DEMOCRACIA EFECTIVA:
CÓMO HACER INCIDENCIA POLÍTICA
DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
Dos casos de estudio en la República Dominicana
Mayo 2006
DEMOCRACIA EFECTIVA:
CÓMO HACER INCIDENCIA POLÍTICA
DESDE LA SOCIEDAD CIVIL
Dos casos de estudio en la República...
© 2006
Rosa Cañete Alonso
Democracia Efectiva:
Cómo hacer Incidencia Política
Desde la Sociedad Civil.
Dos Casos de estudi...
Ewe
A todas las personas que aún piensan
y trabajan por lo colectivo.
Ewe
Contenido
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INTRODUCCIÓN
Progresio (anteriormente CID-CIIR): su visión,
forma de trabajo y su objetivo con el libro.  . ...
III. APRENDIZAJES PARA LA INCIDENCIA EN
POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL . . . . 51
Lo que aprendimos sobre: Cóm...
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INTRODUCCIÓN
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su visión, forma de trabajo y su objetivo con el libro.
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ca (compartir conocimientos, transferir destrezas…) y el de incidencia
política (promoción de cambios en políticas y pr...
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Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo (CES)
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La formación de la base social es uno de los temas más controverti-
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que la mayor fortaleza que se puede tener para la Inci...
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También debemos discutir o tomar en cuenta en nuestro análisis, a
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las organizaciones comunitarias de base, ya que históricamente no han
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Según el Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2005, República
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III. APRENDIZAJES PARA LA INCIDENCIA
EN POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE
LA SOCIEDAD CIVIL
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n este apartado nuestro objeti...
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Las entrevistas fueron hechas por la investigadora, Rosa Cañete
Alonso, que participó en ambos procesos de Incidencia P...
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•	 Ricardo González, Coordinador del proceso de Incidencia en
Política Públicas.
•	 Margarita Espaillat, Encargada el Á...
LO QUE APRENDIMOS SOBRE:
CÓMO ORGANIZARNOS PARA INCIDIR:
GRUPO DE INCIDENCIA, ALIANZAS Y
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• Pese a esto también marcan que el trabajo con redes puede resultar
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• Con respecto a los mecanismos de toma de decisiones se resalta
la necesidad de llegar a puntos comunes claramente def...
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hará que el proceso sea más rápido. Está comprobado que la deter-
minación de las personas implicadas es clave para el ...
LO QUE APRENDIMOS SOBRE:
MANEJO TÉCNICO DEL TEMA
63
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• En ambos se hizo un gran esfuerzo por tener una pro-
puesta co...
64
“necesitamos una base técnica y profesional para tener una voz legitima,
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LO QUE APRENDIMOS SOBRE:
LA CONFORMACIÓN DE BASE SOCIAL
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en los procesos de Incidencia Política, abordados en ...
67
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68
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La Incidencia Política es el proceso planificado y realizado por la ciudadanía organizada para influir en el sistema político, los mecanismos de poder y toma de decisiones a fin de lograr en el corto plazo modificaciones en las leyes y políticas públicas y a largo plazo promover cambios sociales a través del fortalecimiento de la ciudadanía.

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  2. 2. Mayo 2006 DEMOCRACIA EFECTIVA: CÓMO HACER INCIDENCIA POLÍTICA DESDE LA SOCIEDAD CIVIL Dos casos de estudio en la República Dominicana ROSA CAÑETE ALONSO
  3. 3. © 2006 Rosa Cañete Alonso Democracia Efectiva: Cómo hacer Incidencia Política Desde la Sociedad Civil. Dos Casos de estudio en la República Dominicana Fotografías de portada: Gianni Dal Mas Diagramación y portada: Editorial Letra Gráfica Tel.: (809) 482 4700 email: libros@mail.com Impreso en la República Dominicana
  4. 4. Ewe A todas las personas que aún piensan y trabajan por lo colectivo. Ewe
  5. 5. Contenido Ewe INTRODUCCIÓN Progresio (anteriormente CID-CIIR): su visión, forma de trabajo y su objetivo con el libro. . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo (CES) su visión, forma de trabajo y su objetivo con el libro. . . . 14 I. ENFOQUE DE LOS PROCESOS DE INCIDENCIA . . . . . . 19 ¿Qué es la Incidencia Política? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 La Incidencia Política como disciplina: origen y realidad en sociedades con poca tradición democrática. . . . . . . 20 Objetivos de la Incidencia Política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Componentes de las estrategias utilizadas por los procesos de Incidencia Política para conseguir sus objetivos . . . . 25 II. ESTUDIOS DE CASO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Modificación del marco legal de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) en la República Dominicana. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 Construcción de una nueva visión de la Política Social en la República Dominicana: Reforma Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
  6. 6. III. APRENDIZAJES PARA LA INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL . . . . 51 Lo que aprendimos sobre: Cómo organizarnos para incidir: Grupo de incidencia, alianzas y articulaciones . . . . . . . . . . 55 Lo que aprendimos sobre: Manejo técnico del tema . . . . . . . . . . . . 62 Lo que aprendimos sobre: La conformación de base social . . . . . . . 65 Lo que aprendimos sobre: Estrategia de cabildeo y negociación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Lo que aprendimos sobre: Estrategia de medios y creación de opinión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Lo que aprendimos sobre: Financiación de las estrategias de incidencia política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Lo que aprendimos sobre: Impacto de los procesos de incidencia política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 Iv. para terminar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
  7. 7. 11 INTRODUCCIÓN Ewe Progresio (anteriormente CID-CIIR): su visión, forma de trabajo y su objetivo con el libro. P rogressio (anteriormente CIIR/CID) tiene sus raíces en una tradición católica radical, con una visión para transformar el mundo en un lugar donde prevalezcan la justicia, el amor y la paz. Trabajamos con personas de diferentes credos o ninguno, asu- miendo un compromiso con la inclusión y el respeto a la diversidad. Progressio trabaja por un mundo donde las personas puedan dis- frutar de la vida en toda su plenitud, donde los derechos humanos sean respetados, las personas tengan sus necesidades cubiertas y ejerzan control sobre sus vidas. Progressio es una organización no gubernamental británica que ha estado trabajando más de 40 años para promover el desarrollo y desafiar la pobreza a través de la asistencia técnica y de la incidencia política en países en vías de desarrollo. Actualmente tiene más de 90 cooperantes en América Latina, el Caribe, Asia, África y Medio Oriente. Progressio trabaja con organizaciones contrapartes ubicando coope- rantes altamente calificados que les ayuden a luchar contra la pobreza y la injusticia en el ámbito local y llevar a cabo actividades de incidencia en temas de pobreza global. Los componentes de cooperación técni-
  8. 8. 12 ca (compartir conocimientos, transferir destrezas…) y el de incidencia política (promoción de cambios en políticas y prácticas) constituyen los pilares básicos de nuestra contribución en la reducción de pobreza. En el caso de la República Dominicana, Progressio opera en el país desde 1989. En su nueva estrategia 2005-10 están claramente delinea- das las dos formas en que venimos haciendo el trabajo: compartiendo conocimientos, experiencias con las contrapartes y a través de la inci- dencia política. La combinación de estos dos componentes se llevan a cabo en los tres ejes de trabajo prioritarios: medio ambiente y desarro- llo de la agroecología, fortalecimiento de la sociedad civil que incluye la defensa de los derechos de la población migrante Haitiana, la preven- ción de VIH/SIDA y género como eje transversal. El programa de Progressio en República Dominicana es uno de los pioneros en incidencia política, cosechando una valiosa experiencia. Esta fue una motivación fuerte para que nos planteáramos esta publi- cación. Nuestro deseo es que la misma aporte a la sociedad civil una serie de aprendizajes sobre cómo conseguir incidir en la construcción de las políticas públicas. Seleccionamos dos experiencias importantes: a) Cambio de la ley 520 que regulaba las asociaciones sin fines de lucro. b) La reforma fiscal. Una y otra tienen sus diferencias por el contexto en que se desarro- llaron, por los intereses en juego, actores y logros. Justamente busca- mos analizar ambos procesos para extraer y mostrar los elementos que actuaron como fortalezas y aquellos que obstaculizaron o debilitaron la capacidad de incidencia de sectores de la sociedad civil. Hay mucha similitud en los países de América Latina: debilidad institucional, débiles democracias, escasa participación de la sociedad civil, sistemas de partidos con muchas dificultades para crear referentes democráticos y de participación de las mujeres, etc…
  9. 9. 13 Las variables que en esta publicación se analizan bien pudieran ser- vir para el aprendizaje institucional en otras experiencias. Nos interesa que la publicación contribuya a democratizar más nuestras sociedades contando para ello con los dos actores principales para el desarrollo: el Estado y la Sociedad Civil. Sonia Vázquez Representante de Progressio en República Dominicana
  10. 10. 14 Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo (CES) su visión, forma de trabajo y su objetivo con el libro. En las últimas dos décadas se ha impulsado el fortalecimiento de la sociedad civil en República Dominicana. A partir de ello, nuevas formas organizativas y métodos de lucha, trabajo social y político han surgido en el escenario social. Las prácticas y formas organizativas del movimiento popular y so- cial, sobre todo el vinculado a los partidos políticos de izquierda y del movimiento sindical, masónico, campesino y feminista, han perdido protagonismo y presencia. Su discurso ha quedado encerrado en una retórica vacía, incapaz de dialogar con el contexto actual. Por otra parte, los nuevos actores y actrices sociales, como las orga- nizaciones de base, los cristianos comprometidos en las Comunidades Eclesiales de Base (CEB), las mujeres y los migrantes no han logrado con sus propuestas y análisis trascender el ámbito local, pero sí han logrado que los tomen en cuenta como sectores sociales en la construc- ción de una cultura más democrática y para el fortalecimiento de la institucionalidad del Estado. En este escenario surgen como actores protagónicos las llamadas ONGs. Las cuales han tenido la posibilidad de plantear un nuevo dis-
  11. 11. 15 curso social y político. El trabajo de las ONGs se ha desarrollado fun- damentalmente en tres vertientes: 1. las que realizan una labor asistencialista y que actúan con fre- cuencia como sustitutas del Estado en ámbitos sociales, comu- nidades y poblados donde éste se hace presente de forma muy precaria; 2. las que promueven cambios culturales y la organización de la población para la solución de los problemas locales y secto- riales desde la dinámica de la autogestión y la cogestión; y, finalmente, 3. las que además de las dos visiones anteriores promueven reformas institucionales del Estado, de sus políticas sociales, desarrollan investigaciones para la acción social o la incidencia, promueven y defienden los derechos humanos, y desarrollan programas de cogestión con una visión o posicionamiento más político que asistencial. Son estas instituciones las que han marcado un estilo de trabajo y acción social que en los últimos años han contribuido significativamen- te al desarrollo social. Estas instituciones sociales han sido las pioneras en muchas áreas de trabajo, como el crédito a los sectores populares, la atención en salud especializada, la capacitación para el empleo, la alfa- betización de adultos, la promoción de las reformas políticas y sociales para la aprobación de una nueva Ley de Salud y Seguridad Social, ente otras acciones. En este contexto hemos logrado un espacio que nos ha permitido desde nuestra institución impulsar procesos de incidencia política para promover reformas necesarias para el sector social en articulación con otros sectores y en diálogo con empresarios, iglesias, actores políticos, partidos e instituciones del Estado. Ejemplo de ello son la aprobación de la Resolución 262-99 que promueve la implementación de meca- nismos de participación en el Ayuntamiento del Distrito Nacional, la
  12. 12. 16 creación del Consejo Nacional de Seguimiento a las Asociaciones Sin Fines de Lucro (CONASAFIL), la creación del Consejo Consultivo del Gabinete Social y el establecimiento –a través de la red Foro Ciudada- no– de una Agenda Propositiva y Legislativa de la Sociedad Civil. Hemos participado también en espacios de incidencia para la ela- boración y negociación del proyecto de Ley que regula los terrenos públicos y privados ocupados por familias pobres, la propuesta de Ley de Organización Municipal y la de Participación Social, entre otras. Muchas veces, enfrentados a las diversas posiciones e intereses, hemos logrado ir construyendo consensos o clarificando nuestros disensos, al punto de lograr acuerdos en base a aquellas cosas que podemos asumir juntos. En los procesos que se analizan en este trabajo se recogen las úl- timas dos experiencias desarrolladas desde nuestra institución, en las que nosotros/as vamos construyendo nuevos horizontes junto a otras instituciones y personas con las que tenemos coincidencia y afinidad en la visión de la sociedad a que aspiramos. Estos procesos de incidencia se inician en el acompañamiento a las comunidades empobrecidas, a fin de que sus organizaciones se forta- lezcan y articulen y se hagan presentes con voz propia en los procesos sociales y políticos. Por ello, desde el Centro Montalvo tratamos de promover a los sectores populares, apoyándoles en su capacidad propo- sitiva y en el trabajo de articular sus intereses y necesidades con otros procesos sociopolíticos de alcance nacional. Para esta incidencia siempre partimos de la investigación, identifica- ción de los aliados y articulación de un espacio plural de instituciones y organizaciones de la sociedad civil, en la que los sectores populares están siempre presentes. Se diseña un plan de incidencia con una fuerte acción sobre medios masivos de comunicación y decisores políticos cla- ves, y se desarrollan campañas de sensibilización dirigidas a los sectores populares y aliados potenciales. Por lo regular, no buscamos el protago-
  13. 13. 17 nismo político en estos procesos, ya que lo consideramos un elemento a ser construido y asumido colectivamente entre los involucrados. De esta forma hemos asumido los dos procesos de incidencia que esta publicación sistematiza: uno para mejorar el marco legal que regu- la el trabajo de las organizaciones sociales, que afectaba el desarrollo e identidad de las organizaciones comunitarias; el otro en procura de una reforma fiscal que no afectara a la población más pobre del país y que a la vez garantizará la competitividad, la transparencia, la eficientización de las recaudaciones del Estado y la equidad social. Para ello el Centro Montalvo desarrolló un proceso que es conna- tural a su historia de trabajo: partimos de la investigación, la coordina- ción con otros actores, el seguimiento sistemático y el trabajo multidis- ciplinario, con gran sentido de responsabilidad profesional y política del proceso. Ello nos permitió desarrollar en ambos casos procesos de incidencia creíbles, tanto frente a nuestros aliados como ante nuestros adversarios, así como frente a organizaciones y ciudadanos/as que se identificaron con las propuestas. Ambos procesos se basaron en una metodología de incidencia ya conocida en muchos países. Lo que hicimos simplemente fue utilizar nuestra experiencia y capacidades institucionales a favor del proceso. Más que los recursos económicos y lo que recomienda la teoría, lo que hicimos fue potenciar la sinergia con otros actores y sectores sociales, dar seguimiento a la coyuntura y aprovechar las oportunidades que se presentaron. Los procesos que impulsamos fueron una tarea de muchas perso- nas e instituciones. Queremos agradecerles aquí sin mencionar nom- bres para no cometer injusticias. Debemos resaltar el decidido apoyo al proceso de Reforma del Marco Legal de las Asociaciones sin fines de Lucro de Progressio (antes CIIR-CID) y de nuestras contrapartes en el proyecto: la Fundación Solidaridad y la Colectiva Mujer y Salud. Las redes que acogieron todo el proceso de coordinación y representación
  14. 14. 18 política: INSALUD, ALIANZA ONG y Foro Ciudadano. Finalmen- te, las organizaciones e instituciones que integraron el Programa de Fortalecimiento de organizaciones de la Sociedad Civil (PFOSC) y al equipo ejecutor encabezado por Ana Selman, trabajo plural y tesonero que heredamos y dimos continuidad hasta alcanzar un peldaño más en el fortalecimiento de la sociedad civil. En el proceso de reforma fiscal queremos agradecer a PROGRE- SSIO (anteriormente CIIR-CID), CORDAID y el Centro Magis; a Foro Ciudadano y a su Mesa de Políticas Sociales; a la cooperante Rosa Cañete (Progressio); y al Área de Comunicación del Centro Montalvo, integrada por Margarita Espaillat y Marcelo Vargas, este último coope- rante de Volens-Itinerans. Al Centro de Investigaciones Económicas para el Caribe (CIECA), con quien compartimos créditos en una jor- nada que aún continúa por la construcción de una sociedad más equi- tativa, donde el verdadero protagonista fue la propuesta y el trabajo realizado en favor de los más pobres. A todos y todas, gracias de corazón. Ricardo González Camacho Coordinador del Proceso de Incidencia Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo, s. j.
  15. 15. 19 I. ENFOQUE DE LOS PROCESOS DE INCIDENCIA Política Ewe E n este apartado intentamos enmarcar el enfoque desde el que observaremos los procesos de incidencia, así como los elementos que consideramos importante revisar a la hora de analizar los factores que aportaron o dificultaron el éxito de los proce- sos estudiados. ¿Qué es la Incidencia Política? La estructuración, ordenamiento y sistematización de las prácticas de influencia en los ámbitos de poder que se han desarrollado desde los tiempos más antiguos, ha ido creando esta disciplina política llamada en inglés “Advocacy”. Esta palabra se ha traducido de formas muy di- ferentes como defensoría, abogacía, defensa y promoción, cabildeo o Incidencia Política, cada cual con sus diferentes connotaciones. En este texto utilizaremos el término “Incidencia Política” como traducción por ser la más amplia y la que más se centra en el carácter político y de poder del concepto. Existen muchos enfoques y definiciones de Incidencia Política y cada cual implica una base ideológica y responde a un contexto diferen-
  16. 16. 20 te, por tanto las definiciones no se deben ver como camisas de fuerza sino como instrumentos que facilitan la conceptualización de lo que hacemos y que pueden variar en diferentes contextos. Utilizaremos en este trabajo la siguiente definición que facilitará nuestro análisis: La Incidencia Política es el proceso planificado y realizado por la ciudadanía organizada para influir en el sistema político, los meca- nismos de poder y toma de decisiones a fin de lograr en el corto plazo modificaciones en las leyes y políticas públicas y a largo plazo promo- ver cambios sociales a través del fortalecimiento de la ciudadanía. La Incidencia Política como disciplina: origen y realidad en sociedades con poca tradición democrática. La propuesta metodológica inicial de la Incidencia Política viene de la experiencia norteamericana y por lo tanto, responde a una cultura política que supone un sistema democrático medianamente funcional con un Estado que define políticas públicas racionalmente y en busca del apoyo de la ciudadanía. Supone también la existencia de una con- ciencia colectiva de ciudadanía plena y que por tanto, los ciudadanos se consideran a sí mismos con derecho a demandar y reclamar y con el deber de aportar y proponer. En la mayoría de los países en los que nosotros trabajamos, no se da ninguno de estos dos supuestos de una forma medianamente plena y, en general, no existen canales regularmente establecidos para la par- ticipación ciudadana. En base al contexto de estos países se han dado históricamente dos formas de influir en el poder: • Una responde a las élites sociales y económicas vinculadas a los tomadores de decisiones, cuya técnica ha sido la de influir de
  17. 17. 21 igual a igual en los gobiernos para que éstos tomen decisiones que las beneficien. • La segunda ha sido la presión, la movilización social e incluso la violencia, utilizada por sectores sin capacidad de influencia o vinculación al poder y que, por tanto, no se relacionan de igual a igual con los tomadores de decisiones y que deben demostrar su fuerza de otra forma para ser tomados en cuenta. En estos países la Incidencia Política cobra forma como disciplina intentando encontrar un puente entre estas dos formas históricas de in- cidencia. Busca dar opciones a los sectores tradicionalmente excluidos de la toma de decisiones para impulsar los cambios por los que luchan. Asimismo, facilitarles herramientas para conseguir sus propósitos con respecto a políticas públicas de una forma intermedia entre la presión y las influencias o, más bien, utilizando parte de las dos pero dentro de un esquema que no entra ni en lo ilegal ni en lo violento. En base a la diferencia del contexto en que se creó la metodología inicial y el que acabamos de plantear, la disciplina se ha ido acomodan- do y creando nuevas estrategias y visiones en función de la realidad en la que se aplica. La utilización generalizada de este concepto y su metodología sur- gen también de un cuestionamiento a la labor de las organizaciones y las ONG’s que, tras años de trabajo, han demostrado ser muy limitadas para conseguir que las sociedades sean más incluyentes. El trabajo de muchas de las entidades se ha centrado en promover acciones locali- zadas las cuales, pese a que, en los mejores casos, logran cambios en lugares, tiempo y personas específicas, no atacan las causas estructurales que provocan la pobreza y las desigualdades y por tanto, no logran que los cambios sean sostenibles. A partir de este cuestionamiento, muchas ONG’s comenzaron a incluir dentro de sus objetivos y estrategias el impulso de cambios en políticas públicas tanto locales, como nacionales e internacionales y
  18. 18. 22 en definitiva en los mecanismos de poder y toma de decisiones, con el objetivo de que las demandas de los grupos históricamente excluidos, pudieran ser escuchadas y puestas en práctica. De esta forma se empieza a trabajar con la combinación de acciones específicas de cara a mejora de condiciones de vida en el corto plazo, junto con acciones encaminadas a cambios estructurales que se visuali- zan a largo plazo, para lo cual se utiliza la llamada Incidencia Política. Esta disciplina tiene su auge y ha sido muy apoyada por los organis- mos multilaterales y las agencias de cooperación tras la caída del muro de Berlín en 1989, cuando se comienza a implantar y aceptar ya casi como único sistema económico-político la democracia y el capitalismo. En esta época también se desarrolla fuertemente el concepto de Socie- dad Civil en oposición al Estado y se financia el fortalecimiento de ésta con el fin de contrarrestar y limitar o, visto desde otro punto de vista, cooperar o complementar al Estado. En este contexto, y asumiendo que el sistema democrático es, en mayor o menor medida imperfecto, y que definitivamente siempre ex- cluye a ciertos sectores de la participación en la toma de decisiones o cuyos intereses no están representados en los gobiernos, la Incidencia Política viene a ser una vía para que los sectores excluidos puedan im- pulsar sus intereses. Pese a esto queremos apuntar que esta disciplina también se puede desarrollar en otros sistemas políticos para impulsar cambios. Objetivos de la Incidencia Política Tras haber analizado diferentes visiones o conceptos de la Incidencia Política y partiendo del contexto de las “sociedades democráticas” en el que se desarrolla la disciplina que describíamos al final del apartado anterior, podemos decir que en todos los casos se dan elementos co-
  19. 19. 23 munes que pueden resumir los objetivos de la incidencia y se pueden identificar a través de ciertos indicadores : • Impulsar cambios en políticas públicas para resolver problemas es- pecíficos a través de: El cambio o la educación de l@s que formulan y ejecutan las políti- cas, l@s líderes gubernamentales y otras personas relacionadas con la política. La reforma y/o el cumplimiento de las políticas, las leyes, los presu- puestos gubernamentales, convenciones internacionales, así como mecanismos y estructuras de implementación. • Fortalecer y potenciar a la sociedad civil a través de: Impulsar que l@s excluid@s y l@s perjudicad@s comprendan las dinámicas visibles e invisibles del poder, identifiquen y analicen sus propios problemas, definan sus propias soluciones, amplíen su con- ciencia política y su identidad de ciudadanía, se apropien de sus derechos para poder hacer demandas frente al gobierno y así benefi- ciar a la sociedad y contribuir a la creación de sistemas políticos más democráticos y responsables. La creación y fortalecimiento de las organizaciones ciudadanas, mo- vimientos populares y ONGs mediante los cuales los sectores so- ciales excluidos articulen sus demandas comunes y mantengan una participación e influencia a largo plazo en los procesos de toma de decisiones. La creación y fortalecimiento de alianzas o articulaciones fuertes de diferentes organizaciones o movimientos que amplíen la base social de las propuestas y que puedan facilitar la respuesta al pro- ceso en el largo plazo, ya que a veces es mucha carga para una sola institución. Miller, V. (2000) Pg. 5 y 8.
  20. 20. 24 Marco de referencia para comprender los posibles resultados e impacto del trabajo de advocacy y campañas. • Promover y consolidar la democracia a través de: Cambio de las actitudes, comportamientos, valores, perspectivas, y conciencia. Coates, B. y Ros, D. (2000) Dimensión del trabajo Indicadores de progreso Indicadores de cambio e impacto a más largo plazo 1. Cambio en políticas por ejemplo: cambio en legislación cambio de política cambio de ley • Más diálogo sobre un tema. • Mayor relevancia del tema • Cambio de opinión (¿de quién?). • Cambio en la retórica (sector público / privado). • Cambio en publicaciones. • Cambio de una política. • Cambio en la legislación. • Cambio de política / legislación implementado. • (y a muy largo plazo) cambio positivo en la vida de la gente como resultado del cambio de política / legislación. 2. Fortalecer la sociedad civil por medio del trabajo con… ONGs Movimientos / redes Organización de la comunidad Organizaciones contrapartes • ¿Cambio en las habilidades, capacidad, conocimientos y eficiencia de miembros concretos? • ¿Cambio en la capacidad, habilidades relacionadas con la organización y eficiencia de grupos civiles determinados? • Mayor sinergia en objetivos / actividades en las redes / movimientos. • Cambio en la colaboración, confianza o unión de los grupos de la sociedad civil. • Aumento de la eficacia del trabajo de la sociedad civil. • Grupos de la sociedad civil activos que influyen en los responsables de la toma de decisiones de formas que beneficiarán a la gente pobre. 3. Ampliar el espacio democrático o el espacio en el que los grupos de la sociedad civil pueden actuar de forma eficaz en la sociedad • Mayor libertad de expresión. • Mayor aceptación / reconocimientos de los grupos de la sociedad civil. • Existencia de foros para que los grupos de la sociedad civil participen en un número mayor de decisiones. • Aumento de la legitimidad de los grupos de la sociedad civil. • Incremento de la participación de los grupos en decisiones importantes. • Cambio en la obligación de rendir cuentas y en la transparencia de las instituciones públicas. 4. Apoyar la elaboración de políticas centradas en las personas • Mayor conciencia de los derechos individuales y de los sistemas de poder que privan de estos derechos. • Cambio en las habilidades, capacidad y conocimientos de la población local para movilizarse y hacer trabajo de advocacy en nombre propio. • Mejora en el acceso a los derechos básicos como son salud, vivienda, agua y comida.
  21. 21. 25 Reforma de procesos de toma de decisiones para que sean más par- ticipativos y respondan a las necesidades, intereses y voces de toda la ciudadanía, especialmente las poblaciones tradicionalmente exclui- das de esos procesos. Aumento del respeto por parte del estado y la ciudadanía al derecho de la sociedad civil a participar en la toma de decisiones y reconoci- miento de su legitimidad y credibilidad como un actor social clave. Estos tres objetivos del trabajo en Incidencia Política, con indicado- res tanto de progreso como de cambio o impacto a más largo plazo, se pueden observar en la tabla de la página anterior: Muchos autores señalan que la mejor estrategia es la holística, es decir aquella que trabaja los tres objetivos a la vez ya que los tres están totalmente interrelacionados y al trabajar uno se fortalecen los otros dos. Componentes de las estrategias utilizadas por los procesos de Incidencia Política para conseguir sus objetivos Presentamos aquí los diferentes componentes que toda estrategia de incidencia suele contemplar de cara a influir en las políticas públicas. Unas estrategias priorizarán más unos componentes que otros depen- diendo de sus propósitos, sus recursos, sus valores y sus públicos meta. Definición de los objetivos del proceso de Incidencia Política a corto y largo plazo Parece evidente que es necesario definir primero un objetivo para poder lograrlo pero la falta o la mala definición de los objetivos bus- cados por un proceso de incidencia es una de las mayores dificultades
  22. 22. 26 que se suelen enfrentar a la hora de evaluar o dar seguimiento al proceso y, evidentemente, influye en el grado de éxito del mismo. Los procesos de incidencia para lograr cambios sociales y de modificación de políticas públicas son procesos que nos debemos plantear a largo plazo y por lo tanto, siempre debemos marcar pasos pre- vios o metas a ir logrando en el camino. De esta forma nos plantearemos objetivos intermedios o de proceso y objetivos de impacto o a largo plazo, de esta manera podemos ir midiendo el avance de nuestro trabajo. De lo contrario, es fácil que perdamos la fuerza en el camino sin valorar los logros intermedios. “Los objetivos intermedios y los indicadores tienen que ser flexibles, pero las organizaciones deben tener claro, no obstante, cuales son sus me- tas a largo plazo, su visión y su concepción polí- tica del trabajo de incidencia, ya que esto afecta a los métodos que se utilizan y los elementos que se tienen en cuenta a la hora de evaluar el impacto” . La flexibilidad en los objetivos intermedios es necesaria ya que, una vez comenzado el proceso y realizado un estudio a fondo de la proble- mática que queremos cambiar y del contexto que la rodea así como, de los mecanismos de funcionamiento formal e informal en los que queremos incidir, es bueno revisar de nuevo los objetivos y ajustarlos a la realidad estudiada. Una vez el proceso está en marcha, es posible que haya que adaptar los objetivos intermedios de nuevo pues a medida que entran en juego nuevas estrategias y actores puede ser que estos objetivos ya no sean Chapman, J. y Wameyo, A. (2001) Pg. 13. Debemos ser ágiles ya que los procesos de Incidencia Política son muy dinámi- cos y la ca- pacidad de adaptación y revisión de los objetivos intermedios es vital para el éxito de cara al obje- tivo a largo plazo.
  23. 23. 27 válidos y por tanto se deban adaptar a las nuevas circunstancias. Esto no significa que al inicio los definiéramos mal, sino que debemos ser ágiles ya que los procesos de Incidencia Política son muy dinámicos y la capacidad de adaptación es vital para el éxito de cara al objetivo a largo plazo con respecto al cual sí debemos estar seguros. Otro tema importante en la definición de los objetivos es que, como explicábamos anteriormente, los procesos de incidencia abarcan diferen- tes dimensiones porque aparte de intentar influir en las políticas públi- cas, también tienen fuertes efectos sobre el fortalecimiento de la sociedad civil y la democracia. En ocasiones puede ocurrir que pese a que no con- sigamos cambiar la política que queríamos, sí logremos fuertes efectos en las otras dimensiones o al revés y por eso, para saber si una campaña ha sido exitosa o no, debemos tomar en cuenta todas sus aristas. Los objetivos que marquemos deben ser concretos, medibles y facti- bles de cara al éxito de nuestro trabajo de incidencia. Manejo técnico del tema Un tema fundamental con respecto a la incidencia es el manejo de información y la capacidad propositiva. Uno de los pasos iniciales que todo proceso de incidencia debe dar, y que debe mantener acti- vo, es el conocimiento profundo de la temática que se quiere cam- biar, así como de los mecanismos de funcionamiento de la estructura institucional que la rodea. Por esta razón, una vez comienza el proce- so se suelen utilizar diferentes técnicas como el árbol de problemas, el árbol de soluciones, matrices FODA, análisis de involucrados, ár- Uno de los pasos iniciales que todo proceso de incidencia debe dar y que además debe mantener constante, es el conocimiento profundo de la temática que se quiere cambiar y de los mecanis- mos de funcionamiento de la estructura institucional que la rodea.
  24. 24. 28 bol de influencias, mapa de poder… para facilitar el manejo de la información. Para acceder a toda esta información es clave realizar investigacio- nes que aporten datos estadísticos o información especializada sobre el problema que queremos cambiar, a fin de poder elaborar propuestas de solución con calidad técnica. También es muy beneficioso consultar informantes clave que conozcan bien el área política, institucional y so- cial en el que vamos a focalizar nuestra incidencia y también el tiempo político en el que nos vamos a manejar. Tras este paso previo, como decíamos en el apartado anterior, es clave revisar nuestros objetivos intermedios y adaptarlos a la realidad que aho- ra conocemos en profundidad. Debemos mantener el análisis de forma constante durante todo el proceso, ya que los espacios políticos son muy cambiantes y el manejo de información es fundamental para poder apro- vechar coyunturas específicas de cara a nuestro objetivo final. Es también fundamental analizar si será necesario y/o posible buscar asesoría o contratar personas expertas o especializadas pues en muchos casos el manejo técnico de la propuesta y sus adaptaciones ameritan un gran nivel de especialización. Este tema no solo es clave para el éxito de nuestra campaña sino que también lo es de cara a legitimarnos como actores desde la sociedad civil en la discusión de los temas. Formación y funcionamiento del grupo de incidencia Definir quién va a realizar el proceso de incidencia y cómo se va a organizar es un punto primordial. No hay una forma predeterminada que asegure buenos resultados pero es clave conocer bien las institucio- nes que harán el trabajo y sus fortalezas y debilidades, así como deter- minar cual será la estructura de funcionamiento. Pese a que no hay una estructura definida de funcionamiento, sí es ne- cesario que todas las instituciones que impulsarán el proceso compartan
  25. 25. 29 la visión del problema y la solución propuesta. Es muy necesario dedicar tiempo a esta construcción conjunta de la visión y solución de la problemáti- ca ya que muchas veces, principalmente cuando el grupo de incidencia está formado por amplias coa- liciones, si no se tiene una visión consolidada co- mún, surgen grietas dentro de la misma coalición y por tanto se debilita. Esta construcción debe ser permanente ya que se deben tomar decisiones du- rante todo el proceso que dependen de la visión política, las cuales deben aunar los intereses de to- das las instituciones. Para estudiar las características del grupo de incidencia revisaremos los siguientes aspectos : 1. Identificación precisa de las organizaciones que impulsan la es- trategia de incidencia: • ¿Cuáles son las organizaciones participantes? • ¿Quiénes son las personas representantes oficiales de dichas instituciones? • ¿Cuál es el perfil o las características de esas organizaciones?, ¿ son organizaciones de base comunitaria?, ¿organizaciones de mujeres?, ¿son ONG’s especializadas?, ¿es una sola organiza- ción o es una coalición o red de organizaciones? • ¿Cuáles son las fortalezas de cada una? • ¿Las organizaciones tienen experiencia en procesos de incidencia? 2. Mecanismos de funcionamiento interno de la coalición o grupo de trabajo: • ¿Cuáles son las instituciones que integran el equipo técnico de trabajo dentro de la coalición? • ¿Cuál es el mecanismo de comunicación tanto dentro del Tomado y adaptado de Ortega Vela, M y Soriano, M. No hay una forma prede- terminada de organización que asegu- re buenos resultados pero es clave conocer bien las institucio- nes que harán el trabajo, sus fortalezas y debilidades
  26. 26. 30 equipo operativo como con el resto de las organizaciones que forman parte de la coalición? • ¿Existen comisiones de trabajo? ¿Existen comisiones de nego- ciación? ¿Existe un equipo de vocería? • ¿Cómo se define lo que se va a negociar o es negociable? • ¿Cómo se decide lo que se va a divulgar desde la vocería? • ¿Cómo se resuelven los desacuerdos o conflictos? • ¿Cómo se toman las decisiones? 3. Distribución del trabajo y los aportes: • ¿Con cuánto dinero se cuenta y quiénes lo aportan? • ¿Cuál es el rol de cada institución en el proceso: asistencia técnica, vocería, prensa, trabajo con la base…? Para esto de- bemos revisar los siguientes aspectos y establecer en qué es buena cada institución: o Relación con el sector público o privado. o Grado de conocimiento sobre la temática o problemática y manejo de datos estadísticos. o Relación con la prensa. o Grado de movilización de las bases y relación de las insti- tuciones con las mismas. o Relación con posibles aliados a nivel nacional e internacional. o Poder de convocatoria, credibilidad, legitimidad y repre- sentatividad del grupo o coalición ante la sociedad. o Capacidad de captar recursos para el proceso. • Si tras este análisis se descubrieron debilidades en algún área, ¿qué se hizo para resolverlas? • ¿Había un personal contratado exclusivamente para llevar a cabo la estrategia?, ¿todos eran personas pertenecientes a las diferentes instituciones y con otras funciones dentro de ellas?, ¿eran personas que colaboraban voluntariamente?
  27. 27. 31 Base social La formación de la base social es uno de los temas más controverti- dos alrededor de los procesos de incidencia, el debate se plantea sobre si la Incidencia Política se hace por o con los grupos excluidos. Esta discusión gira en torno a la visión o ideología que esté detrás de los grupos de instituciones que realizan el trabajo y también alrededor del valor instrumental que tiene la base social de cara a la consecución de los objetivos marcados en la modificación de políticas públicas. Se ha criticado fuertemente a las organizaciones que tan solo se han centrado en el cambio de políticas, olvidando las otras dos dimensiones del trabajo en incidencia como son el fortalecimiento de la sociedad civil y de la democracia. Por ejemplo, Emery Roe ha criticado el trabajo de las ONGs en ad- vocacy internacional en medio ambiente por considerarlo un ejercicio de debate entre los miembros de una “Nueva clase directiva” en la que los profesionales de las ONGs debaten con otros miembros de la misma clase global en las instituciones financieras internacionales. La crítica plantea la preocupación por el hecho de que el personal de ONGs con sede en las capitales industrializadas, con una procedencia social y formación acadé- mica similar a la del personal del Banco Mundial, puede conseguir abrir los procesos de elaboración de políticas para participar ellos, sin garantizar el acceso a las comunidades excluidas . Estas organizaciones que trabajan por los sectores excluidos pero no les dan participación, centran su trabajo en la modificación de una política en particular, sin ver o apreciar el proceso de una forma más integral con objetivos a largo plazo de cambios sociales y políticos. Por tanto, no fortalecen la sociedad civil ni contribuyen a la democracia y, en cambio, reproducen el modelo excluyente contra el que suponen que luchan. Chapman, J. y Wameyo, A. (2001) Pg.14
  28. 28. 32 Si lo miramos desde un punto de vista instrumental podemos decir que la mayor fortaleza que se puede tener para la Incidencia Política es la legitimidad que otorga la población representada. Dicha legitimidad se transforma en credibilidad frente a las personas tomadoras de decisiones, es decir en confianza o valoración de su opinión . La base social es también una representación del poder fáctico, cuan- do esta base social se moviliza hace visible el poder que está detrás de los que están negociando la modificación de una política o están deman- dando participación. Este uso instrumental de los diferentes objetivos de un proceso de Incidencia Política, puede ser de dos vías ya que se puede utilizar la articulación alrededor de una problemática con el fin último de fortalecer la capacidad de organización de una población o bien al revés, utilizar la base social con el fin de dar más fuerza a la lucha por el cambio de una política. En ambos casos se fortalece la democracia. Por otro lado, cuando miramos los procesos de modificación de po- líticas públicas a largo plazo, debemos pensar en la sostenibilidad de los cambios que se consigan. En la mayoría de nuestros países conse- guir un cambio en una ley, reglamento o incluso en la asignación de montos presupuestarios, no garantiza que esto se vaya a cumplir. Sin la construcción de una ciudadanía que vigile y exija el cumplimiento de los logros conseguidos, seguramente estos cambios se quedan en letra muerta. Si no se aseguran mecanismos que faciliten la participación de los grupos tradicionalmente excluidos en la toma de futuras decisiones, habremos conseguido poco. Ramírez, A. (2005) Pg. 26 Las organizaciones que trabajan por los sectores excluidos pero no les dan participación, no fortalecen la sociedad civil ni contribuyen a la democracia sino que reproducen el modelo excluyente contra el que suponen que luchan.
  29. 29. 33 También debemos discutir o tomar en cuenta en nuestro análisis, a partir de qué etapa del proceso se le da participación a la base. Partimos del supuesto de que cuanto más temprano puedan integrarse al proceso mayor será su involucramiento. No podemos sorprendernos de que los sectores excluidos no se movilicen con entusiasmo para solucionar pro- blemas definidos por otros y apoyar estrategias que ya vienen definidas. Algunas corrientes opinan que a menudo parece que hay que lograr un equilibrio, al menos a corto plazo, entre los logros en el ámbito de las políticas y el fortalecimiento de las asociaciones de base. A veces las acciones de cabildeo no pueden esperar a los procesos de participación y educación de los grupos de base que llevan un ritmo más lento. A veces las estrategias que prefieren los grupos de base enfocan las cuestiones a tratar de tal forma que resulta difícil tener éxito Otras instituciones, como la New Economics Foundation (NEF) , plantean que una estrategia de incidencia debe abarcar siempre las tres dimensiones u objetivos de las que venimos hablando y por lo tanto, nunca dejar de lado el fortalecimiento de la sociedad civil y la demo- cracia, pero que estas diferentes dimensiones no siempre se pueden trabajar de forma simultánea. Hay que elegir el mejor momento para priorizar una u otras, siempre teniendo en cuenta que estos niveles es- tarán interrelacionados y que se potencian entre sí. Un tema que no debemos dejar de lado con respecto al grado de participación de la base, es que los procesos participativos demandan mucho tiempo y recursos. Puede ser que en un momento no se dispon- ga ni de tiempo ni de recursos y que el proceso participativo a veces dificulte la toma de decisiones que en muchos casos tendrán que ser muy ágiles para poder responder a la coyuntura. En ocasiones la ciudadanía en general o las organizaciones que queremos movilizar no son conscientes del problema que queremos Chapman, J. y Wameyo, A. (2001) Pg.14 Chapman, J. y Wameyo, A. (2001) Pg. 23
  30. 30. 34 abordar o simplemente no lo entienden de la misma forma que no- sotros. En este caso, parte de nuestra estrategia debe ser desarrollar campañas de sensibilización o capacitación, lo cual suele conllevar mucho tiempo y recursos, ya que estos cambios son procesos a largo plazo y además implicarán la elaboración de materiales educativos o de difusión. Estrategia de cabildeo y negociación • Cabildeo Cabildeo es la palabra que se utiliza en español como equivalente de la palabra en inglés lobby. Pese a que en muchas ocasiones es utilizada como sinónimo de Incidencia Política es sólo una herramienta más de una estrategia completa de incidencia. Por otro lado, debemos prestar atención de que cabildeo sea un término usado en un contexto claro, pues se podría entender como “intriga” o “intrigar”, que no es el caso en incidencia. Cabildear, en incidencia, consiste en intentar influir en los actores o estructuras con poder de decisión sobre las políticas públicas que afectan al problema que nuestras organizaciones quieren solucionar, su propósito es convencer a nuestras personas-objetivo para que acepten y apoyen nuestra propuesta. Para poder desarrollar esta labor es primordial hacer un buen trabajo de investigación previo, tal y como detallábamos en el apartado 2. Para este trabajo de investigación se pueden utilizar herramientas muy útiles como el mapa de poder o el árbol de influencias y así marcar objetivos, públicos o audiencias primarias muy claras. Debemos investigar los intereses, preocupaciones, valores e historia política de nuestros públicos, para así dividir nuestros actores entre Se utilizan diferentes nombres para designar al grupo de personas que son los que tienen el poder de decisión sobre la problemática que queremos abordar.
  31. 31. 35 aliados, indecisos y oponentes y, en función de ello, marcar mensajes, argumentos y estra- tegias para cada actor. También es necesario conocer muy bien la estructura y las reglas de funcionamiento de dónde se toman las decisiones en las que que- remos influir, así como el tiempo político, y elegir los mejores momentos para cabildear. La forma principal del cabildeo son las visitas a los/as decisores/as para informar, proponer y negociar soluciones al proble- ma que queremos enfrentar. También se ca- bildea por medio de cartas o e-mails desde muchos lugares o personas, o utilizando la presión internacional en los casos que se juzgue necesario. El cabil- deo y la negociación se complementan y apoyan con otras vías como la utilización de los medios de comunicación, la sensibilización y la movilización social. • Negociación Una vez ya se haya entrado en contacto con las personas que toman las decisiones y se les haya informado de nuestra propuesta y nuestros intereses, tendremos que comenzar a negociar. Negociar es la actividad mediante la cual dos o más partes implica- das en un asunto, propósito o política tratan de llegar a un acuerdo par- tiendo de posiciones e intereses diferentes. Para llegar a esta posición debemos haber conseguido ser entendidos por la otra parte como un sector con el que se debe negociar, un sector con poder. Ser reconocido como tal implica un arduo trabajo previo. Para negociar debemos, en primer lugar, seleccionar quienes lo harán. Si se trabaja en representación de una coalición es bueno crear un grupo Para poder incidir se debe haber conseguido ser entendidos por la otra parte como un sector con el que se debe negociar. Que te reconozcan como un sector con po- der. Esto implica un arduo trabajo previo.
  32. 32. 36 de personas que será quien lo haga. Hay que establecer qué se quiere, qué es negociable y qué no lo es, estudiar el asunto y a la persona o grupo de personas con las que nos vamos a reunir, identificar sus intereses y posiciones y decidir cómo colocar nuestro objetivo en su territorio. En función de esto decidiremos cual de estas tres opciones debemos elegir: • Convencer Si se puede, es la mejor opción y en este caso tenderemos a escu- char y exponer con respeto, insistir en las razones que convenzan a la otra parte de que involucrarse derivará en beneficios o, por lo menos, no habrá perjuicios. • Lograr un pacto Si no puede convencer, en esta posición nuestro objetivo será ha- cer sentir que la alianza aunque transitoria, fortalecería los pro- pósitos de ambas partes y no pactar los debilitaría frente a otras fuerzas o posiciones. • Presionar Esta es la última opción a tomar y se hará sólo si se está seguro/a de que se tiene fuerza para intimidar o debilitar al otro/a ne- gociador/a. En este caso hay que estar dispuestos a utilizar esta fuerza y demostrar, mediante las acciones de nuestro grupo de presión, que tenemos poder. Estrategia de medios y opinión pública La estrategia de comunicación debe ser un eje transversal de todo el proceso de incidencia. Cuando se hacen materiales educativos estamos comunicando, cuando elaboramos un afiche, estamos comunicando, cuando nos reunimos con uno de los tomadores de decisiones estamos
  33. 33. 37 comunicando, cuando enviamos información a las organizaciones de nuestra coalición, estamos también comunicando. En definitiva, la estrate- gia de comunicación debe ser tomada en cuenta en cada componente de nuestro proceso de in- cidencia. En este apartado nos centraremos en la estra- tegia de medios masivos y creación de opinión pública que es tan solo una parte de la estrategia de comunicación. Según el texto de WOLA10 , la opinión pú- blica no es lo mismo que la opinión del público. Cualquier tema puede ser sujeto a opinión de parte del público, medida muchas veces a través de los sondeos o estudios de mercado y concebida como la suma de todas las opiniones de las personas encuestadas. La opinión pública es algo más que la suma de opiniones personales. Es un proceso complejo que tiene que ver con la reacción de la ciudadanía e instituciones de poder frente a la información sobre determinados temas de interés público. Ge- nera polémica y debate que normalmente tienen que ver con la situación política, económica o social de un país. En este sentido, es un poder con una enorme influencia sobre la sociedad civil y sobre las personas con poder de decisión dentro de los aparatos del Estado. Las personas en el gobierno con poder de decisión sobre las propuestas concretas de la ciudadanía son muy susceptibles a la opinión pública, y ésta, muchas veces, define el éxito o el fracaso de los esfuerzos de la ciudadanía de influir en las políticas públicas. Influir, hacer que el tema que nos interesa sea apoyado por la opi- nión pública es un objetivo siempre deseado en un proceso de inciden- cia. Esto responde a dos objetivos, principales: 10 WOLA (2002) Pg. 7 y 11 La opinión pública no es lo mismo que la opinión del público. Es un poder con una enorme in- fluencia sobre la sociedad civil y sobre las personas con poder de decisión dentro de los aparatos del Estado.
  34. 34. 38 • Presionar a los tomadores de decisiones, influir en su forma de ver el problema y hacerles ver la necesidad de prestarle atención ya que puede afectar sus intereses electorales. Esto será mucho más fuerte si aparte de una corriente fuerte de opinión, conseguimos que la ciudadanía se movi- lice visiblemente respondiendo a esa corriente, lo cual está muy vincula- do al trabajo que hagamos con la base social de nuestra propuesta. • Difundir nuestra propuesta e ir transformando la opinión ge- neral con respecto al tema que nos interesa. A veces hay que mirar a más largo plazo ya que pese a que consigamos crear una corriente de opinión, puede ser que no resulten cambios inmediatos de políticas públicas pero sí generemos cambios en las mentes y los corazones de la gen- te, educando, convenciendo, convirtiendo y transformando. Estos “cambios invisibles” se manifiestan muchas veces a través de acciones indirectas pos- tergadas y pueden contribuir a crear condiciones para acciones y/o grandes transformaciones en el futuro11 . Conociendo la necesidad, hoy en día, de tomar en cuenta la estrate- gia de medios y la creación de opinión pública, se plantea un gran reto para las organizaciones de la sociedad civil en general, y más aún para 11 WOLA (2002) Pg. 10 Publicaciones de la propuesta de modificación de la Ley de ASFL (2002-2003)
  35. 35. 39 las organizaciones comunitarias de base, ya que históricamente no han manejado la prensa masiva y el acceso para ellas es difícil. El objetivo de una estrategia de medios en una campaña de Incidencia Política es ganar espacio en los medios de comunicación, ubicar el tema de su campaña en la agenda pública y generar corrientes de opinión favorables a su propuesta12 . Para esto se plantean una serie de pasos que ayudan a organizar nuestra estrategia de medios como son: 1. Definir el objetivo. 2. Precisar las audiencias a las que nos dirigimos o en las que que- remos influir: Los medios de comunicación a utilizar, el contenido del mensaje y su estilo dependerán de la audiencia a la que vayan dirigidos. 3. Formular el mensaje: para esto primero hay que enmarcar el mensaje buscando cómo asociar todos los valores o símbolos positivos y reducir los símbolos negativos que se asocien a él y después formularlo de una forma clara y entendible. Una vez hecho esto, se debe analizar también exactamente qué queremos transmitir y enfocarlo de forma atrayente para los me- dios. El estilo también es importante y depende mucho de la audiencia a la que vaya dirigido. La persona que sirva de mensajera o vocera debe ser elegida cuidadosamente. Por igual, el formato, el tiempo y el lugar también deben ser analizados. 4. Análisis y priorización de medios: Se debe estudiar el universo de medios que se puede utilizar, te- niendo en cuenta cuáles influyen más en las audiencias que queremos alcanzar, cuál es su agenda de temas, cuál es el costo de acceso y si su posición ante nuestro tema u organización es de aliado, enemigo o indeciso. También en esta fase debemos asegurar la información de los medios, su posición y las personas claves a contactar en cada uno. 12 WOLA (2002) Pg. 22
  36. 36. 40 5. Desarrollo de actividades para ganar acceso a los medios: Para esto podemos solicitar, conquistar o comprar el espacio que que- remos y para esto podemos utilizar diferentes formas: como comuni- cados o notas de prensa, visitas a los medios, llamadas a periodistas o columnistas, artículos de opinión o cartas al editor, conferencias o ruedas de prensa, colocación de artículos, entrevistas, espacios pagados, cuñas radiales o “spots” de televisión, Internet o propaganda popular… Estrategia de financiación Un fallo que se suele cometer en la planificación de las organizacio- nes es no visualizar los recursos necesarios para nuestras acciones y por tanto no buscar cómo financiar los costos. La estrategia que elijamos para hacer incidencia debe ajustarse y adaptarse a los recursos con los que contamos y debe incluir dentro del plan las actividades necesarias para la búsqueda de fondos. Las actividades de capacitación o de difu- sión masiva de información, las estrategias de medios o las actividades de movilización suelen tener un costo considerable y debemos tomarlo en cuenta a la hora de planificar. El desarrollo de procesos participativos también suele tener un costo muy alto, aparte de necesitar de largos periodos de tiempo. Cuando se trabaja en coaliciones o espacios de articulación, éste es también un tema cla- ve a trabajar, ya que se debe tener claro quien puede aportar y en qué y cómo se distribuirán los costos de la campaña o qué instituciones se dedicarán a su búsqueda. La estrategia que elijamos para hacer inci- dencia debe ajustarse y adaptarse a los recursos con los que con- tamos y debe incluir dentro del plan las actividades ne- cesarias para la búsqueda de fondos.
  37. 37. 41 II. ESTUDIOS DE CASO Ewe U na vez presentado el marco teórico, en este apartado presen- tamos las características generales de los dos procesos de In- cidencia Política que hemos seleccionado para su estudio: • Modificación del marco legal de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) en la República Dominicana. • Construcción de una nueva visión de la Política Social en la Re- pública Dominicana: Reforma Fiscal. Ambos procesos han tenido lugar en República Dominicana y han sido apoyados por Progressio (anteriormente CIIR-CID) y coordi- nados en algún momento por el Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo (Centro Montalvo). El proceso sobre la modificación de Ley de Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) tuvo quince años de duración y en los últimos tres años fue financiado por Progressio (anteriormente CIIR-CID) a través del Proyecto de Fortalecimiento de Organizaciones de la Sociedad Civil apoyado por la Unión Europea. Las instituciones dominicanas que recibieron apoyo por este proyecto fueron, el Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo (Centro Montalvo), Fundación Solidaridad y la Colectiva Mujer y Salud, las cuales priorizaron darle seguimiento conjunto a este proceso. El Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo (Centro Montal- vo) coordinó las acciones y facilitó el proceso impulsado políticamente
  38. 38. 42 por tres redes, desde mayo del 2002 hasta el 2005. El apoyo de Progre- ssio (anteriormente CIIR-CID) fue tanto financiero como a través de una cooperante (Rosa Cañete Alonso 2001-2005) que entre sus fun- ciones debía apoyar en la coordinación de este proceso que acabó con la aprobación de la modificación de la Ley en febrero del 2005. Al ser un proceso tan prolongado nos da la posibilidad de analizar muchos de los aspectos presentados en el marco teórico así como, observar su adaptación a la coyuntura en todas las variables de estudio. El segundo proceso, el cual trata sobre la construcción de una nue- va visión de la Política Social en la República Dominicana con énfasis en la Reforma Fiscal, es aún muy joven, recién comenzado. También ha sido apoyado por Progressio (anteriormente CIIR-CID) y coordi- nado por el Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo (Centro Montalvo). El apoyo de Progressio (anteriormente CIIR-CID) fue a través de una cooperante (Rosa Cañete Alonso 2003-2005) que entre sus funciones debía apoyar en la coordinación. Al ser un proceso muy joven podemos observar que está aún en una etapa temprana en la que pese haber conseguido incidir en términos de opinión pública e incidencia en altos estratos de poder, aún le queda un largo camino por recorrer. Modificación del marco legal de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) en la República Dominicana. Objetivo a largo plazo: Mejorar la relación entre el Estado y la Sociedad Civil para fomentar el trabajo conjunto en mejora de las condiciones de vida en la Repú- blica Dominicana
  39. 39. 43 Objetivo a corto plazo: Modificar el marco legal y tributario de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) en la República Dominicana para que posibilite la participación de éstas en las políticas públicas, regulando y fomentando el desarrollo de dicho sector. Plazo de tiempo estudiado: 1990- 2005. Con énfasis en el periodo 1998-2005 Contexto, antecedentes y motivación13 Este proceso de incidencia surge como una respuesta a la urgente necesidad de adaptar la legislación que regía a las Asociaciones Sin Fines de Lucro (ASFL) en República Dominicana a la nueva reali- dad social y económica existente en el Siglo XXI, muy distinta a la situación imperante cuando la ordenanza ejecutiva, que regía hasta febrero del 2005, fue promulgada en 1920 durante la ocupación nor- teamericana. Actualmente existe lo que muchos llaman un Tercer Sector, diferente a los tradicionales Sectores Público y Privado. Este sector está com- puesto por las más diversas Asociaciones Sin Fines de Lucro (ASFL), las cuales difieren sustancialmente en sus fines y composición, así como en la evolución que han sufrido a lo largo de décadas de existencia. En la actualidad muchas de estas instituciones se dedican a la pres- tación de servicios sociales y son financiadas a través del presupuesto nacional, lo cual requería normativas específicas y adaptadas a sus ca- 13 Tomado de los diferentes informes y consultorías del Programa de Fortalecimiento de las Organizaciones Sociedad Civil (PFOSC) desarrollado por INTEC y financiado por el BID (1997-2000)
  40. 40. 44 racterísticas, que les impongan transparencia en su gestión, calidad en sus servicios y que fomenten un trabajo complementario al del Estado. Se hacía necesario por tanto, crear instrumentos y mecanismos de ar- ticulación y relación entre las Organizaciones de la Sociedad Civil y el Estado; así como un marco legal, tributario y de políticas públicas que impulsara la participación y fortaleciera la relación Estado‑Sociedad. Las principales razones que aunaron a un amplio número de orga- nizaciones para impulsar la modificación de la ley que regía a las ASFL eran: 1. Obsolescencia de una ley que databa de los tiempos de la primera invasión norteamericana y que no respondía al nuevo contexto histórico en que vive el país. 2. Inexistencia de mecanismos que contabilizaran o tipificaran las ASFL a nivel nacional ni por sectores, lo que facilitaba el uso de la ley para obtener mayores márgenes de ganancia en estableci- mientos comerciales. 3. El régimen fiscal era frágil e impreciso, y estaba disperso en dife- rentes leyes con facilidades de ser modificadas y hasta derogadas. 4. No se establecían mecanismos de fomento, promoción y apoyo a las actividades de desarrollo que realizan las ASFL. 5. Los incentivos, estímulos y beneficios que el Estado establecía para las ASFL, no eran suficientes ni guardaban relación con los aportes de las instituciones al desarrollo del país. 6. Los procesos de reformas del Estado y sus instituciones habían modificado las vías de asignación de recursos, requiriéndose cada vez más operaciones transparentes. 7. El decreto 685-00 del 2000 pretende descentralizar el Gobierno Central con la participación de la Sociedad Civil en la gestión gubernamental haciendo obsoleta la llamada Ley 520. Por estas razones, fruto de los esfuerzos desarrollados desde 1990 por el propio sector de las ASFL, se ha culminado el proceso con la
  41. 41. 45 promulgación de la Ley 122-05 para la Regularización y el Fomento de las Asociaciones sin Fines de Lucro en la República Dominicana. Para una mejor comprensión dividiremos el proceso en tres etapas y veremos que, en cada una de ellas, se priorizó un componente del proceso de incidencia e incluso también se fue rotando la coordinación del proceso de unas organizaciones o articulaciones a otras. • Primera Etapa (1990- Octubre de 1997) Fue en 1990, cuando las instituciones que hoy integran Alianza ONG14 visualizaron la necesidad de actualizar la legislación del sector de acuerdo a las nuevas condiciones descritas precedentemente e inició un proceso de consultas y talleres de trabajo. Alianza ONG elaboró en este periodo una propuesta de modificación de la ley 520 y contactó con otras muchas instituciones sensibilizándolas con el tema y traba- jando con ellas. • Segunda Etapa (Octubre de 1997-2000) En Octubre de 1997, a través de la creación del Programa de For- talecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil Dominicana (PFOSC), que coordinó el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC) bajo los auspicios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), se impulsó un proceso de concertación alrededor de una sola pro- puesta de ley que aunara todas las ventajas de los otros proyectos y que respondiera a las necesidades de todo el sector ya que en ese periodo ya habían surgido otras propuestas como la del diputado Pelegrín Castillo, la del PNUD y la de la Doctora Tirsis Quezada, quien, posteriormente, también hizo una propuesta para el Programa de Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil Dominicana (PFOSC). La elaboración del Anteproyecto de Ley para el establecimiento del Marco Legal de las Asociaciones sin Fines de Lucro en la Repú- 14 Ver listado anexo.
  42. 42. 46 blica Dominicana fue llevada a cabo por la Dra. Rhina Quiñones y el Dr. Guillermo Quiñones y se fundamentó en los siguientes criterios básicos: 1. Integración de las propuestas y esfuerzos existentes. 2. Creación de mecanismos de fomento de las actividades de las ASFL. 3. Descentralización de los procedimientos, pero sin ignorar el pa- pel rector del Estado. 4. Elaboración a través de un proceso participativo, abierto y con- sensuado. El cuarto criterio enunciado constituyó un aporte de particular im- portancia y que diferencia este proceso de creación de leyes de otros. Como parte de la metodología empleada, se logró impulsar un trabajo participativo y consensuado, para lo cual se realizaron decenas de en- cuentros en (5) regiones del país, facilitados por equipos interinstitu- cionales regionales, los cuales permitieron la participación directa de 685 entidades públicas y privadas. Estos encuentros regionales/sectoriales se convirtieron en eventos educativo-‑ participativos, en los cuales los asistentes no solamente se in- formaban de la legislación vigente y del contenido e implicaciones de las propuestas, sino que también construyeron un conocimiento autónomo a partir de las propias experiencias vividas en su área de trabajo social. Posteriormente, el Proyecto de Ley fue enriquecido desde la pers- pectiva género sensitiva, a partir del trabajo realizado por consultoras. Asimismo, se le incorporaron las normativas generales sobre la Ha- bilitación y Acreditación de las Organizaciones de la Sociedad Civil, elaboradas por otra consultora. • Tercera Etapa (2000-2005) En esta tercera etapa, una vez se tuvo un texto de ley con buena calidad técnica y fruto del consenso de gran parte del sector, se pasó al
  43. 43. 47 siguiente escalón, centrado en la introducción y cabildeo en el Con- greso. Este proyecto se introdujo en la Cámara de Diputados/as en seis ocasiones para su estudio: 1. En la Primera Legislatura Ordinaria del 2000. 2. En la Primera Legislatura del 2001, sometido por el diputado Rafael Taveras y la Presidenta de la Cámara, Rafaela Alburquer- que. 3. En la Segunda Legislatura del 2002 por el Diputado Pelegrín Castillo y la Presidenta de la Cámara, Rafaela Alburquerque y posteriormente una versión más actualizada por la Diputada Li- celott Marte, 4. En la Primera Legislatura Ordinaria del 2003 por la Diputa- da Licelott Marte de Barrios, Radhamés Vásquez y Clodomiro Chávez Tineo 5. En la Segunda Legislatura Ordinaria del 2003 por la Dra. Lice- lott Marte de Barrios y Alfredo Pacheco, Presidente de la Cámara de Diputados. Fue aprobada en la Cámara de Diputados pero perimió antes de ser aprobada en el Senado. 6. En la Segunda Legislatura Ordinaria del 2004 por la Dra. Lice- lott Marte de Barrios y Alfredo Pacheco, Presidente de la Cámara de Diputados. Fue aprobada en dos lecturas consecutivas en la Cámara de Diputadas/os. 7. Finalmente fue aprobada en el Senado de la República en una Legislatura Extraordinaria de un mes el 22 de febrero del 2005. 8. El 8 de abril del 2005 fue promulgada por el Poder Ejecutivo. Esta etapa estuvo impulsada en el primer periodo por la coordi- nación del PFOSC y todas las organizaciones y redes15 que colabora- ban con él. Desde mayo del 2002, las organizaciones integrantes del Proyecto de Fortalecimiento de Organizaciones de la Sociedad Civil financiado por Progressio (anteriormente CIIR-CID) y la Unión Eu- 15 Se anexa el listado de instituciones y redes.
  44. 44. 48 ropea, el Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo, Fundación Solidaridad y la Colectiva Mujer y Salud, priorizaron el seguimiento a este proceso de manera conjunta. El Centro de Estudios Sociales P. Juan Montalvo coordinó finalmente las acciones y facilitó el proceso impulsado políticamente por tres redes (INSALUD, Alianza ONG y Foro Ciudadano). Actualmente se continúa trabajando desde la Coalición en la elabo- ración del reglamento de la Ley y su implementación. Construcción de una nueva visión de la Política Social en la República Dominicana: Reforma Fiscal Objetivo a largo plazo: Incidir para que el Estado Dominicano desarrolle una Política So- cial que transforme el sistema actual en un sistema incluyente, parti- cipativo, equitativo y generador de capacidades, haciendo énfasis en el instrumento de la política fiscal (reforma tributaria y presupuesto nacional). Objetivo a corto plazo: Crear un nuevo actor en las discusiones sobre política fiscal (refor- ma tributaria y presupuesto nacional) que defienda los intereses de los grupos más desfavorecidos. Plazo de tiempo estudiado: 2004-2005
  45. 45. 49 Contexto, antecedentes y motivación En el año 2003 se descubrió en República Dominicana un enorme fraude bancario en el Banco Intercontinental, BANINTER. La solu- ción que dio el gobierno fue asumir la deuda privada desde el Esta- do y por tanto hacerla pública. Este desajuste financiero equivalió al 13,2% del Producto Interno Bruto (PIB) o un 67% del presupuesto del Gobierno Central previsto para el año 2003. El colapso de BANIN- TER unido a las posteriores quiebras, meses después, de los Bancos BANCREDITO y Mercantil produjo desconfianza entre los actores económicos y ejerció presiones adicionales sobre las tasas de interés, el tipo de cambio y los precios, debilitando así las finanzas públicas muy fuertemente. La deuda pública externa llegó a un 45% del PIB en el 2003 y la interna a un 14% del PIB16 . En este contexto, el Gobierno Dominicano solicitó apoyo a la banca multilateral, con el objetivo de recuperar la estabilidad macroeconómica y atender las obligaciones de corto plazo que se generaron a raíz del fraude bancario. Los niveles de pobreza aumentaron de forma dramática y, según datos del Banco Mundial, de 1997 al 2004 aproximadamente de un 14 a un 16% de los dominicanos pasaron a ser pobres y de un 6 a un 7% cayeron en la pobreza extrema. Es decir, de 1.3 a 1.5 millones de per- sonas comenzaron a ser pobres, de los que de 500 a 700 mil se hicieron incapaces de cubrir necesidades básicas de alimentos. Este aumento de la pobreza ocurrió durante 2002 a 2004 ocasionado por la crisis eco- nómica. Pero más sorprendente que esto es que los niveles de pobreza permanecieron constantes a partir de 1997 hasta 2002, a pesar de un crecimiento envidiable del PIB per cápita. Es asombroso que la pobreza tan solo se redujo en un 1% aún durante el crecimiento máximo de 1997-2000. 17 16 BID (2003): Página 9. 17 BM y BID (2005) Pág. 14
  46. 46. 50 Según el Informe de Desarrollo Humano del PNUD 2005, República Dominicana no sólo ha sido el país que más ha crecido de toda América Latina en los últimos 50 años, sino que además lo ha hecho de forma bas- tante constante. Pese a eso no se ha conseguido traducir ese crecimiento en una reducción de los niveles de pobreza o en la creación de capacida- des. En definitiva el crecimiento económico no se ha distribuido. En este contexto, el Centro Montalvo se plantea que la Política So- cial se debe constituir en una prioridad, unida a la recuperación de la estabilidad macroeconómica. Se plantea, en el 2004, la necesidad de una reforma tributaria para hacer frente a la gran crisis. Una vez más el debate se empieza a dar entre el Estado, la oposición y el empresariado pero nadie habla por el casi millón y medio de dominicanos y dominicanas que pasaron a ser pobres como consecuencia de la crisis. El Centro Montalvo decide proponer una alianza al Centro de Investigación Económica del Caribe (CIECA) y realizar una propuesta de reforma tributaria que empiece a impulsar la redistribución de la riqueza, así como a demandar el aumento del gasto social enfocado a la creación de capacidades en la población. En el año 2005, con la aprobación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y los países de Centroamérica (DR CAFTA), se plantea de nuevo una nueva reforma tributaria y el Centro Montalvo y CIECA, esta vez en representación de Foro Ciudadano (articulación de cientos de organizaciones a nivel nacional), entran a la mesa de ne- gociación del Diálogo Nacional con su propuesta tributaria, así como con una propuesta de aumento de gasto social. El resultado de este segundo año fue un fuerte impacto en medios y creación de opinión pública, así como el compromiso público del Go- bierno de aumentar el gasto social del Presupuesto Nacional del 2006 al menos un 1% del PIB. Pese a ser un aumento muy pequeño con respecto a lo que demandaban las instituciones sociales, fue un recono- cimiento de un nuevo actor en las discusiones sobre la temática.
  47. 47. 51 III. APRENDIZAJES PARA LA INCIDENCIA EN POLÍTICAS PÚBLICAS DESDE LA SOCIEDAD CIVIL Ewe E n este apartado nuestro objetivo es presentar los aprendizajes que se pueden extraer de los dos procesos de Incidencia Po- lítica que hemos seleccionado. Para esto hemos determinado una serie de variables en las que centraremos nuestro análisis en cada proceso, las cuales ya las hemos abordado en el marco teórico: • Grupo de incidencia • Manejo técnico del tema • Base social • Estrategia de cabildeo y negociación • Estrategia de medios y opinión pública • Financiación de las estrategias • Impacto de los procesos Para el estudio de cada una de estas variables se configuró una tabla que describe cómo se organizó en cada uno de los procesos el trabajo de la variable. La misma podrá encontrarse en los anexos. Aquí presentare- mos el análisis de los elementos fortalecieron o debilitaron la estrategia en los procesos a partir, de las opiniones recogidas en las entrevistas realizadas, intentado sacar aprendizajes aplicables a futuros procesos de Incidencia Política.
  48. 48. 52 Las entrevistas fueron hechas por la investigadora, Rosa Cañete Alonso, que participó en ambos procesos de Incidencia Política como cooperante de Progressio (anteriormente CIIR-CID). Se realizaron tres entrevistas semi estructuradas por cada estudio de caso18 : • Dos personas directamente implicadas en el proceso de Inciden- cia desde la sociedad civil. • Una persona objetivo del proceso, es decir un tomador/a de de- cisiones en los que se quería incidir. a. Modificación del Marco Legal de las Asociaciones sin Fines de Lucro (ASFL) en la República Dominicana. • Rosa Rita Álvarez, Presidenta de Alianza ONG (2000 - 2005) • Ana Selman: coordinadora del PFOSC (1998-2003) • Licelott Marte, Diputada por el Partido Reformista So- cial- Cristiano (PRSC) y proponente de la Ley de ASFL en el Congreso. b. Construcción de una nueva visión de la Política Social en la República Dominicana: Reforma Fiscal. • Pavel Isa, Presidente del Centro de Investigación Econó- mica para el Caribe (CIECA) • Miguel Ceara Hatton, miembro fundador de CIECA y director de la Oficina para el Desarrollo Humano del Pro- grama de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) • Juan Hernández, Director de la Dirección General de Im- puesto Internos (DGII) (2004-…) Para complementar el estudio también se realizó una entrevis- ta (grupo focal) al equipo que dentro del CES impulsó ambas estrategias. Esto equipo estaba formado por: 18 Las citas del texto en el siguiente apartado provienen de las entrevistas realizadas y detrás de cada una viene una referencia que detalla de quien es y cómo encontrarla. Ver explicación de cómo interpetarlas en los anexos.
  49. 49. 53 • Ricardo González, Coordinador del proceso de Incidencia en Política Públicas. • Margarita Espaillat, Encargada el Área de Comunicación y Publicaciones. • Marcelo Vargas, Cooperante de VOLENS para el fortaleci- miento del Área de Comunicación. • Silvio Minier, Encargado de Incidencia.
  50. 50. LO QUE APRENDIMOS SOBRE: CÓMO ORGANIZARNOS PARA INCIDIR: GRUPO DE INCIDENCIA, ALIANZAS Y ARTICULACIONES
  51. 51. 56 R evisando la estructura y forma de funcionamiento del grupo de incidencia que dio vida a cada uno de los procesos y en base a las entrevistas realizadas a sus actores, observamos co- incidencias de las que podemos derivar algunos aprendizajes: • El Centro Montalvo tiene como filosofía impulsar procesos de incidencia que involucren siempre alianzas con otras instituciones o consorcios. Todos los entrevistados creen necesario y ven como una fortaleza la creación de alianzas para impulsar procesos de in- cidencia por varias razones. Una de las razones es la democrática, el simple hecho de que la construcción entre unos pocos de soluciones a problemas que afectan a amplios sectores de la población no res- pondería a los valores de las instituciones que representamos, “noso- tros no podíamos pensar en abordar el derecho de hacer algo que sirviera para todo el sector cuando realmente nosotros éramos pocas instituciones” (1RA1). • En la creación de estas alianzas se debe poner atención a los dife- rentes perfiles de las instituciones o consorcios para fortalecer la coa- lición. Varias personas entrevistadas señalan como muy importante la buena selección de las organizaciones que fueron parte de las alianzas, por ejemplo con respecto al proceso de incidencia en Política Social se recogen los siguientes juicios: “el perfil de las instituciones fue excelentemente identificado por el Cen- tro Montalvo” (1PI2),
  52. 52. 57 “por un lado el Centro Montalvo tiene una legitimidad social muy grande…, también los Je- suitas, la idea de que estaba la Iglesia … también ha contribuido a dar credibilidad a las activida- des. En segundo lugar yo creo que CIECA le dio rigurosidad académica e intelectual, …la Sociedad Dominicana fue reconociendo en estos actores, uno legitimidad social, o sea, por encima de intereses particulares específicos y por otro una legitimidad intelectual. Nos faltaba una plataforma más am- plia y esa plataforma fue Foro Ciudadano que incorporó muchos actores que de un modo u otro entendían la relevancia del tema pero no tenían las condiciones profesionales” (1MC1). También se debe tomar en cuenta esto para fortalecer áreas que se entiendan débiles en la alianza, como por ejemplo la solidez técnica, los contactos con la prensa o la relación o conocimiento de los ámbitos de decisión en los que queremos incidir. Por eso una razón para apoyar la formación de alianzas es también que una organización normalmente no tiene la especialidad en todos los ámbitos necesarios para desarrollar una estrategia de incidencia ni los recursos para contratar muchas asesorías externamente. Por tanto al unirse se pueden distribuir los roles y por esa vía fortalecer su capacidad de incidencia. • Todos apuntan que el trabajar con redes, espacios de articula- ción o consorcios que agrupen a diferentes organizaciones suele faci- litar el trabajo ya que así se coordina con amplios sectores a través de pocas instituciones y además se le da mayor legitimidad a la propuesta: “La conformación de un consorcio de tres organizaciones de 3er nivel (es- pacios de articulación) le dio legitimidad, mayores niveles de presencia del sector” (1AS2). El impulso de procesos de incidencia po- lítica por redes o consorcios de organizacio- nes da mayor legitimidad a los objetivos busca- dos. Fortalecen a la sociedad civil y por tanto al sistema de- mocrático.
  53. 53. 58 • Pese a esto también marcan que el trabajo con redes puede resultar difícil ya que no todos los consorcios son fuertes y por tanto se debe buscar la forma que mejor se adapte a las circunstancias. De hecho en ambos casos el grupo de incidencia estuvo conformado tanto por redes o consorcios como por algunas instituciones que pertenecían a ellos: “Fue la realidad, y por otro lado fue lo útil, porque no todos los con- sorcios eran fuertes. Si se tuvieran consorcios fuertes que representaran a amplios sectores de la sociedad, yo te diría que debieran de hablar solo los consorcios pero la verdad es que tú tienes que ajustarte a lo que es la reali- dad” (1RA2) • Con respecto a la representación de las instituciones de la alianza todos valoran que en ambos casos estuvieran mayoritariamente repre- sentados por sus altos cargos ya que facilita la visión estratégica del proceso y también agiliza la toma de decisiones que en muchos casos suele ralentizar mucho el proceso: “Con la Ley 520, el tener a todos los directores en la mesa interinstitucional, hacía que las decisiones se tomaran ahí mismo” (1GF4). • Otro elemento positivo de las alianzas es el reparto de tareas en- tre sus integrantes, mujeres y hombres. Esto facilita el trabajo que normalmente sobrecarga mucho cuando cae en una de las institucio- nes, que además suele tener mucho propio trabajo aparte del que se deriva de la alianza. La distribución fortalece el trabajo porque cada institución desarrolla las tareas para las que está mejor preparada y tiene capacidad: “El hecho de repartirnos las tareas, nos permitió a los diferentes consorcios e instituciones que dinamizáramos más el proceso, integrarnos más”(1RA4). • Otro punto importante para poder desarrollar los procesos de in- cidencia, que siempre deben responder a una coyuntura cambiante, es el tener dentro del grupo un mecanismo de comunicación ágil y efectivo, si no es así en muchas ocasiones se perderán oportunidades que pudieron ser decisivas para el logro de nuestros objetivos. Es ne-
  54. 54. 59 cesario poder tomar decisiones y actuar rápido, poder contactar a los representantes de cada institución de manera rápida. • Con respecto a la vocería todos están de acuerdo en que en ambos procesos tener una vocería compartida entre diferentes personas e ins- tituciones fue apropiado por diferentes motivos: “Lo mejor es que si se hacen cosas colectivas, que colectivamente se pre- sente la propuesta” (1RA6). “Si alguien no estaba de acuerdo con la persona que pudiera ser la vocera, pudiera haber problemas, mientras que en temas tan controver- siales, el que hablen diferentes personas yo creo que produce cosas más positivas”(1RA8). Otro punto a resaltar de cara a la vocería del proceso es que se deben seleccionar muy bien las instituciones o las personas que hablarán y que se debe olvidar por completo la búsqueda de protagonismos de cara a realizar la mejor opción. En el proceso de reforma fiscal “hubo un desprendimiento, una actitud de reconocer que Foro Ciuda- dano tenía el rol principal, todo el mundo tuvo la madurez suficiente de no buscar protagonismos innecesarios y dejar que el espacio lo tomara Foro Ciudadano” (1MC2). La selección de una persona con autoridad ética, prestigio, mane- jo del tema y con condiciones de liderazgo es también considerado muy importante en los dos procesos, incluso así lo reconocen actores que eran tomadores de decisiones, o sea, objetivo del proceso de incidencia: “que las caras visibles o sea el frente de la orquesta fuera precisamente de organizaciones con mayor fuerza, de mayor incidencia, de mayor tiem- po y también la calidad de las personas que estaban al frente de ellas, que surgieron con fuerza moral ya ganada en la sociedad, hizo valer más la normativa. (2LM3), “el hecho de que fuera una figura pública como Miguel Ceara que estu- viera ahí allanó el terreno”(1PI8).
  55. 55. 60 • Con respecto a los mecanismos de toma de decisiones se resalta la necesidad de llegar a puntos comunes claramente definidos y acordados, de cara a no tener problemas a la hora de poner en práctica la estrategia y que los voceros puedan hacer declaraciones sin mayores problemas. Es recomendable llegar a esos puntos de acuerdo a través del diálogo y el consenso, y que las personas voceras siempre los respeten a fin de no crear grietas dentro del grupo: “los intereses de cada consorcio no son los mismos y de alguna manera nosotros teníamos que llegar a puntos comunes” (1RA5), “uno tiene que llegar a cosas comunes pero tú tienes que dejar la libertad a que los otros también tengan opinión de una cosa o la otra”. (1RA8). • El impulso desde alianzas entre diferentes consorcios o institucio- nes de estos procesos que, como ya hemos remarcado anteriormente, son de larga duración hace necesario saber manejar adecuadamente los conflictos internos que se generen por diferencia de opiniones. La coalición creada para el impulso de la modificación de la Ley de ASFL es un ejemplo de esto, ya que se ha mantenido durante un largo periodo y aún sigue trabajando. Ha logrado su objetivo a corto plazo en gran parte, por la flexibilidad con que se manejó la red y la madurez de la mayoría de los/as representantes que supieron tener una visión estratégica. • Sobre si es mejor tener personal contratado exclusivamente para llevar a cabo la estrategia o que sean personas pertenecientes a las di- ferentes instituciones y con otras funciones dentro de ellas o personas que colaboraban voluntariamente, la opinión es que: “la cotidianidad es muy alta, entonces, en esa cotidianidad tú puedes tener una persona que te haga la parte operativa pero que obedezca políti- camente al consorcio” (1RA5). Esto no quiere decir que instituciones que no puedan contratar per- sonal no puedan hacer incidencia sino que tener a alguien contratado
  56. 56. 61 hará que el proceso sea más rápido. Está comprobado que la deter- minación de las personas implicadas es clave para el impulso de los procesos. • La experiencia de las instituciones en incidencia facilita mucho el proceso, pero debemos ver esto a largo plazo y por tanto entender que lo importante es ir incorporando experiencia y conocimiento en las instituciones a través del tiempo: “el trabajo de la segunda fase fue de más calidad, porque ciertamente contamos con el aprendizaje de la primera fase, comprendíamos mejor los problemas y la problemática fiscal respecto al año pasado”. (1PI1)
  57. 57. LO QUE APRENDIMOS SOBRE: MANEJO TÉCNICO DEL TEMA
  58. 58. 63 A l analizar los dos procesos de incidencia se ve que: • En ambos se hizo un gran esfuerzo por tener una pro- puesta con una gran base técnica, de forma que no pudiera ser cuestionada por ese lado. En todas la entrevistas se opina que esto fue un elemento clave para el éxito, los tomadores de decisión en los que se quería incidir que fueron entrevistados entienden que éste es un elemento primordial: “éste es un tema técnico, se discute en un espacio que por más bonito que tú hables y positivas que sean tus demandas para la sociedad si no tienes una propues- ta que pueda ser viable no tienes nada” (2JH3), “hay que presentar las soluciones y la solución que se presentó fue una normativa legal, una normativa legal que respondía a los lineamientos técnicos gracias a los abo- gados que ustedes consultaron, consultaron la parte impositiva, consultaron todo… ”(2LM4). • El presentar propuestas viables hace que se respete al sector y que tenga que ser tomado en cuenta: Por positivas que sean tus demandas para la sociedad si no tienes una propuesta que pueda ser viable no tienes nada. El trabajo de investigación se debe hacer de forma continua a través de todo el proceso. De- bemos tener en cuenta que la investigación es un componente que suele demandar muchos recursos eco- nómicos.
  59. 59. 64 “necesitamos una base técnica y profesional para tener una voz legitima, salir con cosas que reflejen sustancia, que sean técnicamente factibles, eso te da legitimidad en toda la sociedad” (1MC1), “la propuesta que se elaboró era una propuesta técnicamente bastante acaba- da y se fue refinando en el proceso, tú misma hiciste varios borradores y fue evo- lucionando hasta lograr un producto razonable, tan razonable que el propio go- bierno y los empresarios tuvieron que tomar en cuenta la propuesta” (1MC3). El trabajo de investigación no sólo se debe hacer antes de comenzar sino de forma continua a través de todo el proceso. • Debemos tener en cuenta que la investigación es un componente que suele demandar muchos recursos económicos. En el proceso de modificación de las ASFL se hicieron innumerables estudios porque se contaba con los recursos necesarios, pero no olvidemos que en los pri- meros años el apoyo legal fue voluntario. En el proceso de incidencia en la reforma fiscal se dispuso de recursos pero muy escasos, a cambio se contó con que en la alianza estaban dos instituciones, CES y CIECA, con gran capacidad técnica y con personal que manejaba la temática.
  60. 60. LO QUE APRENDIMOS SOBRE: LA CONFORMACIÓN DE BASE SOCIAL
  61. 61. 66 T odos los puntos relacionados con la construcción de base social en los procesos de Incidencia Política, abordados en el primer apartado, aparecen al analizar los dos procesos que estamos estudiando y son de los temas de mayor debate y preocupación entre las personas entrevistadas que estuvieron involucradas en el proceso. • El primer punto que surge es cómo integrar a la base en el proceso, desde qué momento. Las personas que participaron en los dos procesos están totalmente de acuerdo en que es necesario integrarla, de una forma u otra, en la construcción de la propuesta que se promoverá ya que la enriquecerán con su visión y, de no ser así, no la sentirán como propia ni se mo- vilizarán a su alrededor. En el proceso de la modificación de la ley de ASFL valoran como muy positivo el hecho de que “fueran a la re- gión con una propuesta dejándoles la sensación a los sectores convocados de ser parte del proceso, de que no se les estaba llevando un producto aca- bado” (1AS4). En el proceso de reforma fiscal opinan que se debe involucrar a la gente, pero tienen du- das de hasta qué nivel: “yo no creo que podamos realizar un proce- so de construcción colectiva, pero obviamente si Los procesos de construcción de base social son a muy largo plazo y por tanto a me- nudo parece que hay que lograr un equilibrio, al me- nos a corto plazo, entre los logros en el ámbito de las políticas y el fortalecimiento de las asociaciones de base.
  62. 62. 67 hubiéramos empezado este diálogo en ida y vuelta permanentemente y con un proceso creciente de construcción, eso podría haber sido una manera diferente” (1PI5). • En ambos casos es o fue totalmente necesario el acompañamiento de técnicos expertos en la temática: “la función de uno es un poco tra- tar de darle más realismo a las propuestas para que puedan ser legítimas” (1MC4). • Ahí entramos a otro punto que se resalta, y es que pese a que la base social es totalmente necesaria para que nuestra propuesta sea representativa y por tanto legítima: “la fortaleza de ese, o de esos grupos, estuvo justamente en la creación del grupo mismo, eso le dio fuerzas frente a los legisladores, en este caso frente a mí y frente la opinión pública de que ciertamente había la necesidad de adecuar la legislación”(2LM1). • Otro elemento absolutamente clave para la tener legitimidad, for- talecer la democracia y la sociedad civil es la construcción de propues- tas viables y con una buena base técnica como ya comentamos en el punto anterior. • Observando los dos procesos apreciamos que pese a que en la mo- dificación de la ley de ASFL la construcción de la propuesta fue colecti- va y eso le dio mucha fuerza, esto no se pudo realizar plenamente hasta casi ocho años después de que Alianza ONG comenzara a trabajar el tema. Esto nos recuerda que los procesos de construcción de base so- cial son a muy largo plazo y por tanto, tal vez se confirma una posición que recogíamos en el primer apartado: “a menudo parece que hay que lograr un equilibrio, al menos a corto plazo, entre los logros en el ámbito de las políticas y el forta- lecimiento de las asociaciones de base. A veces las acciones de cabildeo no pueden esperar a los procesos de participación y educación de los grupos de base que llevan un ritmo más lento”19 19 Chapman, J. y Wameyo, A. (2001) Pg.14
  63. 63. 68 El proceso de incidencia en la Reforma Fiscal, un proceso apenas comenzado, muestra claramente este problema ya que: “en 520 había toda una infraestructura, recursos millonarios para cons- truir las condiciones de hacer un diagnóstico en un proceso participativo; pero nosotros estábamos en reforma fiscal a partir de aprovechar una coyuntura, es decir, se estaba dando una coyuntura en el país en la que nosotros parti- cipábamos o no participábamos, es decir, lo de 520 fue un proceso que se pensó y a largo plazo se fue trabajando, en reforma fiscal es una coyuntura:, o recargaban a los pobres con más impuestos indirectos o nosotros nos metíamos a ver qué se podía hacer con una propuesta y visión diferente. Como filosofía, la de la participación de la base en todos los niveles, sería la que nosotros legitimamos, pero también hay que aprovechar coyunturas que fue lo que se hizo. Creo que no fue como que, entramos por un desconocimiento y ahora tenemos que hacer un mea culpa de que no lo hice bien sabiendo que lo tenía que haber hecho así. No, nosotros aportamos a una coyuntura” (1GF10). El Centro Montalvo deja claro que pese a que su metodología de trabajo se centra en el fortalecimiento de la base: “ese es un trabajo que tiene resultados positivos pero muy a largo plazo, lo que hay es mucha gente desconcertada y el poder organizarlos y crear una conciencia, eso se toma su tiempo” (2JH4), “el poder se construye a largo plazo”(1PI3), “tu debes tener un proceso permanente de educación, creando una base analítica e intelectual en la gente, una capacidad de análisis que luego la utilizaría para temas específicos” (1MC6). • Con respecto a la metodología de trabajo con la base en temas muy tecnificados, como en los casos que estudiamos, se resaltan los siguientes puntos: “yo creo que el contacto con la gente es lo fundamental, porque el material escrito de estos temas siempre es muy árido aunque hay que apo- yarse en él, pero yo creo que los talleres y el contacto directo con la gente fue muy importante” (1MC3).
  64. 64. 69 Hay coincidencia en cuanto a la dificultad encontrada intentando realizar materiales simples pensados para población con bajo nivel educativo: “un Talón de Aquiles es que estaba prevista una popularización de la legislación y este todavía sigue siendo un desafío…Cómo hacer que un analfabeto, un semi-analfabeto, un analfabeto funcional o, como hay una gran mayoría de organizaciones de base, personas que tienen solo cursos de primaria o bachillerato con niveles de deficiencia muy altos, pueda enten- der el espíritu de la ley”(1AS6). Otro punto que se resalta es la necesidad de trabajar principios generales con la base y no llegar a un detalle técnico muy alto sino el trabajo de una serie de puntos muy claramente definidos: “Al final yo creo que repetimos tanto, que nosotros mismos fuimos depu- rando el discurso hasta tener un discurso prácticamente capsular y que era acomodable a los públicos” (1MC3). • La movilización como estrategia de presión en estos procesos es juzgada de la siguiente forma: “los esfuerzos de movilización no se dieron con el nivel que se esperaba, un proceso de movilización nacional requiere muchos recursos, requiere un nivel de empoderamiento con iniciativa que haga que la gente se mueva por si sola” (1AS6) Esto crea problemas ya que por ejemplo en procesos jóvenes como el de Reforma Fiscal en que se estaba comenzando a crear un germen en la base: “las organizaciones no llevaban el ritmo de trabajo que llevábamos nosotros y no percibían la urgencia de los procesos como nosotros; la primera cosa era el interesarlos a ellos en el proceso, que no era fácil, era entrar en la coyuntura con organizaciones que estaban muy débiles o que tienen otras debilidades institucionales que no ayudaban a caminar, o sea, no era un proceso de ellos, era más un proceso nuestro. Creo que se hizo mucho esfuer- zo, fue un buen trabajo, aunque muy desgastante”. (1GF12).
  65. 65. 70 En definitiva la creación de base social es un tema clave en las es- trategias de incidencia política y por tanto uno de los más controver- tidos. Trae a debate el tema, comentado en el marco teórico, sobre los tres objetivos de la incidencia política: cambios en políticas públicas, fortalecimiento de la sociedad civil y fortalecimiento de la democracia, confirmando que estos se potencian entre sí y que en toda estrategia se deben tener presentes los tres, el cómo combinarlos en el corto y largo plazo es lo que queda abierto.
  66. 66. LO QUE APRENDIMOS SOBRE: ESTRATEGIA DE CABILDEO Y NEGOCIACIÓN
  67. 67. 72 E l análisis de las opiniones de los actores clave de los procesos de incidencia que estudiamos nos confirma todo lo sostenido en el marco teórico sobre la estrategia de cabildeo y negocia- ción e incluso nos afina algunas consideraciones: • El primer paso para diseñar una estrategia de cabildeo es el aná- lisis de la coyuntura, del espacio y las personas en las que queremos incidir, esto fue clave en el proceso de la modificación de le ley de ASFL en la cual la estrategia de cabildeo fue el centro del trabajo en los tres últimos años. Se desarro- lló un continuo análisis de la coyuntura y de los intereses políticos de las personas en que se quería incidir. Esto fue un trabajo absolutamente necesario pero muy arduo: “para la definición de una estrategia de concertación y de búsqueda de aliados en el Congreso se hizo inclusive un perfil de cada uno de los congresistas y de sus intereses te- máticos, eso nos permitió un gran éxito in- dependientemente de los procesos electorales, toma en cuenta que este proyecto atravesó por tres cambios de gobierno y por las primeras elecciones congresionales y municipales del país (1AS3). En cabildeo y nego- ciación no debemos personalizar, no existen amigos o enemigos. Todas las personas defien- den intereses y las alianzas o enfren- tamientos son muy a menudo coyuntu- rales Se debe tener claro cual es el objetivo marcado y, en ese sentido, modificar las estrategias y de- terminar lo negocia- ble o no negociable dentro de nuestros valores y fines.
  68. 68. 73 Asimismo, habría que tomar en cuenta que se aprobó justo an- tes de unas elecciones presidenciales especialmente convulsas. Para esto fue clave el conocimiento de los procesos políticos de parte de las personas del grupo de incidencia y la sistematicidad en el trabajo: “tienes que tener una especie de termómetro y tener bien claro un aná- lisis de interesados en todo momento y de cómo van cambiando los intereses de los actores involucrados” (1AS9). • El manejo de la coyuntura y la persistencia de las instituciones hizo que: “consiguieran una fortaleza, que estuvo en que el grupo supo apro- vechar las coyunturas incluso negativas, por ejemplo la introducción de otro proyecto de modificación de la Ley por parte del Ejecutivo”(1AS7), diferente al presentado por el sector de ASFL que hizo que el grupo se reactivara tras unos meses de inactividad. Esto es muestra de lo necesario que es poder adaptarse y responder a la coyuntura de cada momento, tener una clara visión estratégica con los objetivos finales bien claros adecuando la forma de conseguir- los a la realidad que enfrentamos. El ejemplo del proceso de modifi- cación de la Ley de ASFL es muy expresivo ya que una coyuntura que parecía inicialmente muy negativa, ya que el gobierno introdujo en el Congreso otra propuesta de modificación de la ley muy contraria a los principios del grupo, hizo que el grupo se reactivara, se moviera rápido y volviera a trabajar de forma mucho más sistemática consi- guiendo que este proyecto fuera retirado y el propuesto por el sector de ASFL fuera apoyado. Con el paso del tiempo vemos cómo una situación inicialmente negativa fue utilizada a favor de los objetivos marcados inicialmente. • Un punto que debemos tener muy presente a la hora de hacer nuestro mapa de poder es que ningún sector es homogéneo y den- tro de cada ámbito, aliado o no, podemos encontrar a personas cuya

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