CONSTITUCION PERUANA EMERSON G. VALVERDE CASTRO

2. Derechos de autor reservados
Enrique Bernales Ballesteros
Quinta Edición: Setiembre de 1999 Lima, Perú.
Derechos de Edición y artes gráficas reservados Representaciones Alexander
Oré EDITORA RAO S.R.L.
Jr. Miguel Aljovín W 159 Teléfono: 428-5941 Lima, Perú Edición y Corrección
Diseño y Diagramación :
Diseño de Carátula
Alberto Otárola Peñaranda Rodolfo Albán Guevara Adolfo Chávarri Arancibia
Gisela Scheuch
@
Primera Edición Setiembre de 1996
Segunda Edición Octubre de 1996
Tercera Edición Noviembre de 1997
Cuarta Edición Julio de 1998
Quinta Edición Julio de 1999

3. La Constitución de 1993
Análisis Comparado

4. INDICE
1. CONTENIDO
2. INTRODUCCION GENERAL: METODOLOGIA, ANTECEDENTES y
MODELO POLITICO DE LA CONSTITUCION DE 1993
3. PROLOGO A LA QUINTA EDICION
4. NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIÓN
5. PRESENTACION A LA TERCERA EDICION
6. PROLOGO A LA SEGUNDA EDICION
7. PROLOGO A LA PRIMERA EDICION
8. NOTA DEL AUTOR A LA PRIMERA EDICION
9. METODOLOGIA, ANTECEDENTES y MODELO POLITICO DE LA
CONSTITUCION DE 1993
10. LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES
11. Artículo 1.- La defensa de la persona humana
12. Artículo 2.- Toda persona tiene derecho
13. Artículo 3.- Derechos Complementarios
14. LOS DERECHOS SOCIALES Y ECONOMICOS
15. Artículo 4.- La comunidad y el Estado
16. Artículo 5.- El Matrimonio
17. Artículo 6.- La política nacional de población
18. Artículo 7.- La Salud y la Seguridad Social
19. Artículo 8.- El Estado combate y sanciona el tráfico ilícito de
drogas.
20. Artículo 9.- El Estado determina la política nacional de salud.
21. Artículo 10.- El Estado reconoce el derecho universal y progresivo
de toda persona a la seguridad social
22. Artículo 11.- El Estado garantiza el libre acceso a prestaciones de
salud y a pensiones, a través de entidades públicas, privadas o
mixtas
23. Artículo 12.- Los fondos y las reservas de la seguridad social son
intangibles.
24. Artículo 13.- La educación tiene como finalidad el desarrollo
integral de la persona humana
25. Artículo 14.- La educación promueve el conocimiento
26. Artículo 15.- El profesorado en la enseñanza oficial es carrera
pública.
27. Artículo 16.- Tanto el sistema como el régimen educativo son
descentralizados.
28. Artículo 17.- La educación inicial, primaria y secundaria son
obligatorias.
29. Artículo 18.- La educación universitaria tiene como fines la
formación profesional
30. Artículo 19.- Las universidades, institutos superiores y demás
centros educativos
31. Artículo 20.- Los colegios profesionales
32. Artículo 21.- La Cultura
33. Artículo 22.- El Régimen Laboral

5. 34. Artículo 23.- El trabajo, en sus diversas modalidades
35. Artículo 24.- El trabajador tiene derecho a una remuneración
equitativa
36. Artículo 25.- La jornada ordinaria de trabajo es de ocho horas
diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como máximo
37. Artículo 26.- En la relación laboral se respetan los siguientes
principios
38. Artículo 27.- La ley otorga al trabajador adecuada protección contra
el despido arbitrario.
39. Artículo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicación,
negociación colectiva y huelga.
40. Artículo 28.- El Estado reconoce los derechos de sindicación,
negociación colectiva y huelga
41. Artículo 30.- Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho
años.
42. Artículo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los
asuntos públicos mediante reférendum; iniciativa legislativa
43. Artículo 32.- Pueden ser sometidas a referéndum
44. Artículo 33.- El ejercicio de la ciudadanía se suspende
45. Artículo 34.- Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional en actividad no pueden elegir ni ser elegidos.
46. Artículo 35.- Los Partidos Políticos
47. Artículo 36.- Asilo y Extradición
48. Artículo 37.- La extradición sólo se concede por el Poder Ejecutivo
previo informe de la Corte Suprema
49. Artículo 38.- Deberes Cívicos
50. Artículo 39.- Los Funcionarios y Trabajadores Públicos
51. Artículo 40.- La ley regula el ingreso a la carrera administrativa
52. Artículo 41.- Deben hacer declaración jurada
53. Artículo 42.- Derechos de los Servidores Públicos
54. Artículo 43.- El Estado y el Gobierno de la Nación
55. Artículo 44.- Son deberes primordiales del Estado
56. Artículo 45.- Pueblo, Poder y Constitución
57. Artículo 46.- Nadie debe obediencia a un gobierno usurpador
58. Artículo 47.- La defensa de los intereses del Estado está a cargo de
los Procuradores Públicos conforme a ley
59. Artículo 48.- Son idiomas oficiales el castellano
60. Artículo 49.- La capital de la República del Perú es la ciudad de
Lima. Su capital histórica es la ciudad del Cusco.
61. Artículo 50.- Estado reconoce a la Iglesia Católica como elemento
importante
62. Artículo 51.- La Constitución prevalece sobre toda norma legal
63. Artículo 52.- Son peruanos por nacimiento los nacidos en el
territorio de la República.
64. Artículo 53.- La ley regula las formas en que se adquiere o recupera
la nacionalidad.
65. Artículo 54.- El territorio del Estado es inalienable e inviolable
66. Artículo 55.- Los tratados celebrados por el Estado y en vigor
forman parte del derecho nacional
67. Artículo 56.- Los tratados deben ser aprobados por el Congreso

6. 68. Artículo 57.- Las Atribuciones Presidenciales sobre los Tratados
69. Artículo 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una
economía social de mercado.
70. Artículo 59.- El Estado estimula la creación de riqueza y garantiza la
libertad de trabajo y la libertad de empresa, comercio e industria.
71. Artículo 60.- El Estado reconoce el pluralismo económico.
72. Artículo 61.- El Estado facilita y vigila la libre competencia.
73. Artículo 62.- La libertad de contratar garantiza que las partes
pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del
contrato.
74. Artículo 63.- La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las
mismas condiciones.
75. Artículo 64.- El Estado garantiza la libre tenencia y disposición de
moneda extranjera
76. Artículo 65.- El Estado defiende el interés de los consumidores y
usuarios.
77. Artículo 66.- Medio Ambiente y Recursos Naturales
78. Artículo 67.- El Estado determina la política nacional del ambiente.
79. Artículo 68.- El Estado está obligado a promover la conservación de
la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas
80. Artículo 69.- El Estado promueve el desarrollo sostenible de la
Amazonía con una legislación adecuada.
81. Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable.
82. Artículo 71.- Extranjeros en la misma condicion que los peruanos
83. Artículo 72.- La ley puede, sólo por razón de seguridad nacional
84. Artículo 73.- Los bienes de dominio público son inalienables e
imprescriptibles.
85. Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se
establece una exoneración, exclusivamente por ley
86. Artículo 75.- El Estado sólo garantiza el pago de la deuda pública
contraída por gobiernos constitucionales de acuerdo con la
Constitución y la ley.
87. Artículo 76.- Obras con recursos públicos se ejecutan
obligatoriamente por contrata y licitación pública,
88. Artículo 77.- La administración económica y financiera del Estado
se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso.
89. Artículo 78.- El Presidente de la República envía al Congreso el
proyecto de Ley de Presupuesto
90. Artículo 79.- Los representantes ante el Congreso no tienen
iniciativa para crear ni aumentar gastos públicos, salvo en lo que se
refiere a su presupuesto.
91. Artículo 80.- El Ministro de Economía y Finanzas sustenta, ante el
Pleno del Congreso, el pliego de ingresos.
92. Artículo 81.- La Cuenta General de la República acompañada del
informe de auditoría de la Contraloría General
93. Artículo 82.- La Contraloría General de la República es una entidad
descentralizada de Derecho Público que goza de autonomía
conforme a su ley orgánica.
94. Artículo 83.- La ley determina el sistema monetario de la República.

7. 95. Artículo 84.- El Banco Central es persona jurídica de derecho
público. Tiene autonomía dentro del marco de su Ley Orgánica.
96. Artículo 85.- El Banco puede efectuar operaciones y celebrar
convenios de crédito
97. Artículo 86.- El Banco es gobernado por un Directorio de siete
miembros. El Poder Ejecutivo designa a cuatro, entre ellos al
Presidente.
98. Artículo 87.- El Estado fomenta y garantiza el ahorro.
99. Artículo 88.- El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario.
100. Artículo 89.- Las Comunidades Campesinas y las Nativas
tienen existencia legal y son personas jurídicas.
101. DIVISION DE PODERES Y REGIMEN POLITICO
102. FUNCIONES Y ATRIBUCIONES DEL PARLAMENTO
103. Artículo 90.- El Poder Legislativo reside en el Congreso, el
cual consta de Cámara Unica.
104. Artículo 91.- No pueden ser elegidos congresistas si no han
dejado el cargo seis meses antes de la elección
105. Artículo 92.- La función de congresista es de tiempo
completo
106. Artículo 93.- Los congresistas representan a la Nación.
107. Artículo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento,
que tiene fuerza de ley
108. Artículo 95.- El mandato legislativo es irrenunciable.
109. Artículo 96.- Cualquier representante a Congreso puede pedir
los informes que estime necesarios.
110. Artículo 97.- El Congreso puede iniciar investigaciones sobre
cualquier asunto de interés público.
111. Artículo 98. A disposición del Congreso los efectivos de las
Fuerzas Armadas
112. Artículo 99.- Acusación Constitucional y Antejuicio Político
113. Artículo 100.- Corresponde al Congreso suspender o no al
funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función
pública hasta por diez años
114. Artículo 101.- La Comisión Permanente
115. Artículo 102.- Atribuciones del Congreso
116. Artículo 103.- Naturaleza de la Ley
117. Artículo 104.- Los Decretos Legislativos
118. Artículo 105.- Los Proyectos de Ley
119. Artículo 106.- Las Leyes Orgánicas
120. FORMACION y PROMULGACION DE LAS LEYES
121. Artículo 107.- El Presidente de la República y los
congresistas tienen derecho de iniciativa en la formación de las
leyes.
122. Artículo 108.- Aprobación y Promulgación de las Leyes
123. Artículo 109.- La leyes obligatoria desde el día siguiente de su
publicación en el diario oficial,
124. EL PODER EJECUTIVO
125. Artículo 110.- El Presidente de la República es el Jefe del
Estado y personifica a la Nación.

8. 126. Artículo 111.- La Elección Universal y el Sistema de dos
Vueltas
127. Artículo 112.- La Reelección Presidencial
128. Artículo 113.- Vacancia, Suspensión e Impedimentos
Presidenciales
129. Artículo 114.- El ejercicio de la Presidencia de la República se
suspende por
130. Artículo 115.- Por impedimento temporal o permanente del
Presidente de la República, asume sus funciones el Primer
Vicepresidente.
131. Artículo 116.- El Presidente de la República presta juramento
de ley y asume el cargo, ante el Congreso el 28 de Julio del
año en que se realiza la elección.
132. Artículo 117.- Responsabilidad Constitucional del Presidente
de la República
133. Artículo 118.- Atribuciones del Presidente de la República
134. EL CONSEJO DE MINISTROS
135. Artículo 119.- Los Servicios Públicos y el Refrendo Ministerial
136. Artículo 120.- Son nulos los actos del Presidente de la
República que carecen de refrendación ministerial.
137. Artículo 121.- Los ministros, reunidos, forman el Consejo de
Ministros. La ley determina su organización y funciones.
138. Artículo 122.- El Presidente de la República nombra y
remueve al Presidente del Consejo.
139. Artículo 123.- Al Presidente del Consejo de Ministros, quien
puede ser ministro sin cartera, le corresponde:
140. Artículo 124.- Para ser ministro de Estado se requiere ser
peruano por nacimiento
141. Artículo 125.- Son atribuciones del Consejo de Ministros:
142. Artículo 126.- Todo acuerdo del Consejo de Ministros
requiere del voto aprobatorio de la mayoría de sus miembros,
y consta en acta.
143. Artículo 127.- No hay ministros interinos.
144. Artículo 128.- Los ministros son individualmente
responsables por sus propios actos y por los actos
presidenciales que refrendan.
145. Artículo 129.- El Consejo de Ministros en pleno o los
ministros por separado pueden concurrir a las sesiones del
Congreso
146. LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
147. Artículo 130.- Exposición del Gabinete ante el Congreso
148. Artículo 131.- La Interpelación
149. Artículo 132. La Responsabilidad Política del Consejo de
Ministros
150. Artículo 133.- El Presidente del Consejo de Ministros puede
plantear ante el Congreso una cuestión de confianza a
nombre del Consejo.
151. Artículo 134.- La Disolución del Congreso
152. Artículo 135.- Reunido el nuevo Congreso, puede censurar al
Consejo de Ministros

9. 153. Artículo 136.- Si las elecciones no se efectúan dentro del
plazo señalado, el Congreso disuelto se reúne de pleno
derecho
154. Artículo 137.- El Presidente de la República, con acuerdo del
Consejo de Ministros, puede decretar
155. LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA
156. Artículo 138.- El Poder Judicial
157. Artículo 139.- Son principios y derechos de la función
jurisdiccional
158. Artículo 140.- La Pena de Muerte
159. Artículo 141.- Función Jurisdiccional de la Corte Suprema
160. Artículo 142.- No son revisables en sede judicial las
resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia
en electoral
161. Artículo 143.- El Poder Judicial está integrado por órganos
jurisdiccionales que administran justicia en nombre de la
Nación
162. Artículo 144.- El Presidente de la Corte Suprema lo es
también del Poder Judicial.
163. Artículo 145.- El Poder Judicial presenta su proyecto de
presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el
Congreso
164. Artículo 146.- Función Jurisdiccional: Garantías y Requisitos
165. Artículo 147.- Para ser magistrado de la Corte Suprema se
requiere
166. Artículo 148.- Acción Contencioso-Administrativa
167. Artículo 149.- Vigencia del Derecho Consuetudinario
168. EL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA
169. Artículo 150.- Fines del Consejo
170. Artículo 151.- La Academia de la Magistratura
171. Artículo 152.- Los Jueces de Paz provienen de elección
popular
172. Artículo 153.- Los jueces y fiscales están prohibidos de
participar en política, de sindicarse y de declararse en
huelga.
173. Artículo 154.- Son funciones del Consejo Nacional de la
Magistratura
174. Artículo 155.- Son miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura, conforme a la ley de la materia:
175. Artículo 156.- Para ser miembro del Consejo Nacional de la
Magistratura se requieren los mismos requisitos que para ser
Vocal
176. Artículo 157.- Los miembros del Consejo Nacional de la
Magistratura pueden ser removidos
177. EL MINISTERIO PUBLICO
178. Artículo 158.- Composición Orgánica
179. Artículo 159.- . Atribuciones y Presupuesto
180. Artículo 160.- El proyecto de presupuesto del Ministerio
Público
181. LA DEFENSORIA DEL PUEBLO

10. 182. Artículo 161.- La Defensoría del Pueblo en la Constitución
183. Artículo 162.- Corresponde a la Defensoría del Pueblo
defender los derechos constitucionales y fundamentales de
la persona y de la comunidad
184. LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA NACIONAL
185. Artículo 163.- El Estado garantiza la seguridad de la Nación
mediante el Sistema de Defensa Nacional.
186. Artículo 164.- La dirección, la preparación y el ejercicio de la
Defensa
187. Artículo 165.- Las Fuerzas Armadas están constituidas por el
Ejército, la Marina de Guerra y la Fuerza Aérea.
188. Artículo 166.- La Policía Nacional
189. Artículo 167.- El Presidente de la República es el Jefe
Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
190. Artículo 168.- Las leyes y los reglamentos norman la
disciplina de las Fuerzas Armadas
191. Artículo 169.- Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no
son deliberantes. Están subordinadas al poder
constitucional.
192. Artículo 170.- La ley asigna los fondos destinados a
satisfacer los requerimientos logísticos
193. Artículo 171.- Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
participan en el desarrollo económico y social del país
194. Artículo 172.- El número de efectivos de las Fuerzas Armadas
195. Artículo 173.- El Delito de Función
196. Artículo 174.- Derechos de los Militares y Policías
197. Artículo 175.- Sólo las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional
pueden poseer y usar armas de guerra.
198. EL REGIMEN ELECTORAL
199. Artículo 176.- El sistema electoral
200. Artículo 177.- El sistema electoral está conformado por el
Jurado Nacional de Elecciones; la Oficina Nacional de
Procesos Electorales; y el Registro Nacional de Identificación
y Estado Civil.
201. Artículo 178.- Compete al Jurado Nacional de Elecciones
202. Artículo 179.- La máxima autoridad del Jurado Nacional de
Elecciones es un Pleno compuesto por cinco miembros:
203. Artículo 180.- Los integrantes del Pleno del Jurado Nacional
de Elecciones no pueden ser menores de cuarenta y cinco
años
204. Artículo 182.- El Jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales
205. Artículo 183.- El Jefe del Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil
206. Artículo 184.- El Jurado Nacional de Elecciones declara la
nulidad de un proceso electoral
207. Artículo 185.- El escrutinio de los votos en toda clase de
elecciones
208. Artículo 186.- La Oficina Nacional de Procesos Electorales

11. 209. Artículo 187.- En las elecciones pluripersonales hay
representación proporcional, conforme al sistema que
establece la ley
210. DESCENTRALIZACION, GOBIERNOS LOCALES Y
REGIONALES
211. Artículo 188.- La descentralización
212. Artículo 189.- El territorio de la República se divide en
regiones departamentos, provincias y distritos
213. Artículo 190.- Las Regiones se constituyen por iniciativa y
mandato
214. Artículo 191.- Las municipalidades provinciales y distritales,
y las delegadas conforme a ley, son los órganos de gobierno
local.
215. Artículo 192.- Las municipalidades tienen competencia para
216. Artículo 193.- Son bienes y rentas de las municipalidades
217. Artículo 194.- Las municipalidades pueden asociarse o
concertar
218. Artículo 195.- La ley regula la cooperación de la Policía
Nacional con las municipalidades en materia de seguridad
ciudadana
219. Artículo 196.- tienen régimen especial en la Ley Orgánica de
Municipalidades
220. Artículo 197.- Las Regiones tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su
competencia.
221. Artículo 198.- La estructura organizada de las Regiones y sus
funciones específicas se establecen por ley orgánica.
222. Artículo 199.- Las Regiones y las municipalidades rinden
cuenta
223. LAS GARANTIAS CONSTITUCIONALES
224. Artículo 200.- Son garantías constitucionales
225. Artículo 201.- El Tribunal Constitucional
226. Artículo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
227. Artículo 203.- Están facuItados para interponer acción de
inconstitucionalidad
228. Artículo 204.- La sentencia del Tribunal que declara la
inconstitucionalidad de una norma se publica en el diario
oficial.
229. LA JURISDICCION SUPRANACIONAL
230. Artículo 205.- La Jurisdicción Internacional en la Constitución
Peruana
231. Artículo 206.- REFORMA DE LA CONSTITUCION
232. DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
233. DISPOSICIONES TRANSITORIAS ESPECIALES
234. DECLARACION EL CONGRESO CONSTITUYENTE
DEMOCRATICO

12. CONTENIDO
Presentación a la Quinta Edición Presentación a la Cuarta Edición
Presentación a la Tercera Edición
l. Introducción 2. El marco jurídico de la Constitución de 1993 3. La vigencia de
la Constitución de 1993 3.1. Limitaciones a los derechos fundamentales 3.2.
Restricciones a los derechos de participación ciudadana 3.3. El poder en una
sola mano 3.4. La destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional
Prólogo a la Segunda Edición Prólogo a la Primera Edición Nota del Autor a la
Primera Edición
INTRODUCCION GENERAL: METODOLOGIA, ANTECEDENTES y MODELO
POLITICO DE LA CONSTITUCION DE 1993
l. Enfoque metodológico y modelo político 2. La Constitución de 1979 y el golpe
de Estado deI 5 de abril 2.1. Los cambios del modelo político 2.2. Crítica y
balance al régimen político de la Constitución de 1979 3. Las Relaciones
Legislativo-Ejecutivo bajo el gobierno de Alberto Fujimori en su etapa
constitucional 3.1. Los llamados «decretos de necesidad y urgencia» 3.2. La
delegación de facultades legislativas 3.3. La ley de control de los actos
normativos del Presidente de la República 3.4. La agudización del conflicto 4.
El golpe de Estado deI 5 de abril y la opción autoritaria 4.1. La ruptura de la
constirfucionalidad 4.2. El apoyo de una cúpula militar 4.3. El papel de la
comunidad internacional 5. El modelo político de la Constitución de 1993 5.1.
Los problemas del modelo político
5.2. El presidencialismo atípico
5.3. La concentración de poder en el Presidente de la República

13. PRIMERA PARTE
PERSONA, ESTADO Y ECONOMÍA
CAPITULO I Los derechos constitucionales l. Aspectos concernientes a los
derechos civiles y políticos 2. La persona como fin supremo del Estado 3. Los
derechos de la persona 4. La libertad y la seguridad personales 5. Derechos
complementarios
CAPITULO II Los derechos sociales y económicos l. Protección de la familia 2.
La salud y la seguridad social 3. El régimen educativo 3.1. La educación básica
3.2. La educación superior y universitaria 3.3. Los colegios profesionales 4. La
cultura 5. El régimen laboral
CAPITULO III Los derechos políticos l. Ciudadanía y participación 1.1. El
referéndum 1.2. La iniciativa legislativa 1.3. El derecho de revocación 1.4. La
demanda de rendición de cuentas 1.5. La Ley N° 26300, sus modificaciones y
el referéndum sobre la reelección presidencial 1.6. Participación en el gobierno
municipal 1. 7. El derecho al voto 2. Los partidos políticos 3. Asilo y extradición
4. Deberes cívicos
CAPITULO IV La función pública l. Los funcionarios y los trabajadores públicos
2. Derechos de los servidores públicos
CAPITULO V El Estado y la Nación l. El Estado y el gobierno de la Nación 2.
Pueblo, poder y Constitución 3. Aspectos referentes a la Nación y a la
nacionalidad 4. La supremacía de la Constitución 5. El territorio
CAPITULO VI Los tratados l. Los tratados y el Congreso 2. Atribuciones
presidenciales sobre los tratados
CAPITULO VII El régimen económico l. Los principios generales 2. Medio
ambiente y recursos naturales 3. La propiedad 4. El régimen tributario y
presupuestal 5. Moneda y banca 6. Régimen agrario y comunidades
campesinas y nativas
SEGUNDA PARTE
ESTRUCTURA DEL ESTADO Y REGIMEN POLITICO
CAPITULO VIII . División de poderes y régimen político en la Constitución de
1993
CAPITULO IX Funciones y atribuciones del Parlamento l. Del bicameralismo a
la unicameralidad 1.1. La doctrina y los sistemas comparados 1.2. El
bicameralismo en el Perú 1.3. Crítica al unicameralismo reciente

14. 2. Impedimentos e inmunidades parlamentarias 3. Reglamento del Congreso y
mandato legislativo 4. El control parlamentario 5. Acusación constitucional y
antejuicio político 6. La Comisión Permanente 7. Atribuciones del Congreso 7.1.
Dación e interpretación de las leyes 7.2. La interpretación constitucional 7.3.
Fiscalización y control 7.4. La mediación parlamentaria 7.5. Otras atribuciones
7.6. El derecho de amnistía
CAPITULO X La Función legislativa 1. Naturaleza de la ley 2. Los decretos
legislativos 3. Los proyectos de ley 4. Las leyes orgánicas
CAPITULO XI Formación y promulgación de las leyes 1. Iniciativa de ley 2.
Aprobación y promulgación de las leyes
CAPITULO XII El Poder Ejecutivo l. La preeminencia del Presidente de la
República 2. Elección universal y sistema de dos vueltas 3. La reelección
presidencial 3.1. Teoría y práctica de la reelección presidencial 3.2. La
reelección presidencial y el Derecho Comparado 3.3. La reelección presidencial
en el Perú 3.4. El caso de la Ley N° 26657 3.5. Una pretendida" interpretación
auténticq," 3.6. La interpretación sistemática aplicada a la reelección 4.
Vacancia, suspensión e impedimentos presidenciales 5. Responsabilidad
constitucional de Presidente de la República 6. Atribuciones del Presidente de
la República
CAPITULO XIII El Consejo de Ministros 1. Los servicios públicos y el refrendo
ministerial 2. Conformación del Consejo de Ministros 3. El Presidente del
Consejo de Ministros 4. Atribuciones del Consejo de Ministros
CAPITULO XIV Las relaciones Ejecutivo-Legislativo 1. Exposición del gabinete
ante el Congreso 2. La interpelación 3. La responsabilidad política del Consejo
de Ministros 4. La disolución del Congreso
CAPITULO XV El régimen de excepción
CAPITULO XVI La Administración de Justicia 1. La estructura estatal de la
administración de justicia 1.1. Los problemas de la administración de justicia en
el Perú 1.2. La independencia de los jueces 1.3. El costo de la justicia
1.4.1ntervenciones y reorganizaciones 2. La Administración de Justicia en la
Constitución 2.1. El Poder Judicial 2.2. Principios y derechos de la función
jurisdiccional 2.2.1. Unidad y exclusividad de la función jurisdiccional 2.2.2.
Autonomía de la función jurisdiccional 2.2.3. La observancia del debido proceso
2.2.4. Publicidad de la función jurisdiccional 2.2.5. Motivación escrita de las
resoluciones judiciales 2.2.6. La instancia plural 2.2.7. 1ndemnización por error

15. judicial 2.2.8. Administración de Justicia y vacíos de la ley 2.2.9. Función
jurisdiccional en el campo penal 2.2.10. El proceso fenecido por resolución
ejecutoriada 2.2.11. El derecho de defensa 2.2.12. Detención motivada 2.2.13.
Gratuidad de la Administración de Justicia 2.2.14. Elección popular y
revocación de magistrados 2.2.15. Poder Ejecutivo y colaboración con la
justicia 2.2.16. El nombramiento legítimo de los magistrados 2.2.17. Análisis y
crítica de las resoluciones judiciales 2.2.18. Establecimientos penales
adecuados 2.2.19. El régimen penitenciario 3. La pena de muerte 4. Función
jurisdiccional de la Corte Suprema 5. Estructura y funciones del Poder Judicial
5.1. Organos de la Administración de Justicia 5.2. El presupuesto del Poder
Judicial 5.3. Función jurisdiccional: garantías y requisitos 6. La acción
contencioso-administrativa 7. Vigencia del derecho consuetudinario
CAPITULO XVII El Consejo Nacional de la Magistratura l. Fines del Consejo 2.
La Academia de la Magistratura 3. Elección popular de jueces de paz 4.
Prohibiciones 5. Funciones y composición del Consejo
CAPITULO XVIII El Ministerio Público 1. Composición orgánica 2. Atribuciones
y presupuesto
CAPITULO XIX La Defensoría del Pueblo l. Antecedentes 2. Perfiles
doctrinarios del Defensor del Pueblo 3. La Defensoría del Pueblo en la
Constitución 4. Atribuciones de la Defensoría del Pueblo
CAPITULO XX La Seguridad y la Defensa Nacional l. La Defensa Nacional 2.
Las Fuerzas Armadas 3. La Policía Nacional 4. Organización de las Fuerzas
Armadas y de la Policía Nacional 5. El delito de función 6. Derechos de los
militares y policías
CAPITULO XXI El régimen electoral l. Antecedentes 2. El Código Electoral 3.
El Sistema Electoral 3.1. El Jurado Nacional de Elecciones 3.2. La Oficina
Nacional de Procesos Electorales 3.3. El Registro Nacional de Identificación y
Estado Civil 4. Régimen electoral y procesos eleccionarios
CAPITULO XXII Descentralización, gobiernos regionales y locales 1. La
descentralización 2. El régimen municipal 3. Las regiones
CAPITULO XXIII Las garantías constitucionales 1. La jurisdicción constitucional
2. Las garantías constitucionales en la Carta de 1993 2.1. El Hábeas Corpus
2.2. La Acción de Amparo 2.3. El Hábeas Data 2.4. La Acción de
Inconstitucionalidad 2.5. La Acción Popular 2.6. La Acción de Cumplimiento 3.
El Tribunal Constitucional 3.1. Antecedentes 3.2. El Tribunal Constitucional en
el Perú 3.3. Aspectos orgánicos 3.4. El caso de la destitución r):é los

16. magistrados del Tribunal Constitucional 3.4.1. Los hechos previos 3.4.2. El
contenido de la acusación 3.4.3. La insubsistencia de una acusación 3.4.4. El
procedimiento de la acusación constitucional
CAPITULO XXIV La jurisdicción supranacional
1. Los derechos humanos en el Derecho Internacional 2. Las normas
internacionales de derechos humanos y el Derecho nacional de los Estados 3.
La incorporación de las normas internacionales en la legislación interna 4.
Lajurisdicción internacional en la Constitución peruana 4.1. Relaciones entre la
norma internacional y la constitucional 4.2. El reconocimiento expreso de
lajurisdicción supranacional 5. La Convención Americana sobre Derechos
Humanos 5.1 Aplicación interna 5.2. Los órganos de la Convención 5.2.1. La
Comisión lnteramericana de Derechos Humanos 5.2.2. La Corte
1nteramericana de Derechos Humanos 6. Las condiciones de admisibilidad de
las denuncias 7. El caso de María Elena Loayza 8. Ellegicidio supranacional
CAPITULO XXV Reforma de la Constitución
Disposiciones finales y transitorias

17. PROLOGO A LA QUINTA EDICION
No todas las obras jurídicas en el Perú llegan a la Quinta Edición. Cuando
culminamos la elaboración de este libro en 1996, para ser presentado por vez
primera, no nos imaginábamos en realidad que el rito del exordio se repetiría
cuatro veces más.
Queremos dedicarle, por ello, un sincero y reconocido agradecimiento a todos
aquellos que han hecho posible que el libro sea el más consultado en la
materia. A los investigadores y catedráticos de Derecho; pero principalmente a
los alumnos de las distintas facultades de Derecho de las universidades
peruanas, cuyo interés por La Constitución de 1993: Análisis Comparado ha
ido mucho, muchísimo más allá de nuestras expectativas.
Hace poco, cuando varios colegas nos inquirían sobre el éxito de la obra
recibimos un comentario que quizá explique esta Quinta Edición: "Es el libro
que contiene la más completa investigación previa y los más serios
comentarios sobre la Constitución en su conjunto". Ello se explica porque
siempre cuidamos que el comentario no sea meramente exegético sino que
redunde en el enfoque sistemático, de conjunto.
En este punto debemos nuevamente referimos a Alberto Otárola Peñaranda,
un permanente colaborador nuestro y un joven investigador con un promisorio
futuro en el Derecho Constitucional. En 1996 repetimos casi las mismas líneas.
Hoy, casi cuatro años después, Otárola ha publicado su propio libro comentario
a la Constitución de 1993 y di versos ensayos sobre la materia, incluido una
indispensable obra colectiva sobre la reelección presidencial.
Desde la Primera Edición a la de ahora, casi nada ha cambiado en el Perú.
Aquélla fue presentada luego de una coyuntura electoral que confirmaba las
reservas políticas que siempre manifestamos respecto del gobierno presidido
por el ingeniero Alberto Fujimori y la Constitución por él promovida. La Quinta
Edición se presenta ad portas de una nueva campaña electoral, la del año
2000, en la que el Perú decidirá por el futuro del régimen y, también, por el
futuro de su democracia.
Como el lector lo comprobará, nuestro libro intencionalmente se aleja del
comentario laxo de las instituciones jurídicas. La obra, por el contrario, tiene un
enfoque políticojurídico de cuya línea no nos apartaremos. Es por ello que
juzgamos oportuno repetir que el marco político adecuado para una
Constitución con mayúsculas es un sistema de libertades y de controles
interorgánicos. La humanidad no ha inventado aún un régimen superior -o
menos deficiente- que el democrático.
Desde una perspectiva ajena a los vaivenes de las coyunturas políticas y que
mira a los procesos de larga duración, entendemos que el Perú previo a la
llegada de un nuevo milenio se debe preparar para dos acontecimientos
indispensables: oxigenar su democracia y reencaminarla hacia un curso de

18. instituciones sólidas y estables. Al mismo tiempo, debe alumbrar una nueva
clase política.
Lo primero seguramente se logrará sobre la base de una amplia unidad
democrática, en la que los diversos sectores políticos arriben a acuerdos
llevaderos, por aproximaciones sucesivas. Uno de esos acuerdos, lógicamente,
deberá referirse a las reformas constitucionales necesarias. Estas son
indispensables y, creemos, inevitables.
La tesis que manejamos es que el modelo político expuesto en la Carta de
1993, a sus vicios de origen, debe agregar una in ocultable vejez prematura.
De allí la necesidad de su modificación.
El segundo elemento necesario es la consolidación de una nueva clase
política.
Con ello no queremos decir que la está de salida no ha servido para nada.
Simplemente manifestamos que el paso inexorable de los ciclos políticos, de
los paradigmas, está nuevamente anunciando su presencia en el Perú. Al
hacerlo, necesariamente se presentarán nuevos horizontes, renovadas
alternativas políticas, un moderno sistema de partidos en el que la
horizontalidad sea la constante y, por qué no decirlo, nuevos y más
responsables liderazgos. Casi nada.
Un comentario final para expresar nuestra preocupación por la decisión del
gobierno peruano, que dispone con efecto inmediato el retiro del Perú del
reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte lnteramericana de
Derechos Humanos. La medida es a todas luces inconstitucional, pues
contradice el art. 205 de la Carta, que reconoce el derecho de recurrir a los
tribunales y organismos internacionales constituidos según tratados de los que
el Perú es parte, siendo la Corte de San José el único tribunal internacional
contencioso reconocido por el Perú.
Se trata de una medida que abunda en la desprotección de los habitantes del
Perú y que tiende a impedir que abusos y excesos del Estado que atentan
contra los derechos constitucionales de los peruanos, puedan ser amparados
en la jurisdicción supranacional.
Aún cuando se pretende una justificación jurídica del "retiro", la vía escogida es
equivocada. La medida no es otra cosa que una denuncia parcial de la
Convención Americana de Derechos Humanos, modalidad no autorizada por el
Derecho lnternacional, salvo cuando el respectivo tratado lo señala
expresamente, lo que no ocurre con el Pacto de San José.
Un extremo de este tipo, por el cual un Estado se des vincula arbitraria y
unilateralmente de sus obligaciones internacionales, no puede ser admitido por
la comunidad internacional, por el riesgo que conlleva de generar inestabilidad
en los sistemas internacionales.
Otro aspecto que agrava el carácter antijurídico de la medida que comentamos
es que en la Resolución que el gobierno hizo aprobar a su mayoría
parlamentaria, se señala la pretensión de disponer un "efecto inmediato" al

19. retiro. Ello simplemente no es posible, pues es una contradicción abierta con el
artículo 78 de la Convención Americana, de la que el Perú es parte, que
dispone que la denuncia sólo procede mediante el pre-aviso de un año. De
manera que aún en el supuesto negado que fuera procedente la renuncia y
retiro parcial, el Perú -o mejor dicho el gobierno- no puede pretender que por
su sola decisión queda automáticamente desvinculado de las obligaciones
contraidas. No es así; no hay "efectos inmediatos" y por tanto la decisión en
ese extremo es simplemente nula, por carecer de sustento jurídico válido.
En realidad, lo que oculta esta grave y equivocada decisión impulsada por el
gobierno peruano, es su rechazo anticipado a que la Corte de San José
conozca y resuelva casos donde el Estado peruano aparece como abierto
violador de derechos humanos, siendo muy posible que la sentencia obligue a
reparar y reponer derechos vulnerados.
Tal es el caso del señor Baruch Ivcher y el de los tres magistrados del Tribunal
Constitucional, que fueron destituidos por oponer justificados reparos
constitucionales a la pretensión del actual Presidente de la República de
hacerse reelegir por segunda vez consecutiva.
Para impedir esta situación el gobierno peruano habría optado por
"adelantarse" a lo que la Corte Interamericana pueda decidir en las materias
comentadas. Grave error de percepción, porque argumentos antijurídicos y de
mera conveniencia política no pueden ser compartidos por la comunidad
internacional. Por su parte, la Corte lnteramericana de Derechos Humanos,
obligada como está por la Convención Americana, no podrá aceptar ni dar por
válida la decisión del gobierno peruano; antes bien, cumplirá su obligación de
seguir conociendo los asuntos que por vías regulares le sean sometidos a su
competencia.
Aún cuando debamos presentar esta Quinta Edición con un asunto alejado de
Derecho y de la Constitución, entendemos que todavía queda campo para la
esperanza.
Enrique Bernales Ballesteros Lima, julio de 1999.

20. NOTA DEL AUTOR A LA CUARTA EDICIÓN
La presente obra ingresa a su Cuarta Edición apenas transcurridos veinte
meses de la publicación de la Primera Edición. La respuesta de los lectores,
incluidos en este término los investigadores, especialistas, legisladores,
estudiantes universitarios, profesionales y ciudadanos en general, ha sido
estimulante. Más allá de sus méritos, los lectores han convertido este libro en
un texto de consulta muy solicitado.
Tan generosa acogida compromete nuestra gratitud y dedicación al análisis de
los temas constitucionales. El objetivo de un libro dedicado al estudio de la
Constitución, tiene que hacer explícito el interés de servicio al ciudadano y
defender la institucionalidad democrática del país.
Una tesis constante ha marcado todas las notas de presentación de las
anteriores ediciones, que conviene aquí repetir y reafirmar: no existe en el Perú
una democracia cuajada, cuyo norte político sea confiable y donde el respeto a
la Constitución sea indiscutido. El marco político de la Carta de 1993 es y ha
sido un régimen autoritario, poco respetuoso de las reglas democráticas y
proclive a quedarse en el poder, aún a costa del desconocimiento de las reglas
que él mismo se dio.
Bajo la premisa anterior queremos analizar dos situaciones peligrosas que han
evidenciado la falta de escrúpulos democráticos del régimen que preside el
ingeniero Alberto Fujimori. Nos referimos a las leyes inconstitucionales que han
completado el plan reeleccionista del año 2000 y a aquellas normas que,
apelando a una equivocada aplicación del concepto de seguridad nacional, han
mutilado una serie de cláusulas constitucionales.
Como se sabe, el artículo 112 de la Constitución sólo autoriza una reelección
inmediata de quien está en el cargo de Presidente de la República. Ello está
claro y en el interior del libro (páginas 531 a 547) se encontrarán las razones
constitucionales que respaldan esta afirmación.
Debe recordarse también que et-actual Presidente ya hizo uso de este artículo
en la elección de 1995, siendo reelegido. No puede, por tanto, apelar a la
referida norma constitucional, que más bien le impide la postulación en el año
2000. Por otra parte, está la sentencia del Tribunal Constitucional, que ha
quedado consentida y ejecutoriada.
Esta sentencia, publicada en enero de 1997, resolvió una Acción de
Inconstitucionalidad promovida por el Colegio de Abogados de Lima, respecto
de la Ley N° 26657, que pretendía interpretar «auténticamente» el artículo 112
de la Constitución.
La determinación del Tribunal Constitucional no da lugar a dudas, pues declara
inaplicable la Ley N° 26657 «para el caso concreto de una nueva postulación a
la Presidencia de la República, en el año 2000, del actual Jefe de Estado». Es

21. decir, por imperativo constitucional y por resolución del máximo órgano
contralor de la Constitución, el Presidente Alberto Fujimori está impedido de
presentar su candidatura a un nuevo período.
Pese a ello, la ofensiva reeleccionista continúa. La mayoría oficialista en el
Congreso no ha cesado de buscar y aprobar argucias legales que faciliten al
Presidente Fujimori continuar en el poder más allá del año 2000. La crónica
legislativa de este empecinamiento reeleccionista comenzó casi apenas
iniciada la segunda gestión presidencial y no se ha detenido a lo largo de este
año, afectando inclusive el espacio de legitimidad en que debió desenvolverse
el segundo mandato del Presidente Fujimori.
Todo empezó con la Ley N° 26623 del 19 de junio de 1996, que creó el
Consejo de Coordinación Judicial y reorganizó el Poder Judicial y el Ministerio
Público. Con esta ley se eliminó la independencia de estos órganos, pues las
Comisiones Ejecutivas de ambos, como ha quedado demostrado, se han
subordinado políticamente al gobierno.
Pero es útil recordar que estos organismos designan, cada uno de ellos, a un
magistrado para conformar el Jurado Nacional de Elecciones. Se movió así la
primera pieza para controlar al organismo electoral.
Luego fue dictada, el 23 de agosto de 1996, la Ley N° 26657 que, como hemos
referido párrafos arriba, desconoce que el actual Presidente ha sido reelegido
en 1995 e «interpreta» la Constitución en el sentido de que la elección de ese
año fue la primera, pudiendo en consecuencia presentarse a un tercer mandato
el año 2000.
El7 de enero de 1997 se publicó la Ley N° 26738, que modifica la Ley Orgánica
del Ministerio Público y transfiere la designación de los Fiscales Provinciales a
la Comisión Ejecutiva. Con ello, será esta Comisión la que elabore las listas de
Fiscales que presidirán los Jurados Especiales Electorales, previstos en el
artículo 45 del Código Electoral.
Adicionalmente, el 29 de junio de 1997, se adoptaron las Resoluciones
Legislativas 02,03 Y 04, mediante las cuales se destituye a los magistrados del
Tribunal Constitucional, por el solo hecho de haber publicado una sentencia
que declara inconstitucionalla Ley N° 26657, referida a la reelección
presidencial.
Posteriormente, el 01 de octubre de 1997, se publica la Ley N° 26859, Ley
Orgánica de Elecciones, que mantiene, entre otros dispositivos
antidemocráticos, el distrito electoral único y establece que los Jurados
Electorales Especiales serán presididos por un magistrado designado por las
Cortes Superiores.
Una norma importante que «complementa» a las anteriores es la Ley N°
26880, publicada el 27 de noviembre de 1997. Mediante ella, se dispone que
continúe la intervención del gobierno en las universidades nacionales. Debe

22. recordarse que las facultades de Derecho de las referidas universidades eligen
a un representante ante el Jurado Nacional de Elecciones.
En la misma lógica de los anteriores dispositivos, la Ley N° 26898, del 15 de
diciembre de 1997, homologa a los magistrados provisionales con los titulares.
Ello significa que cuando la Corte Suprema tenga que elegir a su delegado
ante el Jurado Nacional de Elecciones, que además asume la Presidencia de
este organismo, los vocales suplentes, que son varios, podrán elegir a quien
ejercerá este cargo. La intención de asegurar la designación de un magistrado
afín al gobierno es bastante clara.
Debe citarse también la Ley N° 26933, del 11 de marzo de 1998, en virtud de
la cual se recorta las facultades del Consejo Nacional de la Magistratura,
impidiéndole que pueda -como lo manda la Constitución- sancionar a los
jueces prevaricadores. Ello provocó, bueno es recordado, la renuncia de todos
los magistrados titulares de este organismo, quienes rechazaron la intención de
dejados «pintados en la pared».
Finalmente, está la norma que cierra el círculo reeleccionista. Nos estamos
refiriendo a la Ley N° 26954, publicada e122 de mayo de 1998, por la cual se
modifica la forma en que el Jurado Nacional de Elecciones deberá tomar sus
decisiones. En concreto, se dispone que la denegatoria de inscripción,
impugnaciones y tachas a que hace referencia la Ley N° 26859 -Ley Orgánica
de Elecciones- y la Ley N° 26486Ley Orgánica del Jurado Nacional de
Elecciones- «serán resueltas por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones,
con el voto favorable de por lo menos el número de miembros que constituyen
su quórum».
Se sabe que son cinco los miembros de ese organismo. Si, como prevé el
oficialismo, tendrá a dos incondicionales en el Jurado y el quórum que exige la
Leyes de cuatro miembros, entonces se deducirá que no podrá tacharse la
inconstitucional candidatura del Presidente reeleccionista, pues será muy difícil
que se llegue a cuatro votos conformes. El camino para la reelección ha
quedado, así, inconstitucionalmente allanado.
Por otro lado, debemos referimos a los recientes decretos legislativos
expedidos para combatir al fenómeno de la delincuencia. Ellos,
lamentablemente, contienen graves excesos que violentan elementales
dispositivos constitucionales.
En efecto, entre el 23 de mayo y el 3 de junio de 1998 el Ejecutivo ha dictado
diez decretos legislativos, que bajo diversas denominaciones configuran una
excepcionalidad jurídica sin precedentes en el país. Estas normas son las
siguientes: Decreto Legislativo N° 895 (23 de mayo), Ley contra el Terrorismo
Agravado; 896 (24 de mayo), Ley contra los Delitos Agravados; 897 (26 de
mayo), Ley de Procedimiento Especial para la Investigación y Juzgamiento de
los Delitos Agravados que tipifica el Decreto Legislativo N° 896; 898 (27 de
mayo), Ley contra la Posesión de Armas de Guerra; 899 (28 de mayo), Ley
contra el Pandillaje Pernicioso; 900 (29 de mayo), Ley Modificatoria de las
Acciones de Hábeas Corpus y Amparo; 901 (31 de mayo), Ley de Beneficios

23. por Colaboración; 902 (1 de junio), Normas Complementarias a la Ley de
Beneficios por Colaboración; 903 (3 de junio), Ley de Regularización de
Ciudadanía de Personas Indocumentadas; 904 (3 de junio), Ley que crea la
Dirección Nacional de Inteligencia para la Protección y Tranquilidad Social en el
Servicio de Inteligencia Nacional; y, 905 (3 de junio), Ley que precisa funciones
del Instituto de Defensa Civil.
En general, los dispositivos glosados indican una severidad temeraria respecto
a las medidas para combatir la delincuencia común. El punto de partida fue un
erróneo concepto incorporado en la Ley de delegación de facultades expedida
por el Congreso, en virtud de la cual se autorizó al Ejecutivo a legislar sobre
«seguridad nacional». ¿Es el problema de la delincuencia común un fenómeno
que afecte la seguridad nacional? Evidentemente no. Se ha pretendido
militarizar la lucha contra la delincuencia callejera y otorgarle al Fuero Militar
facultades que constitucionalmente no le corresponden.
Específicamente, en el caso del Decreto Legislativo N° 895, se pueden detectar
gruesos errores. En principio, sanciona con penas severas a quienes integren o
sean cómplices de una banda, asociación o agrupación criminal, que porta o
utiliza armas de guerra y que se dedique al robo, secuestro u otro delito contra
la vida, el cuerpo y la salud.
La norma establece tres tipos de penalidades: cadena perpetua; pena privativa
de libertad no menor de treinta años; y, pena privativa de libertad no menor de
veinticinco años. Esta última dirigida hacia todos aquellos participantes en los
actos delictivos que configuren Terrorismo Agravado, mayores de dieciséis y
menores de dieciocho años.
Debemos formular dos observaciones concretas, una de carácter general y otra
más específica.
En primer lugar, consideramos que esta norma contiene gruesos errores
conceptuales, que no hacen sino regresionar el Derecho Penal hacia etapas ya
superadas. El solo hecho de encargarle al Fuero Militar el juzgamiento de estos
delitos es de por sí una aberración jurídica, ya que este Fuero está
contemplado solamente para encargarse de1juzgamiento de personal militar,
que cometa faltas militares.
La Constitución, en el inciso 1 del artículo 139 establece la unidad y
exclusividad de la función jurisdiccional. Es decir, el Poder Judicial. el Fuero
Civil, es el único encargado de dicha función. Sólo por excepción se admite la
existencia del Fuero Militar, para los casos ya señalados. La norma convierte lo
excepcional en general. Un contrasentido jurídico.
En segundo lugar, las penas establecidas para los menores de edad de 16 a
18 años transgreden la propia Constitución, que determina en su artículo 41a
protección especial del niño y del adolescente. Pero no sólo se ha violentado la
Constitución. También se ha desconocido la Convención sobre los Derechos
del Niño, suscrita por el Perú y que garantiza, entre otros derechos, el «interés

24. superior del niño», el derecho al debido proceso y las medidas especiales
contempladas, en particular, por el artículo 37 de la Convención.
En conclusión, con el Decreto Legislativo n° 895, se ha extraído a los menores
implicados en la norma de su «status» especial y se les ha convertido en
sujetos activos del delito de Terrorismo Agravado.
Debe precisarse que, en general, se ha previsto con estos dispositivos el
aumento de las penas contempladas en el Código Penal.
Una norma que no podemos dejar de comentar es el Decreto Legislativo N°
900, que modifica el trámite de las Acciones de Hábeas Corpus y de Amparo.
En adelante, un Hábeas Corpus sólo podrá interponerse ante el Juzgado
Especializado en Derecho Público y ya no ante los juzgados penales.
Lo grave del hecho radica en que, en el caso de Lima, solamente existen dos
jueces que atienden el mencionado Juzgado, pudiéndose advertir la congestión
que ello ocasionará en los mencionados despachos. Pero lo más grave es el
fondo de la norma, que a todas luces busca disminuir la interposición de esta
garantía constitucional, mediatizando y desprotegiendo los derechos de todos
los ciudadanos.
En suma, un conjunto de normas ilegales ha invadido el sistema normativo
peruano. No creemos que tengan éxito, pues como lo señala hasta el hartazgo
la historia del Derecho Penal, la delincuencia común -a diferencia del
terrorismo- no se combate con el agravamiento de las penas, sino con otro tipo
de medidas que involucran a la sociedad en su conjunto.
Hemos querido sintetizar y actualizar nuestras críticas al modelo constitucional
y legislativo de referencia, en la perspectiva de contribuir decididamente a
modificar dos estigmas del Perú de hoy: la tentación enfermiza por la
reelección presidencial y el avasallamiento sistemático del Estado de Derecho,
mediante la militarización del país.
Lima, junio de 1998.
Enrique Bernales Ballesteros

25. PRESENTACION A LA TERCERA EDICION
NECESIDAD Y DEFENSA DE LA CONSTITUCION
1. Introducción
Esta obra ve la luz de su tercera edición en un momento crucial para el futuro
democrático del Perú. Un largo ciclo de pasividad popular, cuando no de
indiferencia política, manifiesta claros signos de estar acabando, mientras al
mismo tiempo crece la protesta contra los abusos de la autoridad, la exigencia
para que el país recupere transparencia democrática, y la defensa de una
Constitución a la que sus inspiradores y autores no dudan en violentar si es
que sus disposiciones interfieren con los declarados propósitos de permanecer
en el poder más allá del año 2000, por la vía que sea.
En este delicado contexto, adquiere particular importancia la tercera edición de
una obra dedicada al análisis sistemático de la Constitución de 1993. Para
tratar nuevas leyes (más de ochenta dispositivos han sido incorporados),
resoluciones del Tribunal Constitucional y hechos políticos directamente
relacionados con el cambio que se viene registrando en la sociedad política, ha
sido necesario revisar, incorporar nuevos elementos y enriquecer la obra con
enfoques complementarios. Debemos insistir que esta edición ha sido
trabajada en un creciente clima de intranquilidad constitucional y política; en
una palabra, de crisis, que explica la necesidad de estas líneas introductorias.
Sostenemos que el Perú se encuentra en estos momentos ante una
encrucijada muy difícil. Preceptos constitucionales relacionados con los
derechos fundamentales y con la democracia han sido vulnerados, y
sistemáticamente desconocida y avasallada la institucionalidad de una serie de
órganos autónomos previstos por la propia Carta.
Fuertes vientos autoritarios pretenden barrer con los derechos ciudadanos y
someter el destino de la todavía precaria democracia peruana, a las absurdas
pretensiones de buscar una tercera elección consecutiva, absolutamente
inconstitucional, del actual Presidente de la República en ejercicio.
Siempre he sostenido -y mis alumnos pueden dar fe de ello- que es un
imposible académico separar, aunque se levanten muros de concreto, la
realidad política y social del abstraccionismo teórico-jurídico. Antes bien, es un
imperativo ético el análisis de la normativa jurídica conjuntamente con el
devenir político; una y otro son indesligables, pues como lo recuerda Juan
FERRANDO BADIA, el acto y el hecho

26. políticos no pueden ser aislados del contexto social, no pueden considerarse
como extrínsecos al estudio de los fenómenos jurídico-políticos l.
La presente edición respeta la estructura analítica de sus precedentes, pero en
la línea de lo expuesto, incorpora hechos, decisiones y leyes que ayudarán a
comprender los cuellos de botella que hacen visible el nítido nominalismo
constitucional peruano, para seguir la tipología de Karl LOEWENSTEIN. La
lectura de los acontecimientos políticos, es pues indispensable para el cabal
entendimiento de la teoría y práctica de la Carta Política vigente.
2. El marco jurídico de la Constitución de 1993
La ciencia política ha avanzado considerablemente en cuanto al análisis de las
estructuras políticas y la tipología de los sistemas políticos. El conocimiento de
los fenómenos políticos facilita el acercamiento a los temas constitucionales,
añadiendo a los esquemas de tipo jurídico la comprensión de los modelos
políticos que se configuran en las constituciones, así como los alcances de
éstos en las regulaciones de las relaciones Estado-sociedad. T. STAMMEN ha
escrito que los sistemas democrático constitucionales se distinguen por tres
elementos: la estructura pluralista del poder; la consecución abierta y pluralista
de la formación de la voluntad popular; y, la parcial integración política de la
sociedad en el Estad02.
Estos componentes se nutren de instituciones, que son las que animan
dinámicarnente el sistema democrático. Ellas son, como bien lo apunta
FERRANDO BADIN, el sufragio universal, que es a la vez un medio de
apropiación del poder por los ciudadanos y un medio de limitación del poder; el
equilibrio de poderes, que tiene dos fines:
limitar el poder dividiéndolo y hacer más sólida la apropiación del poder por el
pueblo; el pluralismo de partidos, que es un medio de delegar, y al mismo
tiempo, de limitar el poder, especialmente a través de la oposición organizada;
el autogobierno; y finalmente, la supremacía de la ley, ya que por encima de
todos los ciudadanos y gobernantes existe una regla de Derecho a la que se
someten todos y ante la cual todos son iguales.
Con relación al autogobierno, éste constituye, a decir de VED EL, un
mecanismo a través del cual «la democracia local permite la participación del
ciudadano en el poder de una manera mucho más directa y menos mítica de la
democracia centralizada, y al mismo tiempo, la existencia de libertades en
provecho de las colectividades locales, (lo que) representa una barrera a los
excesos de la autoridad del poder central»4.
________________________________________
1. FERRANDO SADIA, Juan y otros: Regímenes Políticos Actuales
(Presentación).
Tercera Edición. Editorial Tecnos S.A. Madrid, 1995, p. 30.
2 STAMMEN, T. Sistemas Políticos Actuales. 5~ Edición, actualizado por L.
López Guerra y traducido por J.R. Chocameli Lera. Guadarrama, 1976, p. 183.
3 FERRANDO SADIA, Juan: Op. cil. p. 59.

27. A su vez, un sistema autoritario no sólo se define por oposición al sistema
democrático constitucional, sino que tiene tres elementos propios que lo
caracterizan: la estructura monista del poder; la formación monopolista de la
voluntad política; y, la integración política de la sociedad en el Estad05.
Sostiene FERRANDO BADIA que «los regímenes autoritarios parten del
supuesto de la inevitable inferioridad de las masas en relación con las élites
políticas y especialmente en relación con el jefe portador de excepcionales
cualidades. Entre gobernantes y gobernados existe una neta y radical
separación»6.
Esta distancia se refuerza con el análisis de BISCARETTI DI R DHA, quien
afirma que en este tipo de regímenes «el interés de la colectividad, interpretado
autoritariamente por el más capaz, prevalece sobre el interés de los
particulares». Desde la óptica de las instituciones jurídico-estatales, los
regímenes autoritarios inducen a «eliminar todo obstáculo a la iluminada acción
del gobierno de los dirigentes, tendiendo, en cambio, a hacer a esta última lo
más eficaz posible» 7. Es por ello que es consustancial con este modelo la
concentración de poderes en el jefe o líder, la abolición de la rigidez
constitucional, la centralización del control de la constitucionalidad de las leyes,
la manipulación de las elecciones; en fin, la concentración administrativa y la
limitación de las libertades públicas.
Esta aproximación conceptual prqviene de los modelos analíticos impulsados
por el constitucionalismo europeo moderno. Metodológicamente es correcto su
uso para construir esquemas y matices que faciliten un acercamiento
comprensivo de la realidad jurídico-constitucional latinoamericana, y
específicamente de la peruana. Después de todo, el andamiaje jurídico del
Perú y la organización del Estado jamás tuvieron autonomía conceptual y de
modelo, convirtiéndose más bien en tributarios, ayer como ahora, del
liberalismo político, surgido en el viejo continente y expandido hacia estos
espacios.
La dicotomía democracia representativa-autoritarismo puede funcionar también
en estas latitudes, aun cuando con características peculiares, propias del
inédito desarrollo político de nuestros países.
Este debe ser estudiado, como lo recuerda Manuel ALCANTARA SAEZ,
mediante la descripción del funcionamiento de las instituciones formales, tantas
_____________________________________
4. VEDEL, G. Les élements de la démocratie européenne. E.E.U. de Nancy,
1952, p. 81.
5. FERRANDO BADIA, Juan: Op. cit. p. 54. El autor citado agrega que «cuando
el poder de los gobernantes se asienta en presuntas cualidades excepcionales
o carismáticas de los mismos habremos desembocado en el sistema
autoritario», que puede a su vez ser rígido o flexible.
6 Ibídem, p. 60.
7 BISCARETTI DI RUFIA, Paolo: Democrazia. En Enciclopedia del Diritto.
Milán, 1963, pp. 2 Y 3.

28. veces respetadas e incluso violadas, y germen de bloqueos, inestabilidad e
ineficacia8.
En el sentido expuesto, el profesor Jorge CARPIZO plantea una clasificación
de las constituciones latinoamericanas basada en la idea de democracia y en
una concepción axiológica de la Ley Fundamental, que liga su finalidad al
servicio del hombre. Afirma CARPIZO que «para conocer una Constitución en
sentido estricto, hay tres preguntas fundamentales: a) cómo están establecidos
y cómo operan en la realidad las garantías o derechos individuales, b) qué
mínimos económicos y sociales se le aseguran a los individuos y cómo operan
en la realidad, y c) cuál es la estructura del sistema político...»9.
Por su parte, Antonio COLOMER VIADEL LO ensaya una clasificación de las
constituciones latinoamericanas, aparente para nuestra perspectiva
interpretativa. Para él, las constituciones pueden ser: a) democráticas, b) cuasi
democráticas, c) de democracia popular, y d) no democráticas.
En todo caso, cualquier ejercicio de clasificación debiera también considerar
que en el proceso de construcción del Estado moderno, la Constitución nace
asociada a la libertad y a la necesidad de organizar y controlar el poder.
Democracia y Constitución son históricamente compatibles y sustantivamente
vinculadas.
En este sentido, el contenido de la Constitución debiera ser siempre la
democracia y no lo que niega a ésta.
Coincidimos pues con CARPIZO, cuando estima que una Constitución
democrática «sería aquella que realmente, asegura al individuo sus garantías
individuales, le garantiza un mínimo digno de seguridad económica, y no
concentra el poder en una persona o grupo; es decir, que las funciones son
ejercidas realmente por diversos órganos y el sistema de partidos acepta el
principio del pluralismo ideológico» I l.
La mejor manera de alcanzar este objetivo (una sociedad justa, que le
garantiza a sus miembros el respeto de sus derechos individuales y limita a los
detentadores del poder), será haciendo constar los frenos que la sociedad
desea imponer a los detentadores del poder en forma de un sistema de reglas
fijas -la Constitución- destinadas a limitar el ejercicio del poder político.
_____________________________________
8. ALCANTARA SAEZ, Manuel: Sistemas Políticos de América Latina. Volumen
1.Editorial Tecnos SA Madrid, 1989, p. 13.
9 CARPIZO, Jorge: La democracia y la clasificación de las Constituciones. Una
propuesta. En Anuario Jurídico, NQ IX. Universidad Nacional Autónoma de
México, 1982, pp.351 Y ss.
10 COLOMER VIADEL, Antonio: Introducción al Constitucionalismo
Iberoamericano. Ediciones de Cultura Hispánica. Madrid, 1990, p. 75.
11 CARPIZO, Jorge: Op. cit. p. 351.

29. La Constitución se convierte, así, en el dispositivo fundamental para el control
del proceso del poder 12 . Una Constitución democrática es, en palabras de
LOEWENSTEIN, una Constitución normativa, por cuanto sus preceptos rigen
efectivamente la vida en sociedad y los gobiernos que la aplican son
respetuosos de la institucionalidad democrática. En Europa, un consistente
esfuerzo, sobre todo a partir de la post Segunda Guerra Mundial, ha logrado
acercarse a este óptimo y convertido en signo objetivo de estabilidad político-
jurídica y de progreso. En América Latina, si bien muchos países han cambiado
sus constituciones en el mismo período, se está aún lejos del referido óptimo
normativo.
En las constituciones cuasi democráticas estos supuestos no funcionan, o se
encuentran relativizados por los detentadores del poder: la justicia aún no
opera claramente, pero se puede vivir y existe la posibilidad de que se
configure una Constitución democrática 13. Estas son las que mejor se
asemejan a las constituciones nominativas, de las que da cuenta
LOEWENSTEIN cuando se refiere a los problemas que difieren la aplicación de
un texto político; dificultades que trascienden la voluntad de los operadores del
poder, aunque no siempre. Así, el texto es más una posibilidad de arribar a un
auténtico Estado de Derecho que una realidad actuante. Unas mejores en su
concepción que otras, la mayoría de constituciones latinoamericanas adscriben
a esta situación caracterizante de un estado de cosas que objetivamente afecta
al funcionamiento de la democracia.
Existe un tercer grupo de constituciones, para volver al esquema de
COLOMER: las de democracia popular. Estas generalmente han estado
presentes cuando una dictadura ha intentado legitimar sus actos mediante
consultas plebiscitarias o aprobación -obviamente maniatada- de textos
fundamentales. En América Latina este fenómeno ha estado presente;'sin
embargo, a partir de la década de los ochenta, cuando la mayoría de naciones
recuperó el sistema democrático, esta modalidad ha caído en desuso.
Finalmente, están las constituciones no democráticas, lo que en realidad es un
contrasentido. En éstas pueden existir normas que contemplen el control del
poder, pero se encuentran de tal manera maniatadas por el poder político, que
su aplicación y algunos aspectos de su contenido no son democráticos, o
permiten el uso y abuso desmedidos del poder. Son lo que LOEWENSTEIN
llamaría constituciones semánticas, por cuanto lo poco o mucho que tenga su
texto de democrático es, en la práctica, letra muerta para los gobernantes.
Regresemos ahora al esquema planteado por CARPIZü, quien sostiene que
una Carta se debe medir por la manera en que se encuentran establecidas y
opera ti vas las garantías y los derechos individuales, por las garantías
_________________________________________
12 Cfr. LOEWENSTEIN, Karl: Teoría de la Constitución. Editorial Ariel.
Barcelona, 1970, p 149.
13 CARPIZO, Jorge: Op. cil. p. 352.

30. económicas y de bienestar social que otorga para los individuos en su conjunto
y por la estructura del sistema político que prescribe. No se trata de aplicar
rígidamente este esquema de análisis, pero es obvio que ayuda a nuestro
interés por definir y caracterizar la Constitución peruana de 1993.
En efecto, la Carta peruana tiene una parte referida a la persona y a la
sociedad y otra que trata sobre las garantías constitucionales. Pero ¿cómo se
miden los alcances, en este aspecto, de la normativa constitucional? Aunque
de corta vigencia aún, muestra signos traumáticos de violación o de
prescindencia. Quienes detentan el poder han respetado poco los derechos y
garantías constitucionales y más bien han mostrado una tendencia a interferir y
monitorear las instituciones, para sujetarlas a sus propósitos. Esta situación es
visible, por ejemplo, en el funcionamiento del Poder Judicial.
Por otra parte, la Constitución ha subordinado los derechos económicos y
sociales a un excesivo dogmatismo ideológico en lo económico, que ha
permitido se instauren relaciones carentes de proporción entre la iniciativa
privada y el libre mercado, y el rol del Estado para proveer de los más
elementales servicios públicos a la colectividad.
De otro lado, en el aspecto social se ha producido un retroceso en cuanto a los
derechos y garantías -por ejemplo de los trabajadores, que ya no gozan de
estabilidad laboral- y una evidente desatención social de los sectores más
desprotegidos.
Para el caso que analizamos, y como se entenderá luego, cuando abordemos
el estudio del Título IV, el aspecto más crítico de la Carta es el referido a la
estructura del Estado y a las relaciones inter-órganos. En realidad, lo que se
presenta es una situación en la que existe un exagerado incremento de
atribuciones del Presidente de la República en desmedro de los otros órganos
del Estado, a la par de una intencionada decisión de quitarle peso específico y
funciones políticas y fiscalizadoras al Legislativo. A lo largo de la presente obra
se podrá encontrar más detalladamente las razones de esta situación.
Vistas las cosas de esta manera, podemos elaborar nuestra propia
conceptualización de la Constitución peruana de 1993, que por problemas de
contenido, rigideces y tendencia a la concentración del poder en la Presidencia
de la República, hemos definido alguna vez como autoritaria. Desde luego, hay
que hacer notar que en esta definición interviene la acción del gobierno que la
operativiza desde que se promulgó en 1993, que es tan proclive al
autoritarismo, que no duda en avasallar la Carta que impulsó originariamente,
cuando sus disposiciones son un obstáculo para sus propósitos de ejercer un
poder no sometido a ningún control. ¿Qué queda entonces sino defender esa
Constitución y sacarle lustres democráticos?
3. La vigencia de la Constitución de 1993
Han transcurrido casi cinco años desde la promulgación y entrada en vigor de
la Constitución de 1993. Bien vale recordar que ella fue impulsada por los
grupos políticos afines al Presidente Fujimori, que habían respaldado el golpe

31. deI 5 de abril y que estaban convencidos de impulsar el neoliberalismo
económico en el Perú. " Todo esto marca una primera diferencia con el texto de
1979, que fue fruto del consenso para darle curso político a un país que salía
de un largo proceso de suspensión de las libertades ciudadanas, en el que la
institucionalidad democrática estuvo cancelada.
Pero esta diferencia sirve para recordar que la Constitución de 1993 obedece
también a la necesidad política de justificar el golpe de Estado y darle alguna
legitimidad a un gobierno al que la comunidad internacional presionaba para
que la tuviera. El país, afectado aún por la anomia que desde la década
anterior se presentaba en la sociedad, no participó en el debate constitucional.
El pensamiento ilustrado tampoco.
Así las cosas, y como bien lo apunta Domingo GARCIA BELAUNDE, «el
oficialismo no tenía la menor idea de lo que era una Constitución, e ignoraba
por completo las corrientes modernas del constitucionalismo»J4. Con este poco
honroso antecedente, el llamado Congreso Constituyente Democrático discutió
y aprobó una nueva Carta Política, que fue promulgada por el Presidente de la
República el 28 de diciembre de 1993, entrando en vigencia ell de enero de
1994.
Pocas constituciones, como la que nos rige, han generado tantas y justificadas
críticas a su contenido por parte de los sectores especializados. La
incorporación de instituciones sin conocimiento de su naturaleza y alcances, el
penoso dogmatismo de algunos de sus dispositivos sobre economía, la
supresión sectaria de algunos acertados artículos de la Carta de 1979, y su
desorden y precaria sistematicidad, son cartas de presentación que justifican
las duras críticas a este texto.
Un ejercicio que comprueba las reservas que inspira esta Carta a una gran
mayoría de especialistas, es que un elevado porcentaje de los estudios y
ensayos elaborados sobre ella, presentan a los autores formulando serios
reparos al contenido y alcances de la normativa constitucional vigente.
14 GARCIA BELAUNDE, Domingo: La Reforma del Estado en el Perú. En La
Constitución de 1993. Análisis y Comentarios. Tomo 111. Comisión Andina de
Juristas. Lima, 1996, p.29.
Damos un ejemplo para sustentar esta afirmación: el trabajo llevado a cabo por
la Comisión Andina de Juristas, que en tres excelentes tomos ha promovido, en
distintas etapas y con la colaboración de diversos autores, un análisis sobre las
instituciones constitucionales, coincidiendo los trabajos en duras críticas a
numerosas disposiciones de la Constitución vigente15.
Por nuestra parte, en diversos ensayos y publicaciones, hemos advertido sobre
estos problemas 16. Sin embargo, también hemos recalcado la necesidad de
aceptarla como texto fundamental, que debe ser modificado y perfeccionado
apelando a los propios mecanismos por él instituidos.

32. Veamos a continuación los puntos concretosl7 que han sido desconocidos por
parte de los operadores del poder, en relación a la vigencia y aplicación de la
Constitución vigente.
3.1. Limitaciones a los derechos fundamentales
El tema de los derechos humanos siempre ha significado un punto crítico para
el Estado peruano. Son muchos los casos en que la sociedad civil ha tenido
que apelar a presiones extremas para que se investigue y sancione a quienes,
bajo circunstancias injustificadas, violaron los derechos humanos individuales o
colectivos de la población consagrados en el texto constitucionap8.
Si bien es dolorosa la constatación, la historia del país -al igual que la de
Latinoamérica- registra demasiados hechos relativos al desconocimiento
cuando no la violación de los derechos fundamentales de la persona, que no
siempre fueron sancionados y quedaron, por ende, impunes.
Esa indiferencia y a veces la violencia expresa contra los derechos humanos,
son un dato del comportamiento de la autoridad estatal y una de las
características de la organización social predominante en el Perú. No nos
referimos a hechos de un pasado lejano, sino a hechos acaecidos después de
suscritas las declaraciones y convenios internacionales, que supuestamente
debían reforzar el ordenamiento constitucional relativo al respeto a la dignidad
de la persona humana. Sin embargo, fue poco lo que cambió en el patrón de
un
____________________________________
15 En efecto, autores como Francisco Fernández Segado, Carlos Blancas,
César Ochoa, Armando Zolezzi, Marcial Rubio, Valentín Paniagua, César
Landa, Domingo García Belaunde, Pedro Planas, Néstor Pedro Sagüés, entre
otros, han coincidido en la crítica. Se puede sostener, entonces, que la
Constitución vigente no es de las mejores que ha tenido el Perú; muy por el
contrario, representa, en su conjunto, un texto con gruesos errores, por omisión
o por exceso, que requiere una revisión integral. Cfr. La Constitución de 1993.
Análisis y Comentarios. Tomo I (julio de 1994); Tomo 1I (diciembre de 1995); y,
Tomo 111 (diciembre de 1996). Comisión Andina de Juristas. Lima, Perú.
16 En la parte referida a la metodología, antecedentes y modelo político de la
Constitución de 1993, que forma parte de la presente obra, explicamos que el
problema central de la Constitución, en cuanto a estructura, radica en la
deficiente concepción del modelo político y la recargadísima concentración del
poder en el Presidente de la República. Luego de transcurrido algún tiempo, los
hechos y la práctica nos han dado la razón.
17 Debemos advertir que los temas que a continuación se exponen, serán
abordados posteriormente, ya en el análisis exegético de la Constitución.
18 Un análisis interesante sobre la situación de los derechos humanos en el
Perú, desde el regreso a la democracia en la década de los ochenta, puede
consultarse en OTAROLA PEÑARANDA, Alberto: Impunidad y Ley de Amnistía
en el Perú. Instituto Interamericano de Derechos Humanos. San José de Costa
Rica, 1995, p. 4 Y ss.

33. sistema de relaciones sociales y de Estado ajenos a considerar que los
derechos humanos son la condición básica para la integración de una Nación,
su estabilidad política y el progreso de todos.
Desde el retorno a la vía democrática en 1980, luego de doce años de gobierno
militar de facto, el Perú ha atravesado por una serie de circunstancias que
trastocaron el nuevo sistema previsto en la Constitución y el entendimiento que
debía hacer posible su desarrollo. El pueblo se volcó masivamente hacia una
forma de gobierno con la que se sentía comprometido y que, en apariencia, le
aseguraba el respeto de las libertades, la independencia de los órganos del
Estado y la posibilidad de acceder hacia condiciones de bienestar y progreso.
La expectativas formadas no tardaron en colisionar con la realidad. Las
dificultades económicas que hacían presagiar una crisis duradera se fueron
configurando. Se comenzó a generar un debilitamiento progresivo de las
instituciones del Estado y de éste mismo, como consecuencia de políticas mal
implementadas, de la reiteración de la ingerencia consuetudinaria del poder
central en asuntos ajenos a su competencia, de corruptelas burocráticas, y de
sumisión y silencio parlamentarios. A todo ello hay que agregarle como
doloroso agravante, la presencia de la subversión armada y el inicio de un
conflicto armado interno que, aunque ahora ya casi en retirada, le costó al país
30 mil víctimas, más de 26 mil atentados, medio millón de desplazados y cerca
de 25 mil millones de dólares en pérdidas económicas 19.
Precisamente el fenómeno de la violencia latente en la sociedad peruana por la
acumulación de problemas sistemáticamente irresueltos, fue utilizado
ideológicamente por sectores de un extremo radicalismo, para dar inicio a una
guerra contra el Estado, pero también contra la sociedad. En medio del fuego
cruzado se encontraron poblaciones civiles indefensas, que fueron las más
propicias para que sus derechos se violasen más de una vez, por la también
virulenta actuación de agentes estatales, que aplicaban una lógica
contrasubversiva que incluía acciones terroristas. La desaforada violencia de
Sendero Luminoso era terrorismo, y de los más brutales, pero el Estado no
debió consentir jamás el que en su nombre se realizaran actos de equivalente
terrorismo. Por ejemplo, están los casos de las desapariciones forzadas2O.
Esta práctica tendió a generalizarse y muchas son las personas de las que no
se sabe aún su paradero21.
19 RESUMEN ESTADISTICO DE LA VIOLENCIA SOCIAL Y POLlTICA EN EL
PERU. Instituto Constitución y Sociedad. Lima, mayo de 1995, pp. 2-6.
El país atravesó, pues, por un período de violencia generalizada del que en
gran parte se ha recuperado. Este tipo de fenómeno demostró que en el país
existía una violencia social de características estructurales, como fruto de una
proceso de acumulación histórica, mediante la cual la violencia se constituyó
en una constante de la formación social peruana, al punto de configurar
relaciones verticales y asimetrías sociales profundas22. En un escenario como

34. el descrito, las garantías para la protección y defensa de los derechos
humanos de la población se encontraban, por definirlo de algún modo,
mediatizadas.
Con el gobierno del Presidente Fujimori se inicia la «mano dura» en la lucha
contra el terrorismo. El gobierno de facto surgido en 1992, dictó una serie de
medidas muy coercitivas y le otorgó a las Fuerzas Armadas un poder casi
absoluto, especialmente en las llamadas «zonas de emergencia». A ello se
unió una mayor presencia de la Inteligencia militar. Así, se obtuvieron
resultados espectaculares en la lucha contrasubversiva -como por ejemplo la
captura de Abimael Guzmán, máximo líder de Sendero Luminoso-. El lado
negativo fue, sin embargo, los excesos y atropellos cometidos por agentes
estatales, que en lugar de ser ejemplarmente castigados, recibieron, en
muchos casos, garantías de impunidad.
Solamente a manera de enumeración, citamos los casos más
comprometedores de violación a los derechos fundamentales que no han sido
debidamente investigados y sancionados: el crimen de Barrios Altos, el
asesinato por agentes del Estado de un profesor y nueve estudiantes de la
Universidad La Cantuta, el asesinato de Pedro Huilca, importante y reconocido
dirigente sindical, cuya autoría se creía provenía de Sendero Luminoso, pero
que luego fue atribuida a agentes del Servicio de Inteligencia del Ejército. A
todo lo anterior debe agregarse las violaciones evidentes al debido proceso, lo
que ha originado, entre otras injusticias, el apresamiento y condena indebida
de más de mil inocentes, juzgados de manera sumaria por el fuero militar.
Recientemente, el asesinato de la agente de inteligencia Mariella Barreta y las
torturas infringidas a Leonor La Rosa, también miembro de ese organismo, por
parte del Servicio de Inteligencia del Ejército, demuestran el poco escrúpulo
que existe en este tipo de dependencias estatales respecto de los derechos
constitucionales. A ello habría que agregarle los atentados en 'contra de la
libertad de prensa, sobre todo a partir de la reelección del actual Presidente, en
1995; en especial en contra de aquellos medios que han marcado distancias
respecto del inconstitucional proyecto de reelección presidencial, o que
denuncian situaciones de abuso y corrupción23.
___________________________________
20 El informe de 1993 del Grupo de Trabajo sobre Desaparición Forzada e
Involuntaria de la ONU (E/CNA/1993/25) ponía al Perú por segundo año
consecutivo en el primer lugar del «ranking» mundial de esa sombría práctica,
por delante de Sri Lanka, Colombia, Turquía y la India. PERUPAZ Nº 8.
Instituto Constitución y Sociedad. Lima, febrero de 1993, pp. 14-15.
21 Según el Instituto Constitución y Sociedad a diciembre de 1994 el número
de personas desaparecidas en el Perú, por efectos de la violencia política,
ascendía a 3.060, y las denuncias -por el mismo rubro- ante Ministerio Público
llegaron a 5,419 casos, siendo superior a cuatro mil los casos no resueltos.
PERUPAZ NQ 29, ICS, Lima, Perú, pp. 24-25.
22 VIOLENCIA Y PACIFICACION EN EL PERU: Comisión Especial del Senado
de la República. DESCO/Comisión Andina de Juristas. Lima, 1989, p. 331.

35. 3.2. Restricciones a los derechos de participación ciudadana
Uno de los aspectos que los promotores de la actual Constitución más se
ocuparon de relevar, fue el referido a la participación política de la ciudadanía;
específicamente a la participación directa24. Luego de desarrollada una gran
propaganda por parte del oficialismo, estos derechos quedaron efectivamente
incorporados en el texto constitucional F5.
Transcurrido un tiempo prudencial para dejar que la institución se difunda y
para que la población, desde su propia perspectiva y especificidad, haga uso
de este derecho, los dispositivos constitucionales sobre participación no
pueden aplicarse por expresas disposiciones que los distorsionan e impiden su
aplicación.
En lo que se refiere al referéndum, y como lo explicaremos más
desagregadamente cuando comentemos el artículo correspondiente, la opción
de la mayoría gobiernista en el Congreso ha sido por trabar las iniciativas
presentadas, mediante leyes poco técnicas y dirigidas específicamente a evitar
que el pueblo se pronuncie sobre temas espinosos para el gobierno del
ingeniero Fujimori.
Dos casos saltan notoriamente a la vista. El primero, la solicitud de firmas para
llamar a referéndum, promovida por sectores organizados de la población, con
respecto a la venta fragmentada Petro-Perú. Como se sabe, esta iniciativa no
prosperó debido a una serie de modificaciones de la Ley N° 26300 o Ley de
Derechos de Participación y Control Ciudadanos, expedida para ampliar y
desarrollar la normativa constitucional. Estas modificaciones estuvieron
contenidas en la Ley N° 26592, promovida con el fin de neutralizar la
recolección de un numero de firmas por lo demás elevado (10% del
electorado), necesarias para convocar a referéndum.
El segundo caso es el referido a la reelección del presidente Fujimori. Como se
sabe, el Congreso expidió la Ley 26657, denominada «de interpretación
auténtica», en virtud de la cual se «interpreta» el arto 112 de la Constitución,
para permitir que el actual mandatario pueda postular a una nueva elección
_____________________________________
23 Sobre este aspecto, un hecho que debe citarse es el intento del gobierno de
quitarle la nacionalidad al ciudadano peruano Baruch Ivcher, propietario de
Canal 2, al que se le imputan falsas acusaciones de traición a la Patria. Este es
el caso más evidente de desconocimiento no solamente de la libertad de
información, sino de los derechos legítimamente adquiridos, como el derecho a
la nacionalidad y a la propiedad, pues con ello lo que se intenta es desposeer
al citado ciudadano de la nacionalidad adquirida, para arrebatarle, así, la
propiedad sobre su medio de comunicación, cuya línea periodística denunció
una serie de violaciones a los derechos humanos por parte del gobierno que
conmovieron al país y que le restaron popularidad al Presidente Fujimori.
24 Cfr. TORRES Y TORRES LARA, Carlos: La nueva Constitución del Perú.
Instituto Desarrollo y Paz. Lima, 1993, pp. 214 Y ss.
25 Cfr. arts. 2, inc. 17 y 31 de la Constitución.

36. consecutiva el año 2000. Ante esta decisión inconstitucional, un grupo de
ciudadanos reunidos en el Foro Democrático ha promovido una campaña de
recolección de firmas para convocar a un referéndum des aprobatorio de la
referida norma. Este proceso, aún en trámite, ha sido constantemente
saboteado por el propio Congreso.
Independientemente del análisis jurídico sobre este controvertido dispositivo y
sus posteriores consecuencias -tema que analizaremos más adelante- queda
sobre el tapete el sistemático desconocimiento de la normativa constitucional y
la relativización absoluta del derecho de participación ciudadana. En efecto, no
parece existir el menor ánimo por parte del gobierno de respetar las
instituciones que él mismo promovió en su afán de legitimar el golpe del 5 de
abril.
También se encuentran mediatizadas la iniciativa legislativa, la remoción y
revocación de autoridades y la demanda de rendición de cuentas. En un
régimen intrínsecamente autoritario, como es el que actualmente gobierna al
Perú, parece ser poco probable que se dé paso a los mecanismos de control
popular. Prueba final de ello es el esfuerzo de las organizaciones ciudadanas
por revocar a sus autoridades, especialmente ediles. Aquí no solamente se
presenta una falta total de decisión política para facilitar que ello ocurra, sino un
deficiente tratamiento constitucional respecto al Sistema Electoral. Este es
notoriamente enrevesado y ha generado serias contradicciones entre los
propios organismos conformantes, respecto de las atribuciones de cada uno de
ellos.
3.3. El poder en una sola mano
Los problemas de aplicación constitucional respecto de los derechos
fundamentales de la ciudadanía son preocupantes, y parte de esta alarma se
debe a las dudas y recelos que despierta la conducta gubernamental. Cuando
se expidió la Constitución vigente, advertimos de los serios problemas que
podía acarrearle al país una Carta carente de equilibrio político y
excesivamente concentradora del poder en el Presidente de la República.
Señalamos respecto de las atribuciones presidenciales que «el texto publicado
incurre en un presidencialismo inorgánico y con riesgos de cesarismo»26. Este
peligro, anunciado hace cuatro años, ha cobrado realidad en muchos actos que
vienen significando un uso intolerable y abusivo del poder. Muchas veces nos
hemos preguntado si este sesgo era de tipo personal, obra del estilo, la
concepción del poder y las representaciones mentales que sobre él se hace el
actual Jefe de Estado; otras veces hemos cavilado sobre la existencia de una
estructura de poder cívico-militar, en parte visible en cargos públicos y en parte
oculta en la sombra, como factor que inclina al gobierno hacia un estilo
concentrador, excluyente y ciertamente autoritario del poder.
Nuestra posición, en conclusión, es que ambos factores están presentes y se
combinan, pero, al mismo tiempo, son las ambigüedades de la Constitución las

37. que facilitan el sesgo y hasta la tendencia a prescindir de ella cuando estorba a
una cúpula de poder que visiblemente no tiene interés en la democracia, sino
en permanecer el mayor tiempo posible en los cargos públicos más
importantes del Estado.
He aquí algunas pruebas: al desenfadado intento de «interpretar» la
Constitución para obtener cinco años más de Fujimori en la Presidencia, se
han agregado otros hechos graves, como la destitución de los magistrados del
Tribunal Constitucional que emitieron sentencia en contra de esta
inconstitucional pretensión; la orden expedida a la sumisa mayoría en el
Congreso para que no legisle y no fiscalice los actos gubernamentales; la
protección con la que la mayoría oficialista ha revestido a Vladimiro
Montesinos, el asesor personal del Presidente de la República, sobre cuya
conducta personal y profesional existen múltiples sombras y temores; la
intervención directa en el Poder Judicial y en el Ministerio Público, que se han
convertido en los apéndices orgánicos del Ejecutivo; el control ejercido sobre
todos y cada uno de los organismos y funcionarios del Estado, sin ninguna
posibilidad de independencia o de opinión propia; la fragilidad preconcebida del
Consejo de Ministros, que ha quedado relegado . a un segundo plano en el
nivel de las decisiones políticas; en fin, los ataques en contra de la prensa
independiente y los actos destinados a impedir el libre ejercicio de la libertad de
expresión, que se han hecho visibles en la persecución a periodistas,
programas de opinión, prensa escrita, radial y televisiva, incluyendo en el
extremo más vergonzoso e indignante el despojo de la nacionalidad al
accionista mayoritario de Frecuencia Latina, Canal 2, como camino para
despojarlo de su propiedad.
Estos hechos, a los que se pueden agregar otros de igual gravedad, no son
sino el reflejo de dos factores convergentes: la vocación de la cúpula civil-
militar que gobierna por permanecer indefinidamente en el poder, y la debilidad
de una Constitución a la que hay que defender de las violaciones de sus
propios autores.
3.4. La destitución de los magistrados del Tribunal Constitucional
El punto de inflexión más evidente del régimen fujimorista, principal promotor
de la Constitución de 1993, ha sido, sin lugar a dudas, la destitución de tres
magistrados del Tribunal Constitucional. Este hecho político, quizá uno de los
más importantes de los últimos años, determinó que, por primera vez en los
siete años de gestión al frente del gobierno, el Presidente Fujimori cayera
estrepitosamente en las encuestas ciudadanas, que poco antes de esta medida
lo seguían beneficiando.
El análisis jurídico de esta medida y sus antecedentes lo hacemos en el
Capítulo constitucional referido al Tribunal Constitucional. Sin embargo, hemos
querido hacer mención a esta circunstancia para ubicarla en el contexto de la
______________________________________
26 BERNALES, Enrique: Estructura del Estado en la Constitución de 1993. En
PERUPAZ, Volumen 2, Nº 11, mayo-junio de 1993. Instituto Constitución y
Sociedad, Lima, p. 18.

38. vigencia de la Constitución de 1993. Como se sabe, todo se inició con la dación
de la inconstitucional Ley N° 26657, que permite una nueva postulación del
Presidente Fujimori en las elecciones del año 2000. El Colegio de Abogados de
Lima presentó, a renglón seguido, una acción de inconstitucionalidad de la
referida norma, la que fue resuelta, mediante sentencia que apeló al control
difuso, atribución constitucional de todo magistrado con funciones
jurisdiccionales, para declarar «inaplicable» la referida norma para el caso
concreto del Presidente en ejercicio.
Evidentemente, lo que estaba haciendo el Tribunal era preferir la Constitución a
normas de menor jerarquía. La reacción de la opinión pública fue de respaldo a
la decisión; la del gobierno no. Lo que vino después es materia conocida. El
Congreso de la República, en una actitud que sólo merece condena, inició un
procedimiento de acusación en contra de los cuatro magistrados del Tribunal.
Este concluyó, como era de esperarse, con la destitución de tres magistrados.
Es decir, la venganza política ordenada por el gobierno a la mayoría oficialista
se había consumado.
¿Qué sentido tiene entonces el texto de la Constitución, que establece la
autonomía de este órgano y la inmunidad e inviolabilidad de sus miembros? En
este caso concreto, ninguno. Surge entonces la paradoja de que quienes
fuimos críticos muy duros con respecto a la Carta vigente, tengamos que
defenderla de sus propios autores.

39. PROLOGO A LA SEGUNDA EDICION
La Constitución de 1979 era una buena Carta Magna. Algunas partes
necesitaban actualización -como aquellas referidas a la descentralización y al
tratamiento regional, además de algunos aspectos económicos que habían
quedado desfasados- pero lo sustancial, es decir, los derechos individuales y el
reparto y equilibrio del poder, estaban muy bien logrados. Nada urgía, pues, a
su reemplazo y los sistemas previstos por la propia Constitución para su
reforma parcial eran suficientes y adecuados para su perfeccionamiento. Más
aún, yo fui -lo creo aún fundadamente- partidario de no abusar del poder que
los parlamentarios teníamos de presentar iniciativas de reforma, pues una
Constitución requiere de tiempo para poder ser apreciada en conjunto y para
que "penetre" en la conciencia colectiva. A mi juicio, sólo lo indispensable debía
ser objeto de cambio.
La Constitución de 1993, en balance, es más defectuosa, por lo menos en
muchas partes vitales en una Carta Magna. Existe conciencia general que tiene
tras de sí un lastre antidemocrático: el golpe de Estado del 5 de abril de 1992.
Sin embargo, las circunstancias no nos dejaron otra opción que aceptar un
cambio mayor. La presión internacional a la que fue sometido el gobierno de
facto del ingeniero Alberto Fujimori y la conciencia de los avances de Sendero
Luminoso, con el criminal Abimael Guzmán aún libre, que exigían deponer
reclamos en procura de una solución no violenta a los dilemas que planteaba la
ilegalidad del gobierno, obligó a forzar un cronograma de retorno a la
institucionalidad democrática. Este hecho promovió la instalación del
denominado -con conciencia de culpa- Congreso Constituyente Democrático,
en donde hubo mayoría absoluta del movimiento del Presidente en ejercicio y
sus aliados casi incondicionales.
El debate constituyente fue opaco, no fue precedido por un intercambio general
de ideas que señalara una nueva orientación global y, salvo notables
excepciones, avanzó entre parámetros diminutos y pre-establecidos. No se
promovió una discusión abierta en la que participaran las instituciones de la
sociedad civil. Al contrario, reiteradamente se constató la imposición irreflexiva
de una serie de ideas sueltas que respondían -en una mayoría de casos- a
afanes coyunturales e inmediatistas de un gobierno ungido de legitimidad y que
se movía alrededor de un hombre sediento de aumentar y perpetuarse en el
poder.
El resultado fue un texto hecho de retazos -las propuestas y el debate siguieron
el orden de los artículos de la anterior Constitución- con gruesos errores en
cuanto a la sistemática constitucional. Una lectura des agregada de la
Constitución de 1993 conduce a afirmar que el espíritu que la anima es la
intención de concentrar los poderes del Presidente de la República,
relativizando las funciones de los demás órganos del Estado -sobre todo los de
control- y reduciendo al Congreso a su más mínima expresión. En ese contexto
se explica -pero no justifica- el poco respeto que despierta una Constitución en
sí misma limitada.

40. Aún así, se la debe aceptar con todos los errores que la atraviesan. No puede
ser desconocida en cuanto a Ley de Leyes aprobada en un referéndum
discutido pero sancionado por el Jurado Nacional de Elecciones. Desconocerla
sería caer en un extremo que negaría la necesidad de propiciar la formación de
un Estado de Derecho.
Los cambios que se requieran deben ceñirse a las formas autorizadas por la
misma Constitución, pues hay que procurar evitar la insurgencia mientras los
nuevos actos del gobierno no sobrepasen ni veles de insoportable violencia
contra tal Carta. Por esa grave responsabilidad que asumen hoy,
curiosamente, quienes no buscaron cambiar la Constitución de 1979 es que
resulta la paradoja de quienes tienen un juicio crítico respecto a ella sean hoy
sus principales defensores, mientras sus inspiradores la vulneran
constantemente. Es que tenemos un deseo profundo de retornar al respeto a la
palabra, al juramento, al contrato, a la Ley y sobre todo a la Constitución y sus
formas. Deseamos una democracia dentro de un incondicional acatamiento al
derecho público y privado.
Independientemente de los errores que creamos encontrar en la Constitución
de 1993 debe primar la necesidad de contribuir a la construcción de una
democracia representativa en que todos, gobernantes y gobernados, acaten la
Ley y en el que primen las libertades políticas, la seguridad jurídica y las reglas
mínimas de convivencia pacífica.
Robándole una cita a Bernales diré que Charles de Gaulle propuso ver a la
Constitución como un espíritu y a sus instituciones como una práctica. La
reflexión apunta a su carácter superior no sólo en cuanto a Ley de Leyes sino
en su pretensión de ser el documento histórico, Magno, en el que se plasmen
las aspiraciones de un pueblo a convivir ordenadamente dentro de sistemas en
los que la libertad está segura y el poder busca la justicia. La Constitución
debe, pues, tener un espíritu de permanencia que trascienda los límites
temporales del poder y que ofrezca a la sociedad que regula el amparo de su
normatividad.
John Locke, el filósofo y jurista puritano inglés al defender en su Segundo
Tratado de Gobierno Civil (1690) la "Revolución Gloriosa" por la que la Cámara
de los Comunes derrocó al Rey Católico Jacobo 11, dijo que todos los hombres
nacen iguales con derechos inalienables -es decir que no se pueden perder- a
la vida, a la libertad y a la propiedad. Salvo lo último, que denotaba el carácter
oligárquico-plutocrático de este sistema, una vez extendido verdaderamente a
todos los hombres y mujeres (que no son iguales pero que sí deben tener
igualdad de oportunidades), el diseño es impecable. El instrumento es la
democracia representativa que es el respeto de las minorías a las mayorías
transitorias siempre que éstas se ajusten en todo momento a la Constitución en
su espíritu y en su letra y permitan a la minoría procurar, también dentro de la
Ley, exponer sus opciones alternativas. Quizá si el mensaje central que se
puede extraer del libro que presento sea la decidida apuesta del autor por la
necesidad de consolidar un auténtico sistema democrático representativo.
Convertir esa afirmación en realidad debe ser nuestra permanente
preocupación. Hoy en el mundo no se puede hablar de un Estado Democrático