1º encontro

Lei do Direito Autoral nº 9.610, de 19 de Fevereiro de 1998: Proíbe a reprodução total ou parcial desse material ou divulgação com fins
comerciais ou não, em qualquer meio de comunicação, inclusive na Internet, sem autorização do Alfa Concursos Públicos Online.
1º Bloco
I. Introdução ao Direito Administrativo;
II. Direito Administrativo: Conceito de Direito Público;
III. Direito Administrativo: Fontes;
IV. Sistemas administrativos (sistema inglês e Francês).
2º Bloco
I. Poderes do Estado;
II. Organização administrativa da União: Administração direta (pessoas políticas do
Estado). ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO.
3º Bloco
I. Organização administrativa da União: Administração Indireta - pessoas administrativas
do Estado;
II. Relação da administração;
III. Descentralização.
4º Bloco
I. Teoria do Órgão Público;
II. Classificação dos órgãos públicos;
III. Noções de Centralização, Descentralização e Desconcentração.
5º Bloco I. Exercícios Relativos ao Encontro.

I. INTRODUÇÃO AO DIREITO ADMINISTRATIVO:
O Direito pátrio é dividido em dois grandes ramos que podem ser classificados como Direito Público e Direito
Privado. Diante disse, podemos afirmar que conceitos e princípios serão aplicados de forma distinta, sempre tendo
como parâmetro o ramo do direito que estamos estudando.
O Direito Público em primeiro plano regula os interesses da coletividade como regra geral. Os polos aqui são o
Estado de um lado e o indivíduo do outro. O Direito Público tem como característica marcante a desigualdade
entre as partes no que tange a relação jurídica. Essa desigualdade se baseia no interesse da coletividade sobre os
interesses individuais do cidadão. Podemos afirmar que essas prerrogativas do Estado são consequência dos
princípios constitucionais implícitos da Supremacia do interesse público sobre o privado e da Indisponibilidade
do interesse público.
Prestem atenção, pois esses princípios são classificados de duas formas para fins de concursos públicos:
1ª. Eles são considerados princípios constitucionais implícitos e fundamentais do artigo 37 da CF/88;
2ª. Eles são considerados os princípios norteadores do Direito Administrativo.
Podemos ter como exemplo da desigualdade entre as parte a seguinte situação hipotética:
Imagine que um indivíduo compre uma casa a beira mar e que essa casa foi comprada respeitando todos os
ditames legais. Essa situação se configura em um ato jurídico perfeito e é direito adquirido do cidadão garantido pelo
artigo 5º da CF/88.
Contudo, imagine agora que uma chuva torrencial tenha rachado por completo o imóvel e que o indivíduo se
recuse a sair do imóvel alegando que tem direito constitucional a propriedade privada.
Temos aqui uma disputa com dois polos. De um lado o indivíduo querendo garantir sua propriedade e de outro o
Estado, querendo garantir o direito constitucional à vida do indivíduo. O direito a vida é um bem em que o indivíduo
não pode abrir mão, assim o Estado tem a obrigação de impedir que ele perca esse direito.
Caso o indivíduo não saia o Estado usará de todo o seu aparato para garantir que o direto a vida prevaleça.
Dessa forma, usando das prerrogativas de direito público e baseado na supremacia do interesse público o Estado
retira o indivíduo usando a força se necessário, sempre com a finalidade da coletividade (finalidade pública).
Em resumo o Direito Público é o que tutela os interesses da coletividade sempre com a finalidade pública e usa de
sua supremacia para conseguir seus fins, transformando a relação entre os polos em uma relação desigual.
A relação do Direito Privado integra a regulamentação da vida do cidadão em sociedade. A regra aqui é a relação
de Igualdade entre as partes, pois os polos aqui são os indivíduos e seus interesses individuais.
Essa relação tem como base o artigo 5º da CF/88 que regula os princípios constitucionais individuais e
fundamentais.
Podemos ter como exemplo a relação de interesses entre dois indivíduos. Imagine que uma pessoa dirigindo seu
próprio carro colida com outro veículo e que as duas partes aleguem estar certas e queiram receber uma da outra.
Podemos dizer que acabamos de ver um conflito entre dois indivíduos. Aqui a regra é a igualdade entre as partes,
pois todo o direito inerente a um será aplicado ao outro.
Em resumo, o Direito Privado rege as relações individuas em pé de igualdade e os interesses tutelados aqui são
os individuais e não os da coletividade.
Assim temos, para fins de concursos públicos, vários conceitos importantes que definem o Direito Público:

TÓPICO ESQUEMATIZADO
II. CONCEITO DE DIREITO PÚBLICO:
Para o professor Hely Lopes Meirelles, o Direito Público é o conjunto harmônico de princípios jurídicos que
regem os órgãos, os agentes, as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado.
O prof. Celso Antônio Bandeira de Mello trás um conceito sintético de direito administrativo: “o ramo do direito
público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem.”
Dessa forma, são muitos os conceitos do que vem a ser o Direito Administrativo. Em resumo, pode-se dizer que
é o conjunto dos princípios jurídicos que tratam da Administração Pública, suas entidades, órgãos,
agentes públicos, enfim, tudo o que diz respeito à maneira como se atingir as finalidades do Estado. Ou seja, tudo
que se refere à Administração Pública e à relação entre ela e os administrados e seus servidores é regrado e
estudado pelo Direito Administrativo.
III. FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO:
Fonte é à origem, lugar de onde provém algo. No caso, de onde emanam as regras do Direito Administrativo.
Quatro são as principais fontes:
1. Lei;
2. Jurisprudência;
3. Doutrina;
4. Costumes.
Como fonte primária, principal, tem-se a lei, em seu sentido genérico (“latu sensu”), que inclui, além da
Constituição Federal, as leis ordinárias, complementares, delegadas, medidas provisórias, atos normativos com força
de lei, e alguns decretos-lei ainda vigentes no país etc. Em geral, é ela abstrata e impessoal.
Mais adiante, veremos o princípio da legalidade, de suma importância no Direito Administrativo, quando ficará
bem claro por que a lei é sua fonte primordial.
AS OUTRAS TRÊS FONTES SÃO DITAS SECUNDÁRIAS
Chama-se jurisprudência o conjunto de decisões do Poder Judiciário na mesma linha, julgamentos no mesmo
sentido. Então, pode-se tomar como parâmetro para decisões futuras, ainda que, em geral, essas decisões não
obriguem a Administração quando não é parte na ação. Diz-se em geral, pois, na CF/88, há previsão de vinculação
do Judiciário e do Executivo à decisão definitiva de mérito em Ação Declaratória de Constitucionalidade (art. 102,
§2º).
A doutrina é a teoria desenvolvida pelos estudiosos do Direito, materializada em livros, artigos, pareceres,
congressos etc. Assim, como a jurisprudência, a doutrina também é fonte secundária e influencia no surgimento de

novas leis e na solução de dúvidas no cotidiano administrativo, além de complementar a legislação existente, que
muitas vezes é falha e de difícil interpretação.
Por fim, os costumes, que hoje em dia têm pouca utilidade prática, em face do citado princípio da legalidade, que
exige obediência dos administradores aos comandos legais. No entanto, em algumas situações concretas, os
costumes da repartição podem influir de alguma forma nas ações estatais, inclusive ajudando a produção de novas
normas. Diz-se costume à reiteração uniforme de determinado comportamento, que é visto como exigência legal.
IV. SISTEMA INGLÊS E SISTEMA FRANCÊS:
Sistema administrativo é o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou
ilegítimos praticados pelo Poder Público nas diversas esferas e em todos os Poderes. São dois os sistemas
existentes: o sistema inglês e o sistema francês.
O sistema inglês ou sistema de unicidade de jurisdição é aquele em que todos os litígios podem ser levados ao
Poder Judiciário, único que dispõe de competência para dizer o direito aplicável aos casos litigiosos, de forma
definitiva, com força da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judiciário tem jurisdição, em sentido
próprio.
Deve-se observar a que adoção do sistema de jurisdição única não implica a vedação à existência de solução de
litígios em âmbito administrativo. O que se assegura nesse sistema é que qualquer litígio, de qualquer natureza,
ainda que já tenha sido iniciado (ou já esteja concluído) na esfera administrativa, pode, sem restrições, ser levado à
apreciação do Poder Judiciário. Assim, mesmo que uma questão entre um particular e a Administração já tenha
sido apreciada em um processo administrativo, o particular, se não satisfeito com a decisão proferida nessa esfera,
poderá discutir a matéria perante o Poder Judiciário, o qual detém a competência exclusiva para dizer o direito
aplicável ao caso concreto em caráter definitivo.
Cabe, ademais, anotar que o sistema de unicidade de jurisdição não impede a realização do controle de
legalidade dos atos administrativos pela própria Administração Pública que os tenha editado. Deveras, sem
prejuízo da sujeição de todo e qualquer ato administrativo a controle de legalidade, dispõe também a própria
Administração Pública que tenha praticado o ato de competência para anulá-lo, caso constate a existência de
vício. Essa competência, a rigor, não traduz uma faculdade, mas um verdadeiro dever da Administração
Pública, o denominado poder-dever de autotutela administrativa.
O sistema francês ou de dualidade de jurisdição, ou sistema do contencioso administrativo é aquele em
que se veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da Administração Pública, ficando estes sujeitos à
chamada jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de índole administrativa. Nesse
sistema há, portanto, uma dualidade de jurisdição: a jurisdição administrativa (formada por tribunais de
natureza administrativa, com plena jurisdição em matéria administrativa) e a jurisdição comum (formada
pelos órgãos do Poder Judiciário, com a competência de resolver os demais litígios).
SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
O Brasil adotou o chamado sistema inglês, sistema de jurisdição única ou de controle judicial, em que todos
os litígios – administrativos ou que envolvam interesses exclusivamente privados – são resolvidos definitivamente
pelo Poder Judiciário. O princípio da inafastabilidade de jurisdição ou da unicidade de jurisdição encontra-se

expresso como garantia individual, ostentando status de cláusula pétrea constitucional, no inciso XXXV do art. 5º da
Constituição Federal de 1988. Por força desse dispositivo, “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
ou ameaça a direito”.
Entretanto, afirmar que no Brasil o controle da legalidade da atividade administrativa é efetivado pelo Poder
Judiciário não significa retirar da Administração Pública o poder de controlar os seus próprios atos. É evidente que
não. No Brasil, temos Órgãos de índole administrativa, com competência específica, que decidem litígios da mesma
natureza. A diferença é que, no sistema de jurisdição única como é o nosso caso, as decisões dos órgãos
administrativos não são dotadas de força e da definitividade próprias das decisões do Poder Judiciário. Os órgãos
administrativos solucionam litígios dessa natureza, mas suas decisões não fazem coisa julgada em sentido
próprio, ficando sujeitas à revisão do Poder Judiciário, sempre mediante provocação, em regra, do particular
que não concorde com a decisão proferida no litígio administrativo em que foi parte.
Por exemplo, se uma autoridade da Administração Tributária, em procedimento de fiscalização, aplica uma multa
a uma empresa comercial, o representante da pessoa jurídica poderá recorrer ao Poder Judiciário, se entender que a
multa dele cobrada não é devida, ou seja, que está havendo uma lesão a direito seu.
Entretanto, no Brasil, esse mesmo comerciante pode se desejar impugnar a exigência administrativa perante o
mesmo órgão que o autuou (ou perante algum órgão administrativo especializado, se existente) contestando a multa
e apresentando razões de fato e de direito que entender comprovarem a legitimidade de sua irresignação. Essa
atitude do contribuinte provocará a instauração de um processo administrativo, ao término do qual a Administração
Pública, exercendo o controle da legalidade e da legitimidade do ato administrativo de imposição da multa, decidirá
se houve alguma irregularidade na aplicação desta ou se as alegações do contribuinte são infundadas.
Decidindo em favor do contribuinte, ele, evidentemente, não terá mais interesse em discutir o assunto seja lá onde
for. Diferentemente, se a Administração decidir pela manutenção da multa, o contribuinte pode, ainda, propor ação
judicial apresentando as provas que entender cabíveis a fim de tentar afastar aquilo que ele entende como uma lesão
ao seu direito.
Somente a decisão final proferida pelo Poder Judiciário terminará definitivamente a questão, fazendo a
denominada coisa julgada e impedindo que esse mesmo assunto seja discutido outra vez no âmbito de qualquer
Poder.
Deve, ainda, ficar claro que, mesmo após o início do processo administrativo, por iniciativa do
administrado, esse pode abandoná-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judiciário, a fim de ver decidida
nessa esfera sua questão.
Portanto, no Brasil, o administrado tem a opção de resolver seus conflitos com a Administração Pública
instaurando processos perante ela. O administrado, mesmo depois de instaurado um processo administrativo, pode
abandoná-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judiciário quando entender que se perpetrou alguma lesão ou
ameaça.
É oportuno, ainda, ressaltar que, embora a decisão administrativa não assuma caráter de definitividade para o
particular, que sempre pode rediscutir a matéria em juízo, para a Administração Pública a decisão administrativa
proferida ao término do processo administrativo será definitiva quando for favorável ao particular. Ou seja, a
Administração não pode recorrer ao Poder Judiciário contra uma decisão administrativa que ela mesma haja
proferido no exercício de seu poder-dever de autotutela.
Em síntese, embora no Brasil sejam comuns processos, procedimentos, e mesmo litígios, instaurados e
solucionados no âmbito administrativo, sempre que o administrado entender que houve lesão a direito seu, poderá
recorrer ao Poder Judiciário, antes ou depois de esgotada a via administrativa. O Poder Judiciário, uma vez
provocado, poderá confirmar o entendimento esposado pela Administração ou modificá-lo. De qualquer forma,
somente depois de esgotada a via judicial pelo particular a questão suscitada estará definitivamente solucionada.
Registra-se, por oportuno que, embora seja certo que todos os atos administrativos possam ser submetidos a
controle de legalidade pelo Poder Judiciário, existem outros atos ou decisões – não enquadrados como atos
administrativos em sentido próprio – que não se sujeitam à apreciação judicial. São os denominados atos políticos,
tais como a sanção ou veto a um projeto de lei pelo Chefe do Poder Executivo e o estabelecimento das denominadas
políticas públicas (fixação das diretrizes gerais de atuação governamental). Também é ilustrativa a previsão
constitucional de julgamento do processo de impeachment do Presidente da República, o qual compete ao Senado
Federal (CF, art. 52, I), sem possibilidade de revisão judicial do mérito da decisão por ele proferida.

I. PODERES DO ESTADO:
FUNÇÕES TÍPICAS E FUNÇÕES ATÍPICAS
A Teoria da Separação dos Poderes ou SIMPLEMENTE da Tripartição dos Poderes do Estado é a teoria de
ciência política desenvolvida por Montesquieu, no livro O Espírito das Leis (1748), que tinha como objetivo moderar o
Poder do Estado dividindo-o em funções, e dando competências a órgãos diferentes do Estado.
No livro O Espírito das Leis (o CESPE UNB costuma fazer referência expressa a essa obra em seus textos
motivadores de questão), Montesquieu, analisa as relações que as leis têm com a natureza e os princípios de cada
governo, desenvolvendo a teoria de governo que alimenta as ideias do constitucionalismo, que, em síntese, busca
distribuir a autoridade por meios legais, de modo a evitar o arbítrio e a violência.
Essas ideias se encaminham para a melhor definição da separação dos poderes, hoje uma das pedras angulares
do exercício do poder democrático.
Foi descrito nessa obra cuidadosamente a separação dos poderes em Executivo, Judiciário e Legislativo, trabalho
que influenciou os elaboradores da Constituição dos Estados Unidos. O Executivo seria exercido por um rei, com
direito de veto sobre as decisões do parlamento. O poder legislativo, convocado pelo executivo, deveria ser separado
em duas casas: o corpo dos comuns, composto pelos representantes do povo, e o corpo dos nobres, formado por
nobres, hereditário e com a faculdade de impedir (vetar) as decisões do corpo dos comuns. Essas duas casas teriam
assembleias e deliberações separadas, assim como interesses e opiniões independentes. Refletindo sobre o abuso
do poder real, Montesquieu conclui que "só o poder freia o poder", no chamado "Sistema de Freios e Contrapesos"
(Checks and balances), daí a necessidade de cada poder manter-se autônomo e constituído por pessoas e grupos
diferentes.
O poder político de um Estado é exercido pelos 3 poderes, legislativo, executivo e judiciário.
Não se pode dizer que há um 'separação' de poderes, mas sim de funções, as funções se classificam como:
típicas e atípicas.
 Funções típicas: São as funções que os Poderes originalmente exerciam de forma exclusiva, Ex: Legislativo,
criar leis; Executivo, Administrar a máquina do Estado; Judiciário, produzir decisões em casos concretos;
 Funções atípicas: São as funções que os Poderes adquiriram depois de um processo de reinterpretação sobre o
conceito de 'Separação de Poderes', esse conceito deixou de representar um isolamento entre os Poderes e
assim aumentou a interação entre eles, inclusive com a aquisição de diversas funções que anteriormente não
eram típicas. Ex: Legislativo, passou a 'julgar' politicamente infrações nas CPI´s; Executivo, Adquiriu um meio de
criar leis com as Medidas provisórias; Judiciário, Pode-se considerar que o judiciário 'legisla' negativamente pelo
controle de Constitucionalidade.
A Constituição prevê isso falando q mesmo que os poderes da União sejam independentes, eles também são
harmônicos, ou seja, em alguns pontos um tem que interferir no outro. Quem faz essa engenharia entre os poderes é
a Constituição. Deve haver essa harmonia para que não haja disputas e um poder se torne mais forte que outro.
II. ADMINISTRAÇÃO DIRETA (PESSOAS POLÍTICAS DO ESTADO).
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO E DA ADMINISTRAÇÃO
A Administração é o instrumental do qual dispõe o Estado, para pôr em prática as escolhas políticas do País; é o
conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo, isto se tomando a definição de governo
como conjunto de Poderes e órgãos constitucionais. Comparativamente, podemos dizer que governo é a atividade
política discricionária e administração é a atividade neutra, normalmente vinculada à conduta hierarquizada. O
Governo e a Administração, como criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por intermédio de suas
entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de decisão) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em
cargos e funções). Devemos entender como titulação genérica de Administração Pública o conjunto de todos os
Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta. As Entidades da Administração Direta são a União, os
Estados o Distrito Federal e os Municípios. Estas Entidades agem através de seus órgãos, que podem ser do Poder
Executivo, Legislativo ou Judiciário. As entidades são dotadas de personalidade jurídica e possuem patrimônio
próprio. Os órgãos não são dotados de personalidade jurídica e não possuem patrimônio próprio, tampouco vontade

própria e seus agentes agem em imputação a pessoa jurídica a que estão ligados. Podemos afirmar, desta forma,
que o prédio do Ministério da Fazenda no Município do Rio de Janeiro pertence à União, uma vez que este Ministério
é um órgão da União. Assim, devemos entender que a Secretaria da Receita Federal é um órgão do Poder Executivo
da União, a Câmara dos Deputados é um órgão do Poder Legislativo da União e o Tribunal Regional Federal é um
órgão do Poder Judiciário da União. É fundamental entender que a Administração Pública não é representada
somente pelo Poder Executivo e sim pelos órgãos dos Três Poderes, seja da União, dos Estados, do Distrito Federal
ou dos Municípios.
CARACTERÍSTICAS
Praticar atos tão somente de execução – estes atos são denominados atos administrativos; quem pratica estes
atos são os órgãos e seus agentes, que são sempre públicos;
 Exercer atividade politicamente neutra - sua atividade é vinculada à Lei e não à Política;
 Ter conduta hierarquizada – dever de obediência - escalona os poderes administrativos do mais alto escalão até
a mais humilde das funções;
 Praticar atos com responsabilidade técnica e legal – busca a perfeição técnica de seus atos, que devem ser
tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;
 Caráter instrumental – a Administração Pública é um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A
Administração serve ao Estado.
 Competência limitada – o poder de decisão e de comando de cada área da Administração Pública é delimitado
pela área de atuação de cada órgão.
 Entidades Políticas: São aquelas que recebem suas atribuições da própria Constituição, exercendo-as com
plena autonomia. Possuem competência para legislar. São pessoas jurídicas de direito público interno,
possuidoras de poderes políticos e administrativos. Exemplos: União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
DICA: SOMENTE ESSAS QUATRO PESSOAS SÃO CONSIDERADAS ENTIDADES POLÍTICAS E NENHUMA
OUTRA!
I. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA - PESSOAS ADMINISTRATIVAS DO ESTADO:
 Administração Indireta: É o conjunto de pessoas administrativas que têm a competência para o exercício, de
forma descentralizada, de atividades administrativas. Ocorre na esfera federal, estadual e municipal. Estão
vinculados a um órgão da administração direta e este por sua vez promove, somente, o controle finalístico.

ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA EM ESPÉCIE
 Autarquias: São criadas por lei específica, para executarem atividades típicas da Administração Pública (exceto
as de natureza econômica e industrial) que necessitem para seu melhor funcionamento de especialização e de
gestão administrativa e financeira descentralizadas e sua extinção também deverá ocorrer por lei específica.
Essa lei específica é de iniciativa privativa dos Chefes do Executivo. Possui personalidade jurídica de direito
público que nasce com a vigência da lei que a instituiu, não necessitando de registro comercial. Seu patrimônio é
formado a partir da transferência de bens da entidade criadora, que pertencerão à nova entidade enquanto esta
perdurar. Seus bens são considerados públicos, por isso são impenhoráveis (não servindo como garantia dos
credores) e imprescritíveis (não podendo ser adquiridos por meio de uso capião), inalienáveis e não oneráveis. O
regime de pessoal pode ser tanto o estatutário quanto o celetista (ou qualquer outro que a lei estabelecer),
contudo é obrigatório o concurso público para acesso aos cargos. Se sujeita ao controle judiciário. Em regra os
litígios serão de competência federal, porém nas lides trabalhistas a exceção se dará no regime celetista quando
será competente a justiça do Trabalho estadual. Os contratos celebrados devem ser precedidos de licitação. As
autarquias gozam de imunidade tributária (impostos), desde que vinculados a suas finalidades essenciais ou às
que delas decorram. Gozam de privilégios processuais (outorgados à Fazenda Pública), como prazo quádruplo
para contestação e em dobro para recorrer, dispensa de exibição de mandado pelos procuradores, pagamento
das custas judiciais só ao final e duplo grau de jurisdição, obrigatório. Não estão sujeitas a falência, concordata
ou inventário para cobrança de seus créditos (salvo entre as três Fazendas Públicas). Prescrição quinquenal
(dívidas e direitos contra autarquia prescrevem em cinco anos). Nomeação de seus dirigentes é privativa do
Chefe do Executivo, podendo necessitar de prévia aprovação do Senado Federal (presidente e diretores do
Banco Central, dirigentes de agências reguladoras) ou das Assembleias Legislativas. Exemplos: BACEN, INSS,
INCRA, CVM, IBAMA, CNEN, USP, OAB, ANATEL, ANEEL, ANP.
 Fundações: Podem ser públicas ou privadas. Em ambos os casos o instituidor separa um determinado
patrimônio para destiná-lo a uma finalidade específica. Esta finalidade deverá ser social e estar voltada para uma
atividade de natureza coletiva, de prestação de serviços de interesse público (educacional, assistencial, etc.).
Terá de ser de natureza não lucrativa, não podendo ter objetivos comerciais de intervenção na atividade
econômica. Cabe ressaltar que o controle das fundações privadas é de responsabilidade do Ministério Público.
 Fundações Públicas: Atualmente a posição mais adotada pela doutrina é admissão da existência de duas
espécies distintas de fundação pública na Administração Indireta. Temos as com personalidade jurídica de direito
público e as com personalidade jurídica de direito privado. Porém é conveniente, em ambos os casos, a utilização
do termo “Fundação Pública”, para deixar bem claro que se trata de entidade da Administração Pública Indireta
(ex: FUNAI; IBGE; Fundação Nacional da Saúde; etc) diferenciando-se das fundações privadas que não
possuem ligação com a Administração (ex: Fundação Ayrton Senna; Fundação Roberto Marinho; Fundação
Bradesco, etc).
 Fundações Públicas de Direito Público: Também denominadas de fundações autárquicas. São instituídas
diretamente por lei específica e necessitam de lei complementar para estabelecer suas áreas de atuação
(assistência social, médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa, atividades culturais, etc). Possuem as
mesmas restrições, prerrogativas e privilégios que a ordem jurídica confere as Autarquias. Seu patrimônio
origina-se do patrimônio público. Regime estatutário e celetista. Existem nas esferas federal, estadual e
municipal.
 Fundações Públicas de Direito Privado: São autorizadas por lei específica e necessitam de lei complementar
para estabelecer suas áreas de atuação (assistência social, médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa,
atividades culturais, etc). Dependem do registro de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas
Jurídicas. Sujeitas à licitação, extensão da imunidade recíproca e vedação à acumulação de cargos públicos.
Regime estatutário e celetista. Seu patrimônio origina-se do patrimônio público. Existem nas esferas federal,
estadual e municipal.
 Empresas Públicas: São pessoas jurídicas de direito privado, instituídas pelo Poder Executivo mediante
autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica (Ltda, S.A., etc). Seu capital é exclusivamente público
(de qualquer das esferas). Explora atividades de natureza econômica ou de execução de serviços públicos. (ex:
ECT, SERPRO, CEF, etc). Dependem do registro de seus atos constitutivos no Registro Civil das Pessoas
Jurídicas. A criação de suas subsidiárias, bem como sua participação em empresa privada também depende de
autorização legislativa. A extinção poderá ser feita pelo Poder Executivo, mas dependerá de lei autorizadora. Não

possui quaisquer privilégios administrativos, tributários ou processuais. Obrigatoriedade de licitação. Regime
celetista. Suas causas são julgadas pela justiça federal, exceto as de falência, acidente de trabalho, justiça
eleitoral e justiça do trabalho. Vedada acumulação de cargos. Sujeitam-se ao teto de remuneração, somente se
receberem recursos públicos para pagamento de despesa com pessoal ou custeio em geral. Seus dirigentes são
investidos na forma em que seus estatutos estabelecerem.
 Sociedades de Economia Mista: São pessoas jurídicas de direito privado, instituídas pelo Poder Executivo
mediante autorização legal, sob a forma jurídica Sociedade Anônima (de capital aberto). Seu capital é
majoritariamente público (50% + 1 das ações com direito a voto deverão ser da esfera a que pertencem). Explora
atividades de natureza econômica ou de execução de serviços públicos. (ex: Banco do Brasil, Petrobrás, Banco
da Amazônia, etc). Seu nascimento depende do registro de seu estatuto em órgão competente. A criação de
suas subsidiárias, bem como sua participação em empresa privada também depende de autorização legislativa.
A extinção poderá ser feita pelo Poder Executivo, mas dependerá de lei autorizadora. Não possui quaisquer
privilégios administrativos, tributários ou processuais. Obrigatoriedade de licitação (Ressalvado o caso em
concreto envolvendo a Petrobrás, que segundo o STF não está obrigado a licitar e sim passar por um processo
licitatório simplificado). Regime celetista. Suas causas são julgadas pela justiça estadual. Sujeitam-se ao teto
de remuneração, somente se receberem recursos públicos para pagamento de despesa com pessoal ou custeio
em geral. Seus dirigentes são investidos na forma em que seus estatutos estabelecerem.
DIFERENÇAS E SEMELHANÇAS MARCANTES ENTRE AS EMPRESAS PÚBLICAS E AS SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA
Para que se possa traçar um paralelo entre empresas públicas e sociedade de economia mista é necessário
uma reflexão para entender a função de cada uma destas entidades.
A Sociedade de Economia Mista é a pessoa jurídica, constituída por algum ente estatal (União, Estados ou
Municípios), sob o regime de Sociedade Anônima, no qual o governo é o principal acionista (50% + 1 ação é do
Governo), e os particulares são sempre minoritários. Desta maneira podemos dizer que existe uma parceria entre o
poder público e as empresas privadas, contudo o controle acionário está na mão do poder público.
Já as empresas públicas é a pessoa jurídica de capital público (100% do capital é do poder público na
constituição da pessoa), instituído por um Ente Estatal (União, Estado ou Município), com a finalidade prevista em lei,
ou seja, são entidades da administração pública indireta. A finalidade é sempre de natureza econômica, eis que, em
se tratando de 'empresa', ela deve visar ao lucro, ainda que este seja utilizado em prol da comunidade.
A administração das empresas públicas no Brasil é feita por dirigentes nomeados pelo Presidente da República,
sendo, via de regra, pessoas do próprio quadro funcional. Dessa forma, seus servidores são nomeados para cargos
em comissão.
A partir da Emenda Constitucional n.º 19 de 1998, contemplou-se como princípio basilar à atuação da empresa
pública o princípio da eficiência, cujo objetivo é uma maior credibilidade e celeridade dos atos praticados pelas
mesmas.
Traçado está conceituação de ambos os órgãos podemos enquadrar características que são visivelmente
encontradas semelhantes em ambas bem como algumas distinções.
Em um primeiro momento podemos dizer que dentre as semelhanças encontradas podemos destacar que ambas
são entidades de administração pública indireta; são autorizadas por lei, assim a sua falência só poderá ser
decreta através de dispositivo legal; estão isentas de impostos relacionados a patrimônio, rendas ou serviços
relativos às finalidades essenciais destas empresas, necessitam de concurso público para admissão de seus
empregados.
Em relação às diferenças o que distingue a empresa pública da sociedade de economia mista é que, naquela, o
capital é exclusivo das entidades governamentais, ao passo que nas sociedades de economia mista existe
colaboração entre o Estado e os particulares, ambos reunindo recursos para a realização de uma finalidade sempre
econômica. Como nem sempre o Estado dispõe de recursos suficientes para aplicar num determinado
empreendimento que, direta ou indiretamente, apresenta interesse social, ele se associa aos particulares, estes
motivados pelo lucro, para a realização dos objetivos colimados. A sociedade de economia mista não tem os
privilégios das pessoas públicas, não usufruindo de isenções fiscais ou de foro privilegiado. A sociedade de
economia mista será sempre uma sociedade anônima, e o Estado poderá ter uma participação majoritária ou
minoritária; entretanto, mais da metade das ações com direito a voto devem pertencer ao Estado, com o objetivo de

conservar, para o Estado, o domínio do destino da empresa. Já as empresas públicas podem assumir qualquer
forma admitida no direito.
Quanto ao capital, as empresas públicas diferem-se da sociedade de economia mista, porquanto nestas, ainda
que a titularidade também seja do Poder Público, o capital social é dividido também entre particulares, que adquire
suas quotas por meios da compra de ações, já nas empresas públicas o capital ostentado é exclusivo do poder
público.
QUADRO DAS DIFERENÇAS
II. RELAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO:
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA SOBRE A INDIRETA
O controle que a Administração Direta (União, Estados, DF e Municípios) exerce sobre a administração indireta
recebe o nome de controle finalístico ou supervisão ministerial.
Temos que nos atentar que essa relação é uma relação de vinculação e não de hierarquia e subordinação. Não
ocorre subordinação entre pessoas políticas e pessoas administrativas.
A Administração direta somente pode exercer esse tipo de controle quando ocorrer fuga de finalidade por parte do
ente da administração indireta.
III. DESCENTRALIZAÇÃO:
 Descentralização: Ocorre quando o Estado desempenha suas funções por meio de outras pessoas jurídicas.
Pressupõe duas pessoas jurídicas distintas. Pode ocorrer por Outorga ou Delegação.
 Outorga: Ocorre quando o Estado transfere, por lei, determinado serviço público. O serviço continua sendo
executado em nome, conta e risco do Estado. Normalmente é conferida por prazo indeterminado.
 Delegação: Ocorre quando Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço.
Este serviço passa a ser prestado, pelo ente delegado, em seu próprio nome e por sua conta e risco, cabendo ao
Estado à fiscalização. Normalmente é conferida por prazo determinado. Contudo, por contrato é sempre por
prazo determinado. Concessão somente pode ser dada a Pessoa Jurídica. Permissão e autorização tanto a
pessoa Jurídica quanto a pessoa física.

I. TEORIA DO ÓRGÃO PÚBLICO:
 Teoria do Órgão: Essa é a teoria amplamente adotada pela doutrina pátria e jurisprudência, presume-se que a
pessoa jurídica manifesta sua vontade através de seus órgãos, que na verdade é parte integrante da própria
estrutura da pessoa jurídica. Assim, quando os agentes que atuam nos órgãos manifestam sua vontade,
entende-se que foi manifestada pelo próprio Estado. Aqui, o agente está atuando por imputação e não
representação em relação à pessoa jurídica a que está ligado.
 Órgãos: São centros de competência criados para desempenhar funções estatais, através de seus agentes. A
atuação dos agentes é imputada à pessoa jurídica a que pertencem desde que, esse ato seja realizado em
situação, presumidamente, regular. Não possuem personalidade jurídica, mas possuem funções, cargos e
agentes. Exemplos: Ministério da Saúde (federal), Secretaria de Segurança Pública (estadual) e Secretaria de
Abastecimento (municipal).
ESQUEMA DO ÓRGÃO PÚBLICO
II. CLASSIFICAÇÃO DO ÓRGÃO PÚBLICO:
QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL
 Órgãos independentes - São os definidos na Constituição e representativos dos Poderes do Estado. Não
possuem qualquer subordinação hierárquica e somente são controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso
Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, Ministério Público e
Tribunais de Contas.
 Órgãos autônomos - São os subordinados diretamente à cúpula da Administração. Têm ampla autonomia
administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções de planejamento,
supervisão, coordenação e controle das atividades que constituem sua área de competência. Seus dirigentes
são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e Secretarias, bem como a AGU
(Advocacia-Geral da União) e as Procuradorias dos Estados e Municípios.
 Órgãos superiores - Detém poder de direção, controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência
específica. Representam as primeiras divisões dos órgãos independentes e autônomos. Ex.: Gabinetes,
Coordenadorias, Departamentos, Divisões, etc.
 Órgãos subalternos - São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina, cumprindo ordens
superiores. Ex.: portarias, seções de expediente, etc.
III. NOÇÕES DE CENTRALIZAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA:
 Centralização: Ocorre quando o Estado desempenha suas funções diretamente através dos seus órgãos e
agentes, portanto a competência encontra-se na própria Administração Direta, ou seja, na União, Estados,
Municípios e Distrito Federal dos Três Poderes.

 Desconcentração: Ocorre quando a administração distribui sua(s) competência(s) no âmbito de sua própria
estrutura, tendo por objetivo agilizar e tornar mais eficiente seus serviços. A desconcentração pressupõe,
obrigatoriamente, a existência de uma só pessoa jurídica. Por ser uma simples técnica administrativa, ocorre
tanto na administração direta quanto na indireta. Pode ocorrer em razão da matéria, da hierarquia ou do território.
 Descentralização: Ocorre quando o Estado desempenha suas funções por meio de outras pessoas jurídicas.
Pressupõe duas pessoas jurídicas distintas. Pode ocorrer por Outorga ou Delegação.
 Outorga: Ocorre quando o Estado transfere, por lei, determinado serviço público. O serviço continua sendo
executado em nome, conta e risco do Estado. Normalmente é conferida por prazo indeterminado.
 Delegação: Ocorre quando Estado transfere, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço.
Este serviço passa a ser prestado, pelo ente delegado, em seu próprio nome e por sua conta e risco, cabendo ao
Estado à fiscalização. Normalmente é conferida por prazo determinado. Contudo, por contrato é sempre por
prazo determinado. Concessão somente pode ser dada a Pessoa Jurídica. Permissão e autorização tanto a
pessoa Jurídica quanto a pessoa física.
I. Exercícios relativos ao bloco.
1. (CESPE - 2009 – Anatel - Analista Administrativo)
Acerca dos órgãos públicos, julgue os itens seguintes.
O Estado, como ente despersonalizado, tanto no âmbito internacional, como internamente, manifesta sua vontade
por meio de seus agentes, ou seja, as pessoas jurídicas que pertencem a seus quadros.
2. (CESPE - 2009 - TRT - Analista Judiciário)
A respeito da administração pública brasileira, julgue o item subsequente.
Como regra, a criação e a extinção de órgãos públicos não podem acontecer por decreto do chefe do Poder
Executivo, mas apenas por lei.
3. (CESPE - 2009 - TRT - Analista Judiciário)
Como pessoas jurídicas de direito público, as autarquias têm personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios e
são criadas com a finalidade de desempenhar atividades próprias e típicas da administração pública.
4. (CESPE - 2009 - TCU - Analista de Controle Externo)
Acerca da organização administrativa da União, julgue o item seguinte.
Em regra, os órgãos, por não terem personalidade jurídica, não têm capacidade processual, salvo nas hipóteses em
que os órgãos são titulares de direitos subjetivos, o que lhes confere capacidade processual para a defesa de suas
prerrogativas e competências.
5. (CESPE - 2009 - ANAC - Analista Administrativo)
Acerca dos princípios da administração pública e da administração direta e indireta, julgue os itens subsequentes.
No que diz respeito à forma de organização, há determinação para que a sociedade de economia mista seja
estruturada sob a forma de sociedade anônima e a empresa pública, sob qualquer das formas admitidas em direito.
(CESPE - 2010 – TRE - Analista Judiciário - ADAPTADA)
Acerca da organização da administração pública no Brasil, Julgue os itens a seguir
6. A criação de um ministério na estrutura do Poder Executivo federal para tratar especificamente de determinado
assunto é um exemplo de administração descentralizada.
7. As empresas públicas têm natureza jurídica de pessoas jurídicas de direito público interno.
8. A criação das autarquias é feita através de autorização legislativa
9. As secretarias de estado e as autarquias estaduais fazem parte da administração direta.

10. A descentralização administrativa ocorre quando a Administração Pública Direta distribui competência para
Pessoas Jurídicas Administrativas distintas.
11. (CESPE - 2010 - MPU - Analista)
No que diz respeito à organização administrativa federal, julgue o item abaixo.
As entidades compreendidas na administração indireta subordinam-se ao ministério em cuja área de competência
estiver enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação hierárquica de índole político-
administrativa, mas não funcional.
12. (CESPE - 2010 - AGU - Agente Administrativo)
A autarquia é uma pessoa jurídica criada somente por lei específica para executar funções descentralizadas típicas
do Estado.
GABARITO
1 - ERRADO
2 - CORRETO
3 - CORRETO
4 - CORRETO
5 - CORRETO
6 - ERRADO
7 - ERRADO
8 - ERRADO
9 - ERRADO
10 - CORRETO
11 - ERRADO
12 - CORRETO

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