GLORIA BAEZA CONCHA JAIME PÉREZ CABRERA
LOS NUEVOS TRIBUNALES DE FAMILIA
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
LOS NUEVOS TRIBUNALES DE FAMILIA
GLORIA BAEZA CONCHA - JAIME PÉREZ CABRERA
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PRÓLOGO
Con agrado cumplimos con la petición que nos hace la profesora Gloria Baeza Concha para que
presentemos su libro s...
CapítuloCapítulo II
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1°. Sala, que consistirá en la organización y asistencia a la realización de las audiencias.
2°. Atención de público, dest...
(6) El gasto en inversión no incluye la infraestructura definitiva, la cual tiene un valor de
10.000 millones de pesos.
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CAPITULO IVCAPITULO IV
COMPETENCIACOMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES DE FAMILIADE LOS TRIBUNALES DE FAMILIA
La competencia es u...
13. Los procedimientos previos a la adopción, de que trata el Título II de la ley No
19.620;
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  1. 1. GLORIA BAEZA CONCHA JAIME PÉREZ CABRERA LOS NUEVOS TRIBUNALES DE FAMILIA PROCEDIMIENTO ORDINARIO
  2. 2. LOS NUEVOS TRIBUNALES DE FAMILIA GLORIA BAEZA CONCHA - JAIME PÉREZ CABRERA © 2005 LexisNexis • Miraflores 383, piso 11, Santiago, Chile • Teléfono; 600 700 8000 • www.lexisnexis.cl Registro de Propiedad Intelectual No 144.490- I.S.B.N. 956 - 238 - 530 - 2 1• edición febrero 2005 Tiraje: 500 ejemplares Impresores: CyC Impresores • San Francisco 1434, Santiago IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE ADVERTENCIA La ley No 17.336 sobre Propiedad Intelectual prohíbe el uso no exceptuado de obras protegidas sin la autorización expresa de los titulares de los derechos de autor. El fotocopiado o reproducción por cualquier otro medio o procedimiento, de la presente publicación, queda expresamente prohibido. Usos infractores pueden constituir delito.
  3. 3. PRÓLOGO Con agrado cumplimos con la petición que nos hace la profesora Gloria Baeza Concha para que presentemos su libro sobre "Los nuevos Tribunales de Familia", iniciando así una serie de manuales sobre la materia relacionados con la próxima entrada en vigencia -1° de octubre de 2005- de la Ley Nº 19.968, que creó los nuevos Tribunales de Familia y que se publicó en el Diario Oficial el 30 de agosto de 2004. El presente manual está dedicado a los aspectos orgánicos del nuevo sistema de justicia familiar y especialmente a la competencia y al procedimiento ordinario. Los demás trabajos se destinarán a los procedimientos especiales como son los de adopción, las medidas de protección de los derechos de los niños y adolescentes, el relativo a la violencia intrafamiliar y a los actos judiciales no contenciosos y el referido al novedoso y moderno sistema de la mediación familiar que permitirá a un tercero imparcial ayudar a las partes a buscar por sí mismas una solución al conflicto mediante acuerdos directos, restándole el carácter de adversarial a la situación promovida. La profesora Baeza sabe del tema y sabe mucho. Largos años en la magistratura especializada de menores y ahora desde la academia como Directora del Centro de Estudios para la Familia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile, son el mejor aval para esperar una valiosa contribución a la literatura jurídica chilena en una materia tan sensible como la descrita que afecta al capital más valioso de un pueblo como es la familia. En esta primera obra ya nos lo demuestra. Amena, bien redactada, concatenada y pedagógica, sin duda, será muy bien recibida por lo pronto que aparece, lo necesario que resulta y porque su estudio importa comprender un cambio radical en el sistema imperante en la actualidad, disperso, colapsado, antiunitario y retrógrado, con un magro resultado en los términos de la justicia. Es evidente que la nueva justicia penal que impera en el país ha irradiado los demás ámbitos del quehacer jurisdiccional. Los principios fundamentales son los mismos, más oralidad, más inmediación, más concentración, más transparencia, más recursos públicos, menos pérdida de tiempo. En pocas palabras, menos trámites, más justicia. Ya se avecinan reformas similares en la justicia laboral y en la civil. La profesora Baeza con la colaboración de su ayudante, el joven Jaime Pérez Cabrera, próximo a recibir su título de abogado, nos regalan esta obra que, en un número de páginas razonables, nos permiten entender a cabalidad lo que serán los Tribunales de Familia. Nos proporcionan los antecedentes de la nueva ley, pasando por la evaluación del sistema de protección de la infancia en el derecho comparado. Hacen un diagnóstico muy acertado de la situación imperante en Chile en materia de justicia de menores y se nos presentan interesantes aspectos del proyecto de ley que creó estos Tribunales. Más adelante se nos presenta la estructura orgánica de estos Tribunales, que resulta -con las diferencias obvias- muy parecidas a la de los nuevos tribunales penales. El tratamiento multidisciplinario del conflicto familiar es la clave del nuevo sistema y se explica muy bien. Aparecen los consejeros técnicos, desaparecen los secretarios de los tribunales y el número de jueces especializados aumenta de 51 a 258. La competencia se unifica y amplía. El procedimiento está muy bien tratado, desde los principios que lo informan hasta la prueba y su ponderación, pasando por las reglas de aplicación general. El juicio ordinario es motivo de un capítulo especial muy completo, que concluye con los medios de impugnación de la sentencia. Todo muy novedoso. Las citas al pie de página son muy interesantes, especialmente las referidas al tratamiento del proyecto de ley en el Parlamento y a la bibliografía que se utilizó para elaborar este manual, al que auguramos una cálida recepción entre los operadores jurídicos especializados. Los estudiantes encontrarán en esta obra un interesante aporte para despertar inquietudes vocacionales relacionadas con el derecho familiar. Recomendamos con entusiasmo su lectura. FERNANDO ROMÁN DÍAZ PROFESOR DE DERECHO PROCESAL PONTIFICIA U. CATÓLICA DE CHILE MAGÍSTER EN DERECHO
  4. 4. CapítuloCapítulo II ANTECEDENTESANTECEDENTES DE LA NUEVA LEY QUE CREA LOSDE LA NUEVA LEY QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMILIATRIBUNALES DE FAMILIA 1.1. EVOLUCIÓNEVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y SU ESTADO ACTUALDEL SISTEMA DE PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y SU ESTADO ACTUAL En derecho comparado es posible distinguir dos sistemas de protección: en un extremo, encontramos el sistema francés de control familiar y, en el otro, el sistema alemán de autoridad, que se distingue por la legitimación de la intervención estatal en el ámbito familiar. De acuerdo con el primero, la familia es la que tiene el control de la potestad de tutela y cuidado de los niños. En este sistema se prefiere la supervigilancia que ejerce la propia familia a la intervención del Estado o del poder público. Por el contrario, en el sistema de autoridad, la obligación general de tutela de los niños está entregada al Estado, quien la ejerce a través de los tribunales de justicia. Es decir, la intervención pública está legitimada en una amplia gama de materias de índole familiar. En cuanto al sistema de protección de la niñez en Chile, es posible distinguir tres etapas que se suceden cronológicamente, caracterizadas por un aumento sucesivo de la intervención del Estado. En la primera de estas etapas, la normativa aplicable al niño era la del Código Civil que se inspiraba en un afán de protección patrimonial del niño. No se trataba de un conjunto orgánico de normas sino de algunas reglas especiales, aplicables durante el período intermedio en que el menor llegase a la mayoría de edad. El Código confiaba en el buen criterio del padre para manejar todo lo concerniente a la vida y a los bienes del hijo. Sólo en este último plano, el patrimonial, existían algunas normas de control, quedando el aspecto moral entregado enteramente al ámbito privado. Es decir, frente al padre, el hijo constituía más un objeto que un sujeto de derechos. Con la entrada en vigencia de la Ley No 4.447 de 1928 (antecesora de la actual Ley No 16.618 de Menores de 1967), se crea el primer Tribunal de Menores y la primera Casa de Menores, y se implanta en nuestro país la doctrina de la situación irregular. De acuerdo con ella, el destinatario de esta ley, aplicable preferentemente por sobre el Código Civil y Penal, es el menor en situación irregular, o, lo que es lo mismo, el menor enfrentado a un riesgo material o moral, o en conflicto con la justicia siendo inimputable. Es decir, la ley no está destinada a la generalidad de los niños para quienes sigue vigente la tutela familiar, sino sólo para aquellos que se encuentren en una situación excepcional de desprotección. Es justamente esa desprotección la que posibilita la intervención estatal a través de los tribunales. Por consiguiente, en esta etapa, el sistema tutelar nacional se acerca al sistema de autoridad, en que la intervención estatal se justifica, más que en el afán de reconocer los derechos de los niños, en la protección de la sociedad frente a estos menores. La tercera etapa, dentro de la protección de menores en Chile, marca su inicio, al menos teóricamente, con la entrada en vigencia de la Convención sobre los Derechos del Niño en 1990. El derecho internacional, y especialmente esta Convención, irrumpe con una nueva tesis: el niño como sujeto de derechos que puede hacerlos valer tanto frente a sus padres como frente a terceros, respaldado por una normativa orgánica y completa cuyo destinatario es el niño, sin distinciones de ninguna clase, dando con ello paso a lo que se conoce como doctrina de la protección integral del menor1 . En el contexto de esta doctrina, la nueva Ley que crea los Tribunales de Familia responde a imperativos provenientes tanto del derecho nacional como del derecho internacional. En efecto, en la formulación de un nuevo derecho de familia resulta indispensable adecuar los órganos jurisdiccionales llamados a conocer de los conflictos que se suscitan en el ámbito familiar y dotarlos de una competencia amplia para conocer de todos los asuntos que tengan repercusiones sobre la familia. Desde el punto de vista del derecho internacional, recepcionado a través del artículo 5° de la Constitución Política, existe una obligación positiva de crear una judicatura especializada para tratar los temas de la infancia, especialmente lo que dice relación con las infracciones a la ley penal, de tal manera de garantizar un recurso efectivo ante los tribunales de justicia2 . Lo anterior surge como consecuencia directa de la concepción moderna 1 * BELOFF, MARY, Modelo de la protección integral de los derechos del niño y de la situación irregular: un modelo para armar y otro para desarmar, en Beloff, Mary, Justicia y Derechos del Niño, Unicef y Ministerio de Justicia de Chile, Santiago, 1999, pág. 10. 2 V.gr., artículos 9 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, y artículo 40.2.a de la Convención Internacional de los Derechos del Niño.
  5. 5. que ve en el niño un sujeto de derechos tal como lo es el adulto. De acuerdo con la dogmática de los derechos humanos, el niño, en su calidad de persona, es titular del derecho a igual trato y consideración de parte del Estado (principio de la inviolabilidad) y del derecho a que no se le reprochen cualidades adscritas, como es la condición de niño (principio de la dignidad). Sin embargo, dicha titularidad tiene una importante particularidad ya que siendo la autonomía del niño potencial, su calidad de sujeto de derechos tiene un doble propósito: por una parte, reconocerle su calidad de tal y, por la otra, desarrollar sus aptitudes para que las concreten, es decir, se trata de respetar sus derechos con el fin de que lleguen en el futuro a ejercitarlos en plenitud. En este ámbito, el derecho internacional muestra un importante desarrollo normativo, a través de la doctrina de la protección integral, cuyo fin consiste en garantizar los derechos de la infancia. De acuerdo con el artículo 44 de la Convención sobre los Derechos del Niño, instrumento fundamental de la citada doctrina de protección integral, nuestro país tiene la obligación positiva de adecuar su derecho interno y sus políticas públicas a la Convención. Por tanto, la incumple tanto cuando vulnera los derechos del niño como cuando omite emprender una readecuación de su derecho interno a la normativa internacional. Desde el punto de vista del derecho interno, la creación de los Tribunales de Familia se enmarca dentro de un proceso más amplio de formulación de un nuevo derecho de familia3 . Del análisis de las materias que han sido objeto de reforma en los últimos años, es posible extraer la conclusión de que el avance que se había logrado en la formulación de un nuevo derecho de familia adecuado a los compromisos asumidos por nuestro país a nivel internacional, se había plasmado únicamente en el aspecto sustantivo, es decir, en cuanto a los derechos y deberes de los distintos miembros de la familia, a la regulación de las relaciones familiares y a las normas que tienden a proteger y a favorecer la vida familiar. En cambio, desde el punto de vista procesal no se apreciaba avance alguno, es decir, el tratamiento judicial de los conflictos familiares no había sido tocado por la tendencia modemizadora4 . Esta falta de concordancia entre los aspectos sustantivos y los procesales del derecho de familia, genera hasta el presente un efecto perverso que resta eficacia a los cambios introducidos en el primero y que, al mismo tiempo, fortalece la percepción social en tomo a que las reformas legales son asuntos meramente teóricos que sólo interesan a parlamentarios y a juristas, pero que no alcanzan al ciudadano común que, enfrentado a la práctica judicial, no percibe cambio alguno. 2.2. DIAGNÓSTICODIAGNÓSTICO DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE MENORESDEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA DE MENORES Nuestro país ha experimentado una enormidad de cambios tanto en el área política, social, cultural, económica y ambiental, los cuales han afectado directa e indirectamente a la familia. Ha sido por lo mismo, que se ha hecho necesaria una profunda transformación en los estatutos jurídicos referentes a esta institución fundamental y pilar de la sociedad, los cuales tienen a su vez una clara incidencia en la labor desarrollada por la justicia. En efecto, la justicia de menores que hoy existe en nuestro país posee una inspiración conceptual y un diseño procedimental que no se condice ni con la especial naturaleza compleja y sistémica del conflicto familiar ni, tampoco, con las exigencias que el derecho internacional de los derechos humanos contempla en materia de niñez, esto es, considerar a los niños que se relacionan con el sistema jurisdiccional, como sujetos de derecho, quienes deben ser oídos en un proceso interactivo, donde sus intereses sean especialmente considerados. Lo anterior es una situación especialmente grave, que debe ser corregida para dar cabal cumplimiento al deber del Estado de proteger la familia, proclamado por el texto constitucional y los múltiples instrumentos internacionales a los que Chile se encuentra sometido por mandato constitucional. Las principales variables que influyen en el inadecuado funcionamiento del actual sistema de administración de justicia de menores descansan en: 1. Ausencia de tribunales especializados. 2. Alicaída estructura organizacional y en su clásico diseño procedimental. 3. Dispersión del conocimiento de los asuntos de familia entre una diversidad de órganos jurisdiccionales obstaculizan la entrega de una respuesta que, atendida la naturaleza de estas materias, debiera ser rápida, eficaz e integral. Así, la actual segmentación y dispersión de los procesos que afectan a un mismo grupo familiar (juicios de alimentos, tuición, medidas de protección, violencia intrafamiliar, filiación, entre otros) son tramitados en 3 Veloso Valenzuela, Paulina, Nuevos Principios del Derecho de Familia en función, principalmente, de la normativa internacional que emana de los tratados de Derechos Humanos, Revista de Derecho de la Universidad Católica de Valparaíso, Vol. XIX, 1998.pág. 38. 4 En España, por ejemplo, los Juzgados de Familia figuraron por primera vez en la Disposición Final de la Ley 11/1981 de 13 de mayo, que modificó el Código Civil en materias de filiación, patria potestad y régimen económico del matrimonio.
  6. 6. expedientes separados y su conocimiento corresponde, incluso, a distintos tribunales, restándoles así, a las partes, la oportunidad de encontrar una solución sistémica a sus problemas de familia. Lamentablemente, los diseños procedimentales con que nuestro país cuenta poseen deficiencias cualitativas que impiden a nuestros jueces dar una respuesta coherente con la naturaleza del conflicto sometido a su conocimiento. 4. Procedimiento adversarial. A la falta de una judicatura especializada capaz de entregar una respuesta integral al conflicto familiar, se suma el que las principales materias sometidas al conocimiento de los tribunales de menores, se encuentren sometidas a un procedimiento fundamentalmente adversarial, predominantemente escrito, con escasa inmediación entre el juez llamado a decidir el conflicto y las partes involucradas; y con un alto grado de discrecionalidad del juez en el desarrollo del procedimiento, lo cual viene a refrendar la ausencia en nuestro sistema judicial de condiciones esenciales para el adecuado tratamiento de los temas en los cuales está involucrada la familia y, particularmente, los niños. 5. Judicialización de los conflictos familiares. A lo expuesto se agrega la explosiva Judicialización de los conflictos familiares experimentada durante la última década, la que a su vez ha repercutido considerablemente en el ingreso nacional de causas de menores, con el consiguiente retraso en la tramitación de éstas. En efecto, los 51 Tribunales de Menores especializados y los 97 Juzgados de Letras en lo Civil que actualmente poseen competencia en materia de menores, se encuentran sobrepasados en su capacidad de trabajo, por lo mismo resuelven, en general, con lentitud los asuntos sometidos a su conocimiento. Confirmando lo anterior, la Comisión Nacional de la Familia, creada durante el gobierno del Presidente Aylwin, identificó este desequilibrio en su informe final del año 1993, al señalar que muchos de los problemas detectados en el orden familiar apuntaban al acceso a la justicia5 . Así entre los factores que inciden en la ineficacia del sistema judicial para resolver cuestiones que se promueven en el ámbito familiar, la Comisión reconoció: el atochamiento del sistema judicial, la gran dispersión de reglas, procedimientos aplicables y tribunales competentes en los asuntos de familia, la inexistencia de tribunales especializados; y la preponderancia de la lógica adversarial para el tratamiento de los conflictos familiares. Al mismo tiempo, la Comisión planteó como uno de los criterios que deberían orientar los procesos de modificaciones legislativas, la revisión de la multifacética y compleja realidad de las familias chilenas y de las normas procesales, las que tendrían que ser abordadas con un criterio de unidad, sobre la base de las particulares características de aquellas cuestiones de connotación familiar. En consecuencia, la incapacidad de los tribunales para atender todas las causas que ingresan sumado a la forma en que éstos operan en la actualidad lleva a una administración de justicia lenta y de baja calidad. Considerando que esta situación genera extemalidades negativas en la sociedad con un costo asociado a ello que resulta difícil de cuantificar en su totalidad, se hace necesario dotar a nuestro sistema de administración de justicia, de órganos y procedimientos que permitan hacer frente a un especial tipo de contencioso, para el cual hoy nuestro sistema se hace insuficiente: los asuntos de familia. 3. ASPECTOS DEL PROYECTO DE LEY QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMILIA3. ASPECTOS DEL PROYECTO DE LEY QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMILIA Teniendo en consideración la deficitaria situación del sistema de administración de justicia de menores a partir del desalentador diagnóstico expuesto, el 5 de noviembre de 1997 ingresa a la Cámara de Diputados el Proyecto de Ley que crea los Tribunales de Familia. El Mensaje6 de este Proyecto ratificó y amplió las ideas concluidas por la Comisión de la Familia. El diagnóstico que realizó acerca de la problemática familiar es el de una absoluta asimetría que es posible advertir entre el conjunto de transformaciones sociales y políticas que nuestro país ha experimentado en las últimas décadas y el estado de sus instituciones jurisdiccionales. Éstas, como es sabido, no han acomodado su diseño institucional a los desafíos que plantea una sociedad cada vez más diversa y más compleja. Pero esta asimetría no sólo se manifiesta en la incapacidad estructural de nuestro sistema de administración de justicia para hacer frente al crecimiento del litigio que, desde hace ya un par de décadas, experimenta nuestro país, sino que se manifiesta también en la falta de correspondencia que es posible constatar entre los procedimientos previstos para producir decisiones jurisdiccionales y la extrema diversidad de los conflictos que comparecen ante la judicatura reclamando solución. Como ya se ha señalado, los conflictos de naturaleza familiar suelen poseer una naturaleza más bien sistémica, razón por la que las nociones habituales del derecho privado resultan inadecuadas. Así, el diseño predominantemente adversarial del procedimiento, su extrema escrituración, la alta mediación y discrecionalidad 5 Informe Final de la Comisión Nacional de la Familia, Publicación del SERNAM, Santiago. 1993, pág. 6. 6 Mensaje del Presidente de la República al Proyecto de Ley que crea los Tribunales de Familia, Boletín No 2118-18. págs. 1 y 2.
  7. 7. del procedimiento, especialmente en materia de niños y adolescentes, hacen aconsejable modificar la actual justicia de menores. En este contexto se requiere implementar una judicatura especializada, dotada de procedimientos y formas de actuación que permitan dar una respuesta socialmente adecuada al contencioso familiar y, conjuntamente con ello, una adecuada tutela de los derechos del niño. En consecuencia, el proyecto se plantea el logro de los siguientes objetivos generales7 : 1. Tender, al igual que en materia procesal penal, hacia procedimientos que favorezcan la inmediación entre los justiciables y los jueces, instituyendo, en consonancia con el derecho comparado un procedimiento que enfático la oralidad por sobre la escrituración. Ello favorecerá publicidad y la imparcialidad del juicio jurisdiccional, contribuyendo, así, a aumentar su legitimidad. 2. Acrecentar el acceso a la justicia de sectores tradicionalmente excluidos. La evidencia empírica disponible pone de manifiesto que el contencioso familiar es de los problemas que aquejan a los sectores de menores recursos, el más vinculado a su bienestar cotidiano. En esta parte existe una muy estrecha relación con la reforma procesal penal, en la medida que se acrecienta el acceso a la justicia de sectores que, por razones socioeconómicas, se encuentran, hasta ahora, mayoritariamente excluidos. Investigaciones muestran que cuando los pobres sienten necesidad de acudir a la justicia, lo hacen o por cuestiones vinculadas al contencioso familiar o por asuntos relativos al proceso penal. Entrevistas estandarizadas realizadas por instituciones especializadas como lo fue la Corporación de Promoción Universitaria han puesto de manifiesto que cuando se pregunta a los pobres, urbanos y rurales, qué tipo de justicia prefieren que se mejore para aumentar su acceso, más del 80% de ellos ha respondido que la justicia penal y aquella que se ocupa de problemas familiares8 . 3. Instituir un procedimiento que confiera primacía a las soluciones no adversariales del conflicto familiar. El conflicto familiar reclama soluciones cooperativas, es decir, soluciones que acrecienten el bienestar de todas las partes del conflicto. Con dicho fin se instituye la mediación, mecanismo alternativo de resolución de conflictos que permite aumentar los niveles de información disponibles y los canales de comunicación entre las partes, fomentando así las soluciones autocompositivas. Existe evidencia empírica de que este tipo de soluciones disminuye las ineficiencias, permitiendo así, en el largo plazo, un ahorro de recursos, que no se produce a partir de una solución adversarial que al concebir el conflicto como una relación no interactiva tiende a asignar bienestar a una de las partes, negándoselo a la otra, lo cual suele ser motivo de un nuevo conflicto que, muy prontamente, comparece de nuevo ante el sistema reclamando solución. Por su parte, se precisan también objetivos específicos, relacionados con ciertas condiciones que, según se ha señalado, se estiman indispensables para la implementación de este nuevo modelo de judicatura9 : 1. Que exista una jurisdicción especializada en asuntos de familia. Para ello se crean tribunales dotados de competencia para conocer de todas las materias que puedan afectar a las familias, de manera que aquellas que se encuentran en conflicto no deban iniciar varios procedimientos distintos -incluso ante tribunales diversos- para resolver los asuntos que los involucran. Dichos tribunales conocerán exclusivamente materias de familia, lográndose así la necesaria especialización de esta instancia jurisdiccional. Que un solo órgano -el Tribunal de Familia- resuelva el conjunto de problemas que poseen a fin de cuentas un mismo origen, es el principal objetivo específico. 2. Que se proporcione a las partes instancias adecuadas para llegar a soluciones cooperativas. Se privilegian fuertemente las vías no controversiales de resolución de conflictos -tanto la mediación como la conciliación- apuntando de esta manera a soluciones pacificadoras que favorezcan la armonía del grupo familiar. Como ya se dijo, el procedimiento adversarial, hasta ahora predominante en nuestro ordenamiento, resulta inadecuado para resolver los conflictos familiares. 3. Que esa jurisdicción tenga un carácter interdisciplinario. Los tribunales que se crean requieren tratar el conflicto en su integralidad, considerando los múltiples aspectos involucrados, a fin de ofrecerles soluciones también integrales a través de un consejo técnico. 7 Ibíd. págs. 4-7. 8 De acuerdo con el estudio empírico Justicia y marginalidad. Percepción de los pobres realizado por la Corporación de Promoción Universitaria y la Dirección de Estudios Sociológicos de la Universidad Católica de Chile en el año 1993, el 42.8% de los encuestados considera entre las medidas necesarias para mejorar la justicia en Chile que los trámites judiciales sean más rápidos. Publicación del mismo nombre, pág. 30. 9 Mensaje del Presidente de la República al Proyecto de Ley que crea los Tribunales de Familia, págs. 7 y ss.
  8. 8. 4. Que atendida la naturaleza del conflicto familiar, el juez tenga un conocimiento directo e inmediato de los asuntos. Con este fin se ha diseñado un procedimiento oral, flexible, concentrado, y basado en el principio de la inmediación.
  9. 9. Capítulo IICapítulo II LA LEYLA LEY NNoo 19.96819.968 QUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMQUE CREA LOS TRIBUNALES DE FAMIILIALIA La actual política de justicia se ha propuesto abordar de manera sistemática el desafío estratégico de hacer frente a las deficiencias de nuestro sistema de administración de justicia, para favorecer el respeto por el individuo y sus derechos, y la seguridad de las personas. Para cumplir con tales objetivos, y tras casi siete años de discusión en el Parlamento, el 30 de agosto de 2004 fue publicada en el Diario Oficial la Ley No 19.968 que crea los Tribunales de Familia. La implementación de estos nuevos tribunales se enmarca dentro de un programa de modernización de la administración de justicia, que ya comprende la implementación de la reforma procesal penal; la nueva política penitenciaria; el fomento al uso de sistemas alternativos para la resolución de conflictos; el mejoramiento de los programas para el acceso a la justicia, que tienden a aumentar la información disponible y a prestar asistencia letrada a sectores marginados de la protección jurisdiccional; y ahora la reforma a la justicia familiar y de infancia. De esta manera si lo que, por una parte, caracteriza al actual sistema de administración de justicia es una deficiente y lenta atención de los tribunales, una respuesta adversarial inadecuada frente a las características del conflicto familiar, una extrema escriturización y una alta discrecionalidad del procedimiento; lo que, por otra parte, distingue la reforma a la justicia de familia es una jurisdicción especializada y de carácter interdisciplinario, un mejoramiento en la calidad y oportunidad de las prestaciones de justicia, la implementación de un procedimiento oral, concentrado y desformalizado y, particularmente, el desarrollo de vías no controversiales de resolución de conflictos. Los ideales mencionados constituyen entonces las bases sobre las cuales se construye el tratamiento de los conflictos que puedan llegar a afectar a la familia, entre ellos la regulación del derecho de alimentos que constituye uno de los asuntos familiares emblemáticos que demanda frecuentemente, y más que ningún otro, la intervención del sistema de administración de justicial0 , razón por la que resulta interesante abordar la forma en que este nuevo sistema judicial desarrollado en tomo a los nuevos Tribunales de Familia incidirá en materia alimenticia y, particularmente, en lo relativo a la nueva estructura orgánica de estos tribunales, su competencia, su procedimiento y a la aplicación de mecanismos alternativos de resolución de conflictos. 10 De acuerdo a las cifras entregadas por el Instituto Nacional de Estadísticas, el ingreso de causas de alimentos menores representan en la actualidad cerca del 70% del total de causas de menores ingresadas anualmente. ''.lywBSyA;-'. --^•5T
  10. 10. Capítulo IIICapítulo III ESTRUCTURAESTRUCTURA ORGÁNICA DE LOS TRIBUNALES DEORGÁNICA DE LOS TRIBUNALES DE FAMILIAFAMILIA 1.1. TRIBUNALESTRIBUNALES DE FAMILIA Y LADE FAMILIA Y LA ESPECIALIZACIÓNESPECIALIZACIÓN DE LA JUDICATURA DE FAMILIADE LA JUDICATURA DE FAMILIA La necesidad de contar con una judicatura especializada en materia de familia, y de entregar a los conflictos familiares un tratamiento compatible con su propia naturaleza, adquiere una respuesta coherente a partir de lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley No 19.968 que crea los Tribunales de Familia, encargándole a éstos conocer los asuntos de que trata esta ley y los que les encomienden otras leyes generales y especiales, de juzgarlos y hacer ejecutar lo juzgado. Estos tribunales formarán parte del Poder Judicial y tendrán la estructura, organización y competencia que la citada ley establece. Para tales efectos se ha concebido una estructura orgánica sumamente innovadora configurada a partir de la transformación de los actuales Tribunales de Menores. La implementación de la nueva judicatura implica la sustitución de los actuales 51 Tribunales de Menores por 258 jueces agrupados en 60 nuevos Tribunales de Familia, a los cuales deben sumarse los 77 Jueces de Letras que tendrán también competencia en asuntos de familia en aquellos lugares en que no exista judicatura especializada en materia familiar. En consecuencia, y recogiendo las tendencias modernas de organización de tribunales, los nuevos Tribunales de Familia estarán conformados por una nueva estructura orgánica, que se traducirá en juzgados unipersonales de composición múltiple, esto es, compuestos por un número variable de jueces, cada uno de los cuales detentará la plenitud jurisdiccional en forma independiente. A su vez, el número de jueces será variable, y se determinará de acuerdo a la carga de trabajo estimada para cada jurisdicción. En lo no previsto en la presente Ley de Tribunales de Familia, éstos quedarán sujetos a las disposiciones del Código Orgánico de Tribunales y demás leyes que lo complementan. En tal sentido, y apuntando particularmente a la estructura orgánica de estos nuevos tribunales, el propio artículo 118 de la Ley No 19.968 hace aplicables a los Tribunales de Familia, en cuanto resulten compatibles, las normas previstas en el Código Orgánico de Tribunales para los juzgados de garantía y tribunales de juicio oral en lo penal, en lo relativo al comité de jueces, juez presidente, administradores de tribunales y organización administrativa de los juzgados; mientras que en lo relativo a la subrogación de los jueces de familia se aplicarán las normas de los juzgados de garantía. 2. CONSEJO TÉCNICO Y EL TRATAMIENTO MULTIDISCIPLINARIO DEL CONFLICTO FAMILIAR El Consejo Técnico, conforme lo señala el artículo 457 del Código Orgánico de Tribunales, modificado por la Ley No 19.698, es un organismo auxiliar de la administración de justicia, compuesto por profesionales en el número y con los requisitos que establece la ley, cuya función es asesorar individual o colectiva-
  11. 11. LOS NUEVOS TRIBUNALES DE FAMILIA 17 mente a los jueces con competencia en asuntos de familia, en el análisis y mayor comprensión de los asuntos sometidos a su conocimiento en el ámbito de su especialidad. Este cuerpo técnico interdisciplinario es, en principio, el organismo de mayor importancia para la obtención de los fines de pacificación, especialización e integralidad que se desean lograr en el tratamiento de un conflicto familiar, en virtud de la complejidad de elementos presentes en el conflicto, ya sean jurídicos, afectivos, emocionales, económicos, sociales, culturales, y de cualquier otra índole, lo cual exige al juez manejar una multiplicidad de factores que claramente escapan de la formación exclusivamente jurídica. En consecuencia, en cada juzgado de familia habrá un consejo técnico interdisciplinario integrado por profesionales especializados en asuntos de familia e infancia. Para ser miembro de dicho consejo técnico, el artículo 7° de la Ley No 19.968 exige poseer título profesional de una carrera que tenga al menos ocho semestres de duración, otorgado por alguna universidad o instituto profesional del Estado o reconocido por éste, debiendo además acreditarse experiencia profesional y formación especializada en materia de familia e infancia de, al menos, dos semestres de duración, impartida por alguna de las instituciones antes señaladasn . '' Indicación No 14, de S.Eel Presidente de la República. El Senador señor Espina acotó que, dada la relevancia del cargo, se debería exigir un título profesional de, a lo menos, ocho semestres de duración, más la experiencia y la especialización. El Senador señor Viera-Gallo manifestó sus dudas, porque la sugerencia del Honorable Senador Espina le parece muy elevada para el caso de cargos que deban proveerse en comunas alejadas, donde pudiera ser difícil encontrar profesionales que reúnan tantas exigencias. El Senador señor Espina sostuvo que tiene la visión opuesta: hay profesionales jóvenes que se interesan por cargos de esas características, pero se encuentran con que están siendo ocupados por personas sin mayor preparación académica. El Senador señor Moreno compartió este criterio, porque muchas veces en Regiones hay una fuerte demanda de profesionales, pero no se producen vacantes porque otras. personas, que son menos calificadas, tienen los cargos. Continúa nota
  12. 12. En el cumplimiento de su actividad, conforme principalmente al artículo 5° y a las demás disposiciones pertinentes de la Ley No 19.968, corresponderá particularmente al Consejo Técnico el ejercicio de las siguientes funciones12 : a) Asistir a las audiencias de juicio a que sean citados con el objetivo de emitir las opiniones técnicas que le sean solicitadas (artículo 5° letra b) de la Ley N° 19.968); b) Evaluar la pertinencia de derivar a mediación o aconsejar conciliación entre las partes, y sugerir los términos en que esta última pudiere llevarse a cabo (artículo 5° letra c) de la Ley No 19.968); c) Asesorar al juez para la adecuada comparecencia y declaración del niño, niña o adolescente (artículo 5° letra b) de la Ley No 19.968); para la procedencia o no de la suspensión condicional Continuación nota n El Senador señor Silva respaldó esta posición, declarando ser contrario a disminuir el nivel académico que se propone para los miembros del consejo técnico. El señor Briceño. asesor económico del Ministerio de Justicia, informó que la experiencia de la reforma procesal penal es que se establecieron similares exigencias para desempeñar el cargo de administrador de tribunal y no se presentaron problemas para llenar estos cupos en las localidades más pequeñas o alejadas. La Comisión acordó consignar que el título profesional que se requiere debe ser de una carrera de, al menos, ocho semestres de duración, y efectuar algunos cambios de redacción. 12 Indicación N° 12, del Senador señor Silva. El Jefe de la División Jurídica del Ministerio de Justicia, señor Maldonado, hizo saber la conformidad del Ejecutivo con esta indicación, que además implica regular primero las funciones del consejo técnico; luego, la integración que tendrá, como propone la indicación formulada por el mismo señor Senador y, en seguida , los requisitos para ser miembro de él. El Senador señor Viera-Gallo consultó la razón por la cual no se contempla una asesoría a las partes, para ilustrarlas acerca del ejercicio de sus derechos. El Senador señor Espina discrepó de esa posibilidad, porque tal asesoría quebrantaría el principio básico de imparcialidad de los funcionarios de los tribunales respecto de quienes sean panes en el juicio. Continúa nota
  13. 13. de la dictación de la sentencia en materia de violencia intrafamiliar (artículo 96 de la Ley No 19.968); para decidir si pone término al proceso de violencia intrafamiliar por requerimiento de la víctima, cuando quien denunció fue un tercero (artículo 100 de la Ley No 19.968); para evaluar idoneidad de informes periciales en la audiencia de juicio tratándose de un procedimiento de protección (artículo 73 de la Ley No 19.968); para ponderar informes sobre cumplimiento de medidas de protección (artículo 76 de la Ley No 19.968), o para cualquier otra materia relacionada con su especialidad (artículo 5° letra d) de la Ley No 19.968). Cuando por implicancia o recusación, un miembro del Consejo Técnico no pudiere intervenir en una determinada causa, o se imposibilitare para el ejercicio de su cargo, será subrogado por los demás miembros del Consejo Técnico del tribunal a que perteneciere, según el orden de sus nombramientos y la especialidad requerida. Si todos los miembros del consejo técnico de un tribunal estuvieren afectados por una implicancia o recusación, el juez designará un profesional que cumpla con los requisitos para integrar un Consejo Técnico de cualquier servicio público, el que estará obligado a desempeñar el cargo. Continuación nota 12 Los señores representantes del Ministerio de Justicia señalaron que la información de tipo más general se dará por una de las unidades administrativas del tribunal, puesto que el artículo 2°, sustituido por la indicación No 3, contempla la función de atender al público, con el objetivo de darle una adecuada orientación e información. La información sobre los derechos que asistan a las partes les será proporcionada, en cada caso, por el juez, quien actuará en inmediación con ellas, sea que actúen personalmente o por medio de mandatarios. El Senador señor Viera-Gallo pidió que se dejara constancia de la explicación brindada por esa Secretaría de Estado. Véase Segundo Informe de la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento. Boletín No 2118-18.
  14. 14. 3. A3. ADMINISTRADORDMINISTRADOR Y LA SUPRESIÓN DE LA FIGURA DEL SECRETARIO DEL TRIBUNALY LA SUPRESIÓN DE LA FIGURA DEL SECRETARIO DEL TRIBUNAL La introducción de la figura del administrador a la estructura de los tribunales de familia constituye una de las novedades más relevantes que contiene la Ley No 19.968, la que se hace cargo del amplio consenso existente en la comunidad jurídica nacional, sobre la subutilización del cargo de secretario del tribunal que en la actualidad es desempeñado por un letrado. De esta forma, y con miras a garantizar un eficiente funcionamiento de los tribunales de familia, y permitir a los jueces liberarse de todo lo relacionado con la gestión administrativa del tribunal y, al mismo tiempo, dedicarse completamente a sus funciones jurisdiccionales propiamente tales, se elimina el cargo de secretario del tribunal, cuya labor queda confiada a esta nueva figura del administrador, con el que se logra la ansiada profesionalización de la gestión administrativa del tribunal En cada tribunal de familia habrá un administrador, auxiliar de la administración de justicia encargado de organizar y controlar la gestión administrativa y financiera del tribunal, de acuerdo a las reglas contempladas en el párrafo 4 bis de "Los administradores de tribunales con competencia en lo criminal", del Título XI del Código Orgánico de Tribunales. Los requisitos para ser administrador, según lo señala el artículo 389 C del Código Orgánico de Tribunales, exigen poseer un título profesional relacionado con las áreas de administración y gestión, otorgado por una universidad o por un instituto profesional, de una carrera de ocho semestres de duración a lo menos. Corresponderá a los administradores de estos tribunales, conforme lo dispone el artículo 389 B del Código Orgánico de Tribunales, las siguientes funciones: dirigir las labores administrativas propias del funcionamiento del tribunal, bajo la supervisión del juez presidente del comité de jueces; proponer al comité de jueces la designación de los jefes de unidades y de los empleados del tribunal; proponer al juez presidente la distribución del personal; evaluar al personal a su cargo; distribuir las causas a los jueces; remover a los jefes de unidades y al personal de empleados; llevar la contabilidad y administrar la cuenta corriente del tribunal; dar cuenta al juez presidente acerca de la gestión administrativa del tribunal; elaborar el presupuesto anual; adquirir y abastecer de materiales de trabajo al tribunal; y ejercer las demás tareas que le hayan sido asignadas por el comité de jueces, el juez presidente o que determinen las leyes. Para el ejercicio de sus funciones, el administrador deberá sujetarse a las políticas generales de selección de personal, de evaluación, de administración de recursos materiales y de personal, de diseño y análisis de la información estadística y demás que dicte el Consejo de la Corporación Administrativa del Poder Judicial. De esta forma se obtiene la descentralización de la labor administrativa, la cual deberá ser ejecutada por cada tribunal, dentro del marco de las políticas aprobadas por la Corporación Administrativa del Poder Judicial, en quien radicaba la determinación de las políticas generales de administración del Poder Judicial, en materia financiera y de personal. 4.4. EMPLEADOSEMPLEADOS DE SECRETARÍADE SECRETARÍA Los Tribunales de Familia, además del número de jueces que para cada caso determine la ley, un consejo técnico y un administrador, contarán con una planta de empleados de secretaría, los que se organizarán en unidades administrativas para el cumplimiento eficaz y eficiente de las siguientes funciones, conforme lo dispone el artículo 2° de la Ley No 19.968:
  15. 15. 1°. Sala, que consistirá en la organización y asistencia a la realización de las audiencias. 2°. Atención de público, destinada a otorgar una adecuada atención, orientación e información al público que concurra al juzgado, especialmente a los niños, niñas y adolescentes, y manejar la correspondencia del tribunal. 3°. Servicios, que reunirá las labores de soporte técnico de la red computacional del juzgado, de contabilidad y de apoyo a la actividad administrativa, y la coordinación y abastecimiento de todas las necesidades físicas y materiales para la realización de las audiencias. 4°. Administración de causas, que consistirá en desarrollar toda la labor relativa al manejo de causas y registros de los procesos en el juzgado, incluidas las relativas a las notificaciones; al manejo de las fechas y salas para las audiencias; al archivo judicial básico, al ingreso y al número de rol de las causas nuevas; a la actualización diaria de la base de datos que contengan las causas del juzgado, y a las estadísticas básicas del mismo. COMPARACIÓN DE LA JUDICATURA DE MENORES Y DE FAMILIA POR TIPO DE FUNCIONARIO E ÍTEM PRESUPUESTARIO10 ÍTEM SISTEMA ACTUAL SISTEMA FUTURO DIFERENCIA Jueces especializados (1) 51 258 207 Jueces de letras con competencia en la materia (2) 97 77 -20 Secretarios (3) 51 0 -51 Administradores (4) 0 60 60 Consejeros Técnicos (5) 270 340 70 Empleados 486 742 256 Gasto en remuneraciones anual (miles de pesos del 2004) 9.285.265 22.311.832 13.026.567 Gasto en operación anual miles de pesos del 2004) 1.671.348 14.030.445 12.359.097 ' Gasto en Inversión (6) (miles de pesos del 2004) 10.900.750 (1) Corresponden a los jueces de menores (sistema actual) y a los jueces de familia (sistema futuro). (2) Corresponden a los jueces de competencia común con competencia en menores (sistema actual) y familia (sistema futuro). (3) Los secretarios de los juzgados de menores pasan al nuevo sistema al tener preferencia en la formación de temas para los cargos de juez. (4) En los futuros juzgados de familia se incorpora un administrador profesional a los nuevos 60 juzgados. (5) En el sistema actual los consejeros técnicos corresponden a los asistentes sociales y psicólogos. 10 Anexo Segundo Informe de la Comisión del Senado de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento recaído en el proyecto de ley que crea los Tribunales de Familia. Véase Boletín No 2118-18.
  16. 16. (6) El gasto en inversión no incluye la infraestructura definitiva, la cual tiene un valor de 10.000 millones de pesos. 13
  17. 17. CAPITULO IVCAPITULO IV COMPETENCIACOMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES DE FAMILIADE LOS TRIBUNALES DE FAMILIA La competencia es uno de los fundamentos del derecho procesal orgánico y constituye la actividad que exterioriza el poder jurisdiccional o jurisdicción del Estado. "La competencia es a la jurisdicción lo que el cuerpo humano es al alma. Sin alma no hay vida material, sin jurisdicción no es posible tener competencia. La competencia es el vehículo que transporta a la jurisdicción, es el campo de acción dentro del cual el juez desarrolla sus facultades de juzgar, o como dice el Código Orgánico de Tribunales, es la esfera de atribuciones que tiene cada juez o tribunal"11 . Así al expresar la ley que cada tribunal tiene una esfera de atribuciones, está indicando que su facultad tiene un alcance determinado, de manera que si va más allá su poder es nulo. La competencia importa actuar dentro de un alcance que la ley precisa; cuando se sale de él se cae en la incompetencia12 . Ahora bien, la necesidad de unificar el conocimiento de las materias de familia en un mismo tribunal es uno de los aspectos en que mayor consenso ha existido. Una de las principales falencias advertidas a propósito del sistema de administración de justicia de menores es la diversidad de procedimientos y de órganos jurisdiccionales que intervienen en el conocimiento de las materias de familia. La Ley N° 19.968 se hace cargo de esta situación, consagrando el principio de especialidad de la competencia de las materias de familia en estos nuevos tribunales. En consecuencia, de acuerdo al actual artículo 8° de la Ley No 19.968, corresponderá a los juzgados de familia conocer y resolver las siguientes materias: 1. Las causas relativas al derecho de cuidado personal de los niños, niñas o adolescentes; 2. Las causas relativas al derecho y el deber del padre o de la madre que no tenga el cuidado personal del hijo, a mantener con éste una relación directa y regular. 3. Las causas relativas al ejercicio, suspensión o pérdida de la patria potestad; a la emancipación y a las autorizaciones a que se refieren los Párrafos 2° y 3° del Título X del Libro I del Código Civil; 4. Las causas relativas al derecho de alimentos; 5. Los disensos para contraer matrimonio; 6. Las guardas, con excepción de los asuntos que digan relación con la curaduría de la herencia yacente y sin perjuicio de lo establecido en el inciso segundo del artículo 494 del Código Civil; 7. La vida futura del niño, niña o adolescente, en el caso del inciso tercero del artículo 234 del Código Civil; 8. Todos los asuntos en que aparezcan niños, niñas o adolescentes gravemente vulnerados o amenazados en sus derechos, respecto de los cuales se requiera adoptar una medida de protección conforme al artículo 30 de la Ley de Menores; 9. Las acciones de filiación y todas aquellas que digan relación con la constitución o modificación del estado civil de las personas, incluyendo la citación a confesar paternidad o maternidad a que se refiere el artículo 188 del Código Civil; 10. Todos los asuntos en que se impute un hecho punible a niños, niñas o adolescentes exentos de responsabilidad penal y aplicar, cuando corresponda, las medidas contempladas en el artículo 29 de la Ley de Menores; 11. La autorización para la salida de niños, niñas o adolescentes del país, en los casos en que corresponda de acuerdo con la ley; 12. Las causas relativas al maltrato de niños, niñas o adolescentes de acuerdo a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 62 de la ley No 16.618; 11 URRUTIA SALAS, Manual de Derecho Procesal, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1949.pag.21. 12 URRUTIA SALAS, op. cit., pág. 21
  18. 18. 13. Los procedimientos previos a la adopción, de que trata el Título II de la ley No 19.620; 14. El procedimiento de adopción a que se refiere el Título II de la ley No 19.620; 15. Los siguientes asuntos que se susciten entre cónyuges, relativos al régimen patrimonial del matrimonio y los bienes familiares: a) Separación judicial de bienes; b) Autorizaciones judiciales comprendidas en los Párrafos 1° y 2° del Título VI del Libro I; y en los Párrafos 1°, 3° y 4° del Título XXII y en el Título XXII-A, del Libro IV; todos del Código Civil; c) Las causas sobre declaración y desafectación de bienes familiares y la constitución de derechos de usufructo, uso o habitación sobre los mismos; 16. Las acciones de separación, nulidad y divorcio reguladas en la Ley de Matrimonio Civil; 17. Las declaraciones de interdicción; 18. Los actos de violencia intrafamiliar; 19. Toda otra cuestión personal derivada de las relaciones de familia. De esta manera, los tribunales de familia gozarán de competencia para conocer de todas las materias familiares contempladas en el artículo 8° de la Ley N° 19.968, de manera que las partes que se encuentren en conflicto no deban iniciar varios procedimientos en distintos tribunales, lográndose así tan anhelada especialización de la justicia en materia familiar. Sin perjuicio de lo expuesto, las causas ya radicadas en los juzgados de letras de menores, al momento de entrar en vigencia la Ley N° 19.968, seguirán siendo conocidas por éstos hasta su sentencia de término. Para dicho efecto, los procedimientos y demás disposiciones que deroga la presente ley, así como los tribunales señalados, subsistirán vigentes por el término necesario para la conclusión de dichos procesos. Por su parte, las causas de competencia de los juzgados de familia que, a la fecha de entrada en vigencia de esta ley se encontraren radicadas en juzgados con competencia en lo civil, continuarán radicadas en éstos y se sustanciarán conforme a las normas procesales vigentes a la fecha de inicio de las mismas, hasta la sentencia de término.

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