Manual politicas-sectoriales-parte1

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Manual politicas-sectoriales-parte1

  1. 1. Manual de Políticas Públicas Sectoriales SECRETARÍA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN Y DESARROLLO SUBSECRETARÍA DE PLANIFICACIÓN Y POLÍTICAS PÚBLICAS Manual para Formulación de Políticas Públicas Sectoriales Quito, enero 2009
  2. 2. Manual de Políticas Públicas Sectoriales Manual para Formulación de Políticas Públicas Sectoriales © SENPLADES, 2009 ISBN Este material puede ser utilizado siempre que se cite la fuente René Ramírez Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo Ana María Larrea Subsecretaria General Andrea Carrión Subsecretaria de Planificación y Políticas Públicas Elaboración del documento: Este documento fue preparado por María de Lourdes Larrea, consultora de SENPLADES, en el marco de la Propuesta para Armonización de Metodologías de Formulación de Políticas de Desarrollo, dentro del Programa de Fortalecimiento Institucional financiado por el convenio de Cooperación Técnica No Reembolsable ATN/SF-9670-EC. Contribuciones: En la construcción de la Metodología: Andrea Carrión (Subsecretaria de Planificación y Políticas Públicas); Rafael Rosales (Director de Concertación Ciudadana y Políticas Públicas); María Belén Moncayo (Asesora de la Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas). Revisión, diagramación e impresión Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo- SENPLADES Secretaría de Planificación, Políticas Públicas e Inversión Juan León Mera y Patria. Tel: 593 (02) 3978900 www.senplades.gov.ec Ecuador. Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas Manual de Formulación de Políticas Públicas Sectoriales. Quito: SENPLADES, 2009 69 p. 1. Planificación. 2. Desarrollo. 3. Políticas públicas. I. Título CDU: 336.14
  3. 3. Manual de Políticas Públicas Sectoriales Índice PRESENTACIÓN.................................................................................................................................................4  INTRODUCCIÓN...............................................................................................................................................5  I. FUNDAMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES ...........................................................7  1.1 Políticas Públicas Sectoriales: su definición y justificación..................................................................7  1.2 Instrumentos de Política Sectorial..............................................................................................................8  1.3 Ciclo, proceso y flujo ....................................................................................................................................9  Pasos para la formulación de la política sectorial......................................................................................11  1.4 Etapa preparatoria .......................................................................................................................................13  1.4.1 Identificación de la necesidad de la política pública........................................................................13  1.4.2 Conformación de equipos políticos y técnicos..................................................................................14  1.4.3 Conformación de espacios de participación de actores sociales ....................................................20  1.4.4  Análisis de situación y caracterización de la problemática............................................................21  1.4.4.1 Identificación de los problemas .......................................................................................................22  1.4.4.2 Diagnóstico Sectorial.........................................................................................................................23  II. FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS SECTORIALES......................................................................30  2.1. Formulación de lineamientos generales de las políticas sectoriales.................................................30  2.1.1 Enfoque estratégico del sector.............................................................................................................30  2.1.2 Objetivos de la Política Sectorial.........................................................................................................31  2.1.3 Estrategias de inclusión y equidad (Enfoques transversales).........................................................34  2.2. Formulación política y programas...........................................................................................................35  2.2.1 Definición de políticas..........................................................................................................................35  2.2.2 Proceso de toma de decisión ...............................................................................................................36  2.3 Descripción de las Políticas para el Sector..............................................................................................38  2.3.1 Estrategias..............................................................................................................................................38  2.3.2 Ejecutores...............................................................................................................................................40  2.3.3 Metas e indicadores..............................................................................................................................41  2.3.4 Enfoques transversales.........................................................................................................................42  2.3.5 Territorialización de las políticas........................................................................................................43  2.4 Diseño de Programas y proyectos de acción...........................................................................................44  2.4.1 Vinculación con las Políticas Sectoriales............................................................................................44  2.4.2 Proceso de inclusión de los Programas /Proyectos en la Planificación Sectorial .........................45  2.5 Aprobación y aval........................................................................................................................................46  III. ESTRUCTURA DEL DOCUMENTO DE POLITICA  SECTORIAL.................................................47  3.1 Documento de Política Sectorial...............................................................................................................47  3.2 Estructura del Documento de Política Sectorial.....................................................................................47  ANEXOS..............................................................................................................................................................52 
  4. 4. Manual de Políticas Públicas Sectoriales Anexo 1. Marco Legal de las Políticas Sectoriales.....................................................................................53  Anexo 2. Registro de Políticas Sectoriales en SENPLADES.....................................................................57  Anexo 3. Glosario...........................................................................................................................................60 
  5. 5. 4 PRESENTACIÓN    Presentación del Secretario Nacional de Planificación y Desarrollo    ¿Por qué un Manual de Políticas Públicas?     El  presente  documento  contiene  la  Propuesta  Metodológica  para  la  Elaboración  de  Políticas  Públicas Sectoriales, elaborada por la Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas de la  Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo – SENPLADES.  El  propósito  del  Manual  es  apoyar  a  los  procesos  de  formulación,  redefinición  y  armonización de políticas y agendas sectoriales en los Ministerios. Este documento es parte  de  los  esfuerzos  de  SENPLADES  dirigidos  al  fortalecimiento  de  la  capacidad  técnico‐ operativa de los Ministerios para enfrentar el reto de la planificación en consonancia con las  directrices emanadas del Plan Nacional de Desarrollo y del nuevo marco constitucional.   Su  elaboración  respondió  a  un  proceso  dinámico  de  propuesta,  socialización  y  validación  interna y con varios equipos ministeriales.   El  Manual  va  dirigido  a  los  funcionarios  y  funcionarias  de  alto  nivel  de  los  Ministerios  rectores de la política sectorial y de los Ministerios Coordinadores, a los y las subsecretarios  y  subsecretarias,  técnic@s,    director@s  de  planificación  y  en  general  a  l@s  servidor@s  públicos en función de dirección, asesoría, coordinación o equivalente, en el  ámbito nacional  o de las unidades desconcentradas que tengan la responsabilidad de aportar a los procesos  de planificación del desarrollo.   El Manual está organizado en 3 Secciones: la primera introduce elementos conceptuales y  metodológicos  para  la  formulación  de  las  Políticas  Públicas,  su  inserción  en  el  ciclo  de  políticas situándolas en el proceso de formulación del Plan Nacional de Desarrollo, así como  las etapas y responsables del proceso. En la sección 2, dedicada al proceso de Formulación, se  detalla las características, implicaciones y conceptos de cada una de las etapas, además de  una  lista  de  herramientas  útiles.  La  sección  3  contiene  la  Estructura  del  Documento  de  Política  Sectorial,  como  guía  para  el  contenido  mínimo  de  presentación  de  la  Política  Sectorial.     
  6. 6. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 5 INTRODUCCIÓN  El  Plan  Nacional  de  Desarrollo  propone  una  noción  de  desarrollo  más  amplia,  integral  y  ambiciosa que el crecimiento económico, como fin último de la sociedad.   “Entendemos por desarrollo la consecución  del buen vivir de todos y todas, en paz y armonía  con  la  naturaleza  y  la  prolongación  indefinida  de  las  culturas  humanas.  El  buen  vivir  presupone  que  las  libertades,  oportunidades,  capacidades   y  potencialidades  reales  de  los  individuos se amplíen de modo que permitan lograr simultáneamente aquello que la sociedad,  los  territorios,  las  diversas  identidades  colectivas  y  cada  uno  ‐visto  como  un  ser  humano  universal y particular a la vez‐ valora como objetivo de vida deseable. Nuestro concepto de  desarrollo  nos  obliga  a  reconocernos,  comprendernos  y  valorarnos  unos  a  otros  a  fin  de posibilitar  la  autorrealización  y la  construcción  de  un  porvenir  compartido”.  (Plan  Nacional de Desarrollo 2007‐2010)   La  Constitución  Política  de  la  República  del  Ecuador,  aprobada  en  2008,  establece  que  el  desarrollo se orientará a la realización del buen vivir, del sumak kawsay.   Este cambio cualitativo en la noción de desarrollo demanda una redefinición de las políticas  y la gestión públicas, para el largo, mediano y corto plazo.     Figura 1.  Niveles de especificidad de los instrumentos de planificación        Las  Estrategias  de  Largo  Plazo  –  en  construcción‐  darán  orientaciones  sobre  el  tipo  de  Estado,  de  sociedad  y  de  mercado  que  requiere  el  país;  las  orientaciones  de  cambios  necesarios en base territorial y la definición de macro – políticas de largo plazo.     El Plan Nacional de Desarrollo y las Políticas Públicas Sectoriales se definen para el período  de gobierno, por tanto establecen los nexos, tanto con la estrategia de largo plazo, como con  la planificación operativa, a través de los programas en que se expresa.     Las políticas públicas deben ser planificadas y ejecutadas tomando en cuenta las necesidades  de cambio estructural y de ruptura paradigmática; considerando a su vez, las necesidades 
  7. 7. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 6 sociales de los territorios y las potencialidades de los mismos. De esa manera aportan con las  condiciones de realización para los cambios estructurales de largo plazo.     Las políticas públicas deben contemplar el enfoque de género, para alcanzar la igualdad  de  oportunidades  para  las  mujeres  con  respecto  a  los  hombres  en  el  acceso  a  oportunidades  y  participación  en  el  desarrollo,  orientarse  hacia  la  superación  de  los  patrones  socio  culturales  que  perennizan  la  subordinación  de  las  mujeres  e  impiden  el  logro de su autonomía y empoderamiento.    Las políticas públicas con perspectiva de género, son inclusivas de las necesidades de las  mujeres  y  las  considera  prioritarias  porque  modifican  los  comportamientos  de  los  hombres, ya que muchos concretan formas y mecanismos de opresión sobre las mujeres,  modifican  las  necesidades  comunitarias,  nacionales,  al  requerir  de  un  desarrollo  con  sentido humano y a escala humana1.     La planificación estratégica institucional debe establecer como ejecutará los programas de las  políticas  sectoriales,  desglosándolas  en  proyectos  y  actividades  de  ejecución  anual.  Las  acciones  y  productos,  los  estilos  de  prestación  de  servicios  públicos,  los  procesos  administrativos, se orientarán al cumplimiento de los Objetivos Nacionales de Desarrollo y a  las  líneas  de  acción  de  la  política  sectorial.  El  Plan  Nacional  de  Desarrollo  es  también  el  instrumento  orientador  del  presupuesto,  la  inversión  pública,  el  endeudamiento;  y,  coordinador de las competencias de los distintos niveles de gobierno.   La planificación de largo plazo tiene el gran desafío de promover, de manera integrada, el  desarrollo  territorialmente  más  equilibrado,  contribuyendo  a  la  reducción  de  las  desigualdades entre los distintos niveles territoriales del país y en el interior de éstos. Sin  embargo,  es  desde  las  acciones  públicas  de  corto  y  mediano  plazo  –  es  decir,  desde  las  Políticas Sectoriales‐ que se pueden sentar las bases de la equidad territorial e incidir en los  aspectos más críticos que conforman la falta de igualdad de oportunidades de los territorios.    Desde  el  nivel  descentralizado,  por  su  parte,  se  deben  formular  los  planes  de  desarrollo  subnacional en consonancia con las directrices del PND, a tenor del artículo 272, numeral 3  de  la  Constitución  Política  del  Estado  que  indica:  “La  distribución  de  los  recursos  entre  los  gobiernos  autónomos  descentralizados  será  regulada  por  la  ley,  conforme  a  (…)  3)  Logros  en  el  mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y administrativo, y cumplimiento de  metas del  Plan Nacional de Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo descentralizado.”   Cabe resaltar que los distintos niveles de gobierno local están representados en el Consejo  Nacional de Planificación,  organismo que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo y, a través  de él, las directrices para la proforma presupuestaria.   El nuevo contexto de país genera importantes desafíos para la gestión pública, en particular  requiere  formas  distintas  de  definición  de  Políticas  Públicas,  que  rompa  con  la  tendencia  inercial  y/o  reactiva  que  ha  caracterizado  en  el  pasado  la  acción  del  Estado,  cuya  organización privilegió la especialización funcional, jerárquica y fragmentada.   En  consecuencia,  se  hace  necesario  armonizar  criterios  y  metodologías  de  formulación  de  Políticas  Públicas,  contar  con  instrumentos  adecuados  a  la  nueva  manera  de  ver  el  bien  1 Hivos, 2006.
  8. 8. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 7 público, y establecer flujos de procesos claros que respondan a esas exigencias.    I. FUNDAMENTOS DE POLÍTICAS PÚBLICAS SECTORIALES 1.1 Políticas Públicas Sectoriales: su definición y justificación   Las políticas públicas son concebidas como:    - un conjunto de decisiones y estrategias adoptadas por una autoridad legítima. En tal  sentido  una  política  pública  es  una  directriz  general  que  refleja  la  prioridad  o  voluntad política del gobierno para modificar una situación determinada.   - están encaminadas a enfrentar problemas de cierta complejidad.   - las decisiones de los distintos actores públicos están interrelacionadas   - conciernen a la selección de metas y medios para alcanzarlas  - son interpretadas e implementadas por actores públicos y privados; pueden llevarse  a cabo directamente por las instituciones o indirectamente por terceros  - muestran lo que las entidades públicas tienen intención de hacer, pero también lo que  eligen no hacer   - se expresan a través de leyes y regulaciones, así como en el conjunto de programas,  proyectos y actividades de las instituciones públicas.   - Debe  ser  formuladas  con  enfoque  de  género,  étnico  cultural  e  intergeneracional,  para atender la diversidad de actores y actoras.    Son entonces, procesos deliberadamente diseñados y planificados, con objetivos, cursos de  acción  y  estrategias  establecidos,  que  demandan  una  variedad  de  recursos  y  requieren  la  interacción entre actores políticos y sociales.      Resumiendo,       La  formulación  e  implementación  de  Políticas,  es  responsabilidad  de  los  Ministerios  Sectoriales y demás entidades públicas, como parte de la recuperación del papel del Estado  frente al fracaso del modelo de gestión anterior marcado por la discrecionalidad y la falta de  voluntad política. La obligatoriedad de esta tarea responde a mandatos constitucionales.     La política pública responde a un curso de acción de la gestión pública que  institucionaliza  la  intervención  pública  sobre  un  problema  social  identificado  como  prioritario  y  que  convierte  esa  acción  en  Política  de  Estado.  
  9. 9. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 8 La  Constitución Política del Estado y las Políticas Públicas      1.2 Instrumentos de Política Sectorial Los lineamientos estratégicos y el conjunto de políticas sectoriales, estarán contenidos en el  Documento de Política Sectorial, cuya elaboración e implementación es responsabilidad del  Ministerio  Sectorial. Este documento formará parte del Plan Nacional  de Desarrollo como  soporte de las políticas, metas y programas que se incluyan en él.  La  Agenda  Sectorial,  es  el  instrumento  de  política  pública  de  corto  plazo  (2  años)  que  contiene la visión de desarrollo para el área de su competencia, es decir, los ámbitos de los  ministerios y entidades coordinados y el conjunto de acciones de la gestión pública en dicha  área, para operacionalizar su ejecución a través de los ministerios sectoriales.   Su propósito principal es dar una respuesta integradora y armonizada, que responda a una  visión integral de la problemática en el área respectiva, a la luz de las prioridades nacionales  de desarrollo.   Esta  visión  integradora  es  construida  en  conjunto  con  los  Ministerios  y  entidades  coordinadas y con los aportes de las instancias de participación institucional y social y se  constituye  en la expresión de un acuerdo sobre las directrices generales para el desarrollo  sectorial.   Articulación de la gestión  con el PND  “EI Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento al que se  sujetarán las políticas, programas y proyectos públicos; la  programación y ejecución del presupuesto del Estado; y la  inversión y la asignación de los recursos públicos; y coordinar  las competencias exclusivas entre el Estado central y los  gobiernos autónomos descentralizados. Su observancia será de  carácter obligatorio para el sector público e indicativo para los  demás sectores.” (art. 280)  Propósito de la  Planificación del  Desarrollo  “El Estado planificará el desarrollo del país para garantizar el  ejercicio de los derechos, la consecución de los objetivos del  régimen de desarrollo y los principios consagrados en la  Constitución.” (art. 275 párrafo segundo )  Optimización de gasto  público en función de las  metas de Desarrollo   “Todo programa financiado con recursos públicos tendrá  objetivos, metas y un plazo predeterminado para ser evaluado,  en el marco de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo”.  (art. 297) 
  10. 10. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 9 Las líneas de acción incluidas en la Agenda son las políticas públicas de los Documentos de  Política  Sectorial,  con  sus  respectivos  programas.  Puede  incluir  también  políticas  emblemáticas, cuya ejecución requiera la concurrencia de varios ministerios o entidades y  políticas  transectoriales  que  requieren  el  concurso  de  acción  concertada,  coordinada  y  complementaria entre varios Ministerios Coordinadores.     1.3 Ciclo, proceso y flujo   Se puede considerar tres grandes etapas en el ciclo de las políticas públicas: Formulación,  Implementación (o ejecución) y Evaluación. Con la evaluación se entregan elementos para la  reformulación, actualización, terminación o supresión de una política determinada. En ese  sentido el proceso es continuo y flexible, y permite periódicamente reiniciar un nuevo ciclo.    En el caso ecuatoriano se puede considerar la jerarquía de fines, objetivos y metas, en la cual,  el nivel superior está dado por la Constitución (derechos y garantías) donde está la fuente  principal del ¿Por qué? y las políticas sectoriales (establecidos en leyes/decretos u otra acción  administrativa de legitimación) establecen los ¿qué? y las estrategias los ¿cómo?                      
  11. 11. 10 Figura 2. Flujo del proceso general de elaboración del Plan Nacional de Desarrollo       Fuente: Subsecretaría de Planificación y Políticas Públicas, SENPLADES 2009 
  12. 12. 11 Figura 3. Jerarquía de objetivos y metas        Cada  política  se  ejecuta  a  través  de  una  serie  de  acciones  (programas)  que,  a  su  vez,  establecen  objetivos  propios  derivados  de  la  política  respectiva.  Esto  requiere  un  nivel  de  ponderación de los distintos caminos objetivos que pretenden facilitar la realización de una  meta  (o  las  distintas  medidas  para  un  objetivo),  para  poder  establecer  prioridades  en  la  asignación de recursos.     De esta manera, se cuenta con una serie de fines y objetivos cada vez más concretos, que  conforman  una  cascada,  en  la  cual  el  objetivo  es  una  meta  para  el  objetivo  más  abajo  en  jerarquía, que facilita determinar los niveles de intervención estatal.      Pasos para la formulación de la política sectorial   La construcción de políticas públicas debe hacerse desde una perspectiva de  género, ello  implica  a  su  vez,  la  identificación,  construcción  de  problemas  que  afectan  de  diferente  manera a las mujeres y los hombres; la superación de asimetrías no solamente de género  sino también étnico culturales e intergeneracionales.  la  colocación de éstos en la agenda  política; y, la formulación de soluciones y toma de decisión. Para la puesta en marcha de este  proceso  se  requiere  contar  con  insumos  y  recursos  institucionales,  informacionales,  metodológicos y técnicos. Todo el proceso se inicia con una necesidad socialmente percibida  y  una  decisión  política,  que  detona  sinergias  institucionales  y  sociales  para  lograr  un  producto  integral,  factible,  consensuado  y  concretado  en  líneas  de  acción  priorizadas,  interiorizadas por la administración pública y la sociedad civil.  En  forma  simplificada,  las  etapas  del  proceso  de  Formulación  de  Políticas  Públicas  son:  Etapa  preparatoria,  Etapa  de  formulación  propiamente  dicho  y  Etapa  de  aprobación  e  incorporación al Sistema para su implementación. 
  13. 13. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 12 Tabla 1. Etapas de Formulación de las Políticas Públicas Sectoriales ETAPA PREPARATORIA    Identificación de la necesidad    Integración de equipos políticos y técnicos    Conformación de espacios de participación     Análisis de situación y caracterización de la problemática desde una visión de  género interculturalidad y generacional  ETAPA DE FORMULACIÓN  Formulación lineamientos generales    Definición de lineamientos generales  Formulación políticas y programas    Formulación de enunciados de políticas – preliminares    Definición de estrategias, programas y proyectos    Definición de metas e indicadores que incorporen la perspectiva de género,  étnico cultural e intergeneracional.  Validación técnica y política ‐ preliminar    Validación de documento preliminar por equipo técnico    Validación de documento preliminar por equipo político avalizante    Presentación de propuesta para aval de gabinete y consejo sectoriales  Diseño final de programas y proyectos y aprobación de documento    Realización de costeo de programas y proyectos     Territorialización de programas    Elaboración de documento de política – versión final   APROBACIÓN DE POLÍTICA SECTORIAL E INCORPORACIÓN EN EL SISTEMA  Aprobación de política sectorial     Presentación de documento de política para aprobación a SENPLADES y  gabinete + consejo sectorial     Presentación a consejo nacional de planificación para aprobación de política  sectorial   Incorporación en el sistema    Difusión de política a sociedad     Inclusión y armonización en el sistema de planificación y sus instrumentos:   − PND  − Agendas sectoriales  − Sistema de seguimiento de metas     Operativización en el plan estratégico institucional    Elaboración del PAI en función de los programas    Priorización del PAI sectorial    Ejecución de programas y proyectos priorizados  (continúa el ciclo con la Ejecución, Seguimiento y Evaluación)   APROB
  14. 14. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 13 Este  listado  se  constituye  también  un  instrumento  para  identificar  el  involucramiento  de  cada nivel de responsabilidad en el proceso.   El presente Manual se refiere al proceso de Formulación de Políticas públicas, en el ámbito  sectorial. Se alude a los procesos de implementación (que tiene que ver con la gestión), y a  los de seguimiento y evaluación, solo tangencialmente. Las referencias a estos procesos se  hacen  para  tener  la  visión  integral  del  proceso,  señalar  mecanismos  de  seguimiento  y  evaluación  dentro  del  proceso  de  formulación  de  políticas  y  para  generar  nexos  con  el  Proceso de Seguimiento y evaluación, que tiene su propia metodología.  En  los  siguientes  puntos  presentamos  elementos  metodológicos  para  la  organización  y  ejecución  de  cada  etapa.  El  lector  puede  encontrar  también  referencias  a  herramientas  aplicables a las tareas involucradas.     1.4 Etapa preparatoria 1.4.1 Identificación de la necesidad de la política pública El  primer  paso  para  la  construcción  de  una  política  pública  es  que  el  problema  a  que  se  refiere, sea incluido en la agenda política.     En este contexto, el término agenda indica el conjunto de problemas percibidos que necesitan  un debate público o la intervención activa de las autoridades públicas legítimas.     Para  la  construcción  de  un  problema  de  atención  política,  distinguimos  varios  criterios  y  condiciones:   1. Se  necesita  que  haya  efectivamente  una  condición  objetiva  que  afecta  de  manera  diferenciada a grupos sociales o al conjunto de la población.   2. La distancia entre el deber ser y el ser resulta suficientemente acentuada como para  exigir una acción política. Es el caso de la necesidad de cambios estructurales en el  modelo de desarrollo.   3. Es indispensable considerar que el tema tiene que ser de competencia de las  autoridades públicas respectivas, las cuales son capaces y obligadas a hacer algo  frente a él. Esto remite a la Matriz de competencia de los Ministerios Sectoriales.   4. El  problema  tiene  que  ser  formulado  y  presentarse  bajo  un  código  o  lenguaje  adecuado (técnica, ideológica y políticamente) para que la autoridad pública pueda  tratarlo.  5. Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se  busca  su  institucionalización  es  decir,  el  reconocimiento  de  la  necesidad  de  una  intervención  pública  (o  política).  Esta  inscripción  en  la  agenda  proviene  de  dos  fuentes: una es externa al Estado y a sus instituciones, es decir, desde la demanda  social;  y  la  otra  interna  al  Estado  y  a  sus  instituciones,  es  decir,  desde  la  oferta  administrativa. El paso de un problema “privado” a un problema “social” necesita  que  personas  o  grupos  tengan  la  capacidad  (y  el  interés)  de  llevar  la  vocería  del  problema, le den una definición y lo expresen en un lenguaje adaptado. La demanda 
  15. 15. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 14 social,  expresada  a  través  de  grupos  organizados,  sectores  productivos,  redes  y  plataformas  sociales,  medios  de  comunicación,  autoridades  locales,  la  academia,  plantea  temas  de  prioridad,  necesidades  sociales  a  tomar  en  cuenta,  problemáticas  que deben ser estudiadas. Esto remite a la exigibilidad de los derechos por parte de la  ciudadanía y la garantía de los mismos por las autoridades públicas.  6. Quienes inscriben el problema en la agenda anticipan alternativas o propuestas de  respuestas.     Cuando un problema encuentra solución adecuada y la política se interesa en él, se abre una  ventana política, en la cual las condiciones están dadas para que la agenda política se haga  cargo  del  problema.  L@s  actor@s  polític@s  tienen  que  estar  listos  para  aprovechar  esta  oportunidad cuando se abra la ventana.     El  espacio  temporal  para  la  inclusión  de  las  políticas  públicas  de  trascendencia  para  el  desarrollo  nacional  es  en  el  proceso  de  elaboración  del  Plan  Nacional  de  Desarrollo  (o  su  actualización), y de las Agendas Sectoriales. El espacio institucional es el Sistema Nacional  Descentralizado de Planificación Participativa.     En el caso de las políticas sectoriales, la identificación de la necesidad de Formulación de una  política  puede  provenir  del  Ministerio  rector  o  del  Gabinete  Sectorial  (o  estratégico)  del  sector correspondiente, o directamente del Consejo Nacional de Planificación, al establecer  los lineamientos estratégicos nacionales y los objetivos nacionales que demandan concreción  en políticas públicas.     En el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, tanto la vertiente de  las  instituciones  del  Estado,  como  la  demanda  social,  adquieren  peso  y  confluyen  para  la  inscripción de un problema en la agenda política, como puede verse en la Fig. 2.    Como un proceso dinámico se combinan para determinar la prioridad, tanto el análisis de los  problemas  y  propuesta  de  respuestas  o  alternativas,  con  el  interés  político  que  suscita.  El  vocerío de la demanda social tiene expresión directa en el Consejo Nacional de Planificación,  así como en los ámbitos de participación sectorial.     1.4.2 Conformación de equipos políticos y técnicos   La  formulación  de  la  Política  Sectorial,  representa  el  producto  de  un  ejercicio  serio  y   responsable  de  planificación  y  toma  de decisiones,  con  el uso  de  herramientas  de  análisis  científico de la realidad y de mecanismos participativos. La participación en la planificación  sectorial  es  de  dos  tipos:  la  participación  político‐institucional;  y,  la  participación  social  y  ciudadana.    Ello  contrasta  con  la  práctica  de  administraciones  anteriores  en  que  no  importaba  la   formulación  de  Políticas  Públicas  como  instrumento  para  la  toma  de  decisiones  y  para  encauzar  la  gestión  pública.  En  dicha  práctica  la  elaboración  de  las  propuestas  eran 
  16. 16. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 15 realizadas por expertos externos, sin coordinación con otras instancias del Estado, y cuyos  planteamientos  no  correspondían  a  la  complejidad  de  la  realidad  del  sector  y  menos  aún  representaban las expectativas sociales.     Dada la importancia del diseño de políticas sectoriales se propone que las propuestas sean  autoría de l@s propi@s funcionari@s ministeriales, al más alto nivel de gobierno, que deberán  estar involucrad@s directa y activamente, en un trabajo en equipo con las otras instancias del  Estado  y  con  la  sociedad  civil.  Este  proceso  participativo  de  deliberación  y  construcción  colectiva permite lograr el objetivo de formular la propuesta de política, conforme mandato  constitucional, a la vez que genera el fortalecimiento de las capacidades institucionales.   Resumimos  la  función  de  cada  uno  de  estos  organismos  respecto  a  las  Políticas  Públicas  Sectoriales.  El CONSEJO NACIONAL DE PLANIFICACIÓN  Es  una  instancia  de  la  Función  Ejecutiva,  instancia  superior  del  Sistema,  aprueba  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  y  su  actualización,  determina  los  lineamientos  y  las  políticas  de  corto, mediano y largo plazo, fija los estándares de calidad, cantidad y efectividad de las  políticas públicas nacionales en los ámbitos del desarrollo y ordenamiento territorial, valida  políticamente  las  metas  y  resultados  alcanzados  por  el  Plan  Nacional  de  Desarrollo  anualmente, y establece los correctivos necesarios en las políticas públicas para optimizar el  logro de los objetivos nacionales. También aprueba la Estrategia Nacional de Desarrollo ‐ prospectiva‐ de largo plazo y aprueba los planes estratégicos nacionales que tienen políticas  vinculantes para el ámbito sectorial nacional y subnacional.    El MINISTERIO SECTORIAL  Es  la  entidad  de  la  Función  Ejecutiva  encargada  de  la  rectoría  de  un  sector,  de  la  formulación de políticas, planes, programas y proyectos, y de su ejecución desconcentrada.   El MINISTERIO COORDINADOR  En la nueva estructura del Estado, es la entidad de la Función Ejecutiva encargada de: 1)  proponer, articular y coordinar política intersectorial; 2) concertar las políticas y acciones de  las entidades integrantes de su área de trabajo. En tal sentido, monitorean y apoyan a los  Ministerios sectoriales para cumplimento del Plan Nacional de Desarrollo y los programas y  agendas de gobierno, entre otras.  La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo ‐SENPLADES  Es la instancia técnica del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa,  en todos sus niveles de conformidad con el mandato constitucional y por tanto a cargo de  armonizar  las  políticas  públicas  sobre  la  base  de  los  lineamientos  dados  por  el  Consejo  Nacional de Planificación, elaborar la propuesta de Plan Nacional de Desarrollo, formular  políticas  estratégicas  generales  económicas  y  sociales;  ....  territorial,  coordinar  la  planificación institucional y operativa de los ministerios y evaluar los resultados e impacto  de la política pública sectorial.   El papel institucional en cada Etapa de Formulación de Políticas Públicas se observa en las  Figura 3 (1) a 4):  
  17. 17. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 16     Figura 3. Flujo de Formulación de Políticas
  18. 18. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 17
  19. 19. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 18
  20. 20. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 19 uente: Dirección de Concertación Ciudadana y Políticas Públicas, SENPLADES 2009 
  21. 21. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 20 Definidas  las  responsabilidades  de  l@s  actor@s  institucionales  y  sociales,  se  deberán  establecer  niveles  de  trabajo  multidisciplinarios  y  multi‐institucionales,  conformando  los  equipos respectivos:  − El  equipo  de  trabajo  político‐avalizante.  Se  refiere  a  la  instancia  de  máxima  de  la  formulación  de  la  propuesta  de  política,  que  tiene  la  responsabilidad  de  proponer  los  lineamientos generales, las políticas sectoriales y sus estrategias, y avalar políticamente la  propuesta  elaborada  por  el  equipo.    En  tal  sentido  deberá  estar  conformada  por  el  Ministro sectorial, apoyado en el Secretari@ de Planificación. Es altamente conveniente  que se cuente con el aval político del Ministerio Coordinador, a través de su Ministr@ y  con el apoyo del respectivo Secretari@ Técnico.    − El  equipo  de  trabajo  técnico‐asesor.  El  equipo  político‐avalizante  creará  un  equipo  técnico  responsable  de  la  elaboración  del  documento  de  propuesta,  de  establecer  los  mecanismos  para  levantar  el  diagnóstico,  aplicar  las  herramientas  de  planificación  técnicas y participativos para proponer las alternativas y decisiones viables; preparar el  portafolio de programas y proyectos,  y demás insumos que requiere el equipo político  para decidir sobre la propuesta final. Es altamente conveniente que la responsabilidad de  este  equipo  resida  a  nivel  de  Secretaría  de  Planificación  del  Ministerio  Sectorial  y  lo  conforme  además    otros  personeros  de  nivel  decisorio  en  las  áreas  más  directamente  relacionadas  con  la  formulación  de  la  política.  La  Secretaría  Técnica  del  Ministerio  Coordinador  y  Senplades  acompañarán  al  equipo  técnico  en  el  proceso,  desde  sus  funciones específicas. Adicionalmente, puede apoyarse en expert@s intern@s o externos  en temas específicos.     Estos equipos deben establecer un Plan de trabajo, con su correspondiente Hoja de Ruta para  operativizar  todas  las  etapas  del  proceso.  Este  plan  de  trabajo  definirá  plazos,  responsabilidades,  mecanismos  de  trabajo  y  recursos.  Si  bien  el  proceso  es  iniciado  y  decidido en el equipo  político, las tareas más propiamente políticas  y las actividades más  propiamente técnicas no puede ser secuenciales, sino paralelas y coordinadas, de manera que  los  sucesivos  componentes  de  la  propuesta  sean  avalados  políticamente  para  ser  desarrollados técnicamente. La hoja de ruta fijará también los momentos y mecanismos para  la participación social y los responsables.      1.4.3 Conformación de espacios de participación de actor@s sociales   El Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa posibilita y garantiza la  participación  social  en  las  diferentes  etapas  del  proceso  de  planificación  y  gestión  de  las  políticas  públicas,  a  través  la  activación  del  Consejo  Nacional  de  Planificación,  de  los  respectivos Consejos de Planificación en los niveles subnacionales.   En el ámbito sectorial la participación se viabilizará a través de mecanismos variados. Por un  lado,  los  grupos  de  actor@s  sociales  identifican  la  necesidad  de  la  política  y  sugieren  su  inclusión en la agenda pública. Esta base de participación social valida la propuesta y sugiere  un tratamiento preferencial para la misma.   En muchos casos, los grupos sociales y otras instancias de la sociedad civil relacionadas con 
  22. 22. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 21 el sector participan en instancias públicas de consulta y deliberación sobre el tema (Grupo  consultivo,  comités  sectoriales,  trabajo  en  redes).  El  plan  de  trabajo  debe  definir  los  mecanismos  idóneos  para  viabilizar  la  participación  social  en  los  hitos  fundamentales  del  proceso:  formulación  de  lineamientos,  análisis  del  problema,  decisión  sobre  alternativas  generales y específicas y seguimiento de la gestión. Los espacios de participación pueden ser  los existentes o su ampliación; o pueden ser nuevos espacios en caso de no haberlos.   Para  la  definición  de  mecanismos  de  participación  se  propone  el  principio  de  Diálogo  Estratégico entre grupos de actores, instituciones e individuos diversos para la construcción  conjunta de una visión compartida y la formulación de propuestas  múltiples.   Por  otra  parte,  la  idea  de  trabajo  en  redes  abre  la  posibilidad  de  participación  a  actor@s  sociales  no  representad@s  directamente  en  el  Consejo  Nacional  de  Planificación,  ni  otras  instancias formales del Sistema y por tanto excluid@s de la toma de decisiones. Estos sectores  son  cada  vez  más  amplios  en  la  sociedad  ecuatoriana  y  tienen  su  expresión  en  los  temas  sectoriales.  Con  estos  mecanismos  el  flujo  de  información  es  mayor  y  más  rápido,  para  compartir datos, propuestas, reacciones, respuestas; y establecer resoluciones.   De esta manera la Política se construirá sobre un diagnóstico más acertado y sistémico de la  realidad,  tomará  en  cuenta  las  expectativas  y  miradas  de  la  diversidad  social,  y  sus  propuestas tendrán mayor legitimidad, representatividad y viabilidad social y poĺítica.  Este  aporte  refuerza  la  aplicación  de  los  enfoques  transversales  para  la  equidad  (género,  generacional, étnico, grupos de atención prioritaria, ambientales y territoriales) en el diseño  de la Política y sus programas.   Todo  el  proceso  de  Formulación,  validación  y  aprobación  de  las  Políticas  debe  ser  sistematizado, con énfasis en la metodología de participación, los responsables involucrados  en  cada  etapa.  Síntesis  de  esta  Memoria  debe  ser  incluida  en  el  Documento  de  Política  Sectorial.       Memoria del proceso de Formulación, validación y aprobación   ‐ Actor@s involucrad@s en la Formulación: Ministerios, Senplades, otras instituciones  ‐ Indicar si la elaboración e implementación de las políticas públicas propuestas por la  Política Sectorial está respaldada por mecanismos o instancias de planificación  participativa: a) institucional; y/o b) social. Resumir el proceso de participación.              1.4.4 Análisis de situación y caracterización de la problemática
  23. 23. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 22 1.4.4.1 Identificación de los problemas   Como  se  mencionó  en  el  punto  4.1,  la  definición  de  políticas  de  desarrollo  requiere,  en  primer lugar, una etapa analítica de identificación de los principales problemas que serán  incluidos en la Agenda pública y la toma de decisión sobre la alternativa de acción.       Situación problemática o Problema: situación caracterizada por ausencia o déficit en  relación a un estándar o derecho definido por un objetivo de desarrollo o derecho  reconocido por el marco legal vigente. La  problemática debe ser planteada desde una  visión de género, étnico cultural e intergeneracional en el marco de los derechos de  humanos.    Para justificar su inclusión como política nacional, esta situación debe afectar a un segmento  importante  de  la  población.  Esta  carencia,  exceso  o  discrepancia  deberá  ser  presentada  mediante  indicadores  verificables,  cuantitativos  de  ser  posible.  Los  indicadores  inobjetablemente  deben  incorporar  género  o  si  es  del  caso  de  interculturalidad  y/o  generacional.    La  definición  del  problema  consiste  entonces  en  determinar  la  naturaleza,  las  causas,  la  duración,  la  dinámica,  los  efectos  y  las  consecuencias  posibles  del  problema  tanto  en  hombres como en mujeres. Es decir, elevar un asunto a problema representaría responder a  preguntas como:  − ¿en que consiste el problema?  − ¿en que condiciones surgió el problema y cuales son sus causas?  − ¿la normativa existente sobre el tema genera problemas?  − ¿el problema es duradero o pasajero?  − ¿es posible observar una evolución del problema (ciclos, regularidades, agravación)?   − ¿Quiénes  son  los  afectad@s  por  el  problema  y  de  que  modo  lo  están  (directa  o  indirectamente)? Visualizar la situación de hombres y mujeres afectad@s.  − Si no se interviene ¿Qué sucedería a los afectad@s y a los demás?     Responder a estas preguntas implica contar con información adecuada, certera y precisa. La  información que debe utilizarse es la de tipo oficial y validada, que puede encontrarse en ‐ muchos casos‐ en el Sistema Nacional de Información, o en los sistemas de indicadores de los  Ministerios e instituciones públicas del sector.     El Sistema Nacional de Información abarca e incorpora la información generada y  procesada por los distintos sistemas implementados tales como INFOPLAN, SIISE,  DINAREN, SIGOB y los demás que correspondan a la Base Nacional de Datos Económicos y  Sociales e instituciones como: INEC, CLIRSEN, IGM. 
  24. 24. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 23   Una  de  las  tareas  paralelas  de  la  realización  del  PND  y  de  la  formulación  de  Políticas  Públicas es propiciar el mejoramiento general de todo el sistema de indicadores que aporte  con  evidencia  sólida,  veraz  y  oportuna  para  la  toma  de  decisiones.  En  las  condiciones  actuales  para  muchos  temas  se  carece  de  esa  información  construida,  por  lo  que  se  hace  necesario, en esta etapa preparatoria (aunque es tarea permanente) levantar o construir la  información  necesaria  a  partir  de  estudios  de  campo,  de  análisis  y  tratamiento  de  los  indicadores  de  gestión,  de  consolidación  de  información  descriptiva,  de  construcción  de  cartografía  temática  y  de  síntesis  o  de  levantamiento  de  sondeos,  técnicas  rápidas  y  otras  herramientas de análisis exploratorio, en última instancia.     Vale  aclarar  que,  al  ser  un  proceso  dinámico  el  que  demanda  la  formulación  de  políticas  públicas, esta tarea de recopilación de información se hará ‐parcialmente‐ en paralelo con las  demás  que  demanda  la  construcción  de  alternativas.  El  equipo  técnico  deberá  entregar  al  equipo  político  la  mejor  información  posible  en  cada  momento,  partiendo  de  una  sistematización  de  información  existente  y  evaluando  los  resultados  de  los  programas  y  proyectos  terminados  o  en  curso,  para  ampliar,  en  sucesivas  etapas  de  profundización  y  mejoramiento, el análisis de la situación.     El diagnóstico sectorial es un documento de apoyo a la tarea de establecer prioridades de  política  y  metas  de  resultado.  Constituye  el  producto  final  de  la  caracterización  de  la  problemática, conteniendo la línea de base de la situación con los indicadores respectivos.  Brinda  elementos  de  análisis  para  a)  la  toma  de  decisión  sobre  cuál  problemática  es  priorizada  para  la  inclusión  como  política  y  b)  entregará  información  para  el  diseño  detallado de Programas y Proyectos.     La síntesis de esas situaciones problemáticas, transformadas en prioridades de acción es la  que pasará a formar parte del Documento de Política.        1.4.4.2 Diagnóstico Sectorial   Constituye un documento sobre el estado de situación al inicio del período de gobierno y por  tanto de sustento técnico a las políticas y programas que pasan a formar parte del PND. Se  presenta como Anexo al Documento de Políticas.   Los componentes del diagnóstico dependen de la naturaleza del sector y del énfasis que se  quiera  dar  a  aspectos  particulares  según  el  enfoque  de  desarrollo.  Cualquiera  que  sea  la  estructura  particular,  el  diagnóstico  debe  contextualizar  el  sector  y  el  problema;  y  caracterizar la situación problemática del sector de manera a reflejar la integralidad de sus  diferentes  dimensiones.    (El  diagnóstico  debe  contemplar  el  enfoque  de  género,  intercultural o generacional).  El análisis de problemas es una indagación de la situación actual, aquello que se pretende  modificar. A  través  del  diagnóstico  se  puede  identificar  la  discrepancia  o  brecha  existente  entre una situación actual y una deseada, así como las restricciones y potencialidades que se 
  25. 25. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 24 deben considerar para enfrentar el problema. El conocer y comprender cómo se relacionan  los  elementos  del  contexto,  ilustra  sobre  la  solución  más  adecuada  a  la  situación  problemática.   Un  diagnóstico  debe  explicar  las  causas  que  producen  dicho  problema  y  orientar  en  la  búsqueda de soluciones. El estudio de la problemática debe hacerse a fondo, muchas veces  los  problemas  importantes  no  salen  a  la  luz  visiblemente,  muchas  veces  son  realidades  invisibilizadas, ocultas, que no han sido enfrentadas en el pasado y muchas veces no están  expresadas en indicadores manejables, puesto que el enfoque vigente o convencional no los  considera. Un error común es considerar como problema solo lo que puede ser mostrado por  los indicadores y éstos solo muestran lo que el status quo quería que muestren. Esta herencia  del positivismo debe ser dejada atrás. En una etapa de cambio de paradigma, las carencias  de información son muy amplias hasta que se pueda contar con un Sistema de Información  adecuado al nuevo paradigma de desarrollo.   Para el diagnóstico, los equipos técnicos y políticos deberán echar mano de lo que se dispone  y complementar con estudios y análisis que utilicen de forma inteligente la información y  recursos disponibles. El diagnóstico refleja entonces, la “lógica” de la mirada con que se ve la  realidad. Además, en un proceso participativo se enfrentan la lógica de las instituciones que  realizan  el  diagnóstico  con  la  lógica  y  la  mirada  desde  los  sectores  de  la  sociedad  que  participan en el proceso.   La estructura de las categorías utilizadas en el diagnóstico debe responder, en lo posible, al  sistema  de  indicadores  propuesto  para  las  políticas,  y  debe  presentar  la  desagregación  poblacional,  en  términos  territoriales  y  sociales  para  un  diagnóstico  diferenciado.  El  diagnóstico  debe  reflejar  la  mirada  transversal  y  el  enfoque  de  equidad  de  género,  generacional,  étnica  en  la  desagregación  de  los  impactos  de  los  problemas,  en  la  caracterización  de  l@s  actor@s  involucrad@s,  en  la  propuesta  de  alternativas  de  solución.  Igualmente,  desde  el  inicio  del  diagnóstico  se  deben  hacer  esfuerzos  para  caracterizar  los  problemas por los diferentes niveles de territorio, a su vez agregarlos en dimensión regional,  incluyendo variables que reflejen las diferencias entre los territorios y al interior de estos.  Para el efecto, se deben utilizar los Atlas regionales, los SIG de la Planificación Territorial, los  diagnósticos  y  planes  regionales  y  locales  (disponibles  en  el  SNDPP  –  Sistema  de  Información, SENPLADES central y Secretarías regionales) y otras herramientas diagnósticas  de que dispone la propia institución.     La transversalidad en el sentido social requiere pensar en indicadores desagregados de la  información sectorial (si existente o un aproximado) y en el aporte de estudios y diagnósticos  con enfoque de inclusión y que pueden indicar impactos diferenciados de la problemática y  de  las  alternativas  de  solución.  Cabe  considerar  los  estudios  de  género,  de  grupos  prioritarios  de  atención,  etc.  Merecen  especial  atención  estudios  que  denuncian  situaciones de alta gravedad, por ejemplo, trabajo infantil y de mujeres, en condiciones  nocivas,  trata  de  personas  con  fines  de  explotación  sexual,  maltrato  y  abuso  infantil,  discriminación  por  orientación  sexual,  discriminación  a  l@s  portador@s  del  VIH‐sida,  discriminación en el  acceso a oportunidades, etc. que pueden estar presentes en el sector y  que no son reflejados en los indicadores promedios o agregados.   La  transversalidad  ambiental  debe  estar  presente  en  todos  los  diagnósticos,  no  solo  en  el  propio sector ambiental, en la medida en que es un eje de preocupación fundamental en el 
  26. 26. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 25 modelo  de  desarrollo  sustentable,  que  se  convierte  en  principio  básico  para  todos  los  sectores. El diagnóstico debe mostrar, de un lado cómo el contexto ambiental se relaciona con  la  problemática  del  sector  o  su  potencialidad,  y  por  otro  como  las  posibles  alternativas  afectan  o  no  al  ambiente.  Esto  aporta  a  la  decisión  en  función  de  las  alternativas  más  ambientalmente sustentables.   Un aspecto importante del diagnóstico es explicar las causas que producen el problema. Los  problemas  deben  estar  enunciados  de  manera  que  expresen  la  situación  “anómala”  que  ocasiona la insatisfacción o malestar, descrito a partir de hechos verificables (indicadores) y  por  las  causas  que  lo  originan  y  las  consecuencias  que  produce.  Las  causas  del  problema  sirven para explicarlo no por sus síntomas, sino por sus fundamentos (causas principales o  profundas).  Esta  identificación  de  la  causa  de  causas  sirve  para  saber  por  dónde  hay  que  atacar al problema. Las consecuencias son útiles para determinar los efectos del problema, es  decir, el daño o malestar que causa,   A pesar de la demanda de información certera para caracterizar la problemática, la redacción  del diagnóstico debe presentar una síntesis puntual, precisa y ordenada de las   principales  situaciones problemáticas, sus causas y salidas, sus interrelaciones y avances debidamente  fundamentadas y sustentadas, evitando la enumeración sin fin de datos y descripciones que  en lugar de aclarar, dificultan la comprensión de los problemas.   Los problemas identificados deben ser priorizados, aplicando criterios para su ponderación,  tales  como  su  extensión  e  intensidad,  causa  de  otros  problemas  u  obstáculo  para  resolver  otros, relación estructural e importancia para la visión estratégica de desarrollo.  A  continuación  se  presenta  una  estructura  y  contenidos  sugeridos  para  el  Diagnóstico  Sectorial  Tabla 2. Contenido del Diagnóstico Sectorial   DIAGNÓSTICO SECTORIAL CON ENFOQUE DE GENERO ETNICO CULTURAL E  INTERGENERACIONAL  a) Presentación del Sector y sus subsectores   En base al organigrama de la función pública y la definición de los sectores presentar la  ubicación del sector en la estructura del Estado, su importancia para el desarrollo nacional,  aporte a la economía nacional y a los indicadores sociales. Referir su potencialidad para la  estrategia de largo plazo en función de los principios de desarrollo del PND.    b) Contextualización:   ‐  Contexto  general  del  sector  en  términos  históricos,  culturales,  sociales,  económicos,  políticos, territoriales y ambientales  ‐ Factores internos y externos que pueden incidir en la aplicación de la política.   ‐ Marco Legal general y específico   ‐  Elementos  institucionales  de  la  política  sectorial.  Competencias  de  las  instituciones  involucradas  del  ejecutivo  central,  de  los  organismos  desconcentrados  y  del  régimen  descentralizado. Otros poderes del Estado (como el Legislativo) que inciden en el sector.  Balance  de  las  fortalezas  y  debilidades  institucionales  para  implementar  la  política  sectorial.  
  27. 27. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 26 ‐Actores sociales: organizaciones y sectores de la sociedad civil (organizaciones sociales,  organizaciones  productivas,  otros)  posiblemente  afectada  o  beneficiaria  de  la  política,  identificación de los principales actores sociales, grupos o individualizados, que dé una  visión de conjunto para trazar estrategias de interacción del Ministerio sectorial.   ‐Participación  social.  Descripción  de  los  canales  de  participación  existentes  en  el  sector,  relación  con  la  acción  del  ministerio,  descripción  de  las  demandas  sociales  principales  formuladas por los espacios de participación y deliberación en la temática del sector.   ‐  Balance  crítico  de  la  gestión  pública  en  el  sector.  Enfoques  predominantes.  Políticas,  programas  y  acciones  existentes.  Planes,  Estrategias,  Agendas,  etc.  en  vigencia,  especialmente  los  de  largo  plazo  y  los  que  tienen  apoyo  importante  de  plataformas  sociales y redes institucionales. Principales desafíos y restricciones, evolución del gasto  público, evolución de los indicadores de impacto diferenciado en hombres y mujeres,  en grupos indígenas, afro descendientes, mestizos.  c) Situaciones problemáticas  ‐  Delimitación  de  los  problemas  en  función  de  su  alcance  temporal,  espacial  y  de  magnitud   ‐ Priorización de los problemas, descripción de sus dimensiones básicas  ‐ Examen detallado de las situaciones, sus interrelaciones, sus causas y soluciones posibles  y factibles. Línea de base de los problemas priorizados, con indicadores desagregados por  sexo y territorial izados.   d) Prospectiva y viabilidad sociopolítica    ‐ Resultados esperados de la política y proyectados  ‐ Determinación de la viabilidad sociopolítica  ‐ Identificación de elementos     Herramientas para el diagnóstico   Esta etapa de caracterización de la problemática hace uso de la mayor potencialidad de las  herramientas de análisis.   Entre  los  tipos  de  herramientas  se  encuentran  las  técnicas  participativas  y  aquellas  que  requieren el conocimiento más experto; pueden emplearse técnicas más simples o hacer uso  de técnicas sofisticadas.   Cada componente o dimensión incluida en el diagnóstico requiere un proceso y un diseño de  investigación  particular,  acorde  al  propósito,  el  contexto  particular,  el  alcance  y  nivel  de  desagregación requerida, la disponibilidad de información y el tipo de datos a emplear, y  finalmente la disponibilidad de tiempo y recursos humanos capacitad@s.   Es  indispensable  el  mejor  uso  de  la  información  estadística,  econométrica  y  geográfica,  combinadas con herramientas de planificación, decisión y modelaje de situaciones; además  de las herramientas participativas que sean posibles, en razón del tiempo y esfuerzos que 
  28. 28. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 27 requieren  las  segundas.  La  producción  de  nueva  información  debe  estar  concentrada  en  productos de síntesis, como mapas de síntesis y modelos de análisis prospectivo.   A continuación se enuncian algunas herramientas útiles para el diagnóstico:  Para el Contexto  − Investigación  documental  para  contextualización  histórica,  social.  Uso  de  estudios  temáticos  − Análisis del contexto Interno y del contexto externo  − Construcción de indicadores de síntesis en nivel macro. Curvas de comportamiento  de  las  variables,  tendencias  temporales,  comparadas  frente  a  la  meta.  Análisis  de  información  del  Sistema  Nacional  de  Estadística  –  poblacionales,  económicos,  sociales,  ambientales,  sistemas  específicos  por  sector  o  por  grupos.  Herramientas  estadísticas  descriptivas  y  analíticas:  demográficas,  econométricas,  para  variables  sociales, etc.  − Mapeo de actor@s – diagnóstico del sistema de actor@s pertinentes con el sector, sus  relaciones mutuas, grado de incidencia y medio de acción con que cuentan.  − Evaluación de Impactos. Análisis cuantitativo de cumplimiento de metas. Análisis de  consistencia de resultados de políticas.   − Algunas herramientas para la identificación de actor@s: Mapeo de Actor@s, Matriz  de  Involucrad@s,  Análisis  de  las  fortalezas  generales  del  sector,  análisis  de  potencialidades y debilidades. Matriz de competencias, matriz de marco legal.    Línea de base de la problemática desagregada por sexo  − Técnicas  cuantitativas  de  recopilación  de  información  primaria:  Sondeos,  censos,  encuestas.   − Estudios  territoriales.  Representaciones  cartográficas  del  comportamiento  de  las  variables cualitativas o categorizadas. Construcción de Mapas de síntesis, utilizando  el Sistema de Información Territorial. Análisis de Planes de desarrollo subnacionales:  problemas territoriales y demandas locales.  Identificación  de  problemas  y  sus  causas  con  visión  de  género,  interculturalidad  y  generacional.  − Identificación de problemas: Técnicas Participativas‐ Diagnósticos participativos que  incorporen a mujeres; grupos focales; talleres, mesas, foros. Propósito: Identificación  de  problemas  y  soluciones  posibles,  demandas  sociales,  intereses,  expectativas  ciudadanas, Problemas poco conocidos o insuficientemente estudiados ni registrados.  − Árbol de problemas/soluciones. Conocida técnica que identifica por consenso entre  los  participantes  (miembros  de  los  equipos  político‐técnicos,  actor@s  sociales)  el  problema central a enfrentar, la esencia de la situación insatisfactoria, y de él, por un  lado  sus  efectos  en  niveles  de  especificidad  (inmediatos  e  indirectos);  y  sus  causas  (directas y causas de causas).  − Análisis de efectos‐ causas estructurales. Para realizar el análisis desde los “síntomas” 
  29. 29. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 28 del problema hasta sus causas estructurales y de ahí a las soluciones posibles, pueden  emplearse  herramientas  como  el  árbol  de  problemas/soluciones,  o  el  diagrama  piramidal.  Éste  último  identifica  en  la  cima  el  factor  clave  que  responde  a  la  interrogante  del  “qué?”,  de  la  cual  derivan  respuestas  a  los  “¿Por  qué?”,  que  dan  cuenta de la estructura del problema, y para cada una de esas respuestas contestar los  interrogantes  de  “¿cómo?”  es  decir,  identificar  soluciones  posibles.  De  estas  soluciones posibles se marcan las soluciones factibles. Establecer cómo se relaciona  con otros problemas, efectos indirectos.   − Modelo  explicativo  causal  parte  de  las  manifestaciones  o  descripciones  más  importantes del problema y busca los argumentos que expliquen sucesivamente, ¿Por  qué  se  producen  estas  manifestaciones?  Y  ¿Por  qué  se  producen  las  causas?  Se  representan las respuestas en una red causal que identifica las causas que generan el  problema y las consecuencias sobre otros problemas.   − Análisis  estructural:  modelo  matemático  de  variables  internas  (controladas)  o  externas (no controladas) en un sistema, por categorías o dimensiones. Estructura de  las relaciones que caracterizan a un sistema: identificar el índice de influencia de una  variable sobre las demás y viceversa el índice de dependencia (subordinación) de una  variable respecto de las demás, para identificar combinaciones óptimas de influencia  y baja dependencia.  − Flujograma  situacional.  Identifica  los  descriptores  (Vectores)  de  Definición  del  Problema,  precisando  los  resultados  negativos  o  síntomas  que  evidencian  la  existencia y relevancia del problema.  Explicar el problema precisando para cada uno  de los vectores o descriptores, las causas inmediatas, las causas de causas (de fondo,  esenciales?)  y  sus  interrelaciones.  Estos  elementos  se  establecen  considerando:  el  escenario internacional, la situación inicial del problema, el escenario nacional y los  factores  endógenos,  cuya  combinación    en  el  Flujograma  confluye  en  los  Vectores  Descriptores del Problema. Utilidad: Explicación  sistémica de causas‐efectos de los  problemas.     Herramientas o técnicas de priorización  − Matriz  de  relación  entre  problemas.  Muestra  la  relación  entre  problemas  y  su  categoría  de  dependencia  (alta/media/leve),  como  insumo  para  priorización  de  problemas  − Selección  de  alternativas  /estrategias.  Información  sobre  áreas  de  decisión,  sus  interconexiones, necesidad de intervención (urgencia, importante), información sobre  incertidumbres institucionales, del campo de decisión, y de los valores que guían la  toma de decisión.   − Selección de opciones estratégicas bajo incertidumbre y presión‐ identificar las que  corresponden  al  foco  del  problema,  ponderarlo  en  función  de  los  criterios    de  valoración de alternativas, en la combinación más factible. Identificar las opciones de  corto y de mediano plazo como acciones inmediatas.   Herramientas de prospectiva:  − Análisis de escenarios  − Proyecciones econométricas de mediano y largo plazo.  
  30. 30. Manual de Políticas Públicas Sectoriales 29 − Perspectivas  sociales:  impactos  y  logros  esperados  en  términos  de  equidad  social  equidad  de  género,  afianzamiento  del  principio  étnico  cultural  y  ampliación  de  capacidades;  identificación  de  avances  en  términos  de  nuevos  productos,  procesos,  conocimientos y tecnologías.    

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