Sicherheit und Risiko in der staatlichen Krisenvorsorge - Lehren aus der EHEC-Krise

Sicherheit und Risiko in der
FÜR RISIKOBEWERTUNG

staatlichen Risikovorsorge –
Lehren aus der EHEC-Krise
BUNDESINSTITUT

Andreas Hensel

Profile der Lebensmittelskandale in Deutschland

„Naturereignisse“ radioaktive Belastung (Tschernobyl),
1986; MKS, 2001, Vogel/Schweinegrippe
2008/2009

Neue Erkenntnisse Diethylenglykol in Süßwaren, 1985;
Acrylamid, 2002; Semicarbazid, 2003

Verfeinerung der Analytik Nachweis von Kontaminanten und
Rückständen; Chloramphenicol, 2001,
Nikotin 2006, Glycidol 2009

Skandalisierung Nematoden in Fischen, 1987;
Gentechnik in Lebensmitteln (bis heute!);
Acrylamid, 2002; Gammelfleisch 2008, Dioxin 2011

„Verschiedene Ursachen“ BSE, 2000, Nitrofen 2001, Melamin 2009,
EHEC 2011
21.11.2011 / Fachsymposium Risikokommunikation (Wien) Professor Dr. Dr. Andreas Hensel Seite 2

Ökonomische Risiken, Krisen und Kontrollverluste:
Vertrauensverlust, Imageschaden, behördliche Aktivitäten

Vorsätzliches Handeln Hormone in der Kälbermast;
Entsorgung von Abfällen in
Futtermitteln; „Umettikettierung“
von Konfiskaten; “Verlängerung
des MHDs”, verbotener
Internethandel
Fahrlässiges Handeln / “Ausreißer” Salmonellen- und
Campylobacterbefall;
Glasscherben im Produkt; PSM-
oder PCB-Rückstände
Ungerechtfertigte/ „Coppenrath und Wiese“ oder
Falsche Wahrnehmung „Birkel-Fall“, PSM-Rückstände,
GMOs


Risikobewertung: Vorgehensweise in Deutschland

• Gefahrenschwelle:
- hinreichend großes Risiko, bei dem der Staat eingreifen sollte (Standards,
Grenzwerte)
z.B. Dioxin

• Vorsorgeschwelle:
- prinzipiell reduzierbares Risiko
- Staat kann Reduktionsziele oder Minimierung vorschreiben
z.B. Pestizidrückstände in Lebensmitteln

• Restrisiko:
- prinzipiell hinnehmbares Risiko
z.B. Blitzschlag

Nach Renn 2007


Problematik der Schutzpflicht des Staates

Der Staat ist verpflichtet, durch Eingriffe in die Rechte eines
Menschen die Rechte anderer zu schützen

Das Gewaltmonopol liegt beim Staat

Ein risikobasiertes Vorgehen staatlicherseits scheint geboten

• Rauchverbot in Gaststätten, Steuern auf Alkopops:
Sicherung oder Abbau von Grund-, Bürger- und
Menschenrechten?
• Unterscheidung zwischen harmlosen und relevanten
Daten, Begrenzung von Datenrechten
• Rasterfahndung, Videoüberwachung – präventives
(Sicherheits?)Netz über die gesamte Gesellschaft


Was ist Sicherheit?
• Menschliches Grundbedürfnis

• Gewährleistung von Sicherheit als öffentliches Gut ist eine Hauptaufgabe
des Staates

• Sicherheit ist Minimierung von Unsicherheit, eine Hierarchisierung von
Sicherheitszielen, die Entwicklung von Sicherheitsprioritäten

• Sicherheit ist die faktische Abwesenheit von Risiken

• Sicherheitsgefühl ist das individuelle Empfinden der Abwesenheit von
Risiken

• Sicherheit = akzeptables Risiko?

• Entscheidend ist nicht die reale Existenz einer Bedrohung, sondern ihre
gelungene Konstruktion und Präsentation

Die veränderte Rolle des Staates durch
Verantwortungsteilung

1 Risiken spielen in 3 Der Staat kann 5 Wir müssen den
Gewährleistung von nicht mehr alleine Diskurs über
Sicherheit eine die Gewährleistung Risiko und Sicher-
immer größere Rolle übernehmen heit ausweiten

2 Das heißt: 4 Eingriffsschwellen für
Entscheidungen sind den Staat verändern sich,
stärker von Unwissen- Verantwortung verteilt
heit geprägt sich auf mehr Akteure


Gefühlte Risiken werden wahr

Dioxin

•„Subjektive Risikowahrnehmung
BSE (Leugnung,
Skandalisierung oder Uminterpretation
eines Vogelgrippe
vorhandenen Risikos) durch die
verantwortlichen Risikomanager kann die
Auswirkungen des objektiven Risikos
vervielfachen!“
Pestizide u.v.m.
•(ehem. EU-Kommissar David Byrne,
2002) Nematoden in Fisch

Objektive und subjektive Risiken:
Wo sollte die Politik Einfluss nehmen?

Öffentlichkeit: Öffentlichkeit:
Nennenswertes Kein
Risiko vorhanden nennenswertes
Risiko vorhanden
Wissenschaft: a b
Nennenswertes „tatsächliches Risiko“ „tatsächliches Risiko“
Risiko vorhanden (z.B. Acrylamid) (z.B. Cumarin)

Wissenschaft: c d
„gefühltes Risiko“
Kein
(z.B. Pestizide) !
nennenswertes
Risiko vorhanden

Politischer Einfluss notwendig Risiko-
früherkennung


Beispiel: EHEC-Ausbruch im Sommer 2011 in Europa

• Dieser Ausbruch war einer der folgenschwersten
(und teuersten) lebensmittelbedingten Ausbrüche
der Nachkriegszeit in Europa und der Ausbruch mit
der größten Zahl an HUS-Patienten weltweit

• Pflicht, die bei der Aufklärung des Ausbruchs
gemachten Erfahrungen zu analysieren und zu
nutzen, um für zukünftige Ausbrüche oder LM-
Krisen optimal gerüstet zu sein

• Prüfstein: Zusammenarbeit der LM- mit den
Gesundheitsbehörden (Länder, Bund, EU)

Lieferverbindungen des niedersächsischen Gartenbaubetriebs
zu 41 deutschen EHEC-Ausbruchsclustern

Niedersächsischer Gartenbaubetrieb
Zwischenhändler (Sprossen)
Ausbruchscluster
Task Force EHEC; 2011, BfR, 2011


Lieferwege für Bockshornkleesamen erklären das deutsche und französische
EHEC-Ausbruchsgeschehen

Gartenbaubetrieb in Niedersachsen
Einzelhandel Frankreich
Samenerzeuger
Zwischenhändler (Farben: europ. Staaten)
Ausbruchscluster
Lieferung von Sprossen
Task Force EHEC; 2011, BfR, 2011; EFSA, 2011
Lieferung von Samen http://www.bvl.bund.de/DE/01_Lebensmittel/03_Verbraucher/09_InfektionenIntoxikationen/05_EHEC/Task_Force/Task_Force_node.html
http://www.bfr.bund.de/cm/343/bedeutung_von_sprossen_und_keimlingen_sowie_samen_zur_sprossenherstellung_im_ehec_o104_h4_ausbruchsgeschehen_im_mai_und_juni_2011.pdf
http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/doc/176e.pdf


Weitere Lieferwege für Bockshornkleesamen und Sprossen in Deutschland (gelb)
und anderen europäischen Staaten (farbig)

Gartenbaubetrieb in Niedersachsen
Einzelhandel Frankreich
Samenerzeuger
Zwischenhändler (Farben: europ. Staaten)
Ausbruchscluster
Lieferung von Sprossen
Lieferung von Samen
Task Force EHEC; 2011, BfR, 2011; EFSA, 2011
http://www.bvl.bund.de/DE/01_Lebensmittel/03_Verbraucher/09_InfektionenIntoxikationen/05_EHEC/Task_Force/Task_Force_node.html
http://www.bfr.bund.de/cm/343/bedeutung_von_sprossen_und_keimlingen_sowie_samen_zur_sprossenherstellung_im_ehec_o104_h4_ausbruchsgeschehen_im_mai_und_juni_2011.pdf
http://www.efsa.europa.eu/en/supporting/doc/176e.pdf


EHEC-Ausbruch in Deutschland, Mai/Juni/Juli 2011
Aktuelle Situation

Datenstand 16.08.2011
EHEC oder HUS- 2.987 EHEC
Fälle, die an das RKI
übermittelt wurden 855 HUS
EHEC oder HUS- 18 EHEC
Todesfälle, die an
das RKI übermittelt 35 HUS
wurden

Quelle: RKI, „Abschließende Darstellung und Bewertung der epidemiologischen Erkenntnisse im EHEC O104:H4 Ausbruch Deutschland 2011“


Aufgaben, die das BfR während des EHEC-Ausbruchs
wahrgenommen hat

• Epidemiologische Untersuchungen entlang der Lebensmittelkette
• Risikobewertungen und gesundheitliche Stellungnahmen zu inkriminierten
Lebensmitteln
• Wissenschaftlich-theoretische Beratung der Behörden des Bundes,
der Länder,
der Untersuchungslaboratorien und
der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA)
• Vor-Ort-Unterstützung durch Ausbruch- und Probennahmeteams des BfR
• Untersuchung von Proben und Methodenentwicklung
• Risikokommunikation


Ausbruchsaufklärung entlang der Lebensmittelkette

• Bildung eines Ausbruchteams im BfR

• Informationsaustausch mit allen Behörden

• Befragung von Erkrankten (und Gesunden)

• Betriebsinspektionen in Absprache mit Ländern

• Rückverfolgung

• Probenahme/-untersuchung

• Befragung zur Lebensmittelherstellung und Bewertung

• Dokumentation, Bewertung und Publikation aller Ergebnisse


Risikokommunikation

Herausforderungen • Unverzüglich und unter starkem Zeitdruck
handeln
• Mit begrenzten Ressourcen und in kurzer Zeit
die Situation bewältigen
• Weitreichende Entscheidungen treffen

Ziele
• Auf öffentliche Diskussionen vorbereitet sein
• Schnelle, transparente, sachgerechte
Medienberichterstattung
• Information der Öffentlichkeit
• Festigung von Vertrauen und Glaubwürdigkeit
Aktive Kommunikation stärkt das Ansehen und das Vertrauen bei der
Presse, den Medien und in der Öffentlichkeit


BfR-Risikokommunikation – ein paar Zahlen…

• > 300 Presseanfragen
• > 50 Fernseh-Interviews
• 17 Mitteilungen an EFSA und andere europäische Staaten
(EFSA Focal Point)
• 10 Stellungnahmen (davon 2 ausführliche Risikobewertungen)
• 9 Pressemitteilungen
• 5 Pressekonferenzen
(davon 2 im BfR)


Verhaltensänderungen aufgrund von EHEC während des Ausbruchs
Haben Sie Ihr Verhalten während des EHEC-Ausbruchs verändert, um sich vor dem Keim
zu schützen?
Was haben Sie getan, um sich vor EHEC zu schützen?

72 %
Verzicht auf bestimmte Lebensmittel
Verzicht auf rohen Verzehr von Obst, 59 %
ja Gemüse oder Sprossen
Obst, Gemüse oder Sprossen nicht in 52 %
Restaurant/Imbiss/Kantine/Mensa essen
nein 51 %
best. Lebensmittel intensiver gewaschen
häufiger die Hände gewaschen 49 %

Einkaufsverhalten verändert 48 %
49 % 51 % Obst bzw. Gemüse öfter geschält 39 %
verstärkt auf Küchenhygiene geachtet 39 %
best. Lebensmittel mit höheren
Wassertemperaturen gewaschen 33 %
selbst versorgt 2%
beim Bio-Händler gekauft 1%
weiß nicht/keine Angabe/nichts davon
1%
B2b (n = 479; Mehrfachnennungen möglich);
B2a (n = 931); Angaben in Prozent Angaben in Prozent

Aufrechterhaltung der Verhaltensänderung
Haben Sie nach dem Ende des EHEC-Ausbruchs dieses veränderte
Verhalten beibehalten?

ja
33 %

60 %
nein 5%
1%
1%
teilweise
Sonstiges
weiß nicht/keine
Angabe

B2c (n = 479); Angaben in Prozent

Schlussfolgerungen für ein erfolgreiches Management
krisenhafter Ausbruchsgeschehen

• Anpassung rechtlicher Regelungen zur Aufgabenverteilung und -
verantwortung bei der Aufklärung eines überregionalen Ausbruchs-
geschehens auf Bundesebene sind erforderlich (unklares bzw. nicht
geregeltes Mandat und juristische Implikationen der Task Force EHEC)

• Schnelle Bildung interdisziplinärer und ressortübergreifender
Ausbruchsteams und Nutzung angemessen ausgestatteter Lagezentren
(Infrastruktur)

• Technische und personelle Vernetzung und enge wissenschaftliche
Kooperation der Lagezentren in den betroffenen Bundesbehörden

• Klare Zuständigkeiten und Kommunikationswege insbesondere in der
Zusammenarbeit mit den Einrichtungen der Bundesländer

Schlussfolgerungen für eine erfolgreiche Bewertung
und Management krisenhafter Ausbruchsgeschehen

• Besserer Zugriff auf die Ergebnisse der Eigenkontrollen der Industrie,
am Besten im Rahmen einer neuen elektronischen Datenplattform mit
festzulegenden Zugriffsrechten

• Konzentrierung von relevanten NRL im für Risikobewertung zuständigen
BfR (Schaffung ausreichender Laborkapazitäten; geeignete Untersuchungs-
verfahren entwickeln und Bereitstellung von Schulungen)

• Ressortübergreifende Aktivitäten zur Vereinheitlichung und Effizienz-
steigerung eines umfassenden Daten- und Informationsmanagements
insbesondere zur Lieferkettenrückverfolgungen

• Verstärkung der personellen Ressourcen +Training aller Beteiligten


Ausblick - Nach der Krise ist vor der Krise

• Aufhebung der Verzehrsempfehlung steht noch aus

• Evaluierung der Ausbruchsuntersuchung

• Juristische Aufarbeitung

• Forschung zu Ausbruchserkennung und -bewältigung
durch gemeinsame Projekte zwischen BfR, RKI und
Ländern

• Monitoring ausweiten

• Präventionsempfehlungen (Küchenhygiene)


Offene Fragen - Nach der Krise ist vor der Krise

• Strukturen (Bewertung vs. Management, Task Force,
NRLs, Clearing, Koordination u.v.a.m.)

• Ausbruchsuntersuchungen nur durch Fachbehörden?

• Wer kommuniziert was, wann und mit wem (Bund-Bund,
Bund-Länder, Länder-Länder, Behörden-Öffentlichkeit,
Bund-EU, EU-Drittländer)?

• Koordination und Bewertung der Probenahme + Analytik

• Datenaustausch, -management und -qualität (IT, LIMS)

• Aufklärung und Krisenbewaltigung vs. Geschäftsgang?


Sicherheit, Risiko und Politik:
Eine Aufgabe für viele Beteiligte
Vertrauen in die Bereitsteller von Informationen
Verbraucherorganisationen
54 38 61
(Stiftung Warentest, Verbraucherzentralen)

Wissenschaftler 47 45 71

Ärzte 35 49 14 1

Umweltorganisationen
33 43 19 5
(Greenpeace, Foodwatch) absolutes
Vertrauen
Gesundheits- und Arbeitsschutzbehörden 30 52 15 3
etwas
Vertrauen
Führungskräfte aus der Wirtschaft 4 28 43 25
wenig
Vertrauen
Regierungsvertreter 2 21 40 37
überhaupt kein
Vertrauen
0% 20% 40% 60% 80% 100%

Quelle: BfR, 2007, Bevölkerungsbefragung zur Nanotechnologie (n = 1.000)


Schlussfolgerungen für eine erfolgreiche
Risikokommunikation

• Koordinierung einer einheitlichen, ressortabgestimmten
Risikokommunikation über das interdisziplinäre Ausbruchsteam ggf.
auch durch Benennung eines zentralen (Presse?)Sprechers

• Abstimmung der Risikokommunikation auch mit anderen betroffenen
EU-Staaten/EFSA ist erforderlich

• Pflege eines etablierten Netzwerkes mit regionalen und überregionalen
Medien und Journalisten

• Vorhalten geschulten Personals (Medientraining)


Allerdings, Mensch, sei dir bewusst:
jede rationale Argumentation versinkt manchmal…

• im Medienschlamm


Keine Krise ist umsonst!

Im doppelten Sinn:

Krisen kosten! - Geld, Vertrauen, ...

Krisen stoßen aber auch Veränderungen an
und können somit Geburtshelfer neuer,
innovativer Ideen und Strategien sein


• Krisen entstehen hinter dem Rücken einzelner Institutionen....
...hinter Behörden, Industrie, Medien

• Krisen können nicht gesteuert werden

• Krisen können aber durch Kontextbedingungen beeinflusst werden
... Rolle der Wissenschaft als ‚Warnerin‘ und ‚Entwarnerin‘!


Fazit

“Krise ist ein produktiver Zustand.
Man muss ihr nur den Beigeschmack
der Katastrophe nehmen.”
(Max Frisch)

Aber der Beigeschmack wird auch durch die Benennung erzeugt!
- Jede Benennung scheint interessengetrieben

Zusammenspiel dieser Interessen entscheidet letztlich über:

Kalamität? Krise? Katastrophe?

In der Krise:
Geschwindigkeit ist
unersetzbar!
DANKE
FÜR´S ZUHÖREN

Andreas Hensel
Bundesinstitut für Risikobewertung
Max-Dohrn-Str. 10  D-10589 Berlin Berlin
Tel. 0 30 - 84 12 - 0  Fax 0 30 - 84 12 - 47 41
leitung@bfr.bund.de  www.bfr.bund.de

Sicherheit und Risiko in der staatlichen Krisenvorsorge - Lehren aus der EHEC-Krise

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