APORTES AL PROYECTO DE
MODIFICACIÓN DE LA LEY
PROVINCIAL DE SEGURIDAD
PÚBLICA Nª 12.154
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La reforma policial en la agenda de la inseguridad
Los retos de la inseguridad, el agotamiento de los modelos profesionale...
En cambio, una policía comunitaria presentaba gran potencial para que los “clientes”5
dieran sus opiniones y para que las ...
Conceptos sobre descentralización gubernamental
Las policías de cercanía son también una especie del género de descentrali...
Las riesgos de la descentralización (su alter-ego)
La organización institucional debe prever que los ciudadanos promedio s...
Pero el avance en un aspecto institucional o político no puede justificar un retroceso en
otros8
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Los problemas a resolver en la gestión de las políticas sociales –y entendemos que las
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Apuntes sobre el concepto de policías comunitarias10
Lo que sigue es sólo para apuntar algunos aspectos específicos de la ...
• Por eso deben crearse mecanismos de participación y comunicación entre la
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Propuestas
1) Denominación
La denominación Policía Comunal transmite un equívoco al asignar un término que el
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marchas y contramarchas que las destruirán. Las reversiones hacen que, más allá de la
formalidad, este enfoque nunca logre...
Entre sus varias definiciones, accoutability es para Simon Zadek “lograr que sean
responsables quienes tienen poder sobre ...
La Autoridad de la relación Institucional (Orgánica) es el Ministerio de Seguridad, que
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intendente por estas causas, lo que romp...
“Articulo 70.- ASCENSOS. En materia de ascensos se aplicará el régimen general
estatuido por la ley de Personal Nº 13.201,...
Mientras la delegación se cumpla conforme a la ley y las decisiones de las
organizaciones y personas integradas en el sist...
Una mayor cantidad de decisiones se trasladan hacia las unidades de base, más
pequeñas y territorialmente distribuidas.
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En particular, esto ha ocurrido en la composición, que limitó notablemente la
participación vecinal.
En este caso se hicie...
misma área, podrán participar el Consejo Asesor del Foro correspondiente. Los integrantes del
Foro Vecinal de Seguridad re...
9) Reglamentación
Proponemos unificar los artículos 15 y 17 del proyecto, referidos a la reglamentación.
Salvo unificarlos...
b) Evaluar el funcionamiento y las actividades de las Policías de la Provincia y de los
Prestadores del Servicio de Seguri...
periódicos de esta actividad a la Autoridad de Aplicación mediante procedimientos a
establecer por la misma.
k) Ejecutar p...
12) Condiciones para ser integrante del Foro Vecinal
Se agregan a los propuestos algunos principios que atienden a las pos...
h) Participar activamente en las propuestas de capacitación que determine la
Subsecretaría de Participación Comunitaria.”
...
15) Constitución de los Foros Distritales
Siguiendo el criterio utilizado en los Foros Vecinales, para evitar distorsiones...
Sin observaciones, salvo la duda de si los grados en los niveles departamentales aún son
de Comisionado.
“Artículo 20 Bis....
ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la
Autoridad de Aplicación.
c) Formular suge...
Obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, plantear inquietudes y
sugerencias.
k) Participar en el con...
ANEXO
PROYECTO OFICIAL DE
MODIFICACIÓN DE LA LEY
PROVINCIAL DE SEGURIDAD
PÚBLICA Nº 12.154
31
LA PLATA,
HONORABLE LEGISLATURA:
Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad, remitiendo el adjunto proyecto de
l...
La concepción formalizada, burocrática y paternalista del Estado considera que tal objetivo,
y las funciones que le son pr...
Así nació la idea de los Foros, verdaderos modelos de inserción y participación
comunitaria, aptos para canalizar las prop...
tiempo viene planteándose en el seno de los mismos la necesidad y conveniencia de que
también se les concedan ciertas facu...
permita difundir mejor las características y límites del quehacer judicial frente a una comunidad
cada vez más requirente ...
Huelga, a modo de ejemplo, mencionar la Jornada de trabajo “Foros vecinales de
Seguridad: un desafío por la paz” que se de...
El debilitamiento señalado generó una afectación directa en cuanto a la
legitimación social de éstos espacios, inhabilitán...
de poder contrastar periódicamente el accionar de las fuerzas de seguridad. Esta
información tabulada de acuerdo a criteri...
- La responsabilidad primaria del estado consiste en la optimización de la gestión del
servicio policial, judicial y penit...
Por todo lo precedentemente expuesto es que solicito a la Honorable Legislatura la sanción
del adjunto proyecto de ley.
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EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS
DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES SANCIONAN CON FUERZA DE
LEY
ARTICULO 1º. Modifícanse los a...
e) Dos (2) Diputados y dos (2) Senadores en representación igualitaria del oficialismo y
oposición,
f) Las autoridades sup...
Dependencias policiales, cuando por motivo de las grandes distancias territoriales, la alta
densidad poblacional o cualqui...
r) Invitar a autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o municipales, con
actuación en su ámbito territorial, par...
complementarias conforme a su realidad local, las que que deberán ser aprobadas por la
Autoridad de Aplicación.”
“Articulo...
m) Participar en la evaluación y calificación del Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o
Comunal según se trate, como...
ARTICULO 2º. Incorporar los siguientes artículos a la Ley Nº 12.154, de Seguridad Pública
de la Provincia:
“Artículo 14 Bi...
l) No encontrarse inhibido, concursado ni tener condenas penales por
delitos dolosos o procesamiento penal firme por igual...
continuarán en su ejercicio con los derechos y obligaciones establecidos por la Ley 12.154,
hasta la caducidad del período...
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  1. 1. APORTES AL PROYECTO DE MODIFICACIÓN DE LA LEY PROVINCIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA Nª 12.154 (y accesoriamente de la ley 13.794 de Organización de las Policías) Alejandro María Cardoso 11-03-2012 1
  2. 2. 2
  3. 3. Objeto del presente trabajo Compartiendo la filosofía y los principales lineamientos del proyecto de reforma presentado recientemente por el gobierno provincial para su discusión parlamentaria, este trabajo se propone como una contribución adicional al debate. Plan del Trabajo Presentaremos sucesivamente una síntesis de los marcos teóricos sobre: a) La reforma policial en la agenda de la inseguridad b) El concepto de descentralización gubernamental (beneficios y riesgos) c) Policía comunitaria Teniéndolos presentes, nos servirán de justificación general de las: d) Propuestas, que en algunos casos se argumentan en particular. Al final se anexa una copia del Proyecto Oficial1 como referencia. 1 El que nos informaron es el proyecto oficial, sobre lo que no tenemos absoluta certeza. 3
  4. 4. La reforma policial en la agenda de la inseguridad Los retos de la inseguridad, el agotamiento de los modelos profesionales- burocráticos de organización policial como forma única de abordaje, y la extensión de las causas sociales asociadas al delito, han establecido una agenda de reformas en el sistema de seguridad bonaerense que lleva ya más de una década. Estas reformas se inscriben en una búsqueda mundial de esquemas válidos para disminuir la inseguridad sin el sacrificio correlativo del sistema democrático y los derechos humanos, en el marco de sociedades que sostienen asimismo valores de equilibrio y justicia social en un contexto de hondas transformaciones sociales y políticas. Los antecedentes inmediatos aparecen en los 70 y 802 en distintas regiones de EEUU, asociados a reacciones contra la corrupción y los abusos policiales sobre las minorías progresistas afro-americanas, y los segmentos poblacionales pobres3 . Aunque no existe “un modelo”, hay sin embargo tendencias para cuya aplicación debe preverse los obstáculos que presentan las adaptaciones al contexto local. Pero la presión por el cambio provino también del otro extremo del arco ideológico, con los procesos de reformulación del rol del Estado y el abandono del enfoque Keynesiano exclusivo, que comenzaron en la década de los 80 en los países centrales, y llegaron a América Latina en los 90 en parte reformulados en el decálogo simplificador que se identificó con el Consenso de Washington. Se buscaba así que mediante la descentralización y la privatización el Estado mejorara su eficiencia y eficacia en los servicios a la ciudadanía. Hasta ese momento la solución del modelo profesional–burocrático4 consistía en responder al alza del crimen con la adquisición de tecnología cada vez más costosa –que a su vez aislaba cada vez más a la agencia policial de la población- y la incorporación de mayor cantidad de agentes, dentro del concepto de unidad de mando. Estas respuestas demostraron su inviabilidad tanto en términos de ineficacia –no se lograron disminuciones en las tasas del delito- como en su eficiencia: en una etapa de racionalización presupuestaria, cada vez se requerían mayores recursos para “desmontar” los problemas de la inseguridad. 2 Sin embargo, los conceptos aplicados pueden considerarse una revalorización del modelo establecido para la policía metropolitana de Londres por Sr. Robert Peel hace 150 años, sobre la base de un concepto anteriormente desarrollado para la policía de Japón, conocido como el “Koban” 3 En paralelo al desarrollo de la policía comunitaria, se fueron llevando a cabo en EEUU iniciativas mucho más punitivas, como el incremento de penas –sobre todo por narco-delitos-., las guías mínimas de condena para reducir la discrecionalidad de los jueces al dictar sentencias, , y leyes de penalización de la reincidencia como el “trhee strikes, you’re out” “por el que una persona convicta por tercera vez sea condenada de por vida, sin importar la gravedad de la ofensa” (Rachel Neil, Policía Comunitaria – Temas y debates de la Reforma de la Seguridad Pública . Una Guía para la sociedad civil – WOLA) 4 Que a su vez fue la respuesta a la corrupción y la brutalidad policial que surgió en las décadas de los 30s a los 50s, y consistía en profesionalizar y aislar las fuerzas policiales de las influencias negativas, aunque también las aisló de la sociedad en general. Este modelo fue efectivo durante algún tiempo. 4
  5. 5. En cambio, una policía comunitaria presentaba gran potencial para que los “clientes”5 dieran sus opiniones y para que las estrategias de prevención resultaran más económicas. Se basa en tratar las causas fundamentales del crimen y cooperar con la comunidad y otras agencias gubernamentales para resolverlo.” De este modo se ha llegado a la idea de que pueden y deben coexistir diferentes esquemas de organización dentro de una misma fuerza policial, que no es contradictoria sino sinérgica. Habrá entonces estructuras matriciales sujetas a dependencias orgánicas y funcionales múltiples, como es el caso de las policías comunitarias descentralizadas, conviviendo con esquemas verticales con “unidad de mando” centralizada, como la policía de investigación criminal, u otras, A nuestro criterio las policías comunitarias deben formar una parte sustantiva de las políticas sociales descentralizadas, y es importante también anticipar que ésta novedosa descentralización debe juzgarse crítica e inteligentemente para obtener sus beneficios, y no considerarla un axioma indiscutible. 5 Se refiere al concepto “Cliente – Proveedor” del campo del gerenciamiento. Responde a la idea de mejorar la eficiencia considerando a los ciudadanos como “clientes” a fin de escuchar sus necesidades y mejorar su satisfacción. 5
  6. 6. Conceptos sobre descentralización gubernamental Las policías de cercanía son también una especie del género de descentralización gubernamental, lo que sugiere la conveniencia de reseñar algunos aspectos positivos y negativos conocidos en el fenómeno de la descentralización, que nos servirán de referencia para las propuestas específicas de seguridad. Algunos facetas positivas de la descentralización La descentralización modifica las relaciones estado-sociedad Es también un mecanismo de reconocimiento de la multiplicidad de actores de la vida política de una comunidad, lo que democratiza las relaciones políticas y sociales. Complementa la democracia representativa con fuertes elementos de participación que permiten una superior articulación y agregación de intereses. Y redistribuye más equitativamente las relaciones de poder. (Cunill, 1991:19). Esta articulación incluye la determinación de las decisiones. Mediante la descentralización el ámbito en donde se toman las decisiones políticas, sociales y económicas, se encuentra más próximos a la sociedad. Lo que permite decisiones mejor orientadas, disminuyendo la brecha entre necesidades y acción pública. Introduce el concepto de que cada tarea debe ser realizada por el nivel de gobierno que tiene mayores ventajas comparativas para realizarlo, que es aquél que tiene la cercanía para reconocer la diversidad de preferencias y las necesidades de la población, y que a su vez se encuentra en capacidad de darles respuesta, o en capacidad de aprender a darles respuesta. Favorece la mejora de la relación - beneficio, al poner en valor la capacidad de innovación que se encuentra diseminada en la soledad (Franco, 1995:15) Posibilita el control social de la gestión sobre la eficiencia (relación costos/beneficios), y la eficacia (vinculando de la gestión a los deseos de la ciudadanía). Reduce la excesiva centralización y burocratización resultantes de las estructuras estatales intervencionistas y paternalistas tradicionales…” (Stahl: 1994, Citado por M. Rey, ), sin caer en el Estado Mínimo del neoliberalismo. Introduce la posibilidad de la “competencia” en la prestación de servicios, mediante la creación de cuasi-mercados, algo también posible en materia de seguridad; Lo cual reduce el “rentseeking” o maximización de beneficios de la burocracia. Cuando los bienes públicos tienen un alcance espacial determinado, ésta puede hacerse corresponder con la tributación necesaria para su funcionamiento, lo que incrementa la responsabilidad ciudadana y la sustentabilidad presupuestaria. (Corresponsabilidad fiscal) 6
  7. 7. Las riesgos de la descentralización (su alter-ego) La organización institucional debe prever que los ciudadanos promedio se encuentran en desventaja frente a otros grupos organizados, que por esta causa pueden “colonizar” las instancias de participación si los mecanismos no se encuentran bien diseñados. Lo anterior significa que no todos los grupos sociales tienen la misma capacidad de influencia en las decisiones colectivas, y que ciertas personas no son actores de la democracia participativa. Esto se agrava por cierta aversión a la participación política o relacionada a las actividades colectivas. La institucionalidad debe entonces concretar espacios de participación a escala de los ciudadanos tipo, que por serlo se encuentren en condición de formar parte de la gestión, eliminando distancias entre gobierno y sociedad. La transferencia de poder hacia ámbitos más cercanos a la comunidad no necesariamente disminuye el poder discrecional de la dirigencia local, sino que por el contrario se puede tender hacia la concentración del poder. Entonces “no existe ninguna razón ineludible por la cual deba suponerse que las actividades descentralizadas vayan a ser menos paternalistas e incluso menos corruptas que las de nivel central, a menos que haya un verdadero intento de combinar la descentralización con una reforma simultánea” (Bid, 1993,62, citado por Cunill Grau, 1999, 76). Por el contrario, una tendencia descentralizadora puede convertir a las élites locales en instancias detentadoras de una concentración de poder tal, que sea incompatible con la verdadera democracia. Tomando el concepto de decisionismo de Guillermo O’Donnell como aquél que sustituye de modo parcial a la intermediación de intereses y demandas del sistema de partidos por relaciones de “diversos tipos … … no universalistas, desde transacciones particularistas jerárquicas, patronazgo, nepotismo, favores y pleitos hasta acciones que, según las reglas formales del complejo institucional de las poliarquías, serían consideradas corruptas”6 Existe el peligro de que la participación sirva como modo de “legitimación de una estructura política tan o más particularista o decisionista”7 No es ocioso entonces insistir en el riesgo de que ocurra un fenómeno ampliamente descripto, en el que las élites “con estrategias clientelares de acumulación de poder, tan frecuentes en ámbitos ‘microlocales’ y susceptibles de verse reforzadas a través de la descentralización” favorecerán a sus propias clientelas en lugar de responder a las necesidades sociales. (Tecco, 2000:9, citado por Maximiliano Rey). 6 O’Donnel, G. (1996) “Otra Institucionalización”, en Agora,Año 3 Nº 5, invierno de 1996, Buenos Aires. 7 M. Rey. 7
  8. 8. Pero el avance en un aspecto institucional o político no puede justificar un retroceso en otros8 : por eso el tipo de descentralización elegido debe impedir –y hasta desarticular- la formación de elites de dominación microlocal. De allí que sea necesario que los mecanismos de participación empoderen fundamentalmente a las personas o a sus organizaciones más claramente naturales -como las comisiones vecinales por ejemplo- , más que a otros grupos de interés. Se ha llamado a esto, “descentralización en las personas”. La tradición histórica centralista argentina, con sus serias desventajas, tuvo no obstante la paradójica virtud de desarticular en buena medida a las fuertes oligarquías locales. Y esto nos hace pensar que la permanencia de ciertos elementos reguladores, de administración y de control centralizados, puede ser aprovechada muy favorablemente en procesos de profundas descentralizaciones. Esto nos lleva a considerar que en algunas materias, las descentralizaciones “absolutas” hacia gobiernos locales, “sin recursos de alzada” alternativos, son potencialmente peligrosos para la democracia si no se dan en contextos institucionales de un desarrollo democrático avanzado, algo que desafortunadamente no es el presente argentino. Inscribiríamos en la idea de descentralización “absoluta” a las policías municipales autónomas. Los criterios de descentralización (funcional, territorial, institucional, etc.) determinan un tipo de representación que los condiciona como sujetos colectivos (Escolar 1996:159, Pierez etc), y deben considerarse en relación a las funciones a descentralizar. Un riesgo de otro orden es que las instancias de participación se tomen como trampolín político, más que como formas de participación comunitaria, promoviendo más la competencia que la cooperación. Es relevante que efectivamente exista la capacidad de gestión de las agencias locales para recibir la nuevas competencias y brindar un adecuado nivel de respuesta. Algo obvio, que no siempre se cumple. Y también es fundamental la capacidad de articulación entre agencias locales, y entre éstas y las instancias superiores, en los casos que corresponda. Como observan varios autores, la gestión de articulación entre agencias y entre estas y la comunidad, que llamaremos “entramado” es el espacio de mediación de los problemas comunitarios y juega un papel definitorio En esta coordinación tiene importancia el desarrollo de la tecnología informática. Pero es necesario recordar que ésta soluciona algunos aspectos técnicos del problema, no los políticos (necesidad, pero no suficiencia). 8 Así como la reducción del delito no puede implicar menoscabos para la Democracia y los Derechos Humanos. 8
  9. 9. Los problemas a resolver en la gestión de las políticas sociales –y entendemos que las policías comunitarias vienen a formar una parte muy importante de éstas- deben ser afrontados integralmente, lo que implica reconocer una multiplicidad de causas y relaciones complejas. Por el contrario, la tradicional organización temática de las agencias refleja una “competencia” sobre aspectos parciales, procedentes de legislaciones distintas, con actores distintos, en contextos, reglas y culturas diferentes, es decir, sujetas a juegos políticos a menudo completamente distintos y hasta contradictorios. De modo que si no se plantea esta cuestión como un problema básico más a resolver, no sólo es probable que encontremos falta de colaboración entre agencias, sino también una competencia activa de oposición de unas contra otras, produciéndose bloqueos, parcelamientos, e ineficiencia. Por último, la transferencia o creación de funciones puede quedar sin financiación9 , lo que sin duda anularía los esfuerzos de mejora. 9 Lo que se ha señalado como “Descentralización Fiscalista”, realizada con fines de ahorro presupuestario en la década de los 90. 9
  10. 10. Apuntes sobre el concepto de policías comunitarias10 Lo que sigue es sólo para apuntar algunos aspectos específicos de la policía comunitaria que sustentarán las propuestas orientadas a la policía actualmente denominada por la ley 13.482 “de seguridad” distrital11 : • Los delitos, y las causas del delito son extremadamente complejos. En ellos inciden diversos factores, tanto socioeconómicos como políticos • El delito y sus causas no son asunto de la policía solamente, pues es dentro de las comunidades donde se hallan las repuestas para resolver estos problemas. • La policía comunitaria implica cambios en el rol de la policía en nuestras comunidades, así como cambios la en el papel que la propia comunidad juega en la policía. • La comunidad adquiere un papel importante en la definición de la labor policial. La respuesta policial surge de los consensos comunitarios sobre los problemas de orden público. • En las policías comunitarias, la policía se responsabiliza de sus actos ante la comunidad, más que ante las autoridades, reduciendo la brecha entre ambos. • El modelo comunitario requiere de amplias grados de descentralización, con organizaciones horizontales. • Una mayor cantidad de decisiones se trasladan hacia las unidades de base, más pequeñas y territorialmente distribuidas. • Las unidades geográficas de análisis y planificación de estrategias para enfrentar los problemas de la inseguridad, deben ser las que garanticen el mayor contacto directo con los vecinos. (no sólo de los jefes policiales, sino de los mismos efectivos que patrullan la zona, ya que se pretenden unidades horizontales). En términos generales debe analizarse el establecimiento de micro estaciones adecuadas a la dimensión de cada barrio, agregar el patrullaje en bicicleta o a pié, etc. En suma, la ciudadanía y el personal policial que la protege deben conocerse personalmente. • La descentralización territorial con integración comunitaria, es también un modo de evitar que las policías comunitarias sean utilizadas como mecanismos de control social, o para aumentar el dominio de los caudillos locales (que pueden incluso ser autoridades legales). • Mediante el contacto directo y habitual se busca un mayor conocimiento y compromiso mutuo entre la policía y la comunidad, que trabajen de este modo juntos para lograr los mismos objetivos. 10 Tomados de Rachel Nail, Roger Baker, Chinchilla, y otros autores, con aportes propios. 11 Que en su versión comunitaria la ley designa como Comunal. 10
  11. 11. • Por eso deben crearse mecanismos de participación y comunicación entre la comunidad y la policía, que permitan la participación y el control social sobre la fuerza policial. • Es fundamental poner en juego la cooperación entre la policía, la comunidad y las agencias gubernamentales para resolver conjuntamente las causas del crimen. • Los mecanismos de coordinación entre agencias gubernamentales, y entra éstas y la comunidad son esenciales, si se pretenden resultados efectivos. • Los policías se revalorizan como ciudadanos que trabajan juntos con la comunidad para lograr juntos una vida mejor (lo que reafirma la conveniencia de mantener del arraigo territorial que ya está presente en la actual redacción de la ley). • La confianza es un elemento fundamental para el éxito de la labor policial • Un trabajo eficaz, junto con un clima de confianza mutua, aumentan la fe pública en las normas establecidas en la ley, reafirmando el orden social democrático. • Ante todo, la policía comunitaria tiene el objetivo de prevenir el crimen. Pero si esta tarea es exitosa y se crean mejores lazos con la ciudadanía, se verá incrementada la colaboración con otras funciones policiales, como la investigación penal. 11
  12. 12. Propuestas 1) Denominación La denominación Policía Comunal transmite un equívoco al asignar un término que el sentido común identifica con el Estado Municipal o “comuna”. Y aunque parezca un hecho menor, tiene un contenido simbólico que puede ser muy condicionante sobre la participación real, absolutamente central en las policías de cercanía. La policía es de la Comunidad. Proponemos que en su lugar se utilice la denominación “Policía Comunitaria”, que sin equívocos refleja el espíritu propio de este enfoque. 2) Adhesión al régimen (Art.56 Ley 13.482) 2.1 Condición de tamaño: El enfoque de policías de cercanía es una forma combatir la criminalidad previniendo el delito con la participación de la comunidad, en lugar de ocuparse sólo de reprimirlo. Ha sido probado en ciudades de gran tamaño, en las que las policías con organización burocrático-profesional cuentan con mayores probabilidades de distanciarse de las necesidades públicas, corromperse, y evitar el control institucional o social. Justamente, las ciudades de mayor tamaño son quizás las que mayor necesidad tienen de ampliar la participación comunitaria en la definición de las políticas y en el control social del sistema de seguridad. Parece aconsejable aplicar el concepto a ciudades de cualquier tamaño, aún cuando para ello se requiera de estrategias de incorporación por etapas. 2.2 Potestad de Adhesión La inclusión de un distrito al régimen de policía comunitaria depende actualmente de la voluntad de los intendentes municipales quienes deben solicitar la adhesión a la ley suscribiendo un convenio. El régimen entra en vigencia una vez que es ratificado por ordenanza municipal. Hay dos observaciones sobre este punto. a) Si como parece probado, este enfoque es conveniente para superar el alza de la criminalidad, es injustificado que su aplicación no sea obligatoria y que dependa del deseo de una sola persona. Además, b) es actualmente “reversible”. Esto significa que un intendente puede adherir, y el siguiente renunciar (al menos en parte) al sistema, como se ha observado en casos reales en nuestra provincia. La estrategia de las policías de comunitarias es de largo plazo. Exige crear una institucionalidad, una cultura de participación, la formación de personal policial y de apoyo con perfiles muy específicos, tareas de coordinación institucional, la creación de un entramado social de mediación, etc., que no puede quedar sujetos a 12
  13. 13. marchas y contramarchas que las destruirán. Las reversiones hacen que, más allá de la formalidad, este enfoque nunca logre ponerse realmente en marcha. Por las dos razones, creemos que es conveniente que todos los municipios se incluyan obligatoriamente en el régimen de policías comunitarias a partir de un programa estratégico de reconversión, eliminando la condición de tamaño de la población, y la adhesión por voluntad de los intendentes. 3) Dependencia Funcional, Orgánica y de Mando (Arts. 57, 58 y 59 Ley 13.482) (Encontré definiciones de varios de estos conceptos en reglamentaciones y decretos posteriores a las leyes, pero no los tomé en consideración aún para este trabajo). Son éstas las disposiciones, a nuestro criterio, que con mayor urgencia deben ser precisadas para hacer posible distintos niveles de control y responsabilidad al interior de la administración pública, como en relación con la propia ciudadanía. Es necesario aquí introducir algunas definiciones. Se considera “autoridad” al poder o facultad de exigir conductas de terceros. O en otros términos, de tomar decisiones, y hacerlas cumplir. Esta “Autoridad” implica no sólo poder sobre personas, sino también poder o disposición sobre los recursos necesarios. Existe otro elemento que debe considerarse en paralelo: la “Responsabilidad”. “Responsabilidad es la obligación que tiene un individuo de ejecutar las tareas que le han sido asignadas de la mejor forma posible. La buna administración exige que para cada uno de sus miembros, la autoridad esté en relación directa con la responsabilidad. La autoridad sin responsabilidad no tiene razón de ser. La segunda sin la primera suena a hueco.”12 Un tercer elemento clave es el “control”, “vale decir, evaluar el rendimiento, y si fuera necesario, corregir lo que se hace para asegurar el logro de los resultados de acuerdo con el plan. Controlar consiste en verificar si lo que se hace es lo previsto. Debe estar orientado hacia el objetivo. Es un medio destinado a lograr que la gente haga lo necesario para cumplir las metas.”13 Existe entonces una Expectativa (u objetivo), un Rendimiento que es lo logrado. La expectativa se compara con el rendimiento, lo que da lugar a una Corrección, que en materia personal puede terminar en una retribución positiva (premio) o negativa (castigo), o puede ser neutra. En la evaluación del desempeño no pueden existir desequilibrios entre Autoridad, Responsabilidad, y luego, Acción Correctiva (retribuir con premios o castigos). Es útil analizar estos conceptos a la luz de una idea nueva, aún en construcción, pero que se encamina a caracterizar la calidad democrática de los mecanismos de poder: la accountability. 12 G.T.Terry, Principios de Administración. Editorial El Ateneo, Bs. As, 1979 13 Ibídem 13
  14. 14. Entre sus varias definiciones, accoutability es para Simon Zadek “lograr que sean responsables quienes tienen poder sobre las vidas de la gente, y finalmente es una voz o canal de expresión de la gente sobre temas que repercuten en sus propias vidas.” Es asimismo la “responsabilidad de dar cuenta por un desempeño particular ante las expectativas de distintas audiencias, partes interesadas” (Alnoor Ebrahim). En suma, la accountability comprende tres formas de prevenir y corregir el abuso de poder. Obliga al poder a abrirse a la inspección pública haciendo transparentes los procesos que se dan al interior de las organizaciones, lo fuerza a explicar y justificar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones.14 En las democracias representativas, este sentido de rendición de cuentas asegura la legitimidad del poder público, al contrastar su orientación en relación con objetivos comunitarios claros. La confianza pública es un bien en una sociedad, que debe sostenerse con argumentos, prácticas y resultados. Se suelen describir 8 tipos de rendición de cuentas: moral, administrativo, político, de gestión, comercialización, jurídico y judicial, relación de circunscripción, y profesional. Y en sentido contrario, todo aquel mecanismo que impida la comprensión de las responsabilidades de cada funcionario, porque invisibilice su actuación o la confunda, o impida evaluar sus responsabilidades con referencia a las expectativas legales o sociales claramente expresadas, y no mantenga habilitadas las vías que permitan que cualquier ciudadano, aún el menos privilegiado y con menos poder, pueda lograr la inspección pública, carece de legitimidad como mecanismo democrático, y debiera ser rechazado. Durante el ejercicio de una función pública existen mecanismos e instrumentos para hacer efectiva esta práctica, como por ejemplo sistemas de información e informes, evaluaciones y mediciones de desempeño, mecanismos participativos y consultivos, autorregulación, certificación, auditoría social, etc. Existe bibliografía sobre accoutability para el ejercicio de la función policial. Las responsabilidades relacionadas al accountability se dan en la gestión15 . Pero la posibilidad de accountability nace ya en la etapa del diseño institucional de las normas constitutivas, que es la tarea que nos ocupa en este momento. La ley 13.482 de Organización de las Policías bonaerenses, prevé cinco tipos de relaciones: Institucional (Orgánica), Funcional, de Mando (que incluye potestades disciplinarias), de Control de Gestión Comunitario, y de Control Interno. 14 Shedler y otros. Sin fecha. 15 Durante el ejercicio de una función pública existen mecanismos e instrumentos para hacer efectiva esta práctica, como por ejemplo sistemas de información e informes, evaluaciones y mediciones de desempeño, mecanismos participativos y consultivos, autorregulación, certificación, auditoría social, etc. Existe bibliografía sobre accoutability para el ejercicio de la función policial. 14
  15. 15. La Autoridad de la relación Institucional (Orgánica) es el Ministerio de Seguridad, que es responsable de la representación policial. Tiene la facultad de dictar los reglamentos necesarios. (Art. 4 Ley 13.482), de coordinación entre policías (Art. 6 Ley 13.482), y de dirección exclusiva de las policías no sujetas al régimen comunitario, además de las funciones sobre el diseño y supervisión de la formación. En la relación Funcional, la autoridad es el Intendente municipal (art. 57 Ley 13.482), quien tiene la responsabilidad de diseñar las políticas preventivas y las acciones estratégicas de la Policía de Seguridad comunal (Art. 58). El obligado es el Jefe de la Policía comunal de Seguridad quien “deberá cumplir las directivas e informar a requerimiento sobre las acciones realizadas. En dichos casos, el incumplimiento será considerado falta grave” (Art. 59). Y en la relación de mando, la autoridad para emitir “órdenes de servicio generales y/o particulares, y verbales”, al personal policial de la comisaría de policía comunitaria (comunal) es el Jefe de la Policía Comunal de Seguridad (Art. 59, segundo párrafo), quien también ejerce la facultad disciplinaria sobre el personal que integre la dotación mediante requerimientos que cursará a la Unidad de Coordinación de las Policías de Seguridad Comunal (Art. 76 Ley13.794). La relación de control de Gestión Comunitario, corresponde al Foro Municipal de Seguridad, y el sujeto obligado es el Jefe de Policía Comunal (art. 75 ley 13.482) Por último el Control Auditoría Interna lo realiza la Auditoría General de Asuntos Internos (Art. 196 Ley 13.482) sobre todo el personal con estado policial. Aquí encontramos los principales problemas: En una policía comunitaria la Autoridad Funcional del Intendente para diseñar políticas preventivas y acciones estratégicas de la Policía de Seguridad comunal es una de sus dos responsabilidades políticas principales, pero que debe conversarse con los Foros, pues de lo contrario no estaríamos hablando de una policía comunitaria. Y en esta consulta debe también participar el Jefe de la Policía Comunitaria de modo de encontrarse implicado, o eventualmente informado para solicitar su traslado si no estuviera de acuerdo. En caso de falta de consenso para la formulación del nivel estratégico, la responsabilidad política será siempre del Intendente, que deberá precisarlo por su cuenta. Un segundo aspecto es que estas decisiones Funcionales, cuya responsabilidad política es del intendente, deben limitarse exclusivamente al nivel estratégico, y nunca pasar a decidir sobre órdenes de servicio, puesto que de lo contrario se responsabilizaría al Jefe de la Pol. Com. por acciones sobre las cuales no tiene control ni verdadera autoridad.16 . Lamentablemente existe una zona gris en la actualidad, que muchos intendentes aprovechan para avanzar más allá de lo conveniente. Es de hacer notar que para los errores de los intendentes que toman decisiones operativas -incluso sin que la sociedad lo sepa, ya que para la ciudadanía los responsables operativos son formalmente los Jefes de la Policía Comunal- la sociedad 16 Que se este modo se convierte en el “Pato de la Boda” o en un “cabeza de turo”. 15
  16. 16. carece de defensa expedita: no hay un régimen de remoción sencillo y rápido de un intendente por estas causas, lo que rompe el equilibrio entre autoridad, responsabilidad y retribución en esta materia. La responsabilidad específica del Jefe de la Pol Com. debe ser cumplir con las políticas preventivas y los planes estratégicos acordados, mediante los planes operativos elaborados e implementados bajo su exclusiva responsabilidad. Sólo sobre ésta base debe ser evaluado y eventualmente responsabilizado. Si a criterio del Intendente Municipal, que deberá requerir la opinión no vinculante del Foro Municipal, el Jefe con no cumple con sus responsabilidades, podrá removerlo. Por lo tanto, es esta una causal a incorporar al Art. 74. (Ley 13.482). Por su parte, el Foro (que corresponda) se encuentra obligado a calificar periódica y públicamente el desempeño del Jefe policial, aún en disidencia con la opinión del Intendente. Pero ningún Foro puede tener la autoridad de remover al Jefe Policial, porque el Foro carece de responsabilidades asociadas con tal acción. En síntesis, la responsabilidad política por la formulación de los planes estratégicos de seguridad comunitaria, y por la continuidad del Jefe de la Policía Comunitaria debe recaer en el Intendente17 , que para ello se somete al escrutinio público en cada elección. De este modo, los electores pueden incorporar al manejo del sistema de seguridad como parámetro claro en la elección de los intendentes, responsabilizándolos sobre su campo de autoridad. La actividad de los foros debe modificarse para permitirles (y obligarlos) a lo indicado arriba, y debe hacerse lo propio para que los Jefes de la Policía Comunal puedan participar de modo no vinculante en la formulación estratégica, y estar facultados a solicitar su traslado si no estuviesen de acuerdo con los planes que deben ejecutar. De este modo se equilibran los conceptos de autoridad, responsabilidad, y retribución, dentro de un esquema participativo y transparente para la comunidad, de un modo al que se le puede aplicar la idea de accountability, que para no reiterar invitamos a releer. 4) Promociones y ascensos (Ley 13.482) Las promociones y ascensos no se orientan actualmente a resultados ni al trabajo en equipo. En este proyecto de reforma se propone agregar el criterio de calificación por resultados de equipo con vista a los ascensos. Se pretende de este modo que los oficiales intermedios representen un reaseguro interno del proceder recto, eficiente y orientado a la comunidad de las unidades policiales, ya que una parte de su carrera viene condicionada por el desempeño del conjunto. De este modo también se van forjando las condiciones apropiadas en los oficiales de recambio. Comprenderá las cuatro jerarquías superiores de cada dependencia. Esto implica modificar el artículo 70 de la ley 13.482., que quedaría redactada del siguiente modo: 17 En ambos casos con amplia participación comunitaria, concordante o no. 16
  17. 17. “Articulo 70.- ASCENSOS. En materia de ascensos se aplicará el régimen general estatuido por la ley de Personal Nº 13.201, sin que resulten óbice para ello las restricciones en materia de cupo de grados. Los cuatro grados superiores de cada dependencia policial recibirán adicionalmente una evaluación por los resultados operativos de la dependencia que tienen a su cargo que los habilitará o inhabilitará individualmente para las promociones y ascensos del régimen general del año inmediato siguiente. “ Pueden pensarse alternativas menos drásticas, como por ejemplo que el resultado en equipo forme parte de la calificación del régimen general. En relación a la Ley 12.154, se adopta el esquema propuesto por el gobierno provincial en el proyecto que se anexa al final, con la siguiente modificación. “Artículo 16.- Los Foros Vecinales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: c) Participar en la evaluación y calificación del titular de la Dependencia Policial, y del personal superior correspondiente a su jurisdicción según el art. 70 de la Ley 13.482, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación.” Idéntico criterio se decide para los Foros Distritales: “Artículo 21.- Los Foros Distritales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: b) Participar en la evaluación y calificación del Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o Comunal según se trate, y del personal superior correspondiente a su jurisdicción según el art. 70 de la Ley 13.482, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación.” 5) Facultad de Intervención Provincial de las Policías Comunitarias Entendemos que no se encuentra taxativamente prevista en la ley actual, ni en el proyecto de modificación. La descentralización dispuesta no exime al Estado Provincial de su responsabilidad en el mantenimiento del sistema de seguridad pública. 17
  18. 18. Mientras la delegación se cumpla conforme a la ley y las decisiones de las organizaciones y personas integradas en el sistema comunitario de seguridad, la Autoridad de Aplicación no podrá avocarse al ejercicio de la potestad delegada. Cuando por el contrario, se produzcan hechos que impidan el normal funcionamiento de la policía comunitaria de un distrito, como en los extremos de acefalía, inacción, actos graves de incumplimiento de las obligaciones de seguridad, o la comisión de hechos contrarios a la ley, la Autoridad de Aplicación podrá disponer la Intervención de la Policía Comunitaria del Distrito. El plazo de intervención no deberá superar los 45 días, plazo durante el cual se adoptarán las medidas necesarias para restablecer el pleno funcionamiento del Régimen de Policía Comunitaria, incluyendo si fuera necesario el llamado a elección de delegados vecinales para la representación en los Foros, a través de los procedimientos que determine la Autoridad de Aplicación en función de garantizar la transparencia y la representación democrática. Los empleados y funcionarios designados por la intervención cesan el día de finalización del funcionario que los designó, sin derecho a resarcimiento alguno. La redacción del artículo de intervención, agregado a la ley Nº 12.154, queda pendiente. 6) Creación de Foros (art. 13 Ley 12.154) Hemos señalado que para el efectivo funcionamiento de un sistema comunitario es imprescindible incrementar el contacto personal entre las fuerzas policiales y los vecinos, y que en términos generales esto se logra con una distribución territorial de dependencias, lo que en muchos casos llegará al establecimiento de micro - estaciones, adecuadas a la dimensión de cada barrio, y a prácticas como el patrullaje en bicicleta o a pié, etc., del personal policial asignado a la zona. Reproducimos algunas de las consideraciones indicadas ut-supra que dan sentido a esta afirmación: “Para evitar la consolidación de élites locales, es necesario que los mecanismos de participación empoderen fundamentalmente a las personas o a sus organizaciones más claramente naturales -como las comisiones vecinales por ejemplo- , más que a otros grupos de interés. Se ha llamado a esto, “descentralización en las personas”. En las policías comunitarias, la policía se responsabiliza de sus actos ante la comunidad, más que ante las autoridades, reduciendo la brecha entre ambos. El modelo comunitario requiere de amplias grados de descentralización, con organizaciones horizontales. 18
  19. 19. Una mayor cantidad de decisiones se trasladan hacia las unidades de base, más pequeñas y territorialmente distribuidas. Las unidades geográficas de análisis y planificación de estrategias para enfrentar los problemas de la inseguridad, deben ser las que garanticen el mayor contacto directo con los vecinos. (no sólo de los jefes policiales, sino de los mismos efectivos que patrullan la zona, ya que se pretenden unidades horizontales). En términos generales debe analizarse el establecimiento de micro estaciones adecuadas a la dimensión de cada barrio, agregar el patrullaje en bicicleta o a pié, etc. En suma, la ciudadanía y el personal policial que la protege deben conocerse personalmente. La descentralización territorial con integración comunitaria, es también un modo de evitar que las policías comunitarias sean utilizadas como mecanismos de control social, o para aumentar el dominio de los caudillos locales (que pueden incluso ser autoridades legales).” En este punto asumimos que se ha comprendido la necesidad de crear una red de dependencias policiales mucho más descentralizadas, incluyendo micro-estaciones, cada una de ellas con instancias de participación comunitaria que aseguren decisiones compartidas y control social sobre la policía, en definitiva una estrecha integración. Por esto es que tomando el Artículo 13 del proyecto oficial, proponemos: “Artículo 13. Créanse en el ámbito de actuación territorial de cada Comisaría y Estación, Subcomisarías, Subestaciones, Destacamentos y otras dependencias policiales con responsabilidad territorial, integrantes de las Policías de Seguridad, los Foros Vecinales de Seguridad. Los órganos de representación de los Foros Vecinales de las dependencias policiales menores, participarán en los Foros Vecinales de la dependencia policial de la cual dependen. Cada Foro Vecinal funcionará en un lugar físico adecuado para llevar a cabo su cometido.” El principio a seguir es que no deben existir dependencias policiales de seguridad con responsabilidad territorial sin el control y la participación social correspondientes. 7) Composición de los Foros Vecinales Como indica en los fundamentos el proyecto oficial, “en muchos casos se advierte una clara manipulación externa (policial, político partidaria) que debilita la credibilidad de éstos espacios [de participación comunitaria] por parte de la ciudadanía en su conjunto. 19
  20. 20. En particular, esto ha ocurrido en la composición, que limitó notablemente la participación vecinal. En este caso se hicieron realidad los riesgos de la descentralización, que indicábamos: “La organización institucional debe prever que los ciudadanos promedio se encuentran en desventaja frente a otros grupos organizados, que por esta causa pueden “colonizar” las instancias de participación si los mecanismos no se encuentran bien diseñados. Lo anterior significa que no todos los grupos sociales tienen la misma capacidad de influencia en las decisiones colectivas, y que ciertas personas no son actores de la democracia participativa. Esto se agrava por cierta aversión a la participación política o relacionada a las actividades colectivas. La institucionalidad debe entonces concretar espacios de participación a escala de los ciudadanos tipo, que por serlo se encuentren en condición de formar parte de la gestión, eliminando distancias entre gobierno y sociedad.” Y como muy bien se indica en el proyecto, “se debe evitar cualquier tipo de manipulación de los ámbitos a través de la explícita reserva del espacio a ONGs y ciudadano/as interesados/as en integrarlos. Esta medida propenderá a restituir la confianza en estos espacios de participación comunitaria habida cuenta de la manipulación a la que se vieron sometidos” Por eso, y teniendo en cuenta el criterio de “descentralizar en la gente”, proponemos la siguiente redacción del: Artículo 14. Cada Foro Vecinal de Seguridad estará integrado por representantes de los vecinos residentes en el ámbito territorial definido en el Artículo 13, democráticamente elegidos, y por representantes de organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales correspondientes a sectores sociales o actividades asociativamente organizadas, como cámaras de comercio e industria, clubes sociales y deportivos, sindicatos, cooperadoras escolares o cooperadoras de entidades protectoras de la niñez o la ancianidad, colegios profesionales, asociaciones culturales, entidades religiosas, o en su caso a entidades educativas públicas y privadas, centros de formación profesional, de investigación de actividad reconocida, entidades terapéuticas relacionadas con adicciones, o de recuperación o asistencia de problemas de vulnerabilidad social o familiar, y otras asimilables que actúen en dicho ámbito territorial. Otras organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de reconocida participación social e interesadas en la seguridad pública con actuación en la 20
  21. 21. misma área, podrán participar el Consejo Asesor del Foro correspondiente. Los integrantes del Foro Vecinal de Seguridad recibirán una capacitación a través de la Autoridad de Aplicación.” Nos acercamos aquí al concepto de la “Comunidad Organizada” que consiste en la participación de las organizaciones libres del pueblo. 8) Personería Jurídica de los Foros Otro de los grandes aciertos en la propuesta oficial es Dotar a los Foros de Seguridad del status de Personas Jurídicas de Derecho Público No Estatal, “con el objeto de darle certeza jurídica al accionar de los mismos, de manera que su intervención no esté solo mediada por otros poderes del Estado”. Certeza jurídica, e independencia para constituir nuevas instancias de articulación e intervención en las problemáticas e intereses comunitarios, es decir capacidad operativa. El artículo 14 bis, se encuentra en el artículo 2º del proyecto de reforma. “Artículo 14 Bis.- Los Foros de Seguridad gozarán de Personería Jurídica Pública no Estatal para el ejercicio de sus cometidos. Se constituirán conforme lo establezca la reglamentación. Quedan facultados a realizar las denuncias colectivas o individuales que resulten del conocimiento de hechos delictivos en la jurisdicción de referencia, con la asistencia técnica de la Autoridad de Aplicación o con quien esta estipule, y ejercer todas las acciones que el Código Procesal Penal atribuye al particular damnificado. Tales facultades solo podrán ser ejercidas en los delitos de acción pública cuando resulten afectados intereses generales o colectivos, en modo compatible con lo dispuesto por los artículos 16 y 21 de la presente Ley.” Como detalle formal quedaría sólo el interrogante de la ubicación más conveniente de este artículo, puesto que sigue inmediatamente al de la integración de los Foros Vecinales, como completando su descripción. Aunque por la redacción genérica del artículo la disposición de Personería Jurídica Pública No Estatal alcanzaría también a los llamados Foros Distritales, descriptos más adelante. 21
  22. 22. 9) Reglamentación Proponemos unificar los artículos 15 y 17 del proyecto, referidos a la reglamentación. Salvo unificarlos, no modificamos nada de los que disponen. “Artículo 15. Cada Foro Vecinal de Seguridad funcionará y ejercerá sus cometidos de acuerdo a un Reglamento Básico establecido por la Autoridad de Aplicación, la que deberá efectuar la convocatoria para su conformación de manera de garantizar una participación auténtica y plural. El Foro podrá anexar disposiciones complementarias conforme a su realidad local, las que deberán ser aprobadas por la Autoridad de Aplicación.” Por lo tanto, el artículo 17 del proyecto, quedaría eliminado. 10) Funciones de los Foros Vecinales de Seguridad: Artículo 16 – Ley 12.154 Se incorpora un inciso (a.bis, en negrita) que define a los foros vecinales como instancias adicionales de recepción de inquietudes de los vecinos. El inciso c) del proyecto oficial se modificó según se explicó en el punto 4. Además se agregó un inciso (k bis en negrita) que enfatiza la necesidad de construir un entramado de mediación que permita identificar, intervenir y seguir los problemas y oportunidades sociales, articulando la cooperación entre las distintas agencias gubernamentales y la comunidad. Este punto nos parece central en una estrategia de policía comunitaria. Por último, se agrega en negrita el inciso m) por el que se habilita a los foros a participar en el control de las estadísticas criminales. “Artículo 16.- Los Foros Vecinales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: a) Entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la Seguridad Pública Vecinal. a.bis). Recibir y canalizar inquietudes de vecinos e instituciones relacionadas a problemas de seguridad pública. 22
  23. 23. b) Evaluar el funcionamiento y las actividades de las Policías de la Provincia y de los Prestadores del Servicio de Seguridad Privada en su ámbito de actuación. c) Participar en la evaluación y calificación del titular de la Dependencia Policial, y del personal superior correspondiente a su jurisdicción según el art. 70 de la Ley 13.482, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación.” (La redacción original del inciso en el proyecto es “Participar en la calificación del titular de la Dependencia Policial correspondiente a su jurisdicción, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación.”) d) Formular sugerencias, propuestas y solicitar informes a los titulares de las Dependencias Policiales de su jurisdicción e) Invitar a autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o municipales, con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad publica del ámbito vecinal, pudiendo realizar propuestas y sugerencias. f) Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos delictivos o violatorios de la Seguridad Pública, como así también en los planes de mantenimiento de la situación de seguridad pública, desarrollados por las Dependencias Policiales de su jurisdicción. g) Facilitar la comunicación, el entendimiento y la cooperación entre los distintos Actores Comunitarios y las Policías de su jurisdicción. h) Derivar inquietudes y demandas comunitarias, y formular propuestas al Foro Distrital de Seguridad que corresponda. i) Informar y asesorar a los vecinos acerca de toda cuestión o asunto atinente a la Seguridad Pública en el ámbito vecinal. j) Realizar un registro de los principales conflictos de seguridad que sucedan en su ámbito territorial y elaborar propuestas para su resolución. Deberán remitir informes 23
  24. 24. periódicos de esta actividad a la Autoridad de Aplicación mediante procedimientos a establecer por la misma. k) Ejecutar programas sociales que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana en el territorio de la Jurisdicción donde se constituyen, así como también de los otros programas y acciones que se dirijan a prevenir todo tipo de violencia. K bis) Construir y dinamizar un entramado de mediación de los problemas de la comunidad, a través de su identificación, intervención y seguimiento con un enfoque integral que articule la cooperación entre las diferentes agencias gubernamentales, la comunidad y los órganos de la sociedad civil, respetando el principio de subsidiariedad, y la dignidad de las personas . l) Mantener reuniones periódicas con los Magistrados Judiciales y del Ministerio Público Fiscal, con competencia en materia penal, a fin de analizar la problemática común en cada Departamento Judicial, obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, como así también plantear inquietudes y sugerencias.” m) Participar en el contralor de las estadísticas criminales. 11) Órgano de representación El artículo propuesto parece adecuado en orden a evitar la creación de figuras con capacidad de competencia política, cuando lo que se espera de un órgano de esta naturaleza es cooperación. Sin embargo podría reforzarse esta idea, haciendo que el cargo de Coordinador General sea rotativo, o “pro tempore”. En este caso la redacción podría quedar del siguiente modo: “Articulo 18. Los Foros Vecinales de Seguridad elegirán un Órgano de Representación integrado por tres miembros, que elegirán entre si un Coordinador General del Foro. El cargo de Coordinador General rotará cada seis meses entre los miembros del Órgano de Representación. Esta, como cualquier otra función que ejerza un miembro del Foro tendrá carácter honorario.” 24
  25. 25. 12) Condiciones para ser integrante del Foro Vecinal Se agregan a los propuestos algunos principios que atienden a las posibles incompatibilidades por sobre-representación (por ejemplo, ser funcionario público y además integrante del foro vecinal), o con los posibles conflictos de intereses (ser candidato –quizás opositor- e integrante de un Foro). Los incisos d, e y f se agregaron en negrita18 : “Artículo 16 Bis.- Cada uno de los integrantes del Foro Vecinal deberá reunir las siguientes condiciones: a) Poseer una residencia previa de un año como mínimo en la jurisdicción territorial del Foro. b) No pertenecer a las Policías de la Provincia de Buenos Aires o las Fuerzas Armadas, como personal en actividad, ni ser miembro o integrante de empresas prestadoras de servicios de Seguridad Privada. c) No ser cónyuge o pariente por consanguinidad en línea recta hasta el primer grado y en línea colateral hasta el segundo grado, del personal en actividad de las Policías de la Provincia de Buenos Aires que presten servicio en el Distrito al cual pertenece el Foro. d) No ejercer funciones políticas electivas o ser candidato a ellas. e) No desempeñar cargos políticos partidarios. f) No revistar como funcionario o agente de la Administración pública Nacional, Provincial o Municipal con excepción de actividades de docencia, investigación, o salud pública. g) No encontrarse inhibido, concursado ni tener condenas penales por delitos dolosos o procesamiento penal firme por iguales delitos, ni haber sido objeto de sanciones administrativas que hayan culminado en cesantía, exoneración, ni encontrarse inhabilitado profesionalmente. 18 Estas incompatibilidades (salvo las candidaturas a cargos electivos) ya se encontraban previstas para el Defensor Oficial en la redacción actual. 25
  26. 26. h) Participar activamente en las propuestas de capacitación que determine la Subsecretaría de Participación Comunitaria.” 13) Funciones del Coordinador General del Foro Vecinal Habiéndose eliminado la figura del Defensor Municipal, la pregunta es si alguna de sus funciones de control activo que se les atribuían pueden ser recuperados por los Foros, o en su defecto por los Coordinadores. Ambas alternativas parecen dudosas: los miembros de los foros son honorarios, y no se prevé una estructura operativa importante en su apoyo. Debe entenderse entonces que mediante el nuevo esquema es la propia comunidad la que se encontrará en capacidad de interpelar a un sistema de seguridad que claudique en sus funciones. El futuro dirá si tal previsión es realizable. Mientras tanto, podemos aceptar sin más observaciones la redacción del artículo tal como lo propone el proyecto oficial: “Artículo 18 Bis.- El Coordinador General del Foro Vecinal de Seguridad ejercerá las siguientes funciones: a) Asegurar el funcionamiento periódico del Foro de acuerdo a la Reglamentación que determine la Autoridad de Aplicación. b) Verificar el cumplimiento de las instrucciones y reglamentos dictados por la Autoridad de Aplicación. c) Remitir informes a la Autoridad de Aplicación de acuerdo a lo establecido por la reglamentación y garantizar una interlocución directa entre las partes.” 14) Creación de los Foros Distritales Los Foros Distritales sustituyen a los Foros Municipales anteriores. No hay observaciones relevantes al respecto. La redacción queda igual al proyecto oficial. “Artículo 19.- Créase, en el ámbito territorial de cada Municipio de la Provincia de Buenos Aires, un Foro Distrital.” 26
  27. 27. 15) Constitución de los Foros Distritales Siguiendo el criterio utilizado en los Foros Vecinales, para evitar distorsiones por la participación de entidades comunitarias que en muchos casos carecen de verdadera representatividad, conviene que las entidades comunitarias de segundo grado o alcance distrital, cumplan los mismos criterios de inclusión: es decir sea entidades asociativas relativas a intereses amplios de la sociedad (clubes sociales y deportivos, cámaras, sindicatos, iglesias, asociaciones culturales, cooperadoras, etc., o correspondan a servicios específicos como la educación, salud, atención de adicciones, centros de investigación reconocidos, centros de formación profesional, etc. El resto de las OSC (Organizaciones de la Sociedad Civil) de alcance distrital podrán participar en el Consejo Asesor del Foro Distrital. El artículo quedaría redactado del siguiente modo (nuestros agregados en negrita): “Artículo 20.- Los Foros Distritales estarán constituidos por: el titular del Departamento Ejecutivo del Municipio, o un representante designado por éste, un representante designado por los integrantes del Concejo Deliberante, los órganos de representación de cada uno de los Foros Vecinales de la jurisdicción municipal. Asimismo podrán integrar el Foro aquellas organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de segundo grado y/o cuyo ámbito de actuación efectiva comprenda todo el distrito, que asimismo cumplan los criterios especificados para ser incluidos en los Foros Vecinales. Otras organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de reconocida participación social e interesadas en la seguridad pública con actuación en la misma área, podrán participar el Consejo Asesor del Foro Distrital. En los casos que exista un solo Foro Vecinal de Seguridad, este se constituirá automáticamente como Foro Distrital de Seguridad, manteniendo además las funciones propias del Foro Vecinal.” 16) Reuniones obligatorias de las Autoridades Policiales con los Foros Distritales 27
  28. 28. Sin observaciones, salvo la duda de si los grados en los niveles departamentales aún son de Comisionado. “Artículo 20 Bis.- El Comisionado Jefe de la Policía Departamental de Seguridad y los Jefes de Policía de Seguridad de Distrito y Comunal deberán mantener reuniones periódicas con los representantes de los Foros Distritales de Seguridad, cuyos resultados deberán ser informados a la Autoridad de Aplicación.” 17) Función de los Foros Distritales En el inciso a.bis) reiteramos para el nivel Distrital (aunque parezca redundante) el carácter de vía alternativa de comunicación que deben tener los Foros, para los vecinos y las instituciones por cuestiones relacionadas a la seguridad pública. Introducimos el criterio de “evaluación de equipo” del personal superior del Distrito, de un modo idéntico al indicado en el Foro Vecinal. La modificación se observa en negrita, en el inciso b). Disponemos la obligación de asistencia a los Foros Vecinales para hacer realidad el “entramado comunitario” para la mediación de la problemática social en el inc. e.bis). Y finalmente, se le agregamos la función de contralor social de las estadísticas criminales, en los modos que la reglamentación disponga, en inciso k). “Artículo 21.- Los Foros Distritales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: a) Coordinar y acordar actividades y acciones con los Foros Vecinales de Seguridad del distrito, a fin de entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la Seguridad Pública. a.bis) Recibir y canalizar inquietudes de vecinos e instituciones relacionadas a problemas de seguridad pública. b) Participar en la evaluación y calificación del Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o Comunal según se trate, y del personal superior correspondiente a su jurisdicción según el art. 70 de la Ley 13.482, como así también en los 28
  29. 29. ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación. c) Formular sugerencias y propuestas y solicitar informes al Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o Comunal. d) Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos delictivos o violatorios de la Seguridad Pública, como así también en los planes de mantenimiento de la situación de seguridad pública del distrito, que excedan, por sus características, el ámbito específico de una dependencia en particular. e) Facilitar la comunicación, el entendimiento y la cooperación entre los distintos actores comunitarios y las Policías de su jurisdicción. e.bis) Asistir a los Foros Vecinales en la coordinación de actividades de las agencias gubernamentales y la comunidad para el sostenimiento del entramado social de mediación de problemas comunitarios, que se dispone en el inc. K. del artículo 16. f) Derivar inquietudes y demandas comunitarias y formular propuestas al Comisionado Jefe de la Policía Departamental de Seguridad que corresponda. g) Informar y asesorar a los vecinos acerca de toda cuestión o asunto atinente a la Seguridad Pública en el ámbito municipal. h) Invitar a Autoridades o Funcionarios Públicos Provinciales y/o Municipales con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la Seguridad Pública del ámbito distrital, pudiendo realizar propuestas y sugerencias. i) Ejecutar programas y acciones que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana y se dirijan a prevenir todo tipo de violencia en el ámbito territorial del distrito. j) Coordinar con los Foros Vecinales de Seguridad la realización de reuniones periódicas con los Magistrados Judiciales y del Ministerio Público Fiscal, con competencia en materia penal, a fin de analizar la problemática común en cada Departamento Judicial: 29
  30. 30. Obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, plantear inquietudes y sugerencias. k) Participar en el contralor de las estadísticas criminales. 18) Eliminación de los Foros Departamentales La composición de los Foros Departamentales hacía prever su fracaso: carecen de participación comunitaria. La pregunta es si no sería aconsejable rescatarlos modificando este falencia, ya que una parte importante de los problemas de seguridad excede a los Distritos. 19) Eliminación del Defensor Municipal de Seguridad. La figura del Defensor Municipal de la Seguridad fue ineficaz. Y coincidiendo con la idea del proyecto oficial, probablemente no pueda ser rescatado: una persona difícilmente pueda afrontar e interpelar a un sistema degradado, aunque se le provea de algunos medios operativos y de legitimación básica. Tenemos confianza en que la propia comunidad será capaz de asumir la función de interpelación del sistema de seguridad, aunque esta capacidad debe demostrarse en la práctica, lo que implica la necesidad de realizar evaluaciones periódicas, y someter el modelo a los ajustes estratégicos que se demuestren necesarios. 20) Elección del Jefe de Policía Comunitaria (Art. 71 Ley 13.482 de Organización de las Policías de la Provincia) En relación al sistema de policía comunitaria, el art. 71 de la ley 13.482 plantea un elemento muy significativo con la elección popular del Jefe de Policía, que debía ponerse en marcha para el año 2007. Esta disposición fue suspendida por la ley 13.794, hasta tanto se apruebe el procedimiento específico tendiente a su aplicación. El acto eleccionario es un elemento político de gran peso específico y alcances que desconocemos en relación con nuestra idiosincracia. De modo que sigue siendo razonable reservarlo, manteniendo suspendida su aplicación y probar otras mejoras en la participación comunitaria que quizás puedan dar los efectos deseados sin introducir elementos con un potencial desequilibrante no bien ponderado. 30
  31. 31. ANEXO PROYECTO OFICIAL DE MODIFICACIÓN DE LA LEY PROVINCIAL DE SEGURIDAD PÚBLICA Nº 12.154 31
  32. 32. LA PLATA, HONORABLE LEGISLATURA: Tengo el agrado de dirigirme a Vuestra Honorabilidad, remitiendo el adjunto proyecto de ley que propicia la modificación de la Ley Provincial de Seguridad Pública, Ley Nº 12.154. La decisión del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires de profundizar la descentralización policial ha conducido a generar una nueva organización de las Policías, a partir de la creación de las Policías Comunales de Seguridad con destino a los Municipios del Interior. Las facultades que se le han concedido al Intendente Municipal como derivación de ello, justificaron su incorporación como integrante del Sistema de Seguridad Pública (artículo 5º de la ley 12.154, inciso o) incorporado por Ley 13.210). Por el mismo orden de motivos, deviene oportuno y conveniente incorporar al Intendente Municipal al Consejo Provincial de Seguridad Pública, previsto en el artículo 8º de dicho cuerpo legal, a la par que, suprimir la figura de los Defensores Municipales de Seguridad, en razón del nuevo diseño de los Foros de Seguridad. El desideratum de toda sociedad organizada bajo la forma de un Estado Democrático de Derecho es que sus miembros tengan asegurados en condiciones aceptables -y no absolutas- la satisfacción de sus necesidades básicas y el disfrute de sus bienes jurídicos y espirituales, libre de afectación o perturbación. 32
  33. 33. La concepción formalizada, burocrática y paternalista del Estado considera que tal objetivo, y las funciones que le son propias, concierne exclusivamente a aquél, quien debe garantizar que todos los miembros de una sociedad observen las normas y respeten el orden mediante patrones de conducta ideales. Tributaria de tal concepción es la denominación Seguridad Pública. Esta es una concepción idealista de cuño Kantiano que se desentiende totalmente de los aspectos fenomenológicos del funcionamiento social y de la observación del comportamiento de las personas, de los grupos sociales y de la miríada de modos de expresarse la naturaleza gregaria y convivencional del ser humano. En la realidad de los hechos, el Estado se hace cargo de las instancias formales secundarias del control social a través de la organización de diversas agencias con las que satisface mínimamente la aspiración de una vida en paz. También es realidad la que muestra la notable acción del individuo en la consecución de tales objetivos, su extraordinario interés en la temática de la inseguridad y el sentido valioso de su aporte. Ello permite elaborar un nuevo concepto y un nuevo paradigma en materia de seguridad: la Seguridad Ciudadana. El nuevo paradigma legitima la acción comunitaria a través de una reformulación de los roles del Estado, según los cuales toca a éste garantizar los espacios de la participación y encauzar la potencia de la acción ciudadana: transformar la protesta en propuesta y la propuesta en acción. 33
  34. 34. Así nació la idea de los Foros, verdaderos modelos de inserción y participación comunitaria, aptos para canalizar las propuestas en materia de seguridad, para la interlocución con los medios institucionalizados -en especial con la agencia policial- y la recuperación de la sensación de confianza y tranquilidad, tan severamente menoscabadas. La contrarreforma iniciada en 1999, a dos años de puesta en marcha del proceso de transformación del sistema de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires, impactó gravemente en el proceso de participación comunitaria iniciado. En efecto, se habían sentado las bases de una novedosa práctica social con la organización y puesta en marcha de 354 Foros Vecinales y 50 Foros Distritales de Seguridad. Retomado el plan de reformas a partir de abril de 2004, la participación comunitaria, originariamente concebida en el ámbito de la seguridad y para su articulación con la agencia policial, experimentó avances notables a través de los Foros Vecinales y Distritales, no sólo en los aspectos referidos al control externo del funcionamiento policial, sino también en lo concerniente a la cooperación de los vecinos en la identificación de problemas y definición de estrategias preventivas. En tal sentido, bueno es recordar los Programas CERCA (Control y Evaluación de Respuesta, Calidad y Actitud del Servicio Policial), con el mapa de Prevención Comunitaria del Delito-, el Programa de Respuesta Múltiple para la prevención comunitaria de la violencia (PRM) y las Escuelas de Participación Comunitaria en seguridad, los que vienen contribuyendo en modo notable a un mejoramiento cuanti-cualitativo de la relación de la comunidad con su policía. Tan valioso ha sido el resultado de ese nuevo modo de relación, que en numerosas reuniones habidas entre el Ministerio de Seguridad Provincial y los diversos Foros desde hace 34
  35. 35. tiempo viene planteándose en el seno de los mismos la necesidad y conveniencia de que también se les concedan ciertas facultades o derechos para facilitar una interlocución con la agencia judicial en condiciones sino idénticas, al menos similares e inspiradas en los mismos propósitos. Las inquietudes expuestas al respecto ante los funcionarios de este Ministerio versan acerca de dificultades ciertas que se le presentan a diario a víctimas de delitos en punto a sostener entrevistas con miembros del Ministerio Público Fiscal, en sus diferentes instancias, como así también con Jueces del Fuero Penal. Tal demanda de audiencia se vincula con la necesidad de conocer el estado de los trámites, en particular, en casos de gravedad en los que familiares de víctimas – o éstas mismas – cuentan con algún tipo de información útil a los fines de la investigación. Igualmente, hemos sido receptores de distintas inquietudes en el sentido de que exista un mejor despliegue de los órganos del Ministerio Público, de suerte de poder contar con su presencia en la totalidad de los Distritos, además de una gran variedad de situaciones que ponen en evidencia cierto grado de insatisfacción social respecto del funcionamiento de los órganos judiciales, con énfasis en dificultades, las más de las veces, concernientes a la falta de un diálogo constructivo, en particular, con la comunidad organizada en Foros de diferentes grados. Como es sabido, el sistema penal no se asienta tan sólo en el adecuado funcionamiento de la agencia policial que el concurso de los Foros contribuye a mejorar notablemente y a que se gane la comprensión de la comunidad acerca del desenvolvimiento de los policías, cosa que ha servido para moderar las exigencias. Se asienta también en un armónico desempeño de la agencia judicial cuyos miembros mejorarían su modo de vincularse con al comunidad y su imagen frente a ésta, si se estableciese un diálogo fluido y constructivo, a través de un mecanismo organizado de participación comunitaria que a la vez de satisfacer tales objetivos 35
  36. 36. permita difundir mejor las características y límites del quehacer judicial frente a una comunidad cada vez más requirente y ansiosa de contribuir de algún modo a dar soluciones. En tal inteligencia, se ha elaborado el presente ante-proyecto de ley con la finalidad de expandir el cometido que la ley de Seguridad Pública le asigna a los Foros (arts. 13 a 22) al ámbito judicial respetando la independencia que es propia de los órganos que la componen y sin alterar el ámbito de libertad para la adopción de sus decisiones. A esos fines, se propone como reforma a la Ley Nº 12.154, la inclusión de sendos incisos individualizados con las letras l) al articulo 16 y j) al artículo 21, en virtud de los cuales se establece que los Foros Vecinales y/o –según lo que corresponda- Distritales, mantendrán reuniones periódicas con los Magistrados Judiciales y del Ministerio Público Fiscal, con competencia en materia penal a fin de analizar la problemática común, en cada Departamento Judicial, obtener información respetando la reserva de las actuaciones, como así también plantear inquietudes y sugerencias. Este Gobierno está convencido que con la reforma propuesta se dará un paso decisivo hacia una plena articulación entre la comunidad y el subsistema de justicia penal, en beneficio también de sus operadores que recuperarán, o incrementarán, si cabe, la confianza pública en su desempeño. Cabe señalar, sin embargo, que al inicio de dicha coyuntura histórica hubo que desplegar un proceso de sensibilización popular para la participación comunitaria en materia de seguridad, puesto que a la novedad de la propuesta se le sumaba el temor de la comunidad por participar en la temática. No obstante, a poco de comunicar el proyecto y de generar escenarios participativos confiables, la respuesta de adhesión de la comunidad bonaerense en su conjunto, señaló con claridad que el rumbo emprendido era el correcto. 36
  37. 37. Huelga, a modo de ejemplo, mencionar la Jornada de trabajo “Foros vecinales de Seguridad: un desafío por la paz” que se desarrolló en octubre de 1999 y de la que participaron representantes de todos los Foros Vecinales y Distritales de Seguridad de la Provincia, en el que se socializaron los proyectos y resultados de una tarea incipiente pero potente que ya se insinuaba como una verdadera práctica de democracia participativa inscripta en un nuevo paradigma de seguridad. La interrupción de este proceso y las consecuentes marchas y contramarchas efectuadas desde 1.999 dejaron sin direccionalidad técnico-política y sin acompañamiento directo a estos espacios de participación ciudadana. Las consecuencias de este abandono hoy pueden sintetizarse en la siguiente caracterización: a) Las diferentes instancias de participación comunitaria en seguridad propuestas por la Ley 12.154 que aún existen se han dado estrategias de actuación voluntarias, en el mejor de los casos acompañadas por el Ejecutivo Municipal pero sin asistencia orgánica desde el Ministerio de Seguridad de la Provincia. b) Existen en la actualidad diversas modalidades de actuación de los espacios de participación comunitaria propiciados por la Ley, algunas de las cuales son dignas de mérito, en tanto que otras se alejan claramente de la función para la que fueron creadas. c) En muchos casos se advierte una clara manipulación externa (policial, político- partidaria) que debilita la credibilidad en éstos espacios por parte de la ciudadanía en su conjunto. d) Es escasa o nula la oferta de capacitación de las diversas instancias para que pudieran ejercer plenamente el derecho que les otorga la Ley de Seguridad Pública 12.154. 37
  38. 38. El debilitamiento señalado generó una afectación directa en cuanto a la legitimación social de éstos espacios, inhabilitándolos para desarrollar plenamente la misión encomendada. Por otro lado la emergencia de nuevos fenómenos sociales entre los que se destacan la generación de movilizaciones masivas en reclamo de mayor seguridad y justicia, y la continua constatación de la intervención de policías en la comisión de delitos graves definen un nuevo escenario social sustancialmente distinto de aquel que existía en 1999. La breve caracterización anteriormente señalada, así como los desafíos de este nuevo escenario social demandan urgentes modificaciones a la propuesta de participación comunitaria, de modo de garantizar un proceso de auténtica y plural participación ciudadana a través de lineamientos claros y precisos. Estos son: a) Dotar a los Foros de Seguridad del status de Personas Jurídicas de Derecho Público No Estatal, con el objeto de darle certeza jurídica al accionar de los mismos, de manera que su intervención no esté solo mediada por otros poderes del Estado. b) Fortalecer los espacios de participación ciudadana con la incorporación de todos aquellos ciudadanos/as que manifiesten interés en participar de la propuesta, de modo de garantizar espacios más amplios y de participación directa. c) Reglamentar el modo de trabajo de los espacios de participación comunitaria, de modo de garantizar su efectividad y producción. d) Capacitar permanentemente a los espacios de participación comunitaria de modo de garantizar su máxima efectividad. La capacitación tendrá tres ejes: 1.- Control de gestión externo del funcionamiento policial de modo de poder generar un dispositivo de trabajo que concluya en la calificación de la policía por parte de la comunidad. Se establecerán mecanismos de evaluación del accionar policial de la jurisdicción del foro de seguridad con un estricto control por parte de la autoridad de aplicación, de manera 38
  39. 39. de poder contrastar periódicamente el accionar de las fuerzas de seguridad. Esta información tabulada de acuerdo a criterios precisos de evaluación constituirá un elemento central para la calificación y promoción del personal policial. 2.- Prevención situacional en cada jurisdicción territorial de cada comisaría y sub-comisaría 3.- Implementación de programas sociales que se dirijan a prevenir todo tipo de violencia e) Evitar cualquier tipo de manipulación de los ámbitos a través de la explícita reserva del espacio a ONGs y ciudadanos/as interesados/as en integrarlos. Esta medida propenderá a restituir la confianza en éstos espacios de participación comunitaria habida cuenta de la manipulación a la que se vieron sometidos. f) Reconocer como base del sistema de participación comunitaria a los Foros vecinales de Seguridad. Los Foros Distritales de Seguridad se conciben como ámbitos de coordinación operativa de los Foros Vecinales. g) Dotar a éstos órganos de facultades de administración de las partidas presupuestarias requeridas para su funcionamiento. Es imprescindible fortalecer un nuevo posicionamiento colectivo frente a la problemática de la inseguridad, basado en las siguientes premisas: - La seguridad es un tema que excede ampliamente lo puramente policial, - Es imposible dar respuesta a los problemas de seguridad si no se amplia el horizonte de consideración del tema y se propicia una auténtica y masiva participación popular. - La violencia es un fenómeno que se enmarca en los conflictos socio-culturales, políticos y económicos de una comunidad, donde las situaciones de exclusión social adquieren la mayor relevancia. Es necesario fomentar ámbitos de reflexión sobre las diferentes causas que la generan, a fin de propiciar actitudes críticas y comprometidas frente a la misma. 39
  40. 40. - La responsabilidad primaria del estado consiste en la optimización de la gestión del servicio policial, judicial y penitenciario, pero dada la complejidad del tema debemos actuar sobre las causas de la violencia social con todos los instrumentos disponibles. - El abordaje de la problemática requiere de un trabajo más consciente y sistemático de la comunidad en su conjunto. Esta debe ser organizada a través de espacios de participación ciudadana: los Foros de Seguridad, cuya interlocución directa con la Subsecretaría de Participación Comunitaria del Ministerio de Seguridad se garantiza a través de sus órganos de representación. Al decir de Tarso Genro “Mal pueden las instituciones democráticas nutrirse solo del consenso electoral que se afirma cada dos años. Se trata de restituir los equilibrios políticos sobre la base de dinamizar un esquema de participación fundado en la presencia permanente de la comunidad en las decisiones” (Presupuesto Participativo: experiencia de Porto Alegre). La crisis político-social, económica y cultural que hoy se propaga por todo el mundo, con desempleo, violencia y falta de credibilidad en las instituciones políticas es percibida como síntoma de “impotencia del Estado”. El ciudadano siente que el Estado ha desaparecido en relación a sus necesidades. Las propuestas de participación comunitaria implican la apertura de espacios que permitan contribuir a armar un nuevo estilo de ciudadano/a. Activo, crítico, comprometido, que asume un espacio sistemático de participación y que ejerce sus derechos colectivamente desde el espacio que él mismo construye. Democracia significa permitir nuevas y creativas formas de participar, generar nuevos actores y nuevos vínculos entre ellos. Que los elegidos por el voto popular deban acordar decisiones con los elegidos a través de otros mecanismos participativos permitirá desarrollar procesos de generación de consensos imprescindibles para abordar la problemática compleja y multicausal de la inseguridad ciudadana. 40
  41. 41. Por todo lo precedentemente expuesto es que solicito a la Honorable Legislatura la sanción del adjunto proyecto de ley. Dios guarde a Vuestra Honorabilidad. 41
  42. 42. EL SENADO Y CAMARA DE DIPUTADOS DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES SANCIONAN CON FUERZA DE LEY ARTICULO 1º. Modifícanse los artículos 5, 8, 9, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20 y 21 de la Ley Nº 12.154 y sus modificatorias, de Seguridad Pública de la Provincia, los que quedarán redactados de la siguiente forma: “Artículo 5º. El sistema de seguridad pública está integrado por los siguientes componentes: a) El Gobernador de la Provincia, b) El Poder Legislativo de la Provincia, c) El Sistema Penitenciario Bonaerense, d) El Sistema de Promoción y Protección de los Derechos de los Niños, e) El Patronato de Liberados, f) El Sistema de Defensa Civil, g) Las Policías de la Provincia de Buenos Aires, h) Los Foros Distritales de Seguridad, i) Los Foros Vecinales de Seguridad, y j) Los Intendentes Municipales.” “Artículo 8°. El Consejo Provincial de Seguridad Pública estará integrado por los siguientes componentes: a) El Ministro Secretario en el Departamento de Seguridad, quien ejercerá la Presidencia, b) El Ministro Secretario en el Departamento de Gobierno, c) El Ministro Secretario en el Departamento de Justicia, d) El Secretario General de la Gobernación, 42
  43. 43. e) Dos (2) Diputados y dos (2) Senadores en representación igualitaria del oficialismo y oposición, f) Las autoridades superiores que determine la estructura orgánico funcional del Ministerio de Seguridad, con objetivos competenciales en materia de Seguridad, Investigaciones, Participación Comunitaria, Formación y Capacitación e Información para la Prevención del Delito, g) Los Intendentes Municipales, y h) Los Coordinadores Generales de los Foros Distritales. El Presidente designará a un funcionario de su Ministerio, quien desempeñará el cargo de Secretario del Consejo Provincial de Seguridad Pública." “Artículo 9º. El Consejo Provincial de Seguridad Pública se dará su propio reglamento de organización y funcionamiento. Su Presidente podrá indicar los temas y cuestiones que considere convenientes o aconseje su tratamiento, análisis y estudio, los que serán objeto prioritario de su misión. Asimismo, podrá invitar a participar de las sesiones del Consejo a los titulares de las Policías de la Provincia de Buenos Aires y/o a los titulares de los Foros Vecinales y/o Distritales de la Seguridad y/o cualquier otra entidad o persona cuya convocatoria resulte de interés, de acuerdo a los temas a tratarse.” “Artículo 12. La participación comunitaria se efectiviza con la actuación en los Foros Vecinales de Seguridad y los Foros Distritales de Seguridad.” “Artículo 13. Créanse en el ámbito de actuación territorial de cada Comisaría y Estación, integrantes de las Policías de Seguridad, los Foros Vecinales de Seguridad. La Autoridad de Aplicación podrá promover la constitución de Foros Vecinales de Seguridad en el ámbito de actuación de las Subcomisarías, Subestaciones, Destacamentos u otras 43
  44. 44. Dependencias policiales, cuando por motivo de las grandes distancias territoriales, la alta densidad poblacional o cualquier otra barrera de índole geográfico-ambiental, resulte obstaculizada la efectiva participación comunitaria. Cada Foro Vecinal funcionará en un lugar físico adecuado para llevar a cabo su cometido.” “Artículo 14. Cada Foro Vecinal de Seguridad estará integrado por aquellas organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de reconocida participación social e interesadas en la seguridad pública, y que actúen en dicho ámbito territorial; como así también por los ciudadanos que manifiesten interés en participar y se organicen para integrar dicho ámbito. Los integrantes del Foro Vecinal de Seguridad recibirán una capacitación a través de la Autoridad de Aplicación.” “Artículo 15.- Los Foros Vecinales de Seguridad, funcionarán y ejercerán sus cometidos en los términos de la reglamentación que dicte la Autoridad de Aplicación, la que deberá efectuar la convocatoria para su conformación de manera de garantizar una participación auténtica y plural.” “Artículo 16.- Los Foros Vecinales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: n) Entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la Seguridad Pública Vecinal. o) Evaluar el funcionamiento y las actividades de las Policías de la Provincia y de los Prestadores del Servicio de Seguridad Privada en su ámbito de actuación. p) Participar en la calificación del titular de la Dependencia Policial correspondiente a su jurisdicción, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación. q) Formular sugerencias, propuestas y solicitar informes a los titulares de las Dependencias Policiales de su jurisdicción 44
  45. 45. r) Invitar a autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o municipales, con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la seguridad publica del ámbito vecinal, pudiendo realizar propuestas y sugerencias. s) Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos delictivos o violatorios de la Seguridad Pública, como así también en los planes de mantenimiento de la situación de seguridad pública, desarrollados por las Dependencias Policiales de su jurisdicción. t) Facilitar la comunicación, el entendimiento y la cooperación entre los distintos Actores Comunitarios y las Policías de su jurisdicción. u) Derivar inquietudes y demandas comunitarias, y formular propuestas al Foro Distrital de Seguridad que corresponda. v) Informar y asesorar a los vecinos acerca de toda cuestión o asunto atinente a la Seguridad Pública en el ámbito vecinal. w) Realizar un registro de los principales conflictos de seguridad que sucedan en su ámbito territorial y elaborar propuestas para su resolución. Deberán remitir informes periódicos de esta actividad a la Autoridad de Aplicación mediante procedimientos a establecer por la misma. x) Ejecutar programas sociales que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana en el territorio de la Jurisdicción donde se constituyen, así como también de los otros programas y acciones que se dirijan a prevenir todo tipo de violencia. y) Mantener reuniones periódicas con los Magistrados Judiciales y del Ministerio Público Fiscal, con competencia en materia penal, a fin de analizar la problemática común en cada Departamento Judicial, obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, como así también plantear inquietudes y sugerencias.” “Artículo 17. Cada Foro Vecinal de Seguridad funcionará de acuerdo a un Reglamento Básico establecido por la Autoridad de Aplicación. El Foro podrá anexar disposiciones 45
  46. 46. complementarias conforme a su realidad local, las que que deberán ser aprobadas por la Autoridad de Aplicación.” “Articulo 18. Los Foros Vecinales de Seguridad elegirán un Órgano de Representación integrado por tres miembros. Uno de ellos ejercerá la Coordinación General del Foro. El Coordinador General deberá ser elegido por mayoría absoluta. Esta, como cualquier otra función que ejerza un miembro del Foro tendrá carácter honorario.” “Artículo 19.- Créase, en el ámbito territorial de cada Municipio de la Provincia de Buenos Aires, un Foro Distrital.” “Artículo 20.- Los Foros Distritales estarán constituidos por: el titular del Departamento Ejecutivo del Municipio, o un representante designado por éste, un representante designado por los integrantes del Concejo Deliberante, los órganos de representación de cada uno de los Foros Vecinales de la jurisdicción municipal. Asimismo podrán integrar el Foro aquellas organizaciones o entidades comunitarias no gubernamentales de segundo grado y/o cuyo ámbito de actuación efectiva comprenda todo el distrito. En los casos que exista un solo Foro Vecinal de Seguridad, este se constituirá automáticamente como Foro Distrital de Seguridad, manteniendo además las funciones propias del Foro Vecinal.” “Artículo 21.- Los Foros Distritales de Seguridad tendrán las siguientes funciones: l) Coordinar y acordar actividades y acciones con los Foros Vecinales de Seguridad del distrito, a fin de entender e intervenir en las cuestiones atinentes a la Seguridad Pública. 46
  47. 47. m) Participar en la evaluación y calificación del Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o Comunal según se trate, como así también en los ascensos del personal policial, a través de los procedimientos que establezca la Autoridad de Aplicación. n) Formular sugerencias y propuestas y solicitar informes al Jefe de Policía de Seguridad de Distrito, o Comunal. o) Intervenir en los planes de prevención de actividades y hechos delictivos o violatorios de la Seguridad Pública, como así también en los planes de mantenimiento de la situación de seguridad pública del distrito, que excedan, por sus características, el ámbito específico de una dependencia en particular. p) Facilitar la comunicación, el entendimiento y la cooperación entre los distintos actores comunitarios y las Policías de su jurisdicción. q) Derivar inquietudes y demandas comunitarias y formular propuestas al Comisionado Jefe de la Policía Departamental de Seguridad que corresponda. r) Informar y asesorar a los vecinos acerca de toda cuestión o asunto atinente a la Seguridad Pública en el ámbito municipal. s) Invitar a Autoridades o Funcionarios Públicos Provinciales y/o Municipales con actuación en su ámbito territorial, para tratar cuestiones y asuntos atinentes a la Seguridad Pública del ámbito distrital, pudiendo realizar propuestas y sugerencias. t) Ejecutar programas y acciones que contribuyan a afianzar la seguridad ciudadana y se dirijan a prevenir todo tipo de violencia en el ámbito territorial del distrito. u) Coordinar con los Foros Vecinales de Seguridad la realización de reuniones periódicas con los Magistrados Judiciales y del Ministerio Público Fiscal, con competencia en materia penal, a fin de analizar la problemática común en cada Departamento Judicial: Obtener información, respetando la reserva de las actuaciones, plantear inquietudes y sugerencias. 47
  48. 48. ARTICULO 2º. Incorporar los siguientes artículos a la Ley Nº 12.154, de Seguridad Pública de la Provincia: “Artículo 14 Bis.- Los Foros de Seguridad gozarán de Personería Jurídica Pública no Estatal para el ejercicio de sus cometidos. Se constituirán conforme lo establezca la reglamentación. Quedan facultados a realizar las denuncias colectivas o individuales que resulten del conocimiento de hechos delictivos en la jurisdicción de referencia, con la asistencia técnica de la Autoridad de Aplicación o con quien esta estipule, y ejercer todas las acciones que el Código Procesal Penal atribuye al particular damnificado. Tales facultades solo podrán ser ejercidas en los delitos de acción pública cuando resulten afectados intereses generales o colectivos, en modo compatible con lo dispuesto por los artículos 16 y 21 de la presente Ley.” “Artículo 16 Bis.- Cada uno de los integrantes del Foro Vecinal deberá reunir las siguientes condiciones: i) Poseer una residencia previa de un año como mínimo en la jurisdicción territorial del Foro. j) No pertenecer a las Policías de la Provincia de Buenos Aires o las Fuerzas Armadas, como personal en actividad, ni ser miembro o integrante de empresas prestadoras de servicios de Seguridad Privada. k) No ser cónyuge o pariente por consanguinidad en línea recta hasta el primer grado y en línea colateral hasta el segundo grado, del personal en actividad de las Policías de la Provincia de Buenos Aires que presten servicio en el Distrito al cual pertenece el Foro. 48
  49. 49. l) No encontrarse inhibido, concursado ni tener condenas penales por delitos dolosos o procesamiento penal firme por iguales delitos, ni haber sido objeto de sanciones administrativas que hayan culminado en cesantía, exoneración, ni encontrarse inhabilitado profesionalmente. m) Participar activamente en las propuestas de capacitación que determine la Subsecretaría de Participación Comunitaria.” “Artículo 18 Bis.- El Coordinador General del Foro Vecinal de Seguridad ejercerá las siguientes funciones: d) Asegurar el funcionamiento periódico del Foro de acuerdo a la Reglamentación que determine la Autoridad de Aplicación. e) Verificar el cumplimiento de las instrucciones y reglamentos dictados por la Autoridad de Aplicación. f) Remitir informes a la Autoridad de Aplicación de acuerdo a lo establecido por la reglamentación y garantizar una interlocución directa entre las partes.” “Artículo 20 Bis.- El Comisionado Jefe de la Policía Departamental de Seguridad y los Jefes de Policía de Seguridad de Distrito y Comunal deberán mantener reuniones periódicas con los representantes de los Foros Distritales de Seguridad, cuyos resultados deberán ser informados a la Autoridad de Aplicación.” ARTICULO 3º. Derogar los artículos 24 a 27 (Capítulo “Foros Departamentales de Seguridad” del Título II “Participación Comunitaria”) y 28 a 43 (Título IV “Defensor Municipal de Seguridad”) de la Ley Provincial de Seguridad Pública Nº 12.154. La derogación de los artículos que antecede, no afecta a los Defensores Municipales de la Seguridad que al momento de la sanción de la presente Ley estén en funciones, quienes 49
  50. 50. continuarán en su ejercicio con los derechos y obligaciones establecidos por la Ley 12.154, hasta la caducidad del período por el cual han sido designados. ARTICULO 4º. Autorízase al Poder Ejecutivo a aprobar el texto ordenado de la presente ley. ARTICULO 5º. Comuníquese al Poder Ejecutivo. 50

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