Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
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  1. 1. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico “Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”
  2. 2. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 4 DANIEL AUGUSTO FIGALLO RIVADENEYRA Ministro de Justicia y Derechos Humanos JORGE MANUEL PANDO VÍLCHEZ Viceministro de Justicia HENRY JOSÉ ÁVILA HERRERA Viceministro de Derechos Humanos y Acceso a la Justicia IGNACIO HUGO VALLEJOS CAMPBELL Secretario General TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico ANA MARÍA VALENCIA CATUNTA Directora de Desarrollo Jurídico y Proyectos Normativos Responsables de la elaboración y revisión: PATRICIA YOLANDA MANCO JARA Asesora Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico AMPARO ISABEL SAUÑE TORRES Abogada de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico MARIBEL GIOVANNA MÁLAGA ALALUNA Asistente Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico CÉSAR AUGUSTO HIGA SILVA Consultor EDWARD DYER CRUZADO Asistente Primera Edición: Agosto de 2014 Tiraje: 2,500 ejemplares DISTRIBUCIÓN GRATUITA 2014 - Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Calle Scipión Llona Nº 350, Miraflores, Lima 18 Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Impreso por Litho & Arte SAC Jr. Iquique Nº 46 Breña RUC Nº 20509312428 Teléfono: 3321989 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2014-11058 ISBN: 978-612-4225-09-3
  3. 3. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 5
  4. 4. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 6
  5. 5. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 7 ÍNDICE Presentación 9 Capítulo I: La revisión de los actos en la vía administrativa: aspectos generales y su regulación legal 1.1. Definición legal del acto administrativo 11 1.2. Características del acto administrativo 11 1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función administrativa 12 1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos 13 1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados 13 1.2.4. En una situación concreta 14 1.2.5. En el marco de normas de derecho público 14 1.3. Clases de acto administrativo 15 1.4. Requisitos de validez del acto administrativo 17 1.5. Regulación del procedimiento administrativo 18 1.6. Concepto de revisión de un acto administrativo 19 Capítulo II: La revisión de oficio de los actos administrativos en sede administrativa 2.1. Rectificación de errores 22 2.2. Nulidad de oficio de un acto administrativo 26 2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo 26 2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo 30 2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo 30 2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el Poder Judicial cuando el plazo prescribió en sede administrativa 30 2.2.5 Debido proceso y notificación 30 2.3. La revocación de un acto administrativo 32 2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo 32 2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto administrativo 34 2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto administrativo 35 2.3.4. Indemnización por la revocación 36 2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados 36 Capítulo III: La revisión de los actos administrativos a través de los recursos administrativos 3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de contradicción de los particulares 40 3.1.1. Características del acto impugnable 41 3.1.2. Requisitos que debe cumplir el recurso administrativo para su procedencia 46
  6. 6. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 8 3.2. Tipos de recursos que se pueden plantear contra un acto administrativo 48 3.2.1. Recurso de reconsideración 49 3.2.2. Recurso de apelación 50 3.2.3. Recurso de revisión 50 3.3. Acto firme 51 3.4. Error en la calificación de un recurso 52 3.5. Decisión sobre el recurso interpuesto por el particular 54 Anexo 1: Preguntas y respuestas prácticas 56 Anexo 2: Precedentes de observancia obligatoria y Directivas 59 Bibliografía
  7. 7. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 9 PRESENTACIÓN De acuerdo a lo establecido por su Ley Orgánica, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos posee como función principal el establecimiento y resguardo del imperio de la ley, del derecho y de la justicia. Como parte de dicha tarea, el ministerio asume el asesoramiento legal del Poder Ejecutivo, velando porque su actuación se enmarque dentro del respeto por el orden constitucional y el principio de legalidad. Asimismo, le ha sido atribuida la tarea de diseñar políticas, planes y programas de alcance nacional, vinculados al Sector Justicia y conducentes a la consecución de su función principal. En ese sentido, esta Dirección General, como órgano de línea, tiene entre sus funciones la edición de publicaciones que difundan los principales criterios jurídicos sobre la aplicación e interpretación de normas de carácter general, así como de doctrina vinculada al derecho público y privado, con el propósito de acercar el “derecho en acción” a los ciudadanos. Tales funciones y objetivos han orientado la estructura y el alcance de la presente Guía; la cual, reconociendo la fuerte demanda por información técnica sobre el procedimiento administrativo que existe de parte de los operadores jurídicos, se avoca a desarrollar el tema de la revisión de los actos administrativos en sede administrativa. El estilo de la Guía combina la rigurosidad técnica de su contenido con una pedagogía que privilegia la comunicación didáctica de las ideas que se transmiten, de manera que el presente documento resulte de utilidad a los funcionarios y servidores públicos, abogados, estudiantes de derecho, así como a la ciudadanía en general. Somos conscientes de la relevancia del presente documento, así como de las altas expectativas que la difusión de las materias que aquí se recogen, generan en los principales actores vinculados al procedimiento administrativo de los distintos servicios públicos que se brindan. Es precisamente por tal consideración, que resulta relevante que se comprenda el rol fundamental que las revisiones de oficio y los recursos de revisión del acto administrativo adquieren al interior de los procedimientos. Por todo lo expresado, confiamos en que esta Guía coadyuvará a mejorar la calidad de las labores que realizan los funcionarios públicos, los operadores jurídicos en general, a fin de garantizar la eficacia de los derechos subjetivos e intereses legítimos de la ciudadanía. Agosto de 2014 TOMMY RICKER DEZA SANDOVAL Director General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico
  8. 8. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 10
  9. 9. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 11 Capítulo I: La revisión de los actos en la vía administrativa: Aspectos generales y su regulación legal Este capítulo tiene como propósito esbozar los aspectos generales del acto y el procedimiento administrativo, a efectos de introducir y desarrollar el concepto de revisión del acto administrativo. Si bien el tema central de la presente Guía es la institución jurídica de la revisión de los actos administrativos, ésta no puede ser entendida a cabalidad si, previamente, no se define lo que es objeto de la revisión: el acto administrativo. Dado que la revisión recae tanto sobre el acto administrativo en sí mismo, como en el procedimiento que lo originó, resulta indispensable, desde un punto de vista metodológico, clarificar en primer lugar ambos conceptos a efectos de estudiar la figura de la revisión 1 . Cabe indicar que esta será una introducción general del acto administrativo y procedimiento administrativo, ya que estos han sido abordados en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano” (en adelante, la Guía sobre los actos administrativos), publicación que fuera editada por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. En ese sentido, se recomienda acudir a la revisión de dicha Guía para absolver cualquier duda específica en materia del alcance y la regulación legal del acto administrativo. 1.1. Definición legal del acto administrativo De acuerdo al Numeral 1.1. del Artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, la LPAG), son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Como manifestación del poder público, los supuestos y consecuencias del acto administrativo responden a la regulación prevista en la ley para su emisión. En efecto, en la emisión de un acto administrativo rige el principio de legalidad, que establece que la autoridad administrativa debe actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas 2 . 1.2. Características del acto administrativo De acuerdo a la definición del acto administrativo, esta institución presenta varias características que a continuación se mencionarán brevemente: 1 En ese sentido, se puede revisar la última parte del punto 1.5. donde se muestra por qué es importante desarrollar los conceptos referidos al acto administrativo, sus requisitos de validez y el procedimiento administrativo para, luego, ingresar a analizar el concepto de revisión del acto administrativo. Para tal efecto, véase las páginas 16 y siguiente de la presente Guía. 2 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que le fueron conferidas.”
  10. 10. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 12 1.2.1. Declaración unilateral de una entidad que ejerce función administrativa En este primer punto, conviene resaltar que una entidad, que ejerce función administrativa, expresa su voluntad para afectar la situación jurídica de un administrado, dentro del marco de normas de derecho público. En ese sentido, Danós Ordoñez señala lo siguiente: “[E]s parte del acto administrativo la manifestación de voluntad, lo que supone siempre la exteriorización de un proceso intelectual de cognición o juicio que puede consistir en una decisión, opinión o constatación por parte de la administración y que está destinada a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados” 3 . Cabe señalar que la emisión de actos administrativos corresponde a entidades que ejercen función administrativa, siempre dentro del marco de normas de derecho público. No es imprescindible que estas entidades formen parte del Poder Ejecutivo; incluso, en ciertos casos, no es necesario que sean entidades de derecho público, sino que pueden ser entidades creadas bajo el régimen de derecho privado. En ese sentido, el Artículo I del Título Preliminar de la LPAG, señala que, para efectos de este dispositivo legal, se entenderá por entidades de la Administración Pública a las siguientes: 1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados 4 ; 2. El Poder Legislativo; 3. El Poder Judicial; 4. Los Gobiernos Regionales; 5. Los Gobiernos Locales; 6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía. 7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y, 8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia. Precisamente lo que juega un rol fundamental en la determinación del carácter de “administración pública” de una entidad es el ejercicio de la “función administrativa”. Es por esta razón que muchas empresas privadas que brindan un servicio público, a través de una concesión o de otra modalidad de delegación de atribuciones estatales, pueden ejercer función administrativa. Sobre la unilateralidad de la declaración del acto administrativo, Morón Urbina ha señalado lo siguiente: “Otro elemento que configura esta manifestación es la unilateralidad, elemento diferenciador entre acto administrativo y contrato; toda vez que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien ejerce la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el 3 Danós Ordoñez, Jorge. ¿Constituye el acto administrativo fuente del derecho en el ordenamiento jurídico peruano?”, en: Revista de Derecho Administrativo: Procedimiento Administrativo. Lima: Círculo de Derecho Administrativo, 2010. p. 21. 4 Cabe anotar que conforme al Artículo 28 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la denominación actual de los Organismos Públicos Descentralizados es “Organismo Públicos”.
  11. 11. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 13 administrado participe promoviendo la decisión, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participación del administrado por sí sola carece de fuerza vinculante para generar una declaración de cualquiera de las entidades, nunca será factor determinante para obtener una decisión, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia convicción de la Administración Pública” 5 . La unilateralidad de la declaración implica que la única voluntad relevante para la validez del acto administrativo es la de la autoridad administrativa. Si bien el administrado puede incoar el procedimiento, la validez o no del acto recae exclusivamente en la forma cómo la autoridad ha formado su voluntad. Cualquier error o vicio que afecte la voluntad del administrado no afectará, necesariamente, al acto administrativo. 1.2.2. Destinada a producir efectos jurídicos externos Con relación a los efectos jurídicos del acto administrativo, Morón Urbina agrega que: “Los efectos de la decisión administrativa siempre se encuentran dirigidos hacia fuera de la organización; debiendo tener, dichos efectos al margen de ser actuales o futuros, las siguientes características prácticas, siempre directos, públicos y subjetivos. Excluye el ámbito de la actuación pública que recae al propio interior de las entidades, que caracteriza a los actos de administración o actos internos de la administración, tales como, los informes, opiniones, proyectos, actos de trámite, etc” 6 . En este extremo resulta relevante tener en cuenta que el acto administrativo es emitido a partir de una relación jurídica entre la Administración Pública y el administrado. 1.2.3. Recae en derechos, intereses y obligaciones de los administrados Respecto de las situaciones en las que recaen los efectos jurídicos del acto administrativo, Martín Tirado indica lo siguiente: “Las declaraciones de voluntad de la Administración Pública están destinadas siempre a modificar la realidad jurídica preexistente. Como se señaló anteriormente, un acto administrativo siempre se ubicará dentro de la ‘actividad externa’ de la Administración Pública, en la medida en que mediante las declaraciones catalogadas como acto administrativo, la Administración tiene el poder unilateral de crear, modificar, regular o extinguir relaciones jurídicas con carácter administrativo. Así se crean derechos específicos, se regulan relaciones jurídicas administrativas o se extinguen estas según la declaración específica de una determinada entidad” 7 . Ese efecto del acto administrativo hace necesaria la determinación normativa de los alcances, incidencias, garantías y cargas que se adjudicarán a los administrados, quienes en última instancia siempre se verán afectados por esta actuación. Vale la pena señalar que, en virtud de este elemento se excluyen de la naturaleza del acto administrativo, aquellas actuaciones del procedimiento que producen efectos indirectos en el ámbito externo, tales como informes, dictámenes, entre otros actos de la Administración Pública. 5 Morón Urbina, Juan Carlos. El Nuevo Régimen de los Actos Administrativos en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General, Segunda Parte. Lima: Ara Editores, 2003. p.138. 6 Morón Urbina, Juan Carlos. Ídem. p. 141. 7 Martín Tirado, Richard. Del régimen jurídico de los actos administrativos. En: Sobre la Ley de Procedimiento Administrativo General. Lima: UPC, 2009, p. 130.
  12. 12. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 14 1.2.4. En una situación concreta Este elemento se constituye como distinción entre el acto administrativo y el reglamento, pues mientras el segundo es abstracto, el primero despliega sus efectos sobre una situación determinada y concreta. Así en este sentido la doctrina nacional ha señalado lo siguiente: “No obstante lo señalado, se debe tener en cuenta que la exigencia de concreción para configurar un acto administrativo, no es sinónimo de individualidad del administrado concernido con el acto, puesto que un acto también puede ser dirigido a un número incierto de personas pero dentro de una situación jurídico administrativa perfectamente concreta” 8 . Lo importante es que el acto administrativo recaiga en la esfera jurídica de particulares individualizados o individualizables. A diferencia de ello, el reglamento no establece, por sí mismo, en qué personas tendrá efectos. Para ello, es necesario un proceso de individualización y verificación de los requisitos exigidos en la norma para determinar cuáles serán las personas afectadas por la norma. Una vez realizado lo anterior, si fuera el caso, se emitirá un acto administrativo que será el que producirá efectos jurídicos sobre la situación jurídica de ciertos administrados. 1.2.5. En el marco de normas de derecho público Esta característica del acto administrativo está íntimamente relacionado con el concepto de función pública. Desde esta perspectiva, siempre que una entidad ejerza su actuación con el propósito de regular u ordenar la actividad de los agentes privados (o de quienes actúen como tales) hacia la satisfacción del interés público, dicha actuación deberá enmarcarse dentro de las normas que regulan su actividad. De manera contraria, cuando una entidad pública se comporte como un privado, o cuando su actuación no persiga los fines antes descritos, no desarrollará función administrativa alguna, y por lo tanto su actuación no se enmarcará en el contexto del derecho público. Esto sucede, por ejemplo, cuando una entidad pública se somete a un arbitraje para solucionar sus controversias, o cuando decide contratar los servicios de una empresa de limpieza para mantener en orden las instalaciones físicas de la institución. En este mismo sentido opina Morón Urbina, indicando lo siguiente: “En ese sentido, se excluye la posibilidad de calificar como acto administrativo las actuaciones de las entidades, que bajo marco legal específico y habilitante, se sujetan al derecho común, despojándose la entidad de sus potestades públicas, como por ejemplo sucede cuando una entidad pública concerta un contrato de estabilidad jurídica con un particular, o se somete a arbitraje para definir las controversias que pudiera suscitar su actuación. En el mismo sentido, se encuentran fuera de la calificación de acto administrativo, las declaraciones que realicen las entidades, bajo personería empresarial, dentro de un proceso judicial, entre otros casos”9 . En suma, podemos decir que los elementos integrantes de los actos administrativos son los siguientes: 8 Martín Tirado, Richard. Íbid. pp. 141 – 142. 9 Morón Urbina, Juan Carlos. Op. cit. pp. 142 -143.
  13. 13. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 15 Elementos del acto administrativo Gráfico Nº 1 1.3. Clases de acto administrativo Con relación a una clasificación de los actos administrativos, Martín Tirado señala lo siguiente: “La exposición de un elenco de actos administrativos agrupados en torno a diferentes criterios, todos ellos puramente convencionales, ofrece, pues no el resultado de investigación científica alguna, sino un catálogo de tipos de actos administrativos, a cuya finalidad se reduce, pero cuya utilidad puede ser, sin embargo, muy grande, al permitir ofrecer una visión general del régimen jurídico de numerosas categorías de actos administrativos”10 . A continuación se presenta un cuadro con una clasificación sobre los actos administrativos. 10 Martín Tirado, Richard. Op. cit. pp. 141-142. MANIFESTACIÓN DE VOLUNTAD UNILATERAL EN EL MARCO DEL DERECHO PÚBLICO EN UNA SITUACIÓN CONCRETA PRODUCE EFECTOS JURÍDICOS EXTERNOS RECAE EN DERECHOS, INTERESES Y OBLIGACIONES DE LOS ADMINISTRADOS Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.
  14. 14. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 16 CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO Cuadro Nº 1 TIPOS CONSIDERACIONES Actos favorables Actos de gravamen Los primeros producen derechos e intereses mien- tras que los segundos imponen sanciones, limitacio- nes o restricciones al ejercicio a los derechos de los administrados. Actos resolutorios Actos de trámite Los primeros son los actos que se pronuncian sobre el fondo del procedimiento (v. gr. las resoluciones administrativas); en tanto que los llamados actos de trámite son los que se producen en el curso de un procedimiento que culminará normalmente con un acto administrativo de fondo. Los actos de trámite no tienen vida jurídica propia, sino que coadyuvan a la emisión de la resolución final. Causan estado en la vía administrativa (o no) Constituye un elemento diferenciador central para determinar cuando un acto podrá ser recurrido en vía contencioso administrativa. Actos originarios Actos confirmatorios Actos originarios son los que ponen fin a un procedi- miento que se plantea por primera vez, con relación a una cuestión concreta y para un caso determina- do. Los actos confirmatorios son los que se limitan a reproducir o confirmar otro acto previo dictado so- bre el mismo asunto, idénticos sujetos y con base en iguales pretensiones y argumentos. Actos simples Actos complejos Mientras que en uno se requiere una actuación sen- cilla de la Administración Pública; en los segundos es posible la actuación de una pluralidad de institu- ciones e incluso sistemas administrativos. Actos constitutivos Actos declarativos Son actos constitutivos los que crean derechos y de- clarativos los que los reconocen. Actos reglados Actos discrecionales Los actos administrativos reglados se dictan en el marco de las condiciones del ordenamiento jurídico y sus normas; los discrecionales suponen el ejerci- cio de potestades por la Administración en razón del interés público. FUENTE: (Martín Tirado, 2009, Op. cit. pp. 142-144) Basado en la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.
  15. 15. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 17 1.4. Requisitos de validez del acto administrativo Con relación a sus requisitos de validez, el Artículo 3 de la LPAG señala lo siguiente: 1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión. 2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación. 3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad. 4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico. 5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación. REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO Gráfico Nº 2 REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO Competencia Motivación Finalidad pública Objeto o contenido Procedimiento regular Tomado de la “Guía sobre la validez y eficacia de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano”.
  16. 16. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 18 En caso el acto administrativo no cumpla con algunos de estos requisitos para su emisión, el particular perjudicado por el vicio o error cometido por la autoridad queda facultado para plantear su nulidad a través de los recursos administrativos 11 . Cabe indicar que en nuestro ordenamiento jurídico no existe el recurso de nulidad, sino que la pretensión de nulidad debe ser formulada dentro del recurso de apelación o, si fuera el caso, el de revisión 12 . De otro lado, en caso de que el acto administrativo, además de contener un vicio, vulnera el interés público, la autoridad administrativa competente puede declarar de oficio su nulidad. Tanto la revisión de oficio, como a pedido de parte, de un acto administrativo serán analizadas con más detalle, respectivamente, en los capítulos II y III de la presente Guía. 1.5. Regulación del procedimiento administrativo De acuerdo al Artículo 29 de la LPAG, se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos jurídicos individuales o individualizables que involucren intereses, obligaciones o derechos de los administrados. En ese sentido, para la emisión de todo acto administrativo es necesario que se siga el procedimiento determinado por el ordenamiento jurídico para tal efecto. La LPAG regula los siguientes procedimientos administrativos: • de aprobación automática; • de evaluación previa por la entidad; y, • procedimientos especiales (trilaterales y sancionadores) Cada uno de estos procedimientos establece una serie de actos y diligencias que se deben cumplir, a efectos de garantizar los derechos de las partes involucradas en el procedimiento y el interés público. Sin perjuicio de lo anterior, cuando la autoridad administrativa tramita un procedimiento o emite un acto administrativo que puede afectar la situación jurídica de un administrado es necesario que tenga presente el contenido del debido 11 Se exceptúa de este caso al recurso de reconsideración, como veremos en detalle más adelante. 12 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad.- 11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley. (…) Cabe precisar que el recurso de reconsideración solo procede cuando se presenta nueva prueba y, por tanto, solo versa sobre cuestiones fácticas; por esa razón, el recurso de reconsideración no es el recurso idóneo para pedir la nulidad de un acto administrativo, que versa sobre cuestiones de validez del acto. A diferencia de ello, los recursos de apelación y revisión proceden por vicios o errores cometidos por la primera instancia sobre cuestiones fácticas o jurídicas, razón por la cual son estos recursos bajo los cuales se debe solicitar la nulidad de un acto administrativo. Para más detalle sobre los requisitos para la interposición de los distintos tipos de recursos regulados en nuestro ordenamiento administrativo se puede ver el capítulo III de la presente Guía.”
  17. 17. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 19 procedimiento establecido en el Artículo IV del Título Preliminar de la LPAG 13 y en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 14 . Según este Colegiado los aspectos mínimos que debería tener en cuenta cualquier autoridad del Estado antes de emitir un pronunciamiento son los siguientes 15 : (i) el derecho a ser oído sobre su pedido; (ii) el derecho a que presente argumentos y evidencia a favor de su pedido; y, (iii) el derecho a que la decisión de la autoridad se encuentre motivada. Ciertamente, este es un contenido mínimo que se irá expandiendo en función del procedimiento que se trate. El objetivo es que la autoridad adopte la mejor decisión en aras del interés público y de los derechos de los administrados, luego de haber escuchado, analizado y evaluado sus argumentos. Ahora bien, luego de revisar qué es el acto administrativo, cuáles son sus requisitos de validez y qué características debe tener el procedimiento, resulta conveniente preguntarse lo siguiente: ¿qué sucede si es que el acto administrativo no cumple con algunos de los requisitos de validez o no se ha respetado el procedimiento establecido para su emisión? Es ante esa situación que se debe recurrir a la figura de la revisión del acto administrativo para responder esa pregunta. Dicha institución se encarga de desarrollar cómo se inicia el procedimiento de control de los vicios y errores en que haya podido incurrir la autoridad al emitir un acto administrativo. A continuación se desarrollará el concepto y la regulación de la revisión del acto administrativo, objeto principal de la presente Guía. 1.6. Concepto de revisión de un acto administrativo De acuerdo a Valdez Calle, citado por Espinosa-Saldaña Barrera, “…aun la administración mejor organizada e intencionada es susceptible de incurrir en error 13 Ley Nº 27444, Ley del procedimiento Administrativo General “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo 1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo: (...) 1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de todos los derechos y garantías inherentes al debido procedimiento administrativo, que comprende el derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal Civil es aplicable sólo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.” 14 Sobre el particular en el cuarto punto resolutivo de la Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156- 2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera), el Tribunal Constitucional dispone que dicho pronunciamiento sea puesto en conocimiento de la Presidencia del Consejo de Ministros y la Presidencia del Congreso de la República, para que en las investigaciones y/o procedimientos administrativos sancionadores que realicen, respeten el contenido de los derechos señalados en los fundamentos 2 a 74 supra. En caso contrario, los actos emitidos en violación, entre otras, de las reglas del debido procedimiento establecidas en esa sentencia serían inválidos. Por esa razón, la Administración debe tener en cuenta las reglas y criterios establecidos en esa sentencia para evitar que sus actos incurran en alguna causal de invalidez. 15 Estos requisitos son tomados de la Sentencia mencionada en la nota pie anterior.
  18. 18. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 20 o, por lo menos, de dictar actos objetables por cualquier causa” 16 . Por esa razón, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que se puedan revisar los actos administrativos tanto en sede administrativa como en el Poder Judicial. 17 La revisión de actos administrativos presupone la emisión de un acto administrativo sobre el cual recaerá, posteriormente, el acto revisor, a efectos de analizar y evaluar tanto los aspectos formales y procedimentales que se ha seguido para su emisión así como el contenido del acto para que no vulnere un derecho de los administrados y el interés público18 . El objetivo de esta actividad es garantizar que los actos administrativos que impacten en las situaciones y relaciones jurídicas de los administrados sean conforme al Derecho. La revisión de los actos administrativos puede traer como consecuencia la modificación de sus efectos jurídicos o la extinción de estos. Esta figura se puede clasificar, en función a los órganos, de la siguiente manera: (i) Revisión por órganos no administrativos. De acuerdo al tipo de vía que se utilice para cuestionar el acto administrativo, este tipo de control se puede subdividir de la siguiente manera: i.a) Mediante el proceso contencioso administrativo. Esta clase de revisión de actos administrativos es la que el Estado lleva a cabo a través de sus órganos jurisdiccionales19 . Esta vía está reconocida en el Numeral 218.1 del Artículo 218 de la LPAG que indica que los actos administrativos que agotan la vía administrativa, podrán ser impugnados ante el Poder Judicial mediante el proceso contencioso administrativo. Este proceso se encuentra desarrollado, a su vez, a través de la Ley Nº 27584, Ley que Regula el Proceso Contencioso Administrativo 20 . i.b) Mediante el proceso de amparo. Esta clase de revisión de actos administrativos es la que los jueces constitucionales llevan a cabo a través de sus órganos jurisdiccionales ante cualquier acto o hecho que vulnera un derecho constitucional, entre los cuales se pueden encontrar los actos que pueden realizar funcionarios administrativos al emitir un acto administrativo 21 . Este tipo de proceso se encuentra regulado en el Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237, donde se establece los fines y requisitos de este proceso para su procedencia. 16 Valdez Calle, Antonio. Comentarios a las normas generales de Procedimientos administrativos. Lima: Talleres gráficos de Neocont, 1969. p. 97, citado por: Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy. Recursos Administrativos: Algunas consideraciones básicas y el análisis del tratamiento que les ha sido otorgado en la Ley Nº 27444. En: Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Ara Editores, E.I.R.L., 2003, p. 433. 17 Cfr. Espinosa-Saldaña Barrera, Eloy. Ibídem. 18 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento administrativo General, Décima Edición. Lima: Gaceta Jurídica, 2014, p. 607. 19 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Ibídem. 20 Compilada por medio del Texto Único Ordenado de la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto de 2008. 21 Ley Nº 28237, Código Procesal Constitucional “ Artículo 2.- Los procesos constitucionales de hábeas corpus, amparo y hábeas data proceden cuando se amenace o viole los derechos constitucionales por acción u omisión de actos de cumplimiento obligatorio, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona. Cuando se invoque la amenaza de violación, ésta debe ser cierta y de inminente realización. El proceso de cumplimiento procede para que se acate una norma legal o se ejecute un acto administrativo. (…)”
  19. 19. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 21 (ii) Revisión al interior de la Administración Pública. De acuerdo a la iniciativa para revisar el acto administrativo, este tipo de revisión se puede subdividir de la siguiente manera 22 : ii.a) De oficio. Esta clase de revisión es a iniciativa de la propia autoridad sin que ninguna de las partes afectadas por el acto lo haya solicitado. ii.b) A iniciativa de parte. En esta clase de revisión la parte agraviada por el acto administrativo solicita su revisión. De acuerdo al objeto de la presente Guía, no se abordará la revisión por órganos no administrativos, sino que solo se concentrará en la revisión de los actos administrativos al interior de la Administración Pública. En el Gráfico Nº 3 se ilustra lo desarrollado en el presente acápite: Revisión del acto administrativo Órganos revisores y tipos de revisiones Gráfico Nº 3 22 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Loc. cit. Revisión de Actos Administrativos Por órganos no administrativos (Poder Judicial/ Tribunal Constitucional) Proceso contencioso administrativo De oficio: a iniciativa de la propia autoridad A pedido de parte Proceso de amparo Por órganos administrativos clases
  20. 20. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 22 Capítulo Ii: la Revisión de oficio de los actos administrativos en sede administrativa Tal como ha sido señalado, los ordenamientos jurídicos prevén la posibilidad de que los actos administrativos puedan ser revisados, debido a que siempre existe la posibilidad de que, en su generación y emisión, se cometan errores o vicios. Este capítulo se centrará en la revisión de oficio de los actos administrativos, figura de acuerdo a la cual la administración analiza y evalúa en qué casos corresponde rectificar, anular o revocar un acto administrativo que haya emitido. En el desarrollo de los temas antes señalados, se seguirá el esquema previsto en la LPAG. 2.1. Rectificación de errores El Numeral 201.1 del Artículo 201 de la LPAG señala que los errores materiales o aritméticos en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, ya sea de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión. De acuerdo a García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, el acto rectificado seguirá teniendo el mismo sentido después de la rectificación. La única finalidad es eliminar los errores de tipeo o de suma con el fin de evitar cualquier equivocación. En ese sentido, se podría sostener que un error es corregible si es que con su corrección no se afecta el sentido del acto 23 . Asimismo, Morón Urbina señala, citando a Forthoff, lo siguiente: “En términos generales parece que todo acto administrativo afectado de irregularidad debe ser declarado defectuoso. Pero hay irregularidades respecto de las cuales carecería de todo fundamento racional atribuirles un efecto sobre la eficacia jurídica. Citemos por ejemplo: las erratas en la escritura, la designación errónea del destinatario pero sin que subsista duda sobre su identidad personal, la cita de una ley alegada con mención equivocada del artículo o de la página del Boletín Oficial (siempre que sea fácil determinar el sentido de lo alegado), etc. En todos estos casos se trata de faltas sin importancia que, con arreglo al lenguaje común, habría que llamar equivocaciones, que en ningún modo pueden convertir en defectuoso el acto administrativo, y cuyo efecto, por tanto, no puede ser la inexistencia jurídica del mismo, sino la mera necesidad de corregirlas 24 .” Tal como puede apreciarse, si el error no es esencial, esto es, no afecta el sentido del acto administrativo, la propia autoridad que emitió el acto puede corregirlo. No es necesario que ese pedido sea de parte, ni que se derive el expediente al superior del órgano que emitió el acto. Ello es una expresión del principio de celeridad, que consiste en que quienes participen en el procedimiento realice todas aquellas actuaciones que 23 García De Enterría, Eduardo y Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Duodécima edición. Madrid: Civitas Ediciones, 2005, p. 667. 24 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. pp. 609 y 610.
  21. 21. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 23 permitan obtener una decisión en el tiempo más breve que sea posible, evitando así cualquier vulneración a los derechos de las partes o al interés público 25 . Cabe indicar que si la revisión fuese a pedido de parte, esta acción no podría considerarse como la puesta en marcha de un recurso administrativo, por cuanto la redacción del contenido o sentido del acto aún no es definitivo. Recién una vez que se corrijan los errores que se hubiesen cometido es que se tendrá un acto definitivo, fecha a partir de la cual se empezará a computar el plazo para que el administrado pueda ejercer su derecho de contradicción 26 . Asimismo, se encuentra proscrita cualquier rectificación de oficio que corrigiendo los supuestos errores aritméticos o materiales, en realidad modifiquen la decisión final contenida en el acto administrativo. Incluso si el órgano administrativo competente identificara que el acto en cuestión ha incurrido en una causal de nulidad, no puede modificar su contenido, sino que deberá solicitar a su superior jerárquico para que este analice y evalúe si procede declarar la nulidad de oficio de ese acto. Las clases de errores no esenciales señalados en la LPAG se pueden definir de la siguiente manera: (i) Errores aritméticos: son errores en la consignación de números o la operación matemática o lógica de algunas unidades que no dejan lugar a dudas de que fue un error de consignación formal. (ii) Errores materiales: son errores de tipeo del texto, que no cambia accidentalmente el sentido primigenio de la decisión contenida en el acto administrativo. De otro lado, en otros ordenamientos jurídicos, como el español, se suele incorporar también el error sobre afirmaciones fácticas27 . Esta clase de errores están caracterizados de la siguiente manera: (iii) Errores de hecho: son errores formales sobre afirmaciones fácticas, cuya corrección no tiene que ver con su calificación jurídica ni con la interpretación de sus alcances jurídicos. Si bien en nuestro ordenamiento no se encuentra regulada esta figura, tal como ha sido mencionado, no se encuentran mayores reparos para que la autoridad administrativa pueda corregir este tipo de errores. En efecto, lo que se busca es que la autoridad pueda corregir los errores en que haya podido incurrir al redactar su texto y siempre y cuando la corrección de esos errores no afecte el sentido o la fundamentación de su decisión. 25 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General Título Preliminar “Artículo IV.- Principios del procedimiento administrativo (…) 1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible,evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.” 26 Morón Urbina, Juan Carlos. Íbid. p. 610. 27 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común “Artículo 105. Revocación de actos. (…) 2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.”
  22. 22. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 24 Atendiendo a lo anterior, si se han cometido errores sobre afirmaciones fácticas que no alterarán el sentido o el contenido de la decisión, dado que son fácilmente constatables, entonces la autoridad administrativa debería tener la facultad de corregir esos errores, a efectos de evitar que el acto administrativo contenga datos falsos o inexactos. Por ejemplo, si se consigna erróneamente en los antecedentes de la resolución que el administrado no hizo sus descargos cuando su escrito se encuentra en el expediente, o cuando se indica que aquel no acudió a la audiencia cuando en realidad sí lo hizo. Estas son rectificaciones que no alteran el análisis de los hechos del caso respecto de la motivación de la decisión o de su sentido final. En síntesis, si la rectificación de un error no resulta trascendente sobre el contenido o el sentido del acto administrativo, entonces la autoridad puede corregir ese error. En caso contrario, si cambia o altera el sentido del acto, entonces la autoridad administrativa deberá derivarlo a su superior para que corrija el error. Para ello, deberá evaluar si el acto vulnera el interés público. Ejemplo Nº 1 Sobre la rectificación de un error Mediante Resolución Nº 2602-2011/SC2-INDECOPI del 29 de setiembre de 2011, la Sala Especializada en Protección al Consumidor Nº 2 del Tribunal del Indecopi (en adelante, la Sala de Consumidor), confirmó la resolución que declaró fundada la denuncia interpuesta por la Asociación Civil Defensoría del Vecino contra la señora Rommy Acostupa Bermúdez por diversas infracciones al Código de Protección y Defensa del Consumidor. En esta resolución se consignó por error, en la primera nota a pie, que el número de RUC de la señora Acostupa era el 20527643601, cuando en realidad el número correcto era el 10238568680. Criterio de la Sala de Consumidor De la revisión que realizara la Sala de Consumidor a la resolución antes anotada, se corrigió el mencionado error por medio de la Resolución Nº 2564-2012/ SC2-INDECOPI del 20 de agosto de 2012. Ello, en virtud a lo dispuesto en el Artículo 201 de la LPAG, según el cual si el error no afectaba el sentido final de la decisión, entonces la autoridad podía proceder a corregir dicho error, lo cual es concordante con el Artículo 28 del Reglamento de la Ley de Organización y Funciones del Indecopi, aprobado por Decreto Supremo Nº 009-2009-PCM. Dicha norma le permitía a la Sala rectificar de oficio sus resoluciones, en caso éstas contengan errores manifiestos de escritura o de cálculo. En el Gráfico Nº 4 se muestran los supuestos habilitantes para rectificar un acto administrativo, cómo se inicia esta actuación y sus límites.
  23. 23. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 25 Regulación de la rectificación de un error en la LPAG Gráfico Nº 4 Sin perjuicio de lo expuesto, es importante destacar que la rectificación suele ser confundida con la figura de la enmienda administrativa. Esto es comprensible si se toma en cuenta que ambas figuras persiguen un objetivo en común: la corrección de oficio de algunos defectos o vicios no trascendentales que pesan sobre el acto administrativo. Sin embargo, la enmienda se diferencia de la rectificación debido a que el vicio que se subsana tiene la potencialidad de acarrear la nulidad del acto administrativo. Por el contrario, el error que trata de corregir la rectificación en modo alguno acarrea la invalidez del acto administrativo. La enmienda administrativa debe ser entendida a la luz del principio de conservación del acto. Este principio, recogido por nuestra legislación en el Artículo 14 de la LPAG, indica que la administración deberá enmendar los vicios que involucren a los elementos de validez del acto administrativo, siempre que los mismos sean de carácter “no trascendental”28 . En el Cuadro Nº 2 se muestran las similitudes y diferencias de ambas figuras. 28 Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General “Artículo 14.- Conservación del acto. (…) 14.2. Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentales, los siguientes: 14.2.1. El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. 14.2.2. El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial. 14.2.3. El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. 14.2.4. Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio. 14.2.5. Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial.” Supuesto habilitante: • Se constatan errores materiales o aritméticos en el acto administrativo. ¿Cómo se inicia? • Puede hacerlo el propio órgano administrativo. • Puede ser a pedido de parte. Pregunta clave: ¿se altera el contenido o el sentido del acto si se corrige el error? No lo puede rectificar el propio órgano emisor del acto Lo puede rectificar el propio órgano emisor del acto Si No ¿Existe algún límite o condición? • El error que se subsana no debe alterar el sentido esencial del acto administrativo.
  24. 24. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 26 Diferencias entre la rectificación y la enmienda Cuadro Nº 2 Rectificación Enmienda Similitudes 1) El objetivo de ambas figuras es el mismo: conseguir que la au- toridad emisora del acto administrativo corrija los defectos en que pudo haber incurrido al emitirlo. 2) En ambos casos el error no debe ser trascendente; esto es, no debe tener la potencialidad de cambiar el sentido del acto. Diferencias El vicio o error no afecta nin- guno de los elementos de va- lidez del acto administrativo. El vicio afecta alguno de los siguien- te elementos de validez del acto: 1) Imprecisión o incongruencia con las cuestiones surgidas en la motivación; 2) Motivación insuficiente o par- cial con relación a la decisión final; o 3) No se han cumplido con algu- nas formalidades no-esencia- les de validez del acto. 2.2. Nulidad de oficio de un acto administrativo La declaración de oficio de la nulidad de un acto administrativo es una potestad por la cual la Administración, a iniciativa propia, deja sin efecto un acto administrativo que está produciendo efectos sobre los derechos, obligaciones o intereses de un particular en una situación jurídica concreta 29 , debido a la constatación de un vicio de validez. Si bien con el ejercicio de esta potestad se podría perjudicar al particular beneficiado con el acto administrativo, es deber de la autoridad ejercer esta potestad cuando dicho acto vulnera el interés público. La idea de otorgar la posibilidad de dejar sin efecto las consecuencias establecidas por un acto que adolece de un vicio grave es defender —de manera oportuna y con las garantías que el procedimiento administrativo brinda— el interés público. 2.2.1. Causales de nulidad de oficio de un acto administrativo El Numeral 202.1 del Artículo 202 de la LPAG establece que en cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 10 del mismo cuerpo legal 30 puede declararse de oficio la 29 Cfr. Danós Ordoñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. Op. Cit. pp. 225 y ss. 30 Ley 27444, Ley del procedimiento Administrativo General “Artículo 10.- Causales de nulidad Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes: 1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias. 2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14. 3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición. 4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.”
  25. 25. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 27 nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público. Si bien un acto administrativo puede tener efectos positivos sobre la situación jurídica de un administrado, si en su generación o en emisión misma se ha vulnerado el interés público, la autoridad administrativa tiene el deber de declarar su nulidad, dado que se privilegia la defensa y protección del interés público por sobre el interés privado de un administrado. Ciertamente, ello se debe realizar salvaguardando el derecho a un debido procedimiento que tiene el administrado. En ese sentido, el primer análisis que tiene que realizar la autoridad administrativa consiste en analizar si el acto tendría un vicio y si, además, el interés invocado para su revisión es un interés público. Si el interés invocado es solo de un administrado que tuvo la oportunidad de impugnar ese acto, entonces no procede el inicio de un procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo. Ejemplo Nº 2 Requisito de procedencia del acto administrativo para iniciar un procedimiento de nulidad de oficio: el agravio al interés público En este caso, la empresa Expreso Internacional Tour Perú E.I.R.L. (en adelante, Tour Perú) fue encontrada responsable por la Comisión de Protección al Consumidor del Indecopi de la infracción a los Artículos 7 y 8 de la Ley de Protección al Consumidor 31 , al haber quedado establecido que brindó el servicio de transporte terrestre sin contar con el SOAT vigente. Este extremo del pronunciamiento de la Comisión fue luego confirmado por la Sala Especializada de Protección al Consumidor mediante Resolución Nº 803-2010/SC2-INDECOPI. Más de tres años después, Tour Perú solicitó la nulidad de la resolución de la Comisión por considerar que afectaba sus derechos a un debido proceso y, además, la infracción cometida fue producto de un caso aislado en el que no ha vuelto a incurrir. La Comisión emitió una resolución elevando el expediente a efectos de que sea la Sala de Consumidor, la que determine si corresponde o no declarar la nulidad de su resolución por la cual sancionó a Tour Perú. Criterio de la Sala de Consumidor La Sala de Consumidor, mediante Resolución Nº 2481-2013/SPC-INDECOPI del 12 de setiembre del 2013, señaló que el ejercicio de la potestad para declarar de oficio un acto administrativo solo procede cuando se ha vulnerado el interés público, dado que solo el agravio a este interés puede sobreponerse a la firmeza alcanzada por un acto administrativo que no ha sido recurrido por los particulares involucrados en el procedimiento. Por el contrario, señaló que no procede el ejercicio de la potestad para declarar la nulidad de oficio cuando lo que se busca tutelar es el interés particular del administrado. Aplicando este criterio al caso concreto, la Sala señaló que Tour Perú solo alegó el agravio a sus intereses particulares, los cuales pudieron ser defendidos mediantes los recursos que la ley le otorgaba para tal efecto. Por tal razón, no correspondía iniciar un procedimiento de declaración, de oficio, de la nulidad de un acto administrativo. 31 Entiéndase Decreto Legislativo Nº 716 el cual actualmente se encuentra derogado por la Primera Disposición Complementaria Derogatoria de la Ley Nº 29571 denominada Código de Protección y Defensa del Consumidor, publicada el 2 de setiembre de 2010.
  26. 26. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 28 Ahora bien, una vez que se ha determinado que un acto administrativo adolece de un vicio de nulidad y que se ha alegado un interés público, la autoridad administrativa debe evaluar si el acto lesiona, o puede lesionar, el interés público. Para ilustrar esta idea es útil citar el siguiente caso: Ejemplo Nº 3 Identificación del contenido material del interés público y su argumentación En el marco del procedimiento concursal de la empresa Iris Textil S.R.L., la Compañía Industrial Nuevo Mundo S.A. solicitó ante la Comisión de Procedimientos Concursales Lima Norte del Indecopi, que se declare la nulidad de cuarenta y un (41) resoluciones de reconocimiento de créditos laborales, entre ellas, la que reconoce los créditos de la señora América Yovana Ramírez Cheel. Ello, debido a que existiría duda sobre la existencia de los créditos reconocidos a dicha señora, lo cual vulneraría el interés público protegido por la legislación concursal. Dicho pedido fue elevado a la Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, la Sala de Competencia) a fin de que emita pronunciamiento. Criterio de la Sala de Competencia La Sala de Competencia, mediante Resolución Nº 0254-2013/SDC-INDECOPI del 12 de febrero de 2013, señaló que el agravio al interés público constituye una condición indispensable para que la autoridad evalúe de oficio la legalidad de un acto administrativo presuntamente afectado por un vicio de nulidad, razón por la cual corresponde identificar cuál es el interés público que le corresponde proteger. En ese sentido, indicó que el interés público que protegía la legislación concursal consistía en que las decisiones sobre el patrimonio de la empresa insolvente sean adoptadas por los acreedores afectados por esa situación. Por ello, el reconocimiento de créditos inexistentes perjudicaría a los legítimos acreedores por lo siguiente: (i) se podría pagar a acreedores cuyos créditos no existían; y, (ii) en la junta de acreedores participarían personas que no eran legítimos acreedores, lo cual distorsionaría el peso que debería tener cada acreedor en la toma de decisiones sobre el patrimonio del deudor32 . Atendiendo a lo anterior, si la autoridad concursal verificaba que un acto administrativo tenía efectos perjudiciales sobre el interés público que le correspondía proteger de acuerdo a ley, se debía proceder a anular de oficio el acto o, si ya venció el plazo en sede administrativa, solicitar su nulidad ante el Poder Judicial. Cabe indicar que, en este caso, ya se había vencido el plazo para que la propia Sala declarase de oficio la nulidad de la resolución que reconoció créditos a favor de la señora América Yovana Ramírez Cheel, motivo por el cual solicitó a la Gerencia Legal del Indecopi que demande ante el Poder Judicial la nulidad de dicha resolución. Ello, a efectos de proteger el interés de la masa de acreedores. 32 Con relación al contenido del interés público predeterminado por la ley resulta importante tener presente lo señalado en el Artículo 3 de la LPAG que establece lo siguiente: “(…) 3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.”
  27. 27. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 29 Identificación del interés público vulnerado en el caso anterior Gráfico Nº 5 Cabe precisar que el criterio de identificación del interés público anteriormente señalado, es solo un ejemplo que se ha dado en la jurisprudencia, que permitirá inducir la forma en que se ha concretizado este concepto jurídico indeterminado. En síntesis, se puede afirmar que los requisitos necesarios para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo son los siguientes: Requisitos para declarar la nulidad de oficio de un acto administrativo Gráfico Nº 6 Finalmente, debe indicarse que la declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro, de conformidad a lo dispuesto en el Numeral 12.1 del Artículo 12 de la LPAG. ¿Cómo se identifica el interés público que puede justificar el ejercicio que declare la nulidad de un acto administrativo? El interés público se encuentra determinado por la finalidad pública establecida en la norma que se le encarga garantizar a la autoridad. Primer requisito Segundo requisito Consecuencia Acto viciado por alguna de las causales del Artículo 10 de la LPAG Agracio al interés público Nulidad en el acto administrativo
  28. 28. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 30 2.2.2. Órgano competente para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo De acuerdo al Numeral 202.2 del Artículo 202 de la LPAG, la nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada por resolución del mismo funcionario. Cabe precisar que la nulidad no la tiene que declarar el órgano de mayor jerarquía —como sucede en la revocación 33 — sino el órgano superior inmediato del que emitió el acto a invalidar 34 . En el caso particular de los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales competentes para resolver controversias en última instancia, la declaración de nulidad no corresponderá al superior jerárquico, sino que serán los propios consejos o tribunales los que definirán tal situación mediante acuerdo unánime, conforme al Numeral 202.5 del Artículo 202 de la LPAG. Dicha atribución podrá ser ejercida en el plazo de un año contado a partir de la notificación del acto al interesado, luego de lo cual, la Administración no podrá declarar la nulidad de oficio, pero sí demandar la nulidad por medio del proceso contencioso administrativo, siempre que se interponga dentro de los tres años siguientes de notificada la resolución emitida por el consejo o tribunal. 2.2.3. Plazo para declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo De acuerdo al Numeral 202.3 del Artículo 202 de la LPAG, la facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos. Se debe precisar que el establecimiento de un plazo tiene como objetivo otorgarle seguridad jurídica a los administrados respecto del tiempo en que la autoridad podría revisar y, si fuera el caso, declarar nulo un acto administrativo. 2.2.4. Plazo para solicitar la nulidad de un acto administrativo ante el Poder Judicial cuando el plazo prescribió en sede administrativa El Numeral 202.4 del Artículo 202 de la LPAG establece que en caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa. 2.2.5 Debido proceso y notificación Si bien es cierto que el Artículo 202 de la LPAG no establece una obligación legal expresa a cargo de la Administración a efectos de incorporar al administrado a quién beneficia el acto administrativo intervenido –entiéndase nulo–, el Tribunal Constitucional ha sostenido que existe esta obligación para que el administrado ejerza su derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados e informarle sobre el inicio de dicho procedimiento, de conformidad con lo dispuesto en el acápite a) del Inciso 24 del Artículo 2 de la Constitución Política del Perú. Para ilustrar esta idea es útil citar el siguiente caso: 33 Al respecto, ver el punto 2.3.3. de la presente Guía. 34 Al respecto, ver Danós Ordoñez, Jorge. Régimen de la nulidad de los actos administrativos en la nueva Ley Nº 27444 del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 254; y también: Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 621.
  29. 29. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 31 Ejemplo Nº 4 Derecho a la defensa y a la contradicción La empresa Rodrigo y Asociados SAC (en adelante, la empresa) adquirió la propiedad de un inmueble a fin de edificar oficinas destinadas a la actividad comercial, razón por la cual procedió a tramitar y a acceder a los permisos correspondientes ante la Municipalidad Distrital de Surco. Sin embargo en fecha posterior la Municipalidad Metropolitana de Lima, por medio de la Resolución de Gerencia de Desarrollo Urbano Nº 043-2010, le informa que su licencia de edificación, fue declara nula por no cumplir determinadas normas técnicas. Ello conllevó a que la empresa presentara una demanda de amparo por considerar afectado sus derechos de defensa por no habérsele informado de la existencia del procedimiento administrativo que generó la emisión del mencionado pronunciamiento. En su defensa, la comuna emplazada señaló que de acuerdo con los Numerales 202.1 al 202.5 del Artículo 202 de la Ley Nº 27444, relativos a la nulidad de oficio, no  existe  la obligatoriedad de impulsar la nulidad de oficio como un nuevo procedimiento administrativo con la consiguiente notificación al administrado y su incorporación al procedimiento, motivo por el cual no se ha vulnerado ningún derecho fundamental. Criterio del Tribunal Constitucional Por medio de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011-PA/TC, el Tribunal Constitucional resolvió el presente caso y señaló que si bien la Municipalidad Metropolitana de Lima es competente para ratificar o declarar nula una licencia otorgada por algún municipio distrital, ello no impide que dicho procedimiento extraordinario cuente con la participación del municipio distrital que otorgó la licencia ni de los administrados interesados. Esto debido a que la Administración tiene el deber de incorporar al procedimiento a este tipo de administrados, pues la falta de ejercicio de sus derechos a la defensa y al contradictorio afectaría el debido procedimiento. Por tanto, dicho Colegiado considera que la licencia otorgada a la empresa por parte de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco no puede ser declarada nula por la Municipalidad Metropolitana de Lima en la medida que no se incorporó a la empresa afectada al procedimiento.  En sus propios términos el TC afirmó que “(…) el citado procedimiento [entiéndase procedimiento de intervención de la Municipalidad Metropolitana de Lima en caso de denuncias relativas a licencias de edificación] no contempla la incorporación del administrado a quién beneficia los efectos del acto administrativo intervenido, ni del órgano emisor del mismo para efectuar la correspondiente defensa de su validez o del ejercicio del derecho de defensa respecto de los intereses que se vean afectados, situación que si bien, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 202º de la Ley 27444, no resulta una obligación legal expresa y exigible a la municipalidad emplazada (…); sin embargo, es contraria a lo dispuesto por el acápite a) del inciso 24 del artículo 2º de la Constitución Política, más aún cuando de por medio se pueda prever la afectación de derechos e intereses de terceros, situación que en el presente caso se ha producido con la instauración del procedimiento administrativo dirigido a revisar la licencia de edificación de la sociedad demandante y a obtener su correspondiente declaración de nulidad, actos que han impedido el
  30. 30. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 32 ejercicio de los derechos al debido procedimiento y a la defensa de la sociedad recurrente (…). (…)  en un Estado constitucional y social de derecho, la Administración no se encuentra prohibida de incorporar al trámite de dicho procedimiento la participación del tercero que podría verse afectado con la nulidad del acto administrativo o de aquel órgano administrativo que lo expidió, con la finalidad de que se les permita ejercer la defensa de la validez del acto administrativo, conforme se ha expuesto (…) pues corresponde recordar que (..) dentro de estos sujetos obligados para con el respeto y protección de los derechos fundamentales se encuentran todos los poderes públicos, es decir, los entes que forman parte del Estado, independientemente de su condición de órgano constitucional, legal o administrativo”35 . De esta manera, la tutela del derecho fundamental a un debido proceso, implicará correr traslado al administrado y, por tanto permitirle pronunciarse sobre la posibilidad de que se declare nulo un acto que le favorecía. 2.3. La revocación de un acto administrativo En nuestro ordenamiento jurídico, como regla general, no es posible que la autoridad administrativa revoque, modifique o sustituya un acto administrativo declarativo o constitutivo de derechos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. La revocación es una potestad excepcional que tiene la Administración para modificar, reformar, sustituir o extinguir los efectos jurídicos futuros de un acto administrativo válido. El ejercicio de esta potestad se sustenta en un cambio de las circunstancias (fácticas o jurídicas) que dieron lugar a la emisión del acto declarativo o constitutivo de derechos y a que el interés público exija la revocación de dicho acto 36 . A continuación se desarrollará cada uno de los supuestos habilitantes para la revocación de un acto administrativo. 2.3.1 Supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo De acuerdo a lo señalado en el Artículo 203 de la LPAG, los supuestos habilitantes para revocar un acto administrativo son los siguientes: (i) La existencia de una norma con rango de legal que autorice la revocación del acto; (ii) La modificación de las condiciones exigidas legalmente para la emisión del acto, cuya permanencia resulta indispensable para la existencia de la relación jurídica creada; o, (iii) La apreciación de elementos de juicio sobrevinientes que favorezcan legalmente a los destinatarios del acto y no generen perjuicios a terceros. 35 Vide fundamento jurídico Nº 14 y 15 de la Sentencia recaída en el Expediente Nº 02680-2011- PA/TC. 36 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Ídem., p. 628; también, el numeral 30 de la Resolución 1006- 2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio de 2013 (caso Transportes Solidaridad).
  31. 31. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 33 Cabe precisar que la decisión de revocar un acto administrativo lleva implícito el deber que tiene la autoridad de proteger el interés público 37 . Será la prioridad que se otorga al interés público lo que justificará que se pueda revocar un acto administrativo aun cuando dicho acto declare u otorgue un derecho a un administrado. En el Gráfico Nº 7 se ilustran los tres supuestos habilitantes que justifican la revocación de un acto administrativo. Elementos que justifican la revocación de un acto administrativo Gráfico Nº 7 37 Ver el 1.4 del Capítulo I de la presente Guía. Presupuestos del acto revocatorio: • Existe un acto administrativo válido. Supuestos habilitantes: • Facultad revocatoria prevista en la Ley. • Cambian las condiciones que dieron lugar al acto a revocar; o, • Sobrevienen circunstancias que favorecen al administrado y no se generan perjuicios para terceros. ¿Existe algún límite o condición? • Se debe seguir el procedimiento y los requisitos previstos en la ley para la revocación del acto administrativo. • Se le debe indemnizar por los daños sufridos.
  32. 32. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 34 Ejemplo Nº 5 Revocación indirecta de un acto administrativo Caso Transporte Huaral La Empresa de Transporte Turismo Huaral S.A. (en adelante, Turismo Huaral) señaló ante la Comisión de Eliminación Barreras Burocráticas, que la Municipalidad de Huaral (en adelante, la Municipalidad) le otorgó licencia de funcionamiento para operar un terminal terrestre dentro de la zona de “Huaral Damero Histórico”. No obstante ello, posteriormente, mediante Ordenanza Nº 009-2009-MPH la misma Municipalidad desconoció tal autorización, prohibiendo, entre otras medidas, la circulación de vehículos de transporte interprovincial por las zonas de “Huaral Damero Histórico” y “Huaral Centro Urbano”. Dicha pretensión, siendo estimada, fue apelada ante la Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal del Indecopi (en adelante la Sala de Competencia). Criterio de la Sala de Competencia La Sala de Competencia, por medio de Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI del 3 de mayo de 2010, señaló que si bien Turismo Huaral mantenía vigente la licencia de funcionamiento otorgada para operar el terminal terrestre, en los hechos no podía hacer uso de ésta ya que las vías de acceso no podían ser utilizadas por sus vehículos, conforme a lo dispuesto en la Ordenanza Nº 009- 2009-MPH. Por ello, esta ordenanza constituye un desconocimiento ilegal de la licencia de funcionamiento que la propia Municipalidad le otorgó a Turismo Huaral, toda vez que dicha licencia no fue revocada a través del procedimiento que establecen los Artículos 203 y 205 de la LPAG. Asimismo, por medio de dicha resolución, se aprobó un precedente de observancia obligatoria respecto al procedimiento de revocación38 , estableciendo que si un acto o disposición de la municipalidad tenía, de manera indirecta, un efecto similar a la revocación de un acto administrativo, es necesario seguir el procedimiento previsto en los Artículos 203 y 205 de la LPAG. Caso contrario se estaría desprotegiendo al administrado ante situaciones que tenían el mismo efecto negativo sobre su esfera jurídica que un acto revocatorio expreso. Sin perjuicio de lo anterior, de la lectura de esta resolución se desprende que si las circunstancias bajo la cual se otorgó un determinado acto administrativo cambian, entonces la autoridad administrativa sí se encuentra autorizada a revocar ese acto. Sin embargo, este cambio de circunstancias debe ser acreditado y, asimismo, se debe justificar que el interés público requiere la revocación del acto administrativo. 2.3.2. Procedimiento que se debe seguir para revocar un acto administrativo Un aspecto a tener en cuenta es que, antes de revocar cualquier acto, la autoridad debe garantizarle un debido procedimiento al administrado perjudicado con esa decisión, de acuerdo a lo señalado por el Tribunal Constitucional respecto de que las garantías mínimas de un debido proceso deben ser observadas en sede administrativa39 . 38 Al respecto, ver el punto 1 del anexo 2 de la presente Guía donde se transcribe enteramente el precedente que aprobó la Sala de Competencia sobre el tratamiento de la revocación indirecta en nuestro país. 39 Sentencia recaída en el Exp. Nº 00156-2012-PHC/TC del 8 de agosto de 2012 (caso Tineo Cabrera).
  33. 33. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 35 Ejemplo Nº 6 No se puede revocar una licencia sin un debido procedimiento Mediante la Ordenanza Nº 212, la Municipalidad de Miraflores dejó sin efecto todas las Licencias Especiales dadas para los establecimientos comerciales ubicados en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia, debiendo adecuarse esos locales al nuevo horario de funcionamiento que se estableció en esa ordenanza. Criterio del Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional, mediante Sentencia recaída en el Exp. Nº 007- 2006-PI/TC del 22 de junio de 200740 , manifestó que la Municipalidad de Miraflores se encontraba impedida de revocar, directamente, una licencia sin que se haya seguido previamente un debido procedimiento a cada una de las personas que tenían vigente su licencia de funcionamiento en la Calle de las Pizzas y zonas de influencia. Antes de proceder a revocar cualquier licencia de funcionamiento, la Municipalidad debía iniciar un procedimiento a cada uno de los administrados quienes podrían ejercer su derecho de defensa respecto de la aplicabilidad de la ordenanza a su caso. Por esa razón, la modificación de las licencias sin un debido procedimiento era inválida. Como puede apreciarse en este caso, el Tribunal Constitucional ha señalado que no se puede dejar sin efecto un acto administrativo (una licencia en este caso), sin antes haberle iniciado un procedimiento al administrado donde éste pueda ejercer su derecho de defensa frente a la decisión que pretende adoptar la autoridad. De igual manera, la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi41 señaló que, entre las garantías mínimas, se encontraría el que se le comunique al administrado perjudicado que se considera revocar un acto administrativo que le concede un derecho; cuáles serían las razones que sustentarían esa decisión y el otorgamiento de un plazo razonable para que el particular presente sus argumentos y pruebas para, si fuera el caso, oponerse a la revocación 42 . La idea de fondo es garantizarle al administrado la facultad de contradecir la decisión de la administración en un tiempo razonable. 2.3.3. Órgano competente para declarar la revocación del acto administrativo De acuerdo al Numeral 203.3 del Artículo 203 de la LPAG, la revocación prevista en este numeral sólo podrá ser declarada por la más alta autoridad de la entidad competente, previa oportunidad a los posibles afectados para presentar sus alegatos y evidencia en su favor. A diferencia de la declaración de nulidad de oficio, la revocación solo podrá ser declarada por la más alta autoridad ─y no solo por el superior jerárquico─ de la entidad donde se emitió el acto a revocar. Este acto también agotará la vía administrativa y solo se podrá cuestionar ante el Poder Judicial. 40 Ver el Ejemplo Nº 4 de la presente Guía. 41 La denominación completa de la Sala es la siguiente: “Sala de Defensa de la Competencia Nº 1 del Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual”. 42 Al respecto, revisar el punto III.1.2.3 de la Resolución Nº 1535-2010/SC1-INDECOPI (caso Transporte Huaral).
  34. 34. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 36 2.3.4. Indemnización por la revocación De conformidad con el Numeral 205.1 del Artículo 205 de la LPAG, cuando la revocación origine perjuicio económico al administrado, la resolución que la decida deberá contemplar lo conveniente para efectuar la indemnización correspondiente en sede administrativa. Así, el Tribunal del Indecopi ha señalado que dicha resolución deberá contener, como mínimo, la cuantía de la compensación y la autoridad encargada del pago 43 . La cuantía de la compensación debe comprender el daño emergente y lucro cesante causados al administrado producido hasta la notificación de la resolución de revocación 44 , lo que implica que también “(...) comprenderá las inversiones realizadas para emprender la actividad habilitada, la expectativa razonable de ingresos esperados y el hecho de que dejara [sic] de percibir debido a la revocación(...)” 45 , toda vez que la finalidad de la compensación es que patrimonialmente el particular se encuentre en la misma situación en la que hubiera estado de no haber sufrido los perjuicios de la revocación. Así, las inversiones efectuadas con posterioridad a la notificación no deben ser contempladas en la resolución de revocación como parte de la indemnización. La indemnización de la revocación de un acto administrativo se justifica en que el acto administrativo que le otorgaba un derecho al administrado era un acto válido, motivo por el cual éste no debe verse perjudicado por situaciones que no eran de su responsabilidad. Si bien la autoridad administrativa tiene la potestad de revocar un acto administrativo, el administrado no debe verse perjudicado en su patrimonio por esa revocación 46 . Finalmente, es necesario advertir que, de acuerdo al Numeral 205.2 del Artículo 205 de la LPAG, los actos incursos en causal de revocación o nulidad de oficio cuyos efectos hayan caducado o agotado, serán materia de indemnización en sede judicial, la cual será dispuesta cuando quede firme administrativamente su revocación o anulación. Esta norma resulta necesaria para aquellas situaciones en la que nos encontremos frente a actos consumados, cuyos efectos se han agotado y en las cuales no es posible ser revocados, precisamente porque su eficacia ha concluido. De esta manera, frente a actos cuyos efectos ya se produjeron o que habiendo tenido efectos durante algún tiempo su objeto se haya cumplido, podrá únicamente la Administración Pública pretender un resarcimiento compensatorio ante la sede judicial, por resultar inoficioso declarar la nulidad o revocación de dicho acto a estas alturas del proceso. 2.3.5. La irrevisabilidad de actos judicialmente confirmados De acuerdo al Artículo 204 de la LPAG, los actos administrativos judicialmente confirmados por sentencia firme no serán en ningún caso revisables en sede administrativa. Esta regla puede entenderse como una expresión del carácter vinculante de las sentencias judiciales que ha sido recogido por el Artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece lo siguiente: 43 A mayor detalle véase Fundamento 66. Punto III.1.5. Alcances de la indemnización contenido en el precedente de observancia obligatoria recaído en la Resolución Nº 1535-2010/SC1- INDECOPI del 3 de mayo de 2010 emitida por la Sala Nº 1 del Tribunal del Indecopi, 44 Ibídem 45 Morón Urbina, Juan Carlos. “La revocación de los actos administrativos, interés público y seguridad jurídica”. En: Derecho PUCP. Nº 67. Lima: PUCP, 2011, p. 453. 46 Al respecto, ver el numeral 30 de la Resolución Nº1006-2013/SDC-INDECOPI del 20 de junio de 2013 (caso Transportes Solidaridad).
  35. 35. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 37 “Artículo 4.- Carácter vinculante de las decisiones judiciales. Principios de la administración de justicia. (T.U.O. LOPJ) Toda persona y autoridad está obligada a acatar y dar cumplimiento a las decisiones judiciales o de índole administrativa, emanadas de autoridad judicial competente, en sus propios términos, sin poder calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo la responsabilidad civil, penal o administrativa que la ley señala. Ninguna autoridad, cualquiera sea su rango o denominación, fuera de la organización jerárquica del Poder Judicial, puede avocarse al conocimiento de causas pendientes ante el órgano jurisdiccional. No se puede dejar sin efecto resoluciones judiciales con autoridad de cosa juzgada, ni modificar su contenido, ni retardar su ejecución, ni cortar procedimientos en trámite, bajo la responsabilidad política, administrativa, civil y penal que la ley determine en cada caso.” La vinculatoriedad de las decisiones judiciales también ha sido interpretada como el reconocimiento de la supremacía constitucional del Poder Judicial para resolver de manera definitiva una controversia jurídica. Debido a nuestro diseño constitucional 47 , se ha confiado a los órganos jurisdiccionales la potestad para resolver, de manera definitiva, cualquier controversia entre las personas o de alguna persona frente al Estado 48 . Una vez que un órgano jurisdiccional se ha pronunciado sobre una determinada controversia, esta decisión se tiene que cumplir en sus propios términos, sin que la autoridad administrativa pueda modificar, interpretar o alterar de algún modo su sentido. Ahora bien, cabe preguntarse a qué tipo de pronunciamiento judicial se refiere el principio aludido. En principio, los actos judiciales que son de obligatorio cumplimiento para la autoridad administrativa son aquellos que tienen la autoridad de cosa juzgada y que se pronuncian sobre el fondo de una controversia, salvo que una resolución judicial disponga lo contrario. En ese sentido, si una decisión judicial no analizó el fondo de la controversia, sino que declaró improcedente el pedido de una persona, la autoridad administrativa puede analizar el fondo del asunto dado que sobre este aspecto no existe pronunciamiento alguno 49 . Por lo tanto, la restricción de la irrevisabilidad de los actos judicialmente confirmados queda circunscrita a aquellas sentencias en las que se haya producido un pronunciamiento de fondo sobre los hechos concretos. 47 Constitución Política del Perú “Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional: (…) 2. La independencia en el ejercicio de la función jurisdiccional. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.” 48 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Ara editores, E.I.R.L., 4ta edición, 2009, p.71. 49 Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Op. cit. p. 637.
  36. 36. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 38 Irrevisabilidad de un acto administrativo en sede administrativa Gráfico Nº 8 • Impide que los órganos administrativos revisen un acto cuyos hechos han sido constatados en sede judicial. • Busca dotar de seguridad jurídica a la aplicación del derecho, reduciendo probabilidad de contradicción en la calificación de un mismo hecho. • Son los hechos que forman parte de un pronunciamiento jurisdiccional firme. ¿Qué ordena esta regla? ¿Cuál es su objetivo? ¿Qué actos caen dentro de la categoría de “irrevisable”?
  37. 37. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 39 Comparación de los tipos de actos de revisión Cuadro Nº 3 Tipo de Revisión de oficio Presupuestos Órgano competente Objeto del acto revisor Efectos Rectificación de errores El error debe ser manifiesto y evidente. Además, se trata de un error adjetivo, cuya modificación no altera el sentido del acto. Es competente la autoridad que emitió el acto o el órgano superior jerárquico que advierte el error. Consiste en rectificar los errores materiales y aritméticos en que haya incurrido la autoridad al emitir el acto administrativo. Mediante un acto posterior, se rectificación efectos retroactivos el error que presenta un acto administrativo. Nulidad de oficio Se declara la nulidad de oficio cuando se incurre en alguno de los supuestos de invalidez contemplado en el artículo 10 de la LPAG y cuando el acto vulnera el interés público. Solo el funcionario superior jerárquico de quien emitió el acto. En caso de que no tenga un Superior, será la autoridad administrativa que emitió el acto. la competente. En caso se trate de Consejos o Tribunales, será con acuerdo unánime de sus miembros. Determinar si debe o declarar la nulidad del acto administrativo que ha incurrido en alguna de las causales contempladas en el artículo 10 de la LPAG y, además, la vulneración al interés público. La decisión anulatoria tiene efectos retroactivos. Además, por su sola emisión se produce el agotamiento de la vía administrativa. Revocación Existe una norma con rango legal que autoriza revocar un acto administrativo. Sobreviene la desaparición de las condiciones que justificaron la emisión del acto a revocar; o Sobrevienen elementos legales a favor de los destinatarios del acto y no existen perjuicios a terceros. Solo resulta competente para declarar la revocación, la más alta autoridad de la entidad administrativa donde se emitió el acto. Consiste en determinar si se debe revocar, modificar o sustituir un acto administrativo a futuro por alguna de las causales señaladas en el artículo 203 de la LPAG. Despliega efectos hacia el futuro, pudiendo modificarse, reformarse, sustituirse o extinguirse los efectos jurídicos del acto revocado. Procede el pago de una indemnización para el administrado.
  38. 38. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 40 Capítulo III: Revisión de los actos administrativos a través de los recursos administrativos El ordenamiento jurídico establece la posibilidad de que se pueda revisar un acto administrativo, toda vez que siempre existe la posibilidad de que la autoridad haya podido incurrir en un error o vicio al momento de su emisión. Ahora bien, cuando el error o vicio perjudica al administrado, aquel será el único legitimado para pedir su revisión ante la misma autoridad o su superior jerárquico a través de la interposición de los recursos administrativos que prevé el ordenamiento jurídico para tal efecto. Los recursos administrativos, sin embargo, no significan el reconocimiento institucional del derecho a la doble instancia. Por el contrario, algunos afirman que, la exigencia de la recurribilidad de los actos administrativos representa una carga para los administrados, en tanto pospondría el acceso a la revisión jurisdiccional. Vale la pena destacar que en este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia Exp. Nº 010-2001-AI/TC 50 . Este capítulo se centrará en el análisis de los recursos administrativos para lo cual se seguirá la secuencia prevista en la LPAG respecto de los recursos administrativos. 3.1. Los recursos administrativos como expresión de la facultad de contradicción de los particulares Los recursos administrativos pueden ser entendidos como el encausamiento de la manifestación de la voluntad del administrado, a través de instituciones procedimentales que persiguen la modificación, sustitución o anulación de un acto administrativo que causan un agravio en su situación jurídica51 . En términos simples, la finalidad de los recursos es que la autoridad administrativa, a través del propio órgano del que procede el acto cuestionado o a través de un órgano superior revise un acto administrativo que vulnera algún derecho o interés legítimo del impugnante. Ahora bien, la LPAG ha establecido una serie de requisitos para la procedencia de un recurso administrativo, tanto respecto de los actos impugnables como de quienes se encuentran legitimados para recurrir de ese acto. Estos requisitos se encuentran recogidos en el Artículo 211 de la LPAG y por cada uno de los artículos que desarrollan las tres clases de recursos. A continuación se expondrán los alcances de dichos requisitos, así como de las características y las consecuencias de la interposición de los recursos administrativos. 50 “En efecto, el derecho a la pluralidad de instancias no es un contenido esencial del derecho al “debido proceso administrativo” –pues no toda resolución es susceptible de ser impugnada en dicha sede–; pero sí lo es del derecho al debido proceso “judicial”, pues la garantía que ofrece el Estado constitucional de derecho es que las reclamaciones de los particulares contra los actos expedidos por los órganos públicos, sean resueltas por un juez independiente, imparcial y competente, sede ésta en la que, además, se debe posibilitar que lo resuelto en un primer momento pueda ser ulteriormente revisado, cuando menos, por un órgano judicial superior.” Fundamento 3. 51 Cfr. Morón Urbina, Juan Carlos. Los recursos en la Ley del Procedimiento Administrativo General y en los procedimientos sectoriales. Lima: Gaceta Jurídica, 2009, p. 9.
  39. 39. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 41 3.1.1. Características del acto impugnable El Numeral 206.1 del Artículo 206 de la LPAG señala que frente a un acto administrativo que viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, procede su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos señalados en el Artículo 207 del mismo cuerpo normativo. En el Numeral 206.2 del Artículo 206 de la LPAG se indica que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento o produzcan indefensión a los administrados. La contradicción a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en el acto que ponga fin al procedimiento y podrán impugnarse con el recurso administrativo que, en su caso, se interponga contra el acto definitivo. Asimismo, no cabe la impugnación de actos que sean reproducción de otros anteriores que hayan quedado firmes, ni la de los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. 52 De acuerdo a lo mencionado, el acto administrativo que pretenda cuestionarse a través de la interposición de recursos administrativos debe reunir las siguientes características: • Debe violar, desconocer o lesionar un derecho o interés legítimo del recurrente. En sentido contrario, si el acto no vulnera el derecho del impugnante, su recurso deberá ser declarado improcedente. • Debe ser un acto definitivo que ponga fin a la instancia o, en caso sea un acto de trámite, éste debe impedir la continuación del procedimiento o producir la indefensión del recurrente. Puede tratarse, por ejemplo, de la improcedencia de un pedido del administrado, toda vez que en este caso, si bien no se ha obtenido un pronunciamiento de fondo, la decisión de la autoridad impide al administrado resolver su caso. La suspensión del procedimiento también podría ser susceptible de impugnación, toda vez que si no se permite su impugnación, el administrado no tendría la posibilidad de discutir ese tipo de actos, lo cual lo dejaría en indefensión. 53 • No debe haber quedado firme ni consentido. En efecto, para impugnar un acto administrativo es necesario que el recurso sea interpuesto dentro del plazo establecido en la LPAG. Por una cuestión de seguridad jurídica, la revisabilidad de los actos no puede encontrarse abierta indefinidamente, sino que debe sujetarse a un plazo. Vencido dicho plazo, se entiende que el administrado ha perdido su interés en recurrir del acto. Así los dispone de manera expresa el Artículo 212 de la LPAG. 52 En el Código Procesal Civil también se recoge la figura de los recursos y medios impugnatorios. Así, en el Artículo 355 de esa norma se establece que mediante los medios impugnatorios las partes o terceros legitimados solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, un acto procesal presuntamente afectado por vicio o error. 53 La suspensión del procedimiento debería ser un acto impugnable, por cuanto impide la continuación del procedimiento hasta que desaparezca la causal que produjo esa suspensión. Si el administrado no puede impugnar esa decisión de la autoridad, se encontraría sujeto solo a la voluntad de la primera instancia, sin que pueda cuestionar de modo alguno su decisión. Una vez que se levanta la suspensión, ya no se puede impugnar la decisión de suspensión. Por esa razón, se debe permitir impugnar el acto de suspensión del procedimiento, a efectos de que su superior jerárquico revise si dicha decisión es o no válida.
  40. 40. Guía práctica sobre la revisión de los actos administrativos en el ordenamiento jurídico peruano 42 Ejemplo Nº 7 Mediante los recursos solo se pueden impugnar actos administrativos y no reglamentos Las Empresas Electronorte S.A. y otras impugnaron la Resolución Nº 065- 2013-OS/CD que emitiera OSINERGMIN (en adelante, la Resolución Nº 065), la cual tenía una serie de mandatos que tenían efectos sobre la situación jurídica de las recurrentes. Cabe indicar que los mandatos contenidos en la Resolución Nº 065 se basaban en lo dispuesto por el Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad aprobado por Decreto Supremo Nº 052-2007-EM (en adelante, el Reglamento de Licitaciones). En su recurso de reconsideración, las impugnantes le pidieron al OSINERGMIN que reformule el contenido del Artículo 10 del Reglamento de Licitaciones de Suministro de Electricidad, debido a que su aplicación los perjudicaba. Criterio del Consejo Directivo de OSINERGMIN El Consejo Directivo de Osinergmin, a través de Resolución Nº 140-2013-OS/ CD del 2 de julio de 2013, señaló que las recurrentes plantean que se reformule el contenido de la norma contenida en el Artículo 10 del Reglamento de Licitaciones; sin embargo, los recursos administrativos no son el mecanismo procesal idóneo para tal efecto. Si las recurrentes pretenden cuestionar esa norma deben plantear una acción popular a efectos de que se deje sin efecto dicho Artículo. En ese sentido, señaló que el cuestionamiento de los reglamentos tiene una vía específica de impugnación prevista en normas especiales, como es el proceso de acción popular regulado por los Títulos VI y VII del Código Procesal Constitucional, Ley Nº 28237, normas que desarrollan lo dispuesto en el Inciso 5 del Artículo 200 de la Constitución Política del Perú.

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