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Revista CINEP Cien días: El largo camino de la restitución de tierras
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  1. 1. Contenido Editorial Las propuestas del presidente Santos: ¿Esperanza para las 2 víctimas? Por Mauricio García Durán S.J. Especial: El largo camino de la restitución de tierras Las 11 acciones del gobierno para restituir las tierras a 4 Consejo Editorial los despojados Mauricio García Durán S.J. Volver los ojos al campo: política regional, conflicto y tierra 6 Camilo Borrero Por Teófilo Vásquez Teófilo Vásquez Política de restitución de tierras en Colombia. Sorpresas y 9 Lucía Camargo Rojas sospechas Colaboran en este número Por Sergio Andrés Coronado Teófilo Vásquez Mujer rural: sin tierras, sin derechos 12 Sergio Andrés Coronado Por Laura Tatiana Rodríguez Parra Laura Tatiana Rodríguez Parra La restitución para los pueblos indígenas 15 Margarita Granados Por Margarita Granados y Liliana Múnera Liliana Múnera Fernando Sarmiento Santander Paz Magda López Cárdenas Ley de víctimas. Entre lo político y lo legislativo 18 María Clara Torres Por Fernando Sarmiento Santander y Magda López Cárdenas Jorge Iván González Mauricio Archila Política Socorro Ramírez Los límites de la Unidad Nacional 21 Ana María Restrepo Por María Clara Torres Andrés Yepes Johan Torres Cotrino Margareth Figueroa Política Social Lucía Camargo Rojas ¿Atentado contra los DESC? 24 Coordinación Editorial Por Lucía Camargo Rojas Camilo Borrero Economía Lucía Camargo Rojas Santos y el desarrollo regional 27 comunicaciones@cinep.org.co Por Jorge Iván González Diseño y edición fotográfica Margareth Figueroa Movimientos Sociales Lucía Camargo Rojas El Congreso de los Pueblos ¿La otra “Unidad Nacional”? 30 Diagramación Por Mauricio Archila Margareth Figueroa Internacional Ilustración y diseño de portada Primeros meses de convivencia Santos-Chávez 33 Felipe Camargo Rojas Por Socorro Ramírez caradefelipe@hotmail.com Opinión Centro de Investigación y Educación ¿Cambio de estilo, cambio de opinión? 37 Popular/ Programa por la Paz Por Ana María Restrepo y Andrés Yepes (CINEP/PPP) Carrera 5a. No. 33A-08 Comunicación Tel: 2456181 La comunicación santista 41 web: www.cinep.org.co Por Lucía Camargo Rojas e-mail: comunicaciones@cinep.org.co Bogotá D.C., Colombia Educación Noviembre 2010 - febrero 2011 Una mirada a la política educativa del gobierno Santos 44 Por Johan Torres Cotrino| www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 1
  2. 2. EditorialLas propuestas del presidente Santos: ¿Esperanza para las víctimas?Por Mauricio García Durán S.J.* ay un un consenso en los medios de En segundo lugar, es un proyecto que no para hacer realidad una efectiva democrati-H comunicación y en los columnistas de opinión sobre cómo Juan ManuelSantos ha significado un cambio importanteen la forma y estilo de gobernar con relación incluye a todos los que deberían estar. Por una parte, es problemático que las comu- nidades indígenas y afrocolombianas par- ticipen en un proyecto legislativo paralelo. zación de la estructura agraria colombiana? ¿Está dispuesto a ir contra los intereses de los grandes terratenientes, quienes cuentan con gran poder en el Congreso de la Repúbli-al modelo impuesto por Álvaro Uribe en los Y, por otra, aunque el gobierno ha tenido ca y en las estructuras de poder regional? Elocho años anteriores. Más aún, Santos no en cuenta a estas poblaciones, no ha dis- reto de la administración Santos es hacer rea-es el Uribe III que muchos esperaban. Por puesto mecanismos claros de consulta lidad las políticas que ha propuesto, no obs-el contrario, cada día se hace más evidente para las víctimas en general. Además, los tante las presiones que tendrá para oponerseque, a pesar de haber sido elegido como el sectores del “uribismo puro” han presio- a que estas se hagan realidad.continuador del uribismo, parece estar inau- nado para que no se incluyan a las vícti-gurando un “nuevo” modelo. Algunos de los mas producto de los abusos de los agentesaspectos que han marcado este nuevo estiloson el manejo más diplomático de las relacio-nes internacionales, la estrategia de reconci- del Estado. En tercer lugar, no son evidentes las ga- “ El reto de la administración Santos es hacer realidad las políticas que ha propuesto,liación con las altas Cortes, los cambios en la rantías de seguridad para las víctimas y no obstante las presionesestrategia de comunicación (menos centrada desplazados que van a recibir sus tierras ” que tendrá para oponerse aen el Presidente), un equipo de ministros de en retorno, que les impidan caer en una . que estas se hagan realidadmayor perfil y con “más autonomía de vuelo” nueva ola de violencia, como ya ha comen-y la configuración de una amplia coalición de zado a verse. Nosotros los invitamos a leer en este nú-gobierno (incluyendo a algunos de los oposi- mero de Cien Días una serie de artículos quetores). En cuarto lugar, no es claro cómo estas nos ofrecen una mirada crítica de la gestión propuestas se conectan con políticas efec- del presidente Santos que comienza, consi- “ Santos no es el Uribe III que muchos esperaban. Por el contrario, cada día se hace tivas de desarrollo rural y ordenamiento territorial que soporten realmente a la economía campesina. derando algunos de los retos que se plantean para que las políticas que ha propuesto efec- tivamente se traduzcan en mayores niveles de justicia para todos/as los/as colombia- Finalmente, faltaría un mayor énfasis en nos/as. más evidente que, a pesar una política diferencial de género que de haber sido elegido como responda a la realidad de las mujeres —la el continuador del uribismo, gran mayoría de las víctimas del conflic- ” parece estar inaugurando to— en el ámbito agrario. un ‘nuevo’ modelo . También ha sorprendido la administra-ción Santos al plantear una serie de temas El trámite de esta doble iniciativa en elque fueron negados durante los ocho años Congreso no está siendo fácil, dado los arrai-de la administración Uribe. En este sentido gados intereses en contra que existen en mu-se destacan las iniciativas de restitución de chos parlamentarios. Además, después de *Mauricio García Durán S.J.tierras y de víctimas, que hoy hacen curso en cien días de gobierno, comienzan a notarse Director Generalel Congreso de la República como un proyec- las fisuras en la coalición gobiernista (Unidad CINEP/ Programa por la Pazto de ley unificado. Sin embargo, esta doble Nacional). No es tan claro que vayan a respal-iniciativa suscita una serie de interrogantes, dar estas iniciativas del Ejecutivo tal y comode los cuales vale la pena mencionar algunos. han sido planteadas, y menos a ajustar las propuestas de ley acorde con las demandas En primer lugar, la restitución de 2 millo- de desplazados, víctimas y campesinos. Ante nes de hectáreas de tierras a campesinos esas resistencias y dificultades para hacer po- despojados se queda corta frente a los 6,5 líticas públicas efectivas de estas iniciativas, millones que alcanzó el despojo vivido en quedan algunas preguntas: ¿Está el presiden- estos años de conflicto armado. te Santos dispuesto a gastar su capital político No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co | 2
  3. 3. Cien días es la revista trimestral del CINEP-Programa por la Paz en donde se analiza la coyuntura nacional desde la situación de derechos humanos, los movimientos sociales y otros temas abordados por la investigación social. Consúltela GRATIS en www.cinep.org.co| www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 3
  4. 4. Especial: El largo camino de la restitución de tierras Las 11 acciones del gobierno para restituir las tierras a los despojados Proyecto de Ley rras” ales pa ra la restitución de tie en normas transicion “Por el cual se establec será la base ón. Se creará un sist ema de información que 1 Sistema de informaci ras, una especie de mapa en el que se establecerá cuá - las tier los que del restablecimiento de los poseídos, así como despojados, los titulados, rá reunir pruebas sobre les son los predios y tierras ema permiti restitución. Además, el sist las posibles compensacion es. corresponderán para la catastral y el monto de la titularidad del predio, su valor z que efectivamente son n demostrar ante un jue lares de las tierras deberá administrado y ges- Qu ienes aparecen como titu pueda ordenar la res titución. El sistema será nera que se n de Tierras Despojadas. los propietarios, de tal ma istrativa Especial de Gestió tionado por la nueva Unidad Admin a por el sistema la información recopilad 2 Determinació n de áreas prioritarias. Con dad de las tierras se determinará cuá- ocimiento sobre la titulari mayor georreferenciado y el con cubrir en cuatro años la irán primero. Se espera les serán las áreas que se restitu hubo despojo. parte de las áreas donde s incor- ará cuáles son los baldío ión de baldíos. Se verific 3 Clarificación y titulac s campesinos y los que pertenecen a grande 1 porados al me rcado, los ocupados por y posterior distribuci ón. hacer una formalización s propietarios con el fin de d da pr los títulos que fueron adjudi- de propiedad. Se revertirán ob 4 Revocatoria de títulos los grupos al marge n de la ley y también los que fueron rza por Agraria cados bajo presión y fue ombiano de la Reforma rupta por el Instituto Col 11 adj udicados de manera cor ral (IN CODER). ombiano de Desarrollo Ru tará (INCORA) o el Instituto Col Ade vés de un nue vo programa cult pequeña propiedad. A tra 5 Formalización de la canismos para que los campesinos se puedan vin- las r ecerá me r en la economía nacional el gobierno ofr la producción e interveni Mini cular al mercado, acceder a créditos para moderna. ente los dere- ablecerá física y jurídicam 6 Actualizació n catastral. El gobierno est s y rurales. Para lograrlo dad sobre predios urbano chos de ten encia, posesión y propie víctimas y desplazados con el dades y asociaciones de espera hacer consultas a comuni de un terren o y a quienes les perte- énes son los ocupantes de datos como el Registr o fin de que testifiquen qui se contrastará con bases nece por der echo. Esa información ), los Consejos Municipales de rios Abandonados (RUPTA Desplazada de Único de Predios y Territo istro Único de Población desplazada, el Reg Atención a la población Episco pado. o de la Pastoral Social del Acción Social y el Registr Fuente: Proyecto de Ley de Restitución de Tierras y Exposición de Motivos. No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co |4
  5. 5. Especial: El largo camino de la restitución de tierras 7 Interrela ció n entre cata registro púb stro y regis lico para co tro. Se hom tenencia, p ntar con un ologarán lo osesión y p ce ropiedad de rtificado de propiedad s sistemas de catastro los predios. que garanti y 8 La restitu ce los derech ción. Una ve os de Administrati z identifica va Especial dos y regist y entrega d de Gestión rados tanto el predio. Si de Restituci el predio co ésta será p el presiden ón de Tierr mo el benefi ublicada en te de la sala as Despoja ciario, la Un oposiciones una lista du o magistrad das solicitar idad y solicitar p rante tres d o admite la á al juez la siguientes p ruebas. El ju ías en los q solicitud titulación ero en caso ez dictará e ue se podrá Si una perso de litigio se l fallo dentr n presentar na manifiest iniciará un o de los cu el valor pat a que su vo periodo pro atro meses luntad no e bat dario que p rimonial en TES (títulos s retornar al orio de 30 días. ueden ser ve de inmedia predio se le Si el titular ndidos por ta negociac reintegrará desea vend los benefici ión en el m er el predio arios o man ercado secu podrá hace tenidos com n- rlo dos año o una invers 9 Acompa s después d ión). ñamiento a e la restituci cial y econó iniciativas d ón. mic e retorno co plazamiento amente a los retornos lectivo. Se ac y se coordin colectivos d ompañar e personas ará la provi sión de serv en situación á so- icios. de des- 10 Tierras dse entregará e extinción de dom n a “campe inio. Las tiedesplazado sinos sin ti rras de exti erra, despla n s por riesg a adquirir lo os ambienta zados por vi ción de dominio s predios lo les”. En el olencia sin caso de qu ti ropósitos d e política ag s comprará y así dispon e el gobiern erras ybjetivos, se raria y de re drá del valo o no pue- modificará stitución a r patrimonia la actual ley campesinos. l para de extinció Para lograr n de domin estos1 Desarroll io. o rural. En la án program s áreas de re as de desarr stitución deemás, el go ollo rural p predios desp bierno prese ara reconst ojados se etades extrao ntará un pro ruir las com jecu- rdinarias par yecto de le unidades afreservas fo a reconstru y que le pe ectadas. restales, re ir la instituci rmita obten construir e onalidad ag er fa isterio de A gricultura. l Consejo N acional de raria, redelim - Tierras y re itar diseñar el ey de L ecto Proy AD O R ADIC e 201 0 d bre 7 Se p tiem | www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 5
  6. 6. Especial: El largo camino de la restitución de tierras Volver los ojos al campo: política regional, conflicto y tierraRecorrido por el transfondo histórico del nudo gordiano del conflicto armado en Colombia: la disputa regional por la tierra y los retos a los que se enfrenta uno de los proyectos bandera del nuevo gobierno.Por Teófilo Vásquez* n la actual coyuntura política se están y sus paradojas, es decir dos propuestas si-E discutiendo la ley de tierras y la ley de víctimas. Ambas son facetas de unsolo problema estructural que liga política,conflicto y tierra. Es así como de “súbito” métricas en sus métodos armados, pero asi- métricas en sus modelos económicos, políti- cos y sociales. Más recientemente, la actual etapa en lael país tomó conciencia de un hecho que que convergen el conflicto armado, el nar-está en el centro de buena parte de nues- cotráfico y la política, que es sin duda untras tragedias: la relación estrecha entre obstáculo para la democracia y el ejer-el conflicto armado, las disputas por el cicio pleno de la ciudadanía en muchaspoder político, el control económico del regiones, no esta desligada de problematerritorio y el aplazamiento del proble- agrario. Ya que es necesario constatarma agrario. Por eso se hace necesario que el narcotráfico tiene una economíaun análisis que ponga esa coyuntura en política que reproduce los problemas tí-su trasfondo histórico. picos de los modelos de agromonoexpor- tación, es decir, que presenta una estructu- ra social diferenciada y desigual en relación con las etapas de cultivo, producción y co- mercialización. En esa estructura económicaEl trasfondo histórico: violencia y y social desigual hallan los grupos armadoscuestión agraria En el pasado, el problema agrario no se las condiciones de posibilidad para su forta-encaró por la vía de la reforma agraria sino a lecimiento militar, su expansión territorial ytravés de la incesante ampliación de la fron- cordilleras; y del otro, la aparición de grupos la ampliación de su influencia social y políti-tera agrícola mediante el siguiente mecanis- de autodefensa y paramilitares en las regio- ca en importantes regiones del país.mo: la colonización campesina, que era gra- nes de latifundio, agroindustria y ganadería,dualmente reemplazada por el latifundio y situadas en las llanuras del Caribe y en losla agricultura moderna en procesos no pocas valles interandinos.veces ligados a la violencia. Simultáneamente, la imposibilidad delas reformas en el campo fue resultado de laimbricación entre los poderes políticos regio-nales, las instituciones y los intereses de los “ La persistencia y aparición de los grupos armados se explica por el fortalecimientolatifundistas, ganaderos y agroindustriales de la correspondencia entreque acapararon la intermediación política en- la estructura económica/so- Modelotre el Estado y las regiones. Ese fortalecimien- latifundista y ” cial y la configuración de los agroindustrialto de la correspondencia entre la estructura poderes políticos regionales .económica/social bimodal (modelo campesi- En ese andar, lo que era un conflictono y colonizador y/o modelo del latifundista social y económico por la tierra, se transfor-y agroindustrial) y la configuración de los mó en una disputa histórica y estructural depoderes políticos regionales es el telón de dos modelos de desarrollo rural en la que se Modelofondo que explica la persistencia y aparición lograron insertar con éxito dos propuestas Campesino/de los grupos armados: de un lado, la perma- armadas: las guerrillas y los paramilitares colonizadornencia de las guerrillas en las zonas de colo- como mediadores políticos, ya sea del modelonización de la amazonía y la orinoquía y en campesino y colonizador o del latifundista ylas regiones campesinas de las laderas de las agroindustrial. El resultado es el eje de guerra No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co | 6
  7. 7. Especial: El largo camino de la restitución de tierras La trayectoria histórica y la actual situa- ción de varias regiones ilustran ese proceso. Por ejemplo en el Caguán, frontera agraria abierta donde es central la presencia de las FARC y en el Magdalena Medio, frontera agra- ria en vía de cerrarse, donde los paramilita- res han logrado una fuerte influencia social y política. En las décadas de 1950 y 1960 se veri- ficó en el Caguán un proceso de colonización por parte de campesinos liberales y comunis- tas, en su mayoría del Huila y el Tolima, que huían de la violencia política y los conflictos A finales de los años 60 se estableció una economía ganadera en el bajo y medio Caguán. A agrarios. Desde finales de los años 60 esa si- mediados de los 80 los cultivos de coca se convirtieron en la principal actividad económica. tuación se comenzó a transformar con el es- El agotamiento de las zonas de coloniza- todo entusiasmo a la reactivación de la po- tablecimiento de una economía ganadera en ción posibilitó la inserción efectiva del Esta- lítica de devolución de tierras” y sostuvo, el medio y bajo Caguán, como resultado de do y del mercado al Magdalena Medio lo que sobre el viraje en su gestión al frente del Mi- los programas y proyectos de colonización cambió su condición de región periférica. En nisterio que este “es un ministerio que está por parte del Estado. este nuevo panorama la guerrilla perdió las encargado no sólo de orientar la política de A mediados de los años 80, ese proceso ventajas comparativas de carácter logístico, la agricultura empresarial, que naturalmente tomó un segundo auge con la inserción de la militar y social que durante muchos años le tendrá todo el apoyo del Ministerio, sino del economía cocalera, situación que reforzó las permitieron convertir estas zonas campe- desarrollo rural, de la economía campesina, conflictivas relaciones entre el Estado, los po- sinas y de colonización en sus “nichos his- de la agricultura pobre del país, que hay que bladores y los campesinos, ya que al estigma tóricos”. En esta región, desde finales de los apoyar. Los mayores índices de pobreza del de zonas guerrilleras se le agregó, ahora, el 90 y hasta hoy, el paramilitarismo y su base país están en esa área”. hecho de tener como actividad económica el económica por definición, el narcotráfico, Empero, los buenos propósitos del ac- cultivo de coca y la producción de cocaína. produjeron una contrarreforma política que tual gobierno encaminados a solucionar el Ese contexto fortaleció el orden alternativo expresa con nitidez los intereses de las élites grave problema agrario —que es en gran establecido por la FARC y permitió la expan- rurales, quienes serían las grandes perdedo- medida la base del conflicto armado— tie- sión territorial de este grupo armado. ras con los cambios al modelo agrario que ac- nen varios obstáculos y vacíos que deben ser En cambio en el Magdalena Medio se tualmente predomina. objeto de reflexión para moderar un poco el produjo un proceso de ganaderización y optimismo desbordado que se ha apoderado de la opinión pública. agro-industrialización que implicó la des- composición de la economía campesina mini- fundista y el agotamiento de las zonas baldías sobre las cuales se articulan las guerrillas. De “ En el Magdalena Medio , desde finales de los 90 y hasta hoy, el paramilitarismo y su No cabe duda de que en esta materia es evidente el distanciamiento de Juan Manuel Santos en relación con Álvaro Uribe. Es claro hecho, desde mediados de los 80, la expe- que Uribe gobernó a favor de los grandes pro- base económica, el narcotráfico, riencia paramilitar en Puerto Boyacá estuvo pietarios y empresarios agrícolas (y de los produjeron una contrarreforma acompañada del apuntalamiento de una base inversionistas transnacionales) mientras que ” política que expresa los intere- económica que permitió, en menos de dos los campesinos, los desplazados —en su ma- ses de las élites rurales . décadas, que la ganadería se convirtiera en el En síntesis, la guerra y la cuestión agra- yoría desposeídos de sus tierras por los gru- sector más dinámico de la economía. ria son hace tiempo un problema de territo- pos armados—, y otros sectores sociales del rios y territorialidades enfrentadas por vía agro, fueron abandonados a su propia suerte armada, donde los grupos amados (defen- o, dicho de otra manera, fueron arrojados al diendo y consolidando uno de los modelos mercado y al capital. enunciados) se diputan el control de sus re- El presidente Santos y su ministro de cursos y las adhesiones de sus pobladores. agricultura han hecho anuncios que llaman al optimismo en la posible y anhelada solución de aspectos centrales que atan el conflicto armado y el problema agrario. Es loable el objetivo de devolver las tierras a los cientos La coyuntura: ley de tierras, actores de miles de desplazados cuyas propiedades armados y política El presidente Santos y su ministro de fueron arrebatadas a sangre y fuego por los agricultura han hecho anuncios que llaman al paramilitares. optimismo en la posible y anhelada solución de No obstante, a esos propósitos se le atra- aspectos centrales que atan el conflicto arma- viesan duras realidades políticas y económi- Imagen de elespectador.com do y el problema agrario. En este sentido, Juan cas, ya que las medidas hasta ahora propuestasEn el Magdalena Medio se produjo un proceso de gana- Camillo Restrepo, afirmó en entrevista con afectarían los intereses y los mecanismos dederización y agro-industrialización que descompuso la Caracol Radio que va a “meter el hombro con reproducción de élites regionales que fueroneconomía minifundista y agotó la zonas baldías. | www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 7
  8. 8. Especial: El largo camino de la restitución de tierras factores y sus agentes han de- mostrado que en su avidez por la tierra y los territorios de los campesinos, indígenas y negros, cabe sin reato la lógica de la vio- lencia. El desafío es no sólo de- volver las tierras usurpadas, también consiste en lograr un consenso sobre el modelo de de- sarrollo económico agrario y de sociedades rurales propiamente dichas, de rehacer un cuerpo de políticas públicas rurales y agra- rias, y una recomposición de la de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, para solucionar el problema institucionalidad rural regional Imagen de minagricultura.gov.co A los propósitos del presidente Juan Manuel Santos y del mistro y nacional donde quepan los in- ya que las medidas afectarían los intereses de las élites regionales. tereses políticos, económicos y agrario, se les atraviesan duras realidades políticas y económicas sociales de los campesinos, los indígenas y los negros, y los defundamentales, no sólo para garantizar la agroindustriales y latifundistas. ¿Será muchogobernabilidad de Uribe I y II, sino también pedir? Referenciaspara asegurar la victoria de Juan ManuelSantos. No sobra recordar que la coalición “ • Semana.com, 2010, “Juan Camilode gobierno, hoy representada en la deno- Restrepo promete gran viraje en políti- El desafío es no sólo devolverminada unidad nacional, no es homogénea ni ca agrícola”, en Semana.com, Bogotá, 8 las tierras usurpadas, tam-obedece a intereses comunes: si bien en ella de julio de 2010. Disponible en: http:// bién consiste en lograr unse agrupan sectores industriales y agroindus- www.semana.com/noticias-politica/ consenso sobre el modelo detriales moderados, también cobija a la vieja juan-camilo-restrepo-promete-gran- ” desarrollo económico agrarioelite latifundista que por años ha gozado de viraje-politica-agricola/141429.aspx y de sociedades rurales .representación en el Congreso. En efecto, el Pero tal vez el reto mayor se relacionepartido de la U expresa con nitidez la temible con la necesidad de construir un sujeto po-alianza entre acumulación de la tenencia de lítico de los campesinos, autónomo de todosla tierra, monopolio del poder político, alian- sus presuntos “salvadores”. De un lado, de lazas con compañías internacionales y violen- guerrilla cuyo voluntarismo y vanguardismo *Teófilo Vásquezcia que se ha apropiado de varias regiones se transformó en tragedia e instrumentaliza- Investigador de ODECOFI-del país. ción. Y de otro, de los latifundistas y las élites CINEP/ Programa por la Paz De otro lado, es ineludible poner de locales que tienen que dejar de lado su insis-presente que la devolución de las tierras des- tencia de excluir de la política local y regionalpojadas a los campesinos para solucionar la a los campesinos por la vía violenta. Pero esacuestión agraria es sólo parte del camino. Ya tarea también incluye a las Organizacionesque hace tiempo, como mostramos, es tam- No Gubernamentales y al Estado colombia-bién una disputa armada de dos modelos de no que, a pesar de tener opiniones opuestas,desarrollo rural que implica ya no solamente comparten una visión paternalista que conel monopolio sobre la tierra sino el control propósitos loables termina por desconocerdel territorio. la capacidad de agencia de los campesinos. “ Es ineludible que la devolu- ción de las tierras despoja- das a los campesinos para ” solucionar la cuestión agra- ria es sólo parte del camino .En esa medida el reto es cómo acompañar ladevolución de las tierras de acciones que haganviable y sostenible las economías campesinasque se enfrentan en desigual competencia ala agroindustria, al latifundio y recientemen- El reto mayor es construir un sujetote a las multinacionales. Más aun cuando esos político de los campesinos, autóno- mo de sus presuntos “salvadores” Imagen de historiaperuana.blogspot No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co | 8
  9. 9. Especial: El largo camino de la restitución de tierras Política de restitución de tierras en Colombia. Sorpresas y sospechasEl proyecto bandera del nuevo gobierno, la restitución de tierras, a todas luces es deseable. Sin embargo, aún presenta inconsistencias para algunos sectores. Análisis de sus aciertos y sus desafíos.Por Sergio Andrés Coronado* esde hace más de ción del proyecto de ley se encuentran D ocho años las organi- zaciones de campesi-nas y campesinos, pueblos indígenas en el nervio más sensible del conflicto agrario: la concentración y el despojo de las tierras y el reconocimiento de un estado de cosas inconstitucional eny afrodescendientes, han reclamadodel Estado la apertura de escenarios cuanto a la situación de la poblaciónque permitan el debate público de las desplazada (Restrepo, 2010). Sin em-políticas agrarias, de tierras y de desa- bargo, ni en el diseño de la ley ni en lasrrollo rural. Durante los dos periodos propuestas de ejecución se ha tenidodel expresidente Uribe Vélez no fue- en cuenta la participación de los secto-ron escasos los congresos, foros y mo- res sociales y populares del campo co-vilizaciones en los que participaron lombiano y tampoco la de las víctimas.estos sectores sociales y populares, y De hecho, las organizaciones detampoco fueron pocas las propuestas víctimas han expresado su preocupa-y la agenda legislativa que intentaron ción porque no tienen una posiciónimpulsar1. Sin embargo, no encontra- determinante en el proceso de restitu- ción. En el proyecto de ley, su represen- Imagen de webmujerrural.comron una respuesta satisfactoria. Por el Desde hace más de ocho años diferentes organizaciones han recla-contrario, las políticas agrarias fueron tación es asumida por la Unidad Espe- mado del Estado la apertura de escenarios que permitan el debatedebatidas y aprobadas a espaldas de cial para la Restitución de las Tierras público de las políticas agrarias, de tierras y de desarrollo rural.las demandas de los actores sociales e inclu- conocer, de forma tangencial, algunas verda- Despojadas, en la que participan diferentesso en detrimento de la garantía de sus dere- des sobre los procesos de despojo, la pene- representantes de instituciones públicas,chos fundamentales. Argumento del que se tración de esta estructura ilegal en el aparato pero ninguno de las víctimas2.valió la Corte Constitucional para declarar institucional encargado de la administración De igual forma hay que leer la apuestainexequibles por lo menos dos de las iniciati- de la política de tierras (el INCODER) y los del gobierno de restitución desde una pers-vas lideradas por el gobierno anterior: la ley vínculos de la clase política en la configura- pectiva histórica de la concentración de tie-forestal y el Estatuto de Desarrollo Rural. En ción de este fenómeno. rras. Alejandro Reyes (asesor del Ministeriocontraste, el panorama hoy parece ser dife- de Agricultura), en una presentación realiza-rente. En los últimos días ha generado unagran sorpresa que el tema de la restituciónde las tierras haya copado buena parte de la “ Además de la voluntad polí- tica del gobierno Santos para abordar el tema de la restitu- da en el CINEP/ Programa por la Paz, señaló que el propósito del gobierno Santos es “vol- ver las tierras en manos de quienes la tenían”. Es necesario recordar que la concentraciónagenda política del presidente Santos. Ade- de la tierra en Colombia es un proceso que ción de tierras otras causas,más de la voluntad política del gobierno para remonta sus orígenes a los inicios de la Re- como los años de insistenciaabordar el tema, es posible señalar otras cau- pública. Ninguna iniciativa o ley de reforma de los sectores rurales po-sas que han permitido la actual coyuntura: el agraria tuvo la capacidad de democratizar el pulares y la desmovilización acceso a la tierra para la población rural másabordaje de la cuestión agraria y el despojo ” paramilitar, han permitido la pobre y transformar la estructura agraria .en el debate electoral; los años de insistencia actual coyunturade los sectores rurales populares sobre la ne- Si este gobierno logra cumplir con ese desigual. Por lo tanto, en el balance generalcesidad de adelantar una reforma agraria in- objetivo, además de tomar distancia frente de la política de reforma agraria es factibletegral y estructural; la reciente movilización a la política que manejó la anterior adminis- concluir que favoreció la concentración (Fa-de las víctimas y sus propuestas de adelantar tración, logrará un importante cambio en el jardo, 2010, 8-9).políticas de restitución y reparación frente al sistema colombiano de tenencia de la tierra. Aunque se pueden identificar casos par-despojo y la desmovilización de algunos sec- Es importante reconocer que los moti- ticulares y emblemáticos de beneficiarios detores del paramilitarismo que ha permitido vos que animaron al gobierno a la presenta- programas de reforma agraria que fueron| www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 9
  10. 10. Especial: El largo camino de la restitución de tierras plazamientos, sin acudir única y ciativas que sobre este tema tengan tanto el exclusivamente a la militariza- gobierno como los sectores de la sociedad ción e incremento del pie de fuer- civil4. za. Si bien es cierto que la resti- tución es deseable y necesaria, debe realizarse en condiciones de garantía de la vida y la integri- dad personal de quienes han sido “ La política de restitución de tierras de las víctimas de la violencia debe relacionarse despojados3. con otros ámbitos de ejercicio Además, han sido señaladas del Estado como los derechos otras limitaciones en la modula- de conjunto de las víctimas ción de los principios de terri- del conflicto armado y los torialidad y temporalidad de la posibles procesos de negocia- aplicación de la ley. El proyecto ” ción de la paz que se puedan . señala en su artículo 4 la limita- Imagen de radareconomicointernacional.blogspot.com adelantar en este gobierno ción de las zonas en las cuales se Por lo tanto, el gobierno debe señalar Ni en el diseño de la ley de restitución de tierras ni en las pro- aplicarán los procesos de restitu- cómo se articulará este proyecto con el con- puestas de ejecución se ha tenido en cuenta la participación ción y se explica que se tendrán junto de normas vigentes sobre la materia de los sectores sociales y populares del campo colombiano y en cuenta los periodos en los que con otras propuestas legislativas que presen- tampoco la de las víctimas.despojados posteriormente de sus tierras en hubo influencia armada ilegal en la zona de- te ante el Congreso y, además, hacer explíci-los diferentes procesos de violencia que se limitada. Esta facultad reglamentaria puede to que los procesos de restitución de tierrashan vivido en Colombia, la concentración ha tener efectos adversos para las víctimas que no implican por sí solos la garantía integralsido una constante de la historia republicana deseen acceder a la restitución y que, a juicio de los derechos de las víctimas, ni el pago dedel país. Por lo tanto, la restitución no resul- del gobierno, no tengan sus tierras dentro de la deuda histórica que el Estado tiene con eltaría suficiente, ni idónea, para que aquellos las zonas delimitadas. campesinado y los demás sectores rurales co-pobladores rurales que nunca han logrado Con la formulación de este proyecto de lombianos.acceder a un territorio propio puedan ver re- ley, el gobierno ha dado pasos importantes en La pregunta que subyace a esta discu-sueltas sus expectativas. Sobre este punto el el reconocimiento de que los procedimien- sión es cuál es el modelo de desarrollo ruralmismo gobierno ha sido claro en el sentido tos civiles ordinarios son insuficientes para y de ordenamiento territorial que se quierede reconocer que la iniciativa no es suficiente garantizar los derechos de los despojados y fortalecer con la iniciativa. En su discursopara atender un estado de cosas inconstitu- dar atención a su situación de emergencia de posesión el presidente Santos habló decional en lo relativo a la concentración de la humanitaria. Sin embargo, la restricción an- transformar a los campesinos en prósperostierra en Colombia, pues no puede confundir- teriormente señalada impediría el acceso a empresarios agrarios y en promover la ex-se con una reforma agraria. la justicia de un número indeterminado de plotación minera como una de las locomoto- El proyecto del gobierno también debe víctimas, a no ser que se declare que en todo ras del crecimiento económico. Sería ingenuosuperar grandes desafíos como brindar ga- el territorio nacional se ha ejercido influencia considerar que la propuesta de restitución derantías suficientes de seguridad para los re- armada ilegal. Por consiguiente, esta postura tierras se encuentra aislada de estas apuestastornos y la restitución en un escenario de per- debería revisarse. políticas centrales para el gobierno. La for-manencia del conflicto armado. Así, a pesar Adicionalmente, la política de restitu- malización de las tierras en muchas manos,de que la propuesta se articula con la ley de ción de tierras de las víctimas de la violencia además de ser un factor que favorecería laJusticia y Paz y promueve la restitución de las debe relacionarse contierras de la población que ha sido despojada, otros ámbitos de ejer-puede enfrentar una limitación estructural cicio del Estado comopara su aplicación: las normas transicionales los derechos del con-que se plantean para escenarios posconflicto junto de las víctimastienen problemas para ser aplicadas cuando del conflicto armadoel conflicto se sostiene. Veamos esto con ma- y los posibles proce-yor profundidad. sos de negociación Algunas antiguas zonas de control pa- de la paz que se pue-ramilitar continúan bajo la influencia de las dan adelantar en estedenominadas “Bandas Emergentes” que he- gobierno. De igualredaron ‘franquicias’ de estos grupos arma- forma, el proyecto nodos ilegales. De igual forma, las guerrillas puede responder poraún mantienen influencia sobre regiones sí solo a la situacióndeterminadas del país, hecho que dificultaría de concentración delos procesos de restitución. Uno de los prin- la tierra y a la deudacipales deberes para el gobierno es generar histórica de distri-condiciones de seguridad que garanticen la bución, pero sí debe Imagen de tomadodenotimundo2.blogspot.comno repetición y la ocurrencia de nuevos des- articularse a las ini- El proyecto no puede responder por sí solo a la situación de concentración de la tierra, pero sí debe articular las iniciativas del gobierno y de la sociedad civil. No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co |10
  11. 11. Especial: El largo camino de la restitución de tierras agrícola a gran escala, por medio te del capital político y de la opinión pública de la formalización y legalización favorable del presidente Santos depende del de los títulos sobre el suelo. buen término de la misma. El trámite del do- Como se ha señalado, esta pro- cumento aún se encuentra en el Congreso de puesta del gobierno nacional ha la República y deberá enfrentar los obstácu- suscitado múltiples reacciones: los señalados y seguramente muchos más. El los tradicionales sectores latifun- debate sobre sus alcances e impactos en la distas representados en el Con- sociedad colombiana aún se encuentra abier- greso la observan con descon- to. fianza por considerar que puede constituirse en un obstáculo para sus intereses. Por su parte, las víctimas y las organizaciones sociales han hecho múltiples re- paros a la propuesta, algunos de Imagen de colombiadrogas.wordpress.com los cuales han sido expuestos en Uno de los principales deberes para el gobierno es generar condi- este artículo. Además, buena par- ciones de seguridad que garanticen la no repetición y la ocurren- cia de nuevos desplazamientos por causa del conflicto armado.desconcentración, también puede permitir laconsolidación de un mercado de tierras concertidumbre sobre los derechos de propie-dad, que hasta la fecha ha sido imposible deconfigurar en Colombia, debido precisamen-te a los altos niveles de informalidad. Si bien es cierto que la iniciativa hacausado sorpresa por su pretendido talantedemocrático, es muy prematuro aún deter-minar si favorecerá a la agricultura familiarcampesina, indígena y afrocolombiana y alfortalecimiento de la autonomía de los pro-ductores rurales, o si bien buscará vincular alsector agropecuario con las locomotoras decrecimiento como la minería y la producción Imagen de alejandroaraque.com Si bien la iniciativa ha causado sorpresa por su pretendido talante democrático, es muy prematuro aún determinar si favorecerá a la agricultura familiar campesina, indígena y afrocolombiana. *Sergio Andrés Coronado Notas Investigador equipo DHESC- 1 En el año 2006, las organizaciones de pobladores campesinos, indígenas y CINEP/ Programa por la Paz afrocolombianos presentaron un proyecto de ley ante el Congreso que conte- nía su propuesta de política agraria y desarrollo rural. A pesar de que el docu- mento fue presentado de forma simultánea con la iniciativa gubernamental, no fue tenido en cuenta en el debate legislativo y fue archivado, vulnerando el derecho de participación de estos sectores sociales y de la oposición política presente en el poder legislativo. Referencias 2 Incluso, el proyecto de ley excluye como sujetos de la restitución a los pue- • El Espectador.com, 2010, “Asesinan a líder campesino que demandaba blos indígenas y afrocolombianos para no realizar el proceso de consulta pre- restitución de tierras” en El Espectador.com, 21 de septiembre. Disponible via, lo que garantizaría la participación de estos actores en el debate político. en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-225483-asesi- 3 El 21 de septiembre de 2010 fue asesinado el líder campesino Hernando nan-lider-campesino-demandaba-restitucion-de-tierras Pérez quien participó en un acto del gobierno sobre restitución de tierras para • Fajardo, Darío, 2010, “Política de tierras: sorpresa, desconcierto y temor” en UN Periódico, No 138, 10 de octubre. Disponible en: http://www.unpe- pobladores desplazados en Urabá (El Espectador.com, 2010). riodico.unal.edu.co/dper/article/politica-de-tierras-sorpresa-desconcierto- 4 Sobre este punto es necesario realizar un seguimiento al desarrollo que la y-temor/ figura de las Zonas de Reserva Campesina tengan en el marco de la política • Restrepo, Juan Camilo, 2010, “Exposición de motivos al proyecto de ley agraria y de tierras del actual gobierno. Actualmente existen varias organi- por el cual se establecen normas transicionales para la restitución de tie- zaciones de campesinos que han presentado solicitudes de constitución de rras” presentada al Congreso de la República por el ministro de Agricultura. estas zonas. Sin embargo, estas demandas no han sido debidamente atendi- Disponible en: http://www.minagricultura.gov.co/archivos/exposicion_de_ das por el gobierno. La promoción de estas figuras implicaría un cambio muy motivos_al_proyecto_de_ley_v5_0109_2010.pdf favorable en las políticas agrarias.| www.cinep.org.co | No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | 11
  12. 12. Especial: El largo camino de la restitución de tierras Mujer rural: sin tierras, sin derechosAunque en la última década las campesinas están siendo visibilizadas y protegidas, las propuestas legislativasen materia de los derechos de la mujer rural siguen siendo insuficientes. La ley de restitución de tierras debería trabajar de la mano con una política diferencial de género.Por Laura Tatiana Rodríguez Parra* “En la cuenca del Calima donde vivíamos en paz por causa de la violencia me tuve que desplazar. El 16 del mes de julio es una fiesta patronal donde mataron tres familias como feroz animal. Fue momentos de tristeza y de mucho gran dolor murieron padres y dos hijos por causa de la subversión. Salimos de nuestras tierras sin saber el paradero, llegamos a la ciudad con hambre y desespero. Pasamos mucho trabajo pues la ciudad no es lo nuestro extrañando nuestros campos con dolor y gran tormento. Ya con estos nos despedimos queriéndoles recordar que la violencia de nuestros campos nos sacó sin piedad” Mujeres Consejo Comunitario del Bajo Calima, Buenaventura1 La mujer rural en la legislación colombiana Aunque existen diferentes disposicio- Imagen de ipsnoticias.net / Fotógrafo: Franz Chávez ara las mujeres rurales, la tierra, más mantenimiento real del territorio, a lo que se nes normativas referentes al acceso a la tierraP que un escenario fìsico o una enun- ciación jurídica o geográfica, es unainterrelación con el ambiente que tiene unsentido comunitario y cultural. La tierra re- añade que las leyes y la normatividad vigen- te no han sido suficientes para romper estas barreras, manteniendo los sesgos masculinos en las iniciativas de distribución y titulación. y promoción de la actividad rural, su recono- cimiento ha sido lento. Con la ley de Reforma Agraria (Ley 135 de 1961), se pretendía en- tregar tierras a los campesinos desposeídospresenta su historia y su principal medio de Tal como lo destaca Magdalena León, las re- y fomentar la adecuación de terrenos para lasubsistencia, pues allí encuentra su trabajo, formas agrarias ocurridas entre los años 50 producción. Sin embargo, en esta norma sesu desarrollo familiar, social y político. Ac- y 80, excluyeron a la mujer y destacaron el hacía énfasis en el hombre como sujeto detualmente, pese a los avances normativos y trabajo en el campo como una actividad ne- estos derechos. Solo se aceptaba un benefi-políticos en materia de equidad de género, tamente masculina. Las cifras lo demuestran. ciario por familia (jefe de hogar) que debíalas mujeres campesinas siguen sintiendo so- En Colombia para el año 1986 sólo el 11.2% ser “aparcero, arrendatario y trabajador”. Enbre sus espaldas el peso de años de desigual- de las mujeres eran beneficiarias de los pro- los años setenta se aprobó el “Proyecto Mu-dad. Esta situación no les permite crear un gramas de distribución de tierras, y para jer” que aunque reconoció el papel producti-vínculo real con las tierras, ya que el hombre 1991 el 11%, último dato estadístico con el vo de las campesinas, no facilitó su acceso aes el propietario y quien tiene la potestad de que se cuenta (León, 2010, 12-14). la tierra, pues solo permitió que los hombresdecidir sobre la producción y distribución del fueran los titulares de los terrenos.trabajo familiar (León, 2010, 12-14). En el mundo rural las diferencias de gé-nero se hacen más evidentes. Existen prefe-rencias masculinas en el momento de heredar: “ En el mundo rural las diferen- cias de género se hacen más evidentes. En Colombia para el La primera norma que reconoció los de- rechos de las mujeres sobre la tierra fue la Ley 30 de 1988 sobre Reforma Agraria, en la que se obligó a expedir los títulos de propiedadel hombre se mantiene en el rol de jefe de fa- a nombre de la pareja, priorizando a las mu- año 1986 sólo el 11.2% de lasmilia, mientras a la mujer le es designada una jeres cabeza de familia para acceder a terre- mujeres eran beneficiarias defunción doméstica y pasiva frente al acceso y nos baldíos y su inclusión en organizaciones ” los programas de distribución de tierras y en 1991 sólo el 11% . No. 71 | noviembre 2010 - febrero 2011 | | www.cinep.org.co |12

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