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Bolivia desde la implementación del proceso de ajuste estructural en Agosto de 1985, ha tenido un avance sustancial en lo que se refiere al control de la inflación y al manejo de los instrumentos macroeconómicos, consolidando la estabilidad económica.

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  1. 1. El Proceso de Descentralización en BoliviaAntecedentesEl problema confrontado por las sociedades industrializadas al final de la década de lossetenta no fue simplemente el resultado de una política equivocada, es decir, del fracaso delkeynesianismo; el problema era de naturaleza estructural. Desde 1974, el mundoindustrializado había intentado ajustarse al hecho de que los 20 años de crecimiento sinprecedentes luego de la Segunda Guerra Mundial, correctamente denominados la EpocaDorada, habían terminado2 . El impacto petrolero de 1972, conjuntamente con la recesiónglobal más profunda desde la Gran Depresión, hizo destacar la urgencia de embarcarse enreformas estructurales de gran envergadura. Los ajustes debían efectuarse en las relacionesentre los poderes industriales en sí mismos. Uno de tales ajustes era la adopción de tasasflotantes de cambio para reflejar el fracaso de Estados Unidos en controlar la inflación y sudeclinante poder económico, en contraste con la creciente influencia de Japón y de laComunidad Europea.Apoyándose en el financiamiento externo, muchos países continuaron viviendo más allá desus posibilidades, creando así condiciones económicas insostenibles que requerirían defuturos ajustes económicos y sociales de mucha mayor magnitud que los experimentados enlas sociedades industriales. El primer gran problema consistió en que, a pesar de que elacceso a los préstamos comerciales contribuyó a detener un agudo deterioro de losestándares de vida en el corto plazo, los gobiernos que se endeudaron alcanzaron niveles dedeuda bajo términos desfavorables tan altos que inmediatamente se vieron incapacitadospara cumplir con sus obligaciones financieras. El segundo gran problema consistió en lapersistencia del deterioro en los términos comerciales, particularmente para los productosprimarios. como indica un reciente estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI), lostérminos de negociación para las exportaciones no petroleras han declinado en un 4 5%desde 1986.3En el plano nacional, la revolución de Abril de 1952, significó un cambio de rumbo en laVisión como país, por lo que históricamente Bolivia pasó de ser un país oligárquico, a teneruna visión democrática y moderna4 . Sin embargo, Bolivia transita hacia la modernidad enun periodo bastante crítico entre 1950-1982, donde comienza la crisis de la deuda externaen Latinoamérica y donde Bolivia pasa por su peor crisis económica de su historia con lamayor inflación del hemisferio en el período 1982-1985. Las estrategias económicasdiseñadas por la CEPAL en la década del 50, empiezan a fallar y Latinoamérica al igualque Bolivia asumen ajustes de tipo estructural que conducen al país a la década del 90donde se efectúan las reformas descentralizadoras.Tomamos para referencia el análisis que hace Sachs, sobre las perspectivas deLatinoamérica para el Siglo XX 5:" Podemos estar seguros que las reformas realizadas hastahoy, durante los años ochenta y noventa, no son todavía suficientes para crear economíasdinámicas y en crecimiento en el futuro. Los soportes científicos y tecnológicos de laseconomías siguen siendo muy poco profundos. La calidad de la educación es todavía muypobre y está aún distribuida de manera poco equitativa". A estos factores añadimos el
  2. 2. problema cada vez más complejo de la corrupción, aspecto que indudablemente retrasa aBolivia como país que necesita urgentemente de un despegue hacia la modernidad.El proceso de planificación estratégica en Bolivia tiene como antecedentes la Estrategiadecenal de 1960, La Estrategia del Desarrollo Económico y Social de 1970, las políticas deajuste estructural de mediados de los 80s y el nuevo proceso de Participación Popular yDescentralización administrativa a partir de 1994, que contribuye al desarrollo de un nuevosistema de Planificación descentralizada y participativa6 .Posteriormente entre 1997 al 2000 se han desarrollo procesos de Diálogos Nacionales I y II,un nuevo marco de relacionamiento de la cooperación internacional, el PGDES 1997-2002fue sustituido por el Plan Operativo de Acción 1997-2002 y como resultado del 2º DiálogoNacional y otros procesos de consulta ciudadana se diseña la Estrategia de Reducción dePobreza (EBRP).El contexto bolivianoBolivia desde la implementación del proceso de ajuste estructural en Agosto de 1985, hatenido un avance sustancial en lo que se refiere al control de la inflación y al manejo de losinstrumentos macroeconómicos, consolidando la estabilidad económica. La puesta enpráctica de las estrategias diseñadas hacia el desarrollo sostenible, ha tenido avances en losprocesos participativos locales y municipales; aunque lentos y débiles a nivel central ydepartamental, en razón a problemas de gobernabilidad y creciente burocratización delaparato del estado, así como la apertura a procesos de consulta y diálogo con la ciudadaníaque se han expresado en los resultados de las estrategias de biodiversidad, cambio climáticoy de participación popular, y reducción de pobreza9.A pesar de los esfuerzos de ajuste estructural y de las estrategias elaboradas, la pobrezacontinua siendo el principal problema del país. A lo cual se asocia los procesos de crecientecontaminación de los suelos y el agua fruto de la actividad económica.Procesos en BoliviaEn 1992 la aprobación de la Ley 1333 de Medio Ambiente y sus reglamentos a partir del1993-1995, constituye un momento de avance significativo en la transición del concepto derecursos naturales en el sector agropecuario, hacia un concepto integral de medio ambiente.En el Plan PGDES (1994-1997), desarrollado al inicio de la administración, se incorporapor primera vez el concepto del desarrollo sostenible, más allá de ser una propuesta deconcepto sobre el DS es un instrumento de concertación social que orienta y ordena losprocesos de reformas emprendidas por el Plan de Todos y representa un hito importante enel cambio de concepción y metodología de planificación. Complementariamente sedesarrollan cambios institucionales como la creación del Ministerio de DesarrolloSostenible y Medio Ambiente.
  3. 3. La aprobación de varios instrumentos como la Ley del Instituto Nacional de ReformaAgraria (INRA), El sistema nacional de areas protegidas, la ley Forestal, la reformaeducativa, la reforma de salud y el proceso de capitalización, constituyen hitos en elproceso de reformas, que contribuyen al desarrollo sostenible.La inserción del tema ambiental en el Plan General de Desarrollo Económico y SocialPGDES (1997-2002) y en el Plan Operativo de Acción (1997-2002) elaborado por laVicepresidencia de la República, dentro del pilar oportunidad, como corolario del IerDiálogo Nacional efectuado en 1997. Posteriormente se desarrolla el 2º Diálogo Nacionalcuyas conclusiones servirán de base para la elaboración de la Estrategia de reducción dePobreza.Política Económica y ajuste estructural14En el año 2000 Bolivia cumple quince años realizando grandes reformas estructurales en unambiente democrático. La primera generación de reformas incluyó la unificación del tipode cambio, la eliminación de las restricciones a las importaciones y al movimiento decapitales, la promoción de la inversión extranjera, la simplificación del sistema tributario, laeliminación de precios oficiales y la liberación de las tasas de interés. Todas estas medidaslograron restablecer la estabilidad económica, estimular un moderado crecimiento y reducirel déficit fiscal. Sobre esta base, Bolivia inició la segunda generación de reformas, entre lasque se encuentran la Descentralización, la privatización y capitalización de empresaspúblicas, la Reforma Educativa y la Reforma del Estado.La crisis internacional originada en el sudeste asiático en 1997 y su posterior repercusión enla región a través de la crisis en el Brasil durante la gestión de 1998, repercutieron en elcomportamiento de la economía boliviana durante 1999. Esta crisis tuvo un marcado rezagoen el caso boliviano, ya que se explica por la precariedad del sistema financiero local, pocodesarrollado y poco articulado a los mercados internacionales.A pesar del tiempo transcurrido y el esfuerzo realizado por el país, así como el fuerte apoyode la Comunidad Internacional, los resultados en el área económica y social no han sido losesperados. El crecimiento ha sido moderado y si bien los indicadores sociales hanmejorado, cerca del 63% de la población aún es pobre y la mayoría de los indicadoressociales muestran que el país continúa estando entre los más pobres de la región.Esta situación se explica, en primer lugar, porque las condiciones iniciales a partir de lascuales se inició el ajuste se caracterizaron por una brecha significativa en el desarrollo delos recursos humanos, una alta proporción de población en el sector agrícola desubsistencia, una difícil situación geográfica y una infraestructura poco desarrollada. Ensegundo lugar, no obstante los esfuerzos del país y la Cooperación Internacional, losproblemas de gobernabilidad y debilidad institucional continúan obstaculizando eldesarrollo, las reformas tales como la del Servicio Civil, del Sistema Judicial y laDescentralización son de importantes experiencias.En tercer lugar, las reformas orientadas a promover el crecimiento económico(privatización y capitalización de empresas públicas, Reforma Educativa, Descentralización
  4. 4. Administrativa, Reforma de Salud, Reforma de Pensiones), están generando procesos paradesarrollar las capacidades y destrezas, queda como reto el promover un cambio de estilode la gestión pública, que se exprese en cambio de actitudes y comportamientos.15Crecimiento de la economíaEl crecimiento de la economía, mostró el nivel más bajo desde el ajuste llevado a cabo enAgosto de 198516 A pesar del incremento del precio internacional del petróleo y su impactodirecto en los precios de los derivados de hidrocarburos y las tarifas del transporte, lainflación se mantuvo baja debido a la caída en los precios de los productos agrícolas, a laescasa variabilidad de los precios de productos industriales y a la menor demanda interna.La inflación acumulada en 1999 fue 3.13%, menor a la registrada en 1998 (4.43%) einferior al 5% establecido como meta en el programa económico con el Fondo MonetarioInternacional (FMI); comparada con los niveles históricos fue la más baja registrada en losúltimos 30 años.Sector FiscalAún cuando el Gobierno realiza importantes esfuerzos por mantener la disciplina fiscal, eldéficit se ha elevado como consecuencia del costo de la Reforma de Pensiones y de lamenor dinámica de la economía, ocasionando menores recaudaciones tributarias, enparticular, de impuestos internos y aduaneros, ocasionando una disminución de la presióntributaria de 19.6% del PIB en 1998 a 18.0% del PIB en 1999.Similar situación se verificóen el comportamiento de los gastos fiscales, los cuales disminuyeron de 31.0% del PIB en1998 a 30.7% del PIB en 1999. Este desempeño se explica principalmente por la reducciónen el gasto corriente (de 24.7% del PIB en 1998 a 23.4% del PIB en 1999), especialmentepor la caída en las transferencias corrientes y servicios personales.El déficit fiscal fue financiado en mayor proporción con recursos externos (2.3% del PIB),coadyuvando a atenuar las presiones inflacionarias y sobre las tasas de interés domésticas;el financiamiento interno (1.5% del PIB), se obtuvo a través de la emisión de Bonos a favorde las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs) por un monto de Bs905.2 millones($us.155 millones), en 1999.PGDES 1994-199724El PGDES 1994, fue elaborado al inicio de la gestión incorporando el concepto delDesarrollo Sostenible, un enfoque orientado al desarrollo económico con énfasis en elsector productivo, integrado con el desarrollo humano y teniendo como eje el desarrollosostenible.En 1993, la nueva administración, lanza una nueva propuesta al país, llamada Plan deTodos, que plantea la dinamización del crecimiento, la democratización del patrimonio delas empresas públicas a través de la capitalización, un fuerte estímulo a la inversiónprivada, el apoyo a las exportaciones y otras medidas como la participación popular.
  5. 5. En este primer año de gobierno, las propuestas del Plan de Todos fueron llevadas a lapráctica en su fase inicial, constituyendo un proceso de democratización que articula lassiguientes reformas: • La reforma de la Constitución Política del Estado, que moderniza la estructura institucional del país, especialmente la del sistema judicial, reconoce la diversidad socio cultural, y facilita la descentralización del Estado fortaleciendo la administración departamental y a los gobiernos municipales, sin que la República pierda su carácter unitario. • La reforma del Poder Ejecutivo, que sistematiza la acción gubernamental en busca del crecimiento económico, la equidad social y el uso racional de los recursos naturales, como fines articulados entre sí. • La capitalización, que posibilita la participación privada en los sectores productivos estatales, con el propósito de generar inversión y transferencia de tecnología, lo que resultará en la elevación de la tasa de crecimiento y en la mejora de las condiciones de inserción laboral. • La reforma del sistema de pensiones, mediante la capitalización individual y la distribución de acciones provenientes del proceso de capitalización de las empresas públicas, para lograr una mayor cobertura, una mejor administración, fomentar el ahorro nacional y estimular la creación de un mercado de capitales. • La participación popular, que constituye la más importante redistribución del poder político y económico desde 1952, pues reasigna recursos de la coparticipación tributaria al área rural y a las provincias, donde se registra la mayor pobreza, y transfiere autoridad y responsabilidad a los barrios y comunidades, para que sean éstos lo que definan sus prioridades y fiscalicen el correcto uso de sus recursos. • La reforma educativa, que establece la enseñanza básica en la lengua materna, reconociendo el carácter pluricultural y multiétnico de la sociedad boliviana, y reorienta los recursos en favor de la educación primaria. Esta reforma adecuará la formación de los recursos humanos a las demandas culturales y a las necesidades productivas de la sociedad.La superación de la pobreza, el perfeccionamiento de la democracia, la equidad social y elcrecimiento económico en un marco de uso adecuado de los recursos naturales, son lastareas que se proponía enfrentarPGDES 1997-2002El Plan General de Desarrollo Económico y Social, es un Plan que está inserto en lareforma de la Constitución boliviana de Agosto de 1994 25. Este Plan con el título de PaísSocialmente Solidario, se establecen como núcleos estratégicos el Pilar Oportunidad yPotenciamiento y Transformación Productiva y a la gestíon ambiental extensiva. En laTabla siguiente se sistematizan los principales instrumentos para la generación de planes,programas, estrategias y políticas en el sector medio ambiente.
  6. 6. Subsector/Area Marco Planes/Acciones/Políticas Legal/Estrategias1. Gestión de • Fortalecer la capacidad del Estado enCalidad materia de planificación, gestión corrienteAmbiental y control de la calidad ambiental, capacitando a agentes políticos y privados • Se complementará el marco legal y normativo2. Gestión de • Ley de • Las políticas están definidas en elRecursos Aguas en Capítulo 18 de la Agenda 21 Global.Hídricos proyecto26 • Los recursos hídricos constituyen un bien público, y deben servir bajo criterios de • Ley de sostenibilidad, tanto para los usos Ordenamie humanos, como a aquellos relativos al nto crecimiento económico. Territorial (LOT) en • En la planificación integrada de las proyecto. cuencas y sistemas hidrográficos, se incorporarán los parámetros del ordenamiento territorial y las políticas de población.3. Gestión de la • Ley de • Las políticas instrumentales están basadasDiversidad Biodiversid en la Agenda 21.Biológica ad en • Se necesita que estas políticas se proyecto incorporen en los PDMS y PDDEs. • Se crearán espacios participativos entre el gobierno, sociedad civil y empresa privada. • Se fortalecera el Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP4. Areas • Se formularán los criterios integrales ytransversales específicos de sostenibilidad ambiental para el desarrollo de los sectores económicos y sociales. • Se crearán instrumentos, para la introducción de la política de Educación para el Desarrollo Sostenible (EPDS) en el proceso de la Reforma Educativa. • Se formulará un sistema de capacitación en la gestión ambiental. • Se desarrollarán capacidades científicas
  7. 7. en la gestión ambiental. • Se dará especial atención al financiamiento de la gestión ambiental a través de las Fundaciones 27Fuente: PGDES, 1997-2002La Descentralización en el Contexto Nacional e InternacionalLa literatura existente sobre descentralización suele enfatizar la importancia de estosprocesos para el desarrollo y la democratización de los países. Sin embargo, ladescentralización no es una panacea, es apenas un marco jurídico legal que, bajodeterminadas condiciones, puede facilitar el desarrollo.En que medida se acompaña la transferencia de competencias con los recursos necesarios, yque formas de participación social se preveen, son dos cuestiones básicas para evaluar ydiferenciar las distintas experiencias de descentralización.El enfoque de la "vía boliviana" de descentralización, comparativamente con otros países,es una apuesta bastante radical a la democratización.1. La Agenda de la DescentralizaciónDescentralización y colonialismoLa descentralización es una de las principales reformas políticas de las ultimas dos décadasen el ámbito mundial. Se estima que en los últimos anos mas del 80% de los países endesarrollo con mas de 5 millones de habitantes comenzaron a reformar las estructurascentralistas que la mayoría de ellos heredo y arrastro desde los tiempos coloniales. Tambiénen los países del ex bloque socialista se planteo la descentralización. Sin embargo, laeliminación del centralismo estatal tan rígido como autoritario, desencadeno un procesoacelerado de desmembramiento de Estados y exacerbación de nacionalismos que parecíansuperados hace tiempo. La creación de mini-Estados, pero mas aun las guerras cruentas enlo que fue la URSS o la desintegrada Yugoslavia, tienen múltiples causas históricas,económicas y también religiosas, que no deslegitiman la descentralización pero quetampoco pueden ser analizadas separadamente. En todo caso, son ejemplos patéticos de quela descentralización no tiene, necesariamente, y siempre el desenlace deseado.
  8. 8. El rol de la cooperación internacionalEn la mayoría de los países, la descentralización se asumió por iniciativa propia, sea porquelos gobiernos comprendieron la urgencia de modernizar los Estados o porque la oposiciónde a sociedad contra el centralismo gubernamental lo impuso.Pero también jugo un rol importante la política del Banco Mundial y de la mayor parte de lacooperación internacional que alientan y financian estos procesos de descentralización, paraque estos Estados se modernizaran y volvieran mas eficientes en la administración de losservicios públicos y para promover procesos de desarrollo. Otra expectativa fue que ladescentralización permitiera disminuir la brecha entre Estado y Sociedad y, con ello,controlar los alarmantes niveles de corrupción.Descentralización y globalizaciónResulta casi paradójica la simultaneidad de procesos de descentralización y globalización yque sean las mismas instancias multi y bilaterales que promuevan ambos.La globalización implica un continuo y acelerado proceso de concentración de recursosnaturales, económicos y financieros, y por tanto también de poder político como capacidadde decidir la suerte de los países, por encima de sus fronteras y gobiernos. Ladescentralización es justamente un proceso contrario, de delegación de poder y del manejode recursos, mas cercano a la población y sus necesidades.Para muchos, esta supuesta paradoja no es mas que un proceso complementario, resumibleen el eslogan de "pensar global - actuar local", asociado al otro de la "aldea global". Nocuestionan la concentración y dolarización de riquezas y poder, ni tampoco lasconsecuencias de pobreza y perdida de desarrollo para la gran mayoría de los países y de lapoblación de esta "aldea global".Para otros, la descentralización es una pieza de la globalización, ya que puso fin a la era delos Estados Nacionales y su organización generalmente centralista. Desde esta perspectiva,se subraya el peligro de que la descentralización sea parte del paquete neo-liberal y laconsecuente intención de desligar al Estado de sus responsabilidades sociales.Pese a estas criticas y preocupaciones, ciertamente fundadas, por lo general se coincide enla valoración de los procesos de descentralización comoDescentralización y participación socialDetrás de esta tendencia "global" de descentralización, se advierte una enorme diversidadde concepciones y practicas para llevarla adelante. Esta diversidad responde a la diversidadde contextos y problemas de cada país en concreto, pero mas aun refleja la voluntad degobiernos y políticos para decidir las formas y alcances de la descentralización.
  9. 9. Estudios serios dan cuenta de la relación estrecha entre democracia y descentralización. Enlos países mas democráticos predominan procesos de descentralización mas profundos yparticipativos; en cambio, los gobiernos y Estados mas autoritarios se limitan a simplesejercicios de ingenieria1 estatal, sin trastocar las relaciones de poder y exclusión social. Unejemplo patético es la descentralización que el régimen de Pinochet implemento en Chile,incluso mucho antes que en la mayoría de los países vecinos.Esto prueba que la descentralización no es por si y automáticamente una reforma queamplíe la participación social y con ello, la democratización. Es un mecanismo que tambiénpuede funcionar a la inversa, para conservar y cimentar formas antidemocráticas de poder.Es por ello, que el tema de fondo y distintivo entre los diferentes modelos dedescentralización es el nivel de participación social que facilita o dificulta, la contribuciónreal que haga al desarrollo social y a la democratización de los países.Esta relación estrecha -pero no automatica- entre descentralización y democratización esotro elemento que explica la importancia de propuestas y estrategias de empoderamiento dey desde la sociedad civil.2. La vía bolivianaEn comparación con los países vecinos Bolivia inicio relativamente tarde el proceso dedescentralización, con la aprobación de la Ley de Participación Popular (LPP) en abril de1994 y la Ley de Descentralización Administrativa (LDA) en Julio de 1995.No hubo una sola causa por la que los gobiernos postergaran la descentralización enBolivia. Una fue, sin duda, el predominio de regimenes autoritarios que no conciliaban laidea de reducir y redistribuir el poder centralizado, pero, también había preocupación deque en un país de tan marcadas diferencias socioculturales y económicas y de tan pocaintegración real pudiera darse el mismo proceso de desintegración y desmembramientoocurrido en muchos de los países del ex-bloque socialistaEstos temores tenían peso en la definición de la descentralización "vía municipal". Sinembargo, ni las razones pragmáticas ni el inicio tardío quitan merito al modelo boliviano dedescentralización que ha ganado incluso notoriedad internacional.El modelo boliviano de descentralización reconoce la autonomía política de los municipios,establecida ya anteriormente por otras leyes, aunque solo tenia importancia para lasciudades, agregando los siguientes elementos que le dan singularidad: • Nueva división político administrativa del paísLa ampliación de la estructura abarco municipal al conjunto del país sobre la base de lassecciones provinciales existentes, creando de esta manera 314 municipios. A diferencia del
  10. 10. pasado, cuando municipio era sinonimo de ciudad, se opto entonces por municipiosterritoriales que abarcan areas urbanas y rurales. • Distribucion y descentralizacion de fondos publicosLa modificación del anterior sistema de coparticipación tributaria basada en el concepto dellugar donde se tributaba. Este modelo anterior que únicamente beneficiaba a las grandesciudades fue cambiado por el principio de la distribución proporcional al numero de lapoblación (es decir, "per capita").Pero además se incremento el porcentaje de la coparticipación tributaria a favor de losmunicipios del 1 0 al 20%. Con ambas medidas, se inicio un enorme proceso deredistribución de recursos financieros públicos, anteriormente en manos del gobiernocentral, y que ahora se reparten en beneficio de las regiones rurales. • Transferencia de competencias a los municipiosEntre las principales responsabilidades que se transfieren del Estado central hacia losmunicipios, esta la administración y el mantenimiento de los caminos vecinales. Elmejoramiento de la infraestructura de los establecimientos de educación y salud (el pago desueldos y otros gastos sigue a cargo del gobierno central). Además de estas competencias,la Ley de Participación Popular asigna al municipio como una de sus funcionesfundamentales la promoción del desarrollo económico-social • La participación social en los municipiosEl punto de mayor singularidad y que justifica el nombre de Participación Popular para ladescentralización y municipalizacion en Bolivia, es el reconocimiento jurídico de lascomunidades campesinas, indígenas y barrios urbanos como "sujetos" de este proceso y laamplia participación que les asigna en la planificación de los recursos públicos municipalesy en el control de la gestión municipal. Se reconoce a las Organizaciones Territoriales deBase (OTB, que es el nombre genérico para las distintas formas organizativas como ayllus,sindicatos agrarios o juntas vecinales) como interlocutores y se crean comités de vigilancia,compuestos por los representantes de cantones o distritos municipales, para facilitar laarticulación entre sociedad y gobierno municipal. • Descentralización de los departamentosEste modelo municipalista se complementa con la Ley de Descentralización Administrativaque delega funciones importantes (como la comunicación vial, electrificación y el apoyo amunicipios) y también una parte importante de recursos públicos del gobierno central hacialas prefecturas. Es una descentralización meramente administrativa, como indica el mismonombre, sin autonomía política. Es decir, es el presidente del gobierno central quien
  11. 11. nombra al prefecto, a diferencia de los municipios donde la población elige directamente algobierno municipal.La única concesión a la participación social en los departamentos es la constitución de losConsejos Departamentales, conformados por los delegados de las provincias elegidos porlos Concejos Municipales respectivos.3. Algunas TendenciasSeis anos desde que se inicio la descentralización en Bolivia es un tiempo muy corto paraevaluar un proceso de tal complejidad y cambios tan profundos. No se justifican lasgeneralizaciones apresuradas, sea para realzar o para impugnar este proceso, porque lasexpectativas iniciales no eran realistas, o porque simplemente no se coincida políticamente.Por lo mismo, aquí no pretendemos mas que un balance parcial y preliminar de algunastendencias. Es una síntesis que nos ayuda a precisar el contexto del empoderamiento y lademocratización del poder local. Pero, al mismo tiempo, nos tiene que afinar la vista parareconocer las potencialidades y las amenazas que existen y condicionan el futuro desenlacede este proceso.¿Cuales son las Tendencias? • En la participación social • En la gobernabilidad en los municipios • En la capacidad de resolver las nuevas responsabilidades1. La participación socialEl tema de la participación es el rasgo mas llamativo de la descentralización boliviana y elque también mayor expectativa despertó en la población nacional y también en ámbitosinternacionales. Es el aspecto que identificamos como esencial para la democratización delpoder local, que por lo mismo es la pieza central de la Pirámide de Empoderamiento quepresentamos en el Capitulo 2.Pese a la tendencia predominantemente alentadora en el área rural, existe otra tendencia nomenos importante de ausencia o de formas distorsionadas de participación en el áreaurbana. Es una tendencia que amenaza al conjunto del proceso, no solamente a lasciudades, porque es allí donde se concentra la mayor parte de la población, y también elpoder.No coincidimos con la afirmación de algunos de que la Ley de Participación Popular "sirvepara el campo, pero no para las ciudades", aunque realza una tendencia que debería seranalizada y encarada para asegurar la sostenibilidad del proceso. Es por ello que abordamosligeramente este tema.
  12. 12. En contraste con el campo, la ciudad da poca la importancia de la cultura organizativa. Laausencia del Estado fue una de las razones para que las comunidades campesinas eindígenas mantengan esta cultura organizativa y de tal forma aseguren su sobrevivencia,material y también cultural.En cambio, en el acelerado y accidentado proceso de urbanización había que construir unanueva tradición organizativa, aunque la migración del campo a la ciudad ayuda a no tenerque partir de cero. Una prueba de eso son los vecinos de barrios pobres, en su mayoríamigrantes bastante recientes, que se organizan para resolver por si mismos en "accióncomunal" algunos problemas.Pero la falta de actitudes similares en barrios mas acomodados y de mayor tradición urbana,también nos muestra que las ciudades no favorecen el desarrollo de organizacionesterritoriales.Las razones por las que se opto por un modelo único y exclusivo de representación pormedio de las organizaciones territoriales es un tema complejo y contradictorio. El hechoincuestionable es que el principio territorial se adecua y responde a la tradición rural, peroplantea muchas dificultades para la participación en las ciudades ya que desecho latradición de organización sindical y gremial allí existente.El gobierno reconoce estas dificultades y de alguna manera, es por ello que creo en lanueva Ley de Municipalidades un "Consejo Consultivo" con representantes de las diversasorganizaciones "funcionales". Esta ampliación puede favorecer a la participación social enlas ciudades, pero al mismo tiempo encierra el peligro que diluya la participación de lascomunidades al dar cabida a otras organizaciones.Estos problemas desnudan las enormes diferencias que existen entre el campo y la ciudad.Pero también muestran que la generalización del principio territorial, como único validopara la participación popular, no fue acertada.El reconocimiento que la LPP da a la diversidad de organizaciones territoriales existentes(ayllus, sindicatos, capitanías, juntas vecinales, etc.) es un acto importante de respetocultural frente a las organizaciones rurales, pero no logra hacer justicia con la tradición departicipación social en los centros urbanos.Este aspecto fue cuestionado a un inicio de la participación popular, particularmente por lossindicatos, gremios y grupos de mujeres.Transcurridos seis anos, es irrefutable que la opción territorial favoreció a lasorganizaciones del campo, pero que también debilito la participación social en las ciudades,e incluso de las organizaciones "funcionales" del campo que quedaron marginadas de esteproceso tan importante de participación popular.
  13. 13. En la mayoría de los municipios no terminan de funcionar los Comités de Vigilancia. Alpresentar la Pirámide del Empoderamiento, se profundizo sobre las causas y posiblessalidas de este problema.2. La gobernabilidad en los municipiosLa complejidad del tema de la gobernabilidad es tan grande que no puede ser debidamenteprofundizada en el marco de este anexo. Sin embargo, tampoco es eludible del todo, porqueel funcionamiento y las características del sistema político de los municipios soncondicionantes esenciales para el empoderamiento y la democratización del poder local.Con estos limites puestos en claro, constatamos las siguientes tendencias: • Mas allá de la autonomía política de los municipios y de la mayor cercanía entre Sociedad y Estado, existe la gran condicionante del monopolio de los partidos políticos para gobernar. Con ello, la crisis de los partidos y del sistema político como tal, no podría estar ausente en los municipios. • En una reciente evaluación del gobierno se habla de un 20% de municipios que no funcionan, mostrando además la directa relación entre niveles de participación y gobernabilidad.Las causas e implicaciones de cada uno de estos puntos es enorme. Aquí nos permitimossaltar por encima y sacar dos conclusiones: • Para perfeccionar y profundizar la Ley de Participación Popular, se plantea la urgencia de cambiar la exclusividad de representación política por los partidos, necesidad tan evidente que ya se ha incorporado a la agenda de los debates públicos. En muchos otros países, funciona la democracia municipal sin obligatoriedad de partidos. Por tanto, no es una Utopia que también Bolivia se plantee este paso, modificando la Constitución Política del Estado. • La participación social es una condición esencial para la gobernabilidad, porque la capacidad del sistema político de auto-transformarse es mínima. Sin presión y decisión de la sociedad de poner fin a inestabilidad y a la impunidad de actos irregulares y corruptos, difícilmente se avanzara en este camino.3. La capacidad de los municipios de resolver sus nuevas competenciasLo dicho arriba, también vale para este punto: es un tema complejo que aquí tan solo noscabe enunciarlo resaltando la importancia que tiene la existencia de resultados tangibles ymejoras concretas, para que la población no pierda la fe que puso en el proceso demunicipalizacion y participación popular.Los puntos mas mencionados y criticados son:
  14. 14. • La poca capacidad institucional de los gobiernos municipales para encarar sus responsabilidades y las nuevas tareas que tienen por delante. Esto se constata especialmente en los municipios pequeños. • La persistencia de múltiples formas de corrupción e ineficiencia en los gobiernos municipales, a pesar del control social creado. • La insuficiencia de recursos para encarar inversiones mas grandes y necesarias para responder ante las expectativas de la población y ante los requerimientos del desarrollo de un "municipio productivo" o "municipio competitivo".El último punto probablemente sea el más difícil de resolver; ya que se supone que eltiempo ayudara a dar solución a los dos primeros. Pese a que los fondos siempre soninsuficientes en comparación a las necesidades, y mas aun en un país tan pobre comoBolivia, hay mucho que se puede y debe hacer. Por ejemplo: • Que las prefecturas no despilfarren y malgasten los recursos y dejen de ser botín de los partidos políticos. Que sean capaces de articular planes regionales en coordinación con los municipios y los apoyen realmente, contribuyendo al desarrollo del país. • Que lo mismo también se cumpla al interior de los Fondos de Desarrollo, como FIS, FDC, ahora DUF), FNDR. Ellos tienen la responsabilidad de canalizar fluida y transparentemente los recursos de la cooperación internacional, en base a las demandas de los municipios, antes que ser instrumentos de políticas recentralizadoras que se intenta aplicar desde el gobierno. Por una serie de factores, muchos de ellos coyunturales los recursos de que disponen estas instancias representan atrás muy altas que pueden incidir significativamente en el ámbito municipal. • Que la población le ponga el hombro al desarrollo municipal y no espere que todo caiga de arriba. Esto pasa por fortalecer las organizaciones sociales representativas, el mejoramiento de la participación en los procesos de planificación y control social y también por aspectos tan simples como el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.Existen muchos otros temas que quedarían por tocar y analizar como la urgentemetropolizacion de las principales ciudades, los procesos de distritacion, la constitución demancomunidades entre municipios, el ordenamiento territorial y otros. Sin embargo, elpropósito no era este, sino el de hacer algunos apuntes complementarios del contexto dondese desarrolla nuestra propuesta.Las breves pinceladas expuestas permiten tener un cuadro general que resalta la pertinenciade nuestra propuesta. Sin ser el único, el desafío del empoderamiento de las organizacionessociales, y específicamente de las organizaciones campesinas e indígenas es vital paraconsolidar el proceso de descentralización municipal y profundizarlo, haciéndolo masdemocrático, participativo y eficiente. Solo así se podrán plasmar las oportunidades dedesarrollo equitativo y sostenible en los municipios.
  15. 15. El proceso de descentralizaciónLa descentralización en Bolivia tiene antecedentes históricos a lo largo de su vidarepublicana, donde hubieron varios intentos de descentralizarla políticamente, sin embargoel modelo de Estado Unitario define las características de la República, por lo cual elproceso de descentralización28 adopta el modelo de descentralización administrativa víaprefecturas, y por vía local mediante los Gobiernos Locales. Descentralización política víala Ley 1544 creando 314 Gobiernos Municipales con autonomía técnica, administrativa yde gestión.La Constitución Política del Estado, la misma que define al país como un Estado unitario,y cuyo territorio se divide políticamente en Departamentos, Provincias, Secciones deProvincias y cantones29 (ver mapa en el anexo). La Ley de Participación Popular, continuay profundiza la reforma del régimen municipal iniciada en 1985 con la Ley Orgánica deMunicipalidades30, la misma que posibilitó la aplicación del régimen municipal autónomoestablecido en la Constitución Política del Estado.El objetivo general de la Ley de Participación Popular, es el de promover y consolidar laparticipación ciudadana en la vida jurídica, política y económica del país, induciendo aperfeccionar la democracia representativa, reduciendo la jurisdicción de los gobiernosmunicipales a las secciones de provincia. El proceso de la participación popular, continúaprofundizándose, requiere ampliar el proceso de descentralización: a través de lasPrefecturas que sirva de enlace entre las políticas de gestión gubernamentales y los 314municipios creados con la participación popular31, así como la articulación demancomunidades de municipios, para desarrollar mayor capacidad de gestión ynegociación32.Se planteó el rol de la Prefectura, como una instancia articuladora entre el GobiernoNacional y los Gobiernos locales, con el fin de restablecer la unidad de la administraciónpolítica y económica en los departamentos. Es por esta razón que el 18 de Julio de 1995, elCongreso aprueba la Ley 1654 de Descentralización Administrativa. El Prefecto cuenta conun Consejo Departamental que es fiscalizador y está conformado por representantes de lasprovincias y cantones, Finalmente el 1997, el Gobierno promulgó la Ley de Organizacióndel Poder Ejecutivo (LOPE), que modifica las competencias establecidas en la Ley deDescentralización, trámites de registro de comercio, derecho de autor, marcas y patentesque vuelven a recentralizarse.En 1999 se promulga la nueva ley de municipalidades 2028, en es. Esta ley tiene comoparticularidades un mayor fortalecimiento del control social a través de los Comités deVigilancia y se introduce como sector el tema medioambiental, así como se ajusta elconcepto de la censura constructiva que afecta la gobernabilidad de los Municipios.
  16. 16. Conclusiones y recomendaciones • Efectuando un análisis de las estrategias que se han implementado en Bolivia, ENDS, ERP y CDF y de los horizontes de visión que se tiene, una limitante muy importante sigue siendo la dimensión medioambiental para integrar el desarrollo sostenible. De las tres estrategias analizadas, obviamente la que toma más en cuenta esta dimensión es la ENDS, aunque es importante reconocer que en el caso boliviano, tanto la ERP como el CDF tienen una línea expresa de Recursos Naturales y Medio Ambiente que es importante destacar. Sin embargo más allá de la mera inserción de esta dimensión se encuentra el problema aún no resuelto entre el crecimiento económico y la degradación ambiental, contradicción que a nuestro juicio necesita tiempo para ser resuelta en un contexto de proceso. • En el caso boliviano, se sigue constatando la poca atención que se le dá al problema medioambiental, tanto en esferas de gobierno, así como en la propia sociedad civil, y no se ve la ligazón estrecha que existe entre la degradación ambiental y la pobreza. Este tema multivariable, no ha sido bien estudiado en la EBRP y debe merecer a nuestro juicio de un nuevo análisis para dar sostenibilidad a esta visión. • Dentro de las acciones que se han dado en el marco jurídico del proceso de descentralización en Bolivia, se encuentra la limitante política, donde los sucesivos gobiernos que lleguen a la administración del Estado deban tratar de evitar sucesivos cambios de estructura del poder ejecutivo nacional y departamental, que hacen que las normas sectoriales queden obsoletas en su marco institucional. Dentro este contexto es importante fortalecer la presencia de la planificación estratégica del estado a través del MDSP o en su defecto ver la posibilidad de reponer el antiguo Ministerio de Planificación. • De acuerdo a las evaluaciones realizadas en las Prefecturas, se demuestra que existe un divorcio entre la política nacional sobre Desarrollo Sostenible, y las actividades y prioridades, que las Prefecturas desarrollan en cada departamento. Por esta razón es muy importante que el MDSP difunda extensamente el Plan de Acción Ambiental de Bolivia III una vez que se finalice su redacción. De esta manera la dimensión ambiental igualaría en atención a las otras dos dimensiones (económica y social) para su tratamiento equitativo e integrado. • Como sucede en casi todo el Poder Ejecutivo, la disponibilidad de recursos del MDSP no es la suficiente. Este aspecto no tiene además correlación con los Planes Operativos Anuales y la asignación que pueda dar el Ministerio de Hacienda a los distintos proyectos aprobados. • EL MDSP, no ha concluido con los Planes de Uso de Suelo, (PLUS) en varios Departamentos del país, además de no existir una relación metodológica, entre el PLUS y el PLOT, para apoyar el diseño del segundo una vez aprobada la Ley de Ordenamiento Territorial. • Sobre el nuevo régimen forestal, existe una demora preocupante, ya que el mismo no da los resultados esperados, lo cual se debe fundamentalmente a las reglas para el manejo forestal que imponen nuevas obligaciones a los empresarios. • El desconocimiento de la Ley Forestal y sus Reglamentos en las Prefecturas y municipios es notorio, por ello la estrategia nacional debe ser finalizada en consulta con las Prefecturas, para que éstas se involucren mejor en el manejo forestal. Falta
  17. 17. elaborar estrategias forestales departamentales, promoción de inversiones para el sector y apoyar a los municipios en el cumplimiento de sus propias funciones. • No existe fortalecimiento a las Unidades Ambientales Prefecturales (UAPs) y peor a las Unidades Ambientales Municipales (UAMs), tanto en Recursos Humanos como en apoyo financiero. Existe una marcada descoordinación entre entes de los tres niveles de la administración del Estado. • Se debe fortalecer la inversión pública en el Servicio Nacional de Areas Protegidas (SERNAP), donde se debe agrupar el manejo de las áreas por Distritos optimizando, así los recursos humanos y proseguir con la búsqueda de financiamiento externo. En este contexto es necesario regular el funcionamiento de los Comités de Gestión de áreas protegidas, instrumento que tiene necesariamente incorporar mayor participación de la sociedad civil.Bibliografía 1. Achieving Sustainability, Povertry Elimination and the Enviroment. DFID, Department for International Development, Abercrombie House, Glasgow UK, (2000) 2. Aníbal Aguilar, Ministerio de la Presidencia de la República Subsecretario de coordinación Gubernamental 1.- Memorias Presidenciales 1994-1995. 2.- Experiencias de Planificación Estratégica en Bolivia, 1995. 3.- Seminario de Planificación Estratégica GTZ-SCG. Informes de Consultorías, Banco Mundial, BID y GTZ 3. Alvarez Gantier Daniel Agenda Estratégica de Concertación, BID 929/MDSP, Abril 2000 4. Banco Mundial (BM) Aspectos de Gestión Ambiental: Consolidando resultados pasados y garantizando sus sostenibilidad en el futuro, Dirección sectorial AL y el Caribe, (1997) 5.- Estrategia concertada de la sostenibilidad medioambiental en Bolivia, Documento de Trabajo Noviembre 2000 4. Barbier, EB Valuing Enviromental Funtions: Tropical Wetlands, Land Economics, (1994) 5. Bernardo R.Valdivia DesarrolloSostenible, reto del siglo XXI 6. Clayton D. Barry El reto hacia delante, IIED, Londres 2000 7. Filion&Sprecher; Reveeling the economic value of Biodiversity, in Biodiversity in Canada, 1999 8. Reed David Ajuste estructural, ambiente y desarrollo Sostenible, Fondo
  18. 18. Mundial para la naturaleza, CENDES, Nueva Sociedad, Caracas Venezuela (1996)9. MDSP/VPEPP, Dirección de Participación Popular,Unidad de Planificación Participativa Guia de Planificación Participativa en Areas Rurales, La Paz, Agosto 2000.10 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP), Viceministerio. de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Desarrollo Forestal, Dirección de Biodiversidad, Bases para el diseño de la Estrategia Nacional de Conservación y uso sostenible de la Biodiversidad y Plan de Acción, Memoria, Pando Junio 2000.11 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Planificación (MDSP),VMARNDF. Estrategia Nacional de Implementación de la Convención Marco de las NN.UU. sobre el Cambio Climático-ENI, La Paz 200012 Ministerio de la Presidencia, Viceministerio de Coordinación Gubernamental.. Dirección General de Coordinación con la Administración Nacional. Sistema de Seguimiento y Evaluación del Proceso de Descentralización; Sector Medio Ambiente, La Paz, Agosto 2000.13 Plan General de Desarrollo Económico y Social (PGDES), 1997-2002 Bolivia. hacia el Siglo XXI, Presidencia de la República, Octubre 199714 OECD, Organization Draft Guidelines on Poverty Reduction; Documento. para discusión en la reunión de expertos de Paris, Diciembre 2000.15 OECD. Organization for Economy Cooperation and Development. Poverty- Enviroment Linkages, Documento de discusión, Reunión de Expertos Paris, Diciembre 200016 OECD; Organization for Economy Cooperation and Development Shapping de. 21st Century: The contribution of Development Co-operation, Paris May 199617 OECD; Organization for Economy Cooperation and Development Handbook of. Incentive measures for Biodiversity, Design and Implementation, Paris 199918 UNEP,Global Enviroment Outlook, 2000 Earthscan Publications Ltd,. Pentonville Road, UK, London (2000)19 UNDP, Agencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo Attacking Poverty,. While Improving the Enviroment, New York (2000) .20 UNDP, GEO, América Latina y el Caribe, Perspectivas del Medio Ambiente,. Mexico, Costa Rica (2000)

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