.135.Ello supone que los mecanismos que se propongan en desarrollo de esta actividaddeben considerar la arquitectura y la oferta institucional prevista en la Política deGeneración de Ingresos, cuyo objeto consiste precisamente en desarrollar e incrementar elpotencial productivo de la población sujeto, aprovechando sus capacidades y creando lasoportunidades para que pueda acceder y acumular activos, sin perjuicio de otrosmecanismos que puedan desarrollarse en el marco de esta política.136.Adicionalmente, las actividades aquí consignadas deberán estar fuertementearticuladas con la política de retorno y reubicación y con la política de vivienda. Ello es asícomo quiera que una adecuada articulación permitirá avanzar hacia la recuperacióneconómica o el restablecimiento de los proyectos de vida de las víctimas, la creación decondiciones de acceso a los activos productivos y facilitará la inserción en condiciones dedignidad y equidad a los procesos locales y regionales de desarrollo rural.137.Reglamentación de las Medidas de Compensación. Las medidas decompensación serán objeto de reglamentación por parte del Gobierno una vez se expida laley de víctimas, y en tal sentido se adelantarán estudios económicos y jurídicosdeterminando las reglas de la compensación, su procedencia y forma de pago entre otros,atendiendo a criterios de equidad y transparencia.6.3 Prevención138.Para efectos de esta política, por prevención se entiende el conjunto de medidascreadas para evitar el despojo (material y/o jurídico) de los bienes inmuebles a la PRD, PDy OVD sobre los cuales han ejercido derechos y/o actividades de uso y explotación; o lasgarantías de no repetición para aquellas personas a las que ya se les haya restituido suderecho.139.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, la prevención seentiende como el conjunto de medidas destinadas a evitar el despojo (material y/ojurídico) y otras formas de vulneración de los derechos territoriales étnicos, parasalvaguardar este derecho fundamental. 26
  27. 27. 140.La prevención en conjunto es una línea estratégica cuya concreción es posible graciasa la interacción de dos subcomponentes adicionales, como son la protección y laformalización.6.3.1 Protección141.Por protección se entiende el conjunto de mecanismos cuya finalidad es amparar losderechos de propiedad sobre los bienes inmuebles de quienes han tenido queabandonarlos o están en riesgo de tener que hacerlo a causa de la violencia, protegiendola voluntad de disposición del inmueble por parte de los titulares de derechos.142.Dichos mecanismos también buscan: i) Para los derechos que, por su naturaleza no seinscriben en los folios de matrícula inmobiliaria, hacer publicidad de la relación que tiene lapersona con el predio objeto de protección; ii) Identificar y reconocer los derechos y lasactividades que ejercían las personas en relación con sus predios antes de la ocurrenciadel desplazamiento; y iii) Dejar constancia sobre su existencia y ejercicio, con carácterpreventivo, si existe el riesgo de desplazamiento.143.En cuanto a su naturaleza jurídica vale decir, que de acuerdo al sistema registral, lamedida de protección es una medida cautelar que no retira al bien del comercio, por lotanto, un derecho de propiedad sobre un bien protegido puede ser enajenado si se realizala cancelación de la medida por parte del titular de la misma, o se cuenta con laautorización de enajenación por parte del CTAIPD correspondiente dependiendo si laprotección se realizó por ruta individual o ruta colectiva. En el caso de la medida deprotección a favor de poseedores, tenedores u ocupantes, su naturaleza es publicitaria, ypor lo tanto, los titulares del derecho de dominio pueden enajenar su derecho de maneralibre y sin condiciones.144.En el caso de poseedores, ocupantes o usufructuarios, sin antecedente registral sobreel bien inmueble, la protección comprende las medidas adoptadas para lograr laidentificación, el reconocimiento y publicidad de estas relaciones jurídicas.145.En el caso de las comunidades indígenas y negras, la protección se entiende como laaplicación de mecanismos que contribuyan a la salvaguarda de los derechos territorialesafectados por la violencia, el desplazamiento y/u otro tipo de impactos negativos, en lostérminos señalados por la Corte Constitucional en la orden 5ª del Auto 005 de 2009.146.La Ruta Étnica establece el proceso de protección y salvaguarda de los derechosterritoriales de los grupos étnicos mediante la identificación, la caracterización, el registroy publicidad de la situación de desplazamiento, la activación y puesta en marcha de losmecanismos e instrumentos estatales vigentes dispuestos para superar y regularizar laperturbación del goce de los derechos territoriales y patrimoniales.147.La protección de los derechos sobre tierras y territorios de la PD, PRD y OVD es unade las principales vías para avanzar en la acción preventiva del Estado. Cada medida deprotección proveniente de la ruta individual y registrada ante la autoridad competenteimpide que se vulnere al propietario su derecho a disponer libremente del predio, por locual se requiere que para efectuar las transacciones sobre el inmueble, éste solicite a laautoridad competente el levantamiento de la prohibición de enajenar. Cuando la medida 27
  28. 28. de protección proviene de la ruta colectiva, la inscripción en el folio de matrículainmobiliaria impide la realización de transacciones sobre los predios sin el levantamientode la medida de protección por parte de los CTAIPD.148.Es preciso aclarar que las medidas de protección inscritas por parte de losposeedores, ocupantes o tenedores, no afectan los derechos que corresponden alpropietario para disponer libremente de su bien. No obstante, dichas medidas deprotección aparecen en el folio de matrícula inmobiliaria que identifica el predioabandonado como protección de los derechos que correspondan en su medida alposeedor, ocupante o tenedor.149.Dado que el desplazamiento forzado es un fenómeno que aún se presenta endiferentes regiones del país, y teniendo en cuenta que la protección patrimonial es elmecanismo que tiene el Estado colombiano en materia de prevención frente a lasconsecuencias negativas que acarrean el desplazamiento forzado y los escenarios deviolencia sobre la población, se considera necesario implementar las medidas deprotección en lugares de riesgo inminente de desplazamiento, de expulsión y recepción depoblación, así como el adecuado seguimiento y mantenimiento de la protección que hastael momento se ha implementado vía Ruta de Protección Colectiva.150. Con estas medidas se evita el despojo jurídico de las tierras y territorios, y se permiteuna mejor acción represiva en el caso del despojo material. La continuidad ymejoramiento en la aplicación de las medidas de protección contribuye a fortalecer lasmedidas de prevención.151.Es necesario formular y poner en marcha mecanismos para contrarrestar los efectosnocivos de las medidas de protección asociadas a hechos delictivos como amenazas oextorsiones.152.En cuanto al subcomponente de protección se adelantan las siguientes actividades:Actividades153.Fortalecimiento de las medidas de protección. Se adelantarán propuestas detipo normativo y procedimental que lograran precisar y regular las competencias de cara ala nueva institucionalidad, los procedimientos a surtirse en el marco de las Rutas deProtección Patrimonial y el manejo y consolidación de la información que consta en elRUPTA, cuidando de incluir, entre otra, aquella sobre los titulares de derechos como la demujeres, niños, niñas y adolescentes.En ese sentido, se consolidará a nivel regional el trabajo señalado anteriormente y enconsecuencia se seguirá trabajando en pro de la anotación oportuna y efectiva de lamedida de protección en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios declarados.154.Se implementarán las medidas de protección en lugares de riesgo inminente dedesplazamiento, de expulsión y recepción de población.155.Promover los mecanismos adecuados para la efectiva apropiación institucionalenfocada a la aplicación de la Ruta de Protección de los Derechos territoriales étnicos. 28
  29. 29. 156.Operación del nuevo módulo étnico en el Registro Único de Predios y TerritoriosAbandonados – RUPTA-.157.Propuestas normativas. Se continuará impulsando la expedición de las normasreferidas en el aparte de restitución, que entre otras cosas, mejore la protección deterritorios de comunidades étnicas, teniendo en cuenta que el desplazamiento forzado, eldespojo y otras vulneraciones a los derechos territoriales, afectan gravemente dichascomunidades, y que tales afectaciones merecen atenderse con un enfoque diferencial quelogre prevenir y reparar integralmente todo el conjunto de vulneraciones que ello implica.Se impulsarán propuestas de tipo normativo que permitan a las entidades competentes,solicitar y abrir los folios de matrícula inmobiliaria a nombre de la Nación en los cuales seanote la medida de protección a favor de los ocupantes que dejaron abandonados, o seencuentran en riesgo de abandonar baldíos que no cuentan con antecedente registral.Se desarrollarán propuestas normativas que precisen competencias, alcances yprocedimientos para que los CTAIPD actúen en el marco de las autorizaciones deenajenación y transferencia de derechos sobre bienes protegidos, en el levantamiento delas declaratorias de desplazamiento y en el procedimiento de cancelación de talesmedidas, teniendo en cuenta que el fenómeno de ventas masivas, atenta contra losderechos patrimoniales de los titulares de derechos que se ven obligados a vender,contrariando los principios constitucionales de acceso a la propiedad y la función social dela misma, a los principios de la política de reforma agraria que contempla la Ley 160 de1994 en lo referido al acceso progresivo a la propiedad rural y la misión de acción encontra de la indebida acumulación de la tierra.6.3.2 Formalización158.La Formalización constituye un conjunto de acciones dirigidas a legalizar o establecerla titularidad de los derechos ejercidos por las personas sobre los predios, para fijar en elpatrimonio de la persona, el pleno derecho de propiedad sobre la tierra.159.Actualmente, las enormes y costosas consecuencias negativas de la informalidad de lapropiedad rural en Colombia, principalmente en términos del desplazamiento forzado queafecta dolorosamente la vida de las víctimas y sus familias y, en grado mucho menor, lavida de toda la población incluyendo la urbana, hace necesario dejar a un lado el conceptomeramente privatista en relación con el tema, por cuanto desde hace tiempo dejó de serun problema privado y hoy es un problema público que le concierne al Estado y a susinstituciones.160.En este sentido, es tal el tamaño y la complejidad del problema de la informalidad detierras particulares, que trasciende el problema individual, afectando los mercados detierras, la producción agropecuaria, la inversión pública rural y la asignación de losrecursos en el campo, para convertirse en un problema de interés público, sumado a queobstaculiza en gran manera la restitución y facilita el despojo.161.La formalización implica otorgar seguridad jurídica a través del saneamiento jurídicode la posesión, la ocupación y la denominada falsa tradición sobre los bienes inmuebles, 29
  30. 30. para apoyar los procesos de prevención y restitución.162.En el caso de los pueblos indígenas y las comunidades negras, constituye unconjunto de acciones dirigidas al reconocimiento (social y estatal) y seguridad jurídica delos derechos territoriales étnicos bajo las figuras de Resguardos y Territorios Colectivos.163.Es indispensable adoptar medidas que resuelvan principalmente el problema de lainseguridad en los derechos sobre la tierra que sufre la población rural previniendo eldespojo de tierras y facilitando la protección de predios frente a la repetición del despojo.164.Para el desarrollo de este eje estratégico se tendrán en cuenta, sin perjuicio delposterior desarrollo y ajustes, las siguientes actividades:Actividades165.Programa de Formalización de la Propiedad Rural. Se creará el programa deformalización de la propiedad rural adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,con una Unidad Coordinadora que buscará la creación mediante decreto de la ComisiónIntersectorial y las subcomisiones regionales de formalización de la propiedad rural, con elfin dictar las directrices de la política de tierras en materia de formalización y garantizar laejecución de los proyectos regionales que están siendo liderados por los Gobernadores yAlcaldes.166.Modalidades operativas de Formalización. Se realizarán pilotos de formalizaciónen distintos lugares del país, conforme a las estrategias y procedimientos definidos por laUnidad Coordinadora adscrita al Ministerio de Agricultura, buscando traer a la formalidad acientas de hectáreas poseídas de espaldas a las disposiciones legales.167.Capítulo de Formalización en la Ley de Desarrollo Rural Se elaborará elProyecto de Ley de Desarrollo Rural en el cual se dedica un capítulo especial a laFormalización de la Propiedad Rural. Este capítulo resuelve la dispersión normativa enmateria agraria y prevé un procedimiento especial, ágil y expedito de formalización;promueve la competencia en cabeza de la justicia agraria; e institucionaliza el ProgramaNacional de Formalización como una política de Estado que sirva de canal para facilitarle elacceso a la justicia y la obtención de los títulos de propiedad a la población más vulnerabledel campo.168.Plan de contingencia para la atención (inicio y culminación) de los procesosde formalización y seguridad jurídica de los territorios étnicos: Se realizará unplan que contemple la constitución, ampliación, reestructuración y saneamiento deresguardos indígenas y para la adjudicación, aclaración y deslinde de territorios colectivosde comunidades negras en zonas focalizadas.169.Campaña masiva de divulgación de derechos territoriales étnicos y susmecanismos de protección, formalización y restitución. Se realizará dichacampaña, dirigida a funcionarios de entidades con competencia, autoridades ycomunidades étnicas, academia y sociedad civil en general, teniendo en cuenta elcontexto sociocultural de las comunidades en riesgo. 30
  31. 31. 170.Se realizarán proyectos tendientes al fortalecimiento de los planes de vida yetnodesarrollo de comunidades focalizadas a través de proyectos productivos.171.Capacitación. Finalmente, se busca mejorar la capacidad del Estado para mejorar laacción preventiva y la reacción ante la problemática del desplazamiento a partir de dosactividades concretas: lograr convertir las rutas de acceso a la justicia reparativa para laPD, PRD y OVD en materia de público conocimiento a través de estrategias decomunicación e información a la población objetivo y capacitar a los funcionarios delEstado con el fin de que la respuesta institucional en todas y cada una de las instanciassea unívoca y coordinada. Este último eje responde a las experiencias y retroalimentacióna los programas de atención a la población desplazada y de aquella recogida en lasdinámicas de participación con las organizaciones de víctimas y otros sectores de lasociedad civil y de la cooperación multilareal, donde se han evidenciado dificultades en ladivulgación de la política, generando pérdida de oportunidades por desconocimiento dequienes requieren atención. De otra parte, se han encontrado algunas dificultades paradifundir la política a instancias territoriales, de tal manera que cuando la población acudeal Estado, los funcionarios competentes no logran articular las actuaciones administrativaspertinentes, de conformidad con la política creada para el efecto.6.4 Desarrollo Institucional:172.Se concluyó en la Sentencia T- 025 de 2004, que es indispensable fortalecer lasInstituciones del Estado ante su precaria capacidad de respuesta a los requerimientos ynecesidades de la población desplazada, lo cual es apenas entendible si se tiene en cuentaque las entidades del Estado en el momento de su creación e implementación, nofueron diseñadas para atender problemas de tal magnitud.Por lo anterior, uno de los componentes de la política de restitución, va ligado al desarrolloinstitucional que permitirá la creación de entidades capaces de dar respuesta efectiva a losrequerimientos de la población despojada de sus derechos sobre la tierra.173.Se entiende por Desarrollo Institucional las acciones dirigidas a dotar de recursosjurídicos, técnicos, económicos, informáticos, y humanos suficientes, al conjunto deentidades nuevas o existentes responsables de dar aplicación adecuada, a las estrategiasde restitución, prevención, compensación y sistemas de información, definidas en lapresente política a los mecanismos de coordinación y articulación para la gestión integralde las mismas.174.La institucionalidad se entiende como la suma de organizaciones y las reglas mediantelas cuales esas organizaciones se relacionan y obtienen resultados. El diseño de política, alincluir objetivos y metas (en la forma de productos y servicios intermedios que conducen aun resultado final esperado), es uno de los insumos necesarios para que lainstitucionalidad funcione con los incentivos adecuados. En otras palabras, la efectividadde la institucionalidad es dependiente del diseño integral de la política y al mismo tiempola efectividad de la política requiere de un diseño institucional adecuado.175.La institucionalidad estatal es por definición compleja, con altos costos de articulacióny coordinación. Sin embargo, esa complejidad inherente al aparato estatal no debe recaersobre la población desplazada objeto de esta política. Como principio general, las acciones 31

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