Este documento analiza la democracia directa en México, específicamente la consulta popular recientemente establecida en la Constitución. Explica que la democracia directa podría ser ideal pero que la sociedad mexicana actual no reúne las condiciones ideales. También resume brevemente los antecedentes de la democracia directa en el mundo y México a nivel local, así como los detalles legales de la consulta popular en la Constitución federal.

1. 1
DEMOCRACIA DIRECTA EN MÉXICO:
LA CONSULTA POPULAR, FUTURO INCIERTO
Abel Hernández Santos
El presente trabajo pretende ser una modesta contribución a las discusiones sobre
qué tan pertinente es tener instituciones de democracia directa en México. A nivel
federal no hay referente alguno, mientras que, por lo que hace al rubro local, los
resultados no son concluyentes.
Así las cosas, se afirma que la democracia directa podría ser el ideal para una
sociedad que hubiera abolido sus conflictos, que sus integrantes tuviesen ideas
semejantes, que todos tuvieran un alto nivel de cultura política y una similar
capacidad de argumentación en los debates y, finalmente, que cada uno hubiese
antepuesto el bien común a sus intereses particulares. Desafortunadamente, esa
sociedad no existe.
Palabras clave: consulta popular, democracia directa, temas de trascendencia
nacional.
México, agosto de 2014
Abstract:
This paper is intended as a modest contribution to discussions on how relevant it is
to have institutions of direct democracy in Mexico. At the federal level there is no
reference to any while, so does the local area, the results are inconclusive.
So, it is stated that direct democracy could be ideal for a society that had abolished
its conflicts, its members had similar ideas, they all had a high level of political
culture and a similar capacity in the discussions and arguments, eventually
everyone would prefix the common good to their particular interests. Unfortunately,
that society does not exist.
Keywords: popular consultation, direct democracy, issues of national importance.

2. 2
DEMOCRACIA DIRECTA EN MÉXICO:
LA CONSULTA POPULAR, FUTURO INCIERTO
Introducción
A raíz de la reforma al artículo 35 de la Constitución Política de Los Estados
Unidos Mexicanos publicada el 9 de agosto de 2012, los derechos políticos de los
ciudadanos mexicanos se ampliaron: ahora podrán aspirar de manera
independiente a puestos de elección popular sin necesidad de ser postulados por
partidos políticos, a iniciar leyes y a votar en las consultas populares sobre temas
de trascendencia nacional.
Si bien es cierto que esas figuras de participación se previeron desde 2012, es
hasta el 14 de marzo de 2014 y el 23 de mayo de ese mismo año, con la
publicación de la Ley Federal de Consulta Popular y la legislación electoral
secundaria, respectivamente, cuando cobran vida legal, a nivel federal, dos de las
tres figuras citadas en el párrafo anterior: las candidaturas independientes y la
consulta popular, en tanto que el derecho a iniciar leyes aún está por
materializarse y es probable que tarde en ser normado.
Las candidaturas independientes pertenecen a lo que los estudiosos del derecho
electoral llaman “democracia representativa”, en tanto que la consulta popular cae
dentro de la clasificación “democracia directa”.
No obstante que la palabra democracia significa gobierno o poder del pueblo,
dicha democracia puede ser indirecta o directa.
Sartori define a la democracia representativa como una "democracia indirecta, en
la que el pueblo no gobierna pero elige representantes que lo gobiernen".1 (Sartori,
2007, p.150).
Para el mismo autor, la democracia directa se refiere a una forma de gobierno en
la cual "…el pueblo participa de manera continua en el ejercicio directo del
poder".2 (Sartori, 2007, p. 346). Se trata, por así decirlo, de una democracia auto
gobernante.
También se ha catalogado a la democracia directa como democracia participativa,
pretendiendo significar con ello que es una forma de gobierno en la que los
1 Giovanni Sartori, Teoría de la democracia. vol. 2, Alianza Editorial, México
2 Op. Cit.

3. ciudadanos pueden participar directamente en el proceso de toma de decisiones
políticas, preferentemente en los procesos legislativos.
3
Ahora bien, Zovatto ha clasificado los mecanismos de democracia directa de la
manera siguiente3:
“…consulta popular (plebiscito/referéndum), con mucho, el
mecanismo más usado; la iniciativa legislativa popular y la
revocatoria de mandato. Conscientes de que toda clasificación
presume grados diversos de subjetividad y arbitrariedad, el propósito
que nos anima es presentar un tema muy complejo de la manera
más clara posible.
Un criterio combinado de clasificación distingue entre mecanismos de
democracia directa personales o sustantivos (por su ámbito de
aplicación) y “desde abajo” o popular, o “desde arriba” o institucional
(por su origen)”. (Zovatto, 2007, p.135, Tratado de Derecho Electoral
Comparado de América Latina).
Para los mexicanos, según el artículo 3 constitucional, fracción II, inciso a), la
democracia no es sólo una estructura jurídica y un régimen político, sino un
sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural
del pueblo.
De acuerdo con el artículo 39, la soberanía nacional reside esencial y
originariamente en el pueblo, quien la ejerce por medio de los poderes de la Unión
y los de los estados (artículo 41).
Esta primera lectura de los artículos constitucionales 3, 39 y 41 podría indicar que
la democracia en México es representativa y no directa.
La democracia directa en el mundo
Los primeros casos de democracia directa los registra la historia en Grecia, en el
lapso del 507 al 300 AC. En Roma, un tipo similar de democracia se ejerció
durante cuatro siglos, hasta la muerte de Julio César en 44 AC.
Ya en la era cristiana, la democracia directa aparece en la Althing o "Asamblea de
Hombres Libres" de la Islandia del siglo X, así como en los Usatges de Cataluña
en el siglo XI (creadores del primer código jurídico-constitucional de la historia,
bajo el reinado de Roma Berenguer IV) y en los "parlamentos" creados durante el
3 Nohlen, Dieter; Orozco, Jesús; Thompson, José; Zovatto, Daniel (compiladores). Tratado de
derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. Fondo de Cultura Económica.
México. 2007.

4. reinado de Eduardo I en la Inglaterra del siglo XIII, sitio este último en donde se
inicia el concepto de separación de poderes.
En la época moderna, la democracia directa a nivel federal y local comenzó en las
ciudades de Suiza en el siglo XIX.
No obstante, en un sentido muy estricto, la democracia directa, tal como fue
establecida en las antiguas polis griegas, es aplicada solamente en 3 cantones
suizos: Appenzell, Glaris y Unterwalden. Se llama Landgemeinde, porque el
pueblo se reúne en la plaza pública de la ciudad o en una pradera una vez al año,
donde aprueban las leyes, el presupuesto y, también, las reformas
constitucionales.
Otro ejemplo de democracia directa son los Estados Unidos, donde a pesar de no
existir este mecanismo a nivel federal, más de la mitad de los estados y condados
permiten que los ciudadanos promuevan la votación de iniciativas y cuentan con
mecanismos para promover iniciativas o referendos.
Existen también reuniones comunitarias (town meeting) y diversas instituciones a
nivel municipal donde los ciudadanos pueden interactuar con los responsables de
la administración en la toma de decisiones.
4
La democracia directa en América Latina
En el libro Democracia directa en Latinoamérica se hace un estudio muy detallado
de este tipo de democracia en esta región del globo.
El texto, que puede ser consultado en línea en la página
http://www.idea.int/publications/direct_democracy_la/upload/inlay_DD_in_LA.pdf, no habla de
México debido a que, a la fecha de edición, esa figura no estaba contemplada en
su Constitución Federal.
La democracia directa en México
Antes de 2012 no había contemplados, en la Constitución federal mexicana,
mecanismos de democracia directa. Ahora existen dos, los cuales están
plasmados en las fracciones VI y VII del artículo 35 de la Carta Magna: la
iniciativa popular (derecho de iniciar leyes) y la consulta popular.
A nivel local, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, aprobado por el
Congreso de la Unión en 1994, reconoce tanto la iniciativa popular como el
plebiscito hasta 1997.
El primer antecedente del uso de mecanismos de democracia directa tiene lugar
en marzo de 1993 con la realización del primer plebiscito en el Distrito Federal.

5. 5
En dicho plebiscito se plantearon tres preguntas:
1. ¿Está de acuerdo en que los gobernantes del DF sean elegidos mediante
el voto directo y secreto de los ciudadanos?
2. ¿Está de acuerdo en que el DF cuente con un poder legislativo propio?
3. ¿Está de acuerdo en que el Distrito Federal se convierta en un estado de
la federación?
Para 2000, se confirió a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la facultad de
legislar en cuanto al referéndum, plebiscito e iniciativas ciudadanas. Diez años
después, se agregó una nueva figura: el presupuesto participativo, definido en la
ley como el proceso por el cual los ciudadanos deciden respecto a la forma en que
se ejercen recursos públicos en proyectos específicos en sus colonias y pueblos
originarios.
Para el caso de Veracruz, la democracia directa se incluyó en la constitución local
de 2000, publicada en la Gaceta Oficial el 3 febrero de ese año. Dicho documento
incorpora, como derechos de los ciudadanos, en su artículo 15, fracción I, el
participar en los procesos de plebiscito, referendo e iniciativa popular.
Para octubre de 2001, se publica la ley número 76 de referendo, plebiscito e
iniciativa popular y se inaugura con un plebiscito efectuado el 26 de agosto de
2001.
Las preguntas de ese plebiscito fueron 5:
1. ¿Considera usted que el Gobierno del Estado debe tomar medidas para
hacer más eficiente y garantizar a los veracruzanos la prevención del delito,
la impartición y administración de justicia, la revisión de penas y el respeto a
sus derechos?
2. ¿Considera usted que el Gobierno del Estado debe crear un órgano
encargado de la promoción y preservación de las lenguas, culturas y usos y
costumbres de los pueblos indígenas?
3. ¿Considera usted que el Gobierno del Estado debe gestionar ante el
Gobierno Federal un mecanismo para incrementar los recursos federales
que Veracruz requiere para hacer obra pública, aplicando mecanismos para
fortalecer a los municipios?
4. ¿Considera usted que el Gobierno del Estado debe gestionar ante el
Gobierno Federal mecanismos para supervisar y hacer pública la
información de las auditorías especializadas y el programa de emergencia
radiológica externa (PERE) de la central núcleo eléctrica de Laguna Verde?

6. 5. ¿Considera usted que el gobierno del estado debe seguir promoviendo la
organización de la Cumbre Tajín?
6
Los resultados del plebiscito fueron los siguientes:
Votación total: 679,836.
La lista nominal fue de 4’195,761 ciudadanos. (Datos consultables en la página 62
de la Memoria del plebiscito 2001, en la liga
http://www.iev.org.mx/1publica/libros/publicacion/52memo01/Memoria2001.html)
Pregunta número uno
Por el sí 611,574
Por el no 30,428
Nulos 37,825
Pregunta número dos
Por el sí 588,769
Por el no 41,563
Nulos 49,498
Pregunta número tres
Por el sí 598,945
Por el no 34,260
Nulos 46,631
Pregunta número cuatro
Por el sí 575,693
Por el no 51,565
Nulos 52,568
Pregunta número cinco
Por el sí 526,006
Por el no 95,338
Nulos 58,492
Las preguntas fueron calificadas como inapropiadas, irrelevantes y ociosas por los
críticos de ese plebiscito. En palabras de Agustín Basilio de la Vega:
“La reciente experiencia en el Estado de Veracruz confirma que
los mecanismos de participación directa de los ciudadanos
pueden ser útiles para fines ajenos a la democracia, es decir, para
justificar decisiones estatales contrarias al bien común”.

7. 7
“Aunque desde el punto de vista ideal el plebiscito, el referéndum
y la iniciativa popular pueden ayudar a fortalecer un sistema
democrático, a lo largo de la historia se han utilizado para legitimar
medidas dictatoriales y totalitarias que tienden a favorecer a
grupos políticos y económicos y que han provocado más mal que
bien en las naciones del mundo”. (Plebiscito a la veracruzana.
Agustín Basilio de la Vega. Revista Transición número 39.
Septiembre de 2001. Consultable en la liga
http://cetrade.org/v2/book/export/html/803
La consulta popular en la Constitución federal de México
La fracción VII del artículo 35 constitucional establece, como uno de los
derechos de los ciudadanos:
VIII. Votar en las consultas populares sobre temas de
trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente:
1o. Serán convocadas por el Congreso de la Unión a
petición de:
a) El Presidente de la República;
b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de
cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión; o
c) Los ciudadanos, en un número equivalente, al menos, al dos
por ciento de los inscritos en la lista nominal de electores, en los
términos que determine la ley.
Con excepción de la hipótesis prevista en el inciso c) anterior, la
petición deberá ser aprobada por la mayoría de cada Cámara del
Congreso de la Unión,
2o. Cuando la participación total corresponda, al menos, al
cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal
de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes
Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades
competentes;
3o. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción
de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución; los
principios consagrados en el artículo 40 de la misma; la materia
electoral; los ingresos y gastos del Estado; la seguridad nacional y
la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada
permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá,
previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión,
sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta;

8. 8
4o. El Instituto Nacional Electoral tendrá a su cargo, en
forma directa, la verificación del requisito establecido en el inciso
c) del apartado 1o. de la presente fracción, así como la
organización, desarrollo, cómputo y declaración de resultados;
5o. La consulta popular se realizará el mismo día de la
jornada electoral federal;
6o. Las resoluciones del Instituto Nacional Electoral podrán
ser impugnadas en los términos de lo dispuesto en la fracción VI
del artículo 41, así como de la fracción III del artículo 99 de esta
Constitución; y
7o. Las leyes establecerán lo conducente para hacer
efectivo lo dispuesto en la presente fracción.
El 14 de marzo de 2014, en el Diario Oficial de la Federación, apareció publicada
la Ley Federal de Consulta Popular, la cual prevé, en su artículo 5, que serán
objeto de consulta popular los temas de trascendencia nacional.
¿Y cuáles son los temas de trascendencia nacional? El artículo 6 da la respuesta:
“Se entiende que existe trascendencia nacional en el tema
propuesto para una consulta popular cuando contenga elementos
tales como:
I. Que repercutan en la mayor parte del territorio nacional, y
II. Que impacten en una parte significativa de la población”.
Más adelante, el artículo 11 establece qué no podrá ser objeto de consulta:
“I. La restricción de los derechos humanos reconocidos por la
Constitución;
II. Los principios consagrados en el artículo 40 de la Constitución;
III. La materia electoral;
IV. Los ingresos y gastos del Estado;
V. La seguridad nacional, y
VI. La organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza
Armada permanente”.
Se pensará que cualquier cosa, con excepción de lo indicado en el párrafo
anterior, puede ser objeto de consulta. No es así. Y tan no lo es, que el dictamen

9. original enviado por el Senado a la Cámara de Diputados contenía otros
supuestos de procedencia de la consulta popular que fueron suprimidos sin
explicación alguna.
Originalmente, el artículo 5 decía: “Serán objeto de consulta popular los actos de
carácter legislativo del Congreso de la Unión, así como los actos
administrativos del Ejecutivo Federal, siempre que sean de trascendencia
nacional”.
Esto es, de un día para otro, literalmente, los actos legislativos y administrativos
desaparecieron como supuestos de consulta popular y los mismos fueron
sustituidos por la palabra “tema”.
De la misma manera, del artículo 6 desaparecieron las fracciones III, IV y V,
relativos a los “temas de trascendencia nacional”:
9
III. Que propongan la creación, modificación o eliminación de
políticas públicas que repercutan en la mayor parte del
territorio nacional o impacten en una parte significativa de la
población;
IV. Que propongan legislar sobre nuevas leyes o
modificaciones a las existentes que impacten en una parte
significativa de la población, y
V. Las demás que determine el Congreso.
Por supuesto que esas desapariciones tienen una explicación: se previó la
partidización de las consultas populares.
Y si no, basta con ver quiénes son los promoventes del primer aviso de intención
que se ha entregado al Congreso para que se realice una consulta popular el
primer domingo de junio de 2015: Andrés Manuel López Obrador, Martí Batres
Guadarrama, Elena Poniatowska Amor, Claudia Sheinbaum Pardo y Javier
Jiménez Espriú, todos ellos enlistados en un nuevo partido político nacional.
¿Y el tema que proponen para consulta los ciudadanos citados en el párrafo
anterior? Nada menos que la reforma constitucional en materia energética.
Morena propone que la pregunta sea: "¿Estás de acuerdo o no en que se
otorguen contratos o concesiones a particulares, nacionales o extranjeros,
para la explotación del petróleo, el gas, la refinación, la petroquímica y la
industria eléctrica?"
Otros partidos que están interesados en temas para consulta popular son el
Partido de la Revolución Democrática, el Partido Acción Nacional y el Partido
Revolucionario Institucional.

10. El PRD, también en cuestiones energéticas, propone que la pregunta sea: "¿Está
de acuerdo en que se mantenga el decreto de reformas a los artículos 25, 27
y 28 de la Constitución en materia de petróleo y energía eléctrica publicado
el 20 de diciembre de 2013?"
10
El PAN explora otra vertiente económica: el salario mínimo.
La pregunta que propone Acción Nacional es: ¿Estás de acuerdo en que la Ley
Federal del Trabajo establezca que la Comisión Nacional de los Salarios
Mínimos fije un nuevo salario mínimo que cubra todas las necesidades de
una familia para garantizar al menos la línea de bienestar determinada por el
Coneval?
El PRI explora la modificación del sistema electoral:
La pregunta que propone este último partido es: ¿Estás de acuerdo en que se
modifique la Constitución para que se eliminen 100 de los 200 diputados
federales plurinominales y 32 senadores por el principio de representación
proporcional?
Obviamente, para que la pretensión de consulta que hagan los ciudadanos llegue
hasta las urnas, ésta deberá recorrer un camino largo: alcanzar el 2 por ciento de
la lista nominal de electores nacional (algo así como 1’600,761 firmas), porcentaje
que debe ser validado por el Instituto Nacional Electoral.
Salvado ese escollo, deberá pasar por otro filtro: la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, la cual resolverá sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta
popular y revisará, al menos, cuatro cosas:
a) Que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta,
b) Que la misma no sea tendenciosa ni contenga juicios de valor,
c) Que emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible, y
d) Que produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
Si las preguntas que proponen los partidos políticos son declaradas
constitucionales, el Congreso, por conducto de sus mesas directivas, emitirá la
convocatoria de consulta popular, la notificará al Instituto Nacional Electoral para
los efectos conducentes y ordenará su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Y sólo hasta entonces habrá consulta popular, organizada por el INE, exactamente
el día de la jornada electoral federal.
Independientemente de cuántas consultas resulten procedentes (preguntas), se
usará solamente una papeleta, dice el artículo 43 de la Ley Federal de Consulta
Popular.

11. 11
CONCLUSIONES
No existe ningún elemento de juicio para suponer que la democracia directa
mejore el sistema político mexicano. Lo que parece más probable es que las
posiciones irreconciliables se polaricen, ya que las ideas de democracia directa
rara vez surgen de las masas.
Y es que, la historia lo ha demostrado, son las pequeñas minorías iluminadas, --
autoproclamadas “vanguardia revolucionaria”-- las que, por estar mejor
preparadas, manipulan al populacho.
Por otro lado, resulta contradictorio que sean los partidos políticos los que se
apoderen de la figura de consulta popular, mecanismo de democracia directa
recién creado, cuando ellos tienen el poder o atribución de proponer leyes a través
de sus diputados o senadores en el poder Legislativo.
Si bien es cierto que los partidos en el Congreso y el depositario del Poder
Ejecutivo Federal están facultados para solicitar una consulta popular, ¿qué no la
consulta popular fue concebida como un medio para los ciudadanos de a pie?
Finalmente, me quedo con las palabras de Zovatto: “…los mecanismos de
democracia directa deben ser vistos como instrumentos para consolidar el sistema
democrático, que complementan, pero no sustituyen, a las instituciones de la
democracia representativa. Si bien es cierto que los primeros pueden fortalecer la
legitimidad política y abrir canales de participación que faciliten una reconciliación
entre los ciudadanos y sus representantes, los partidos políticos y el Poder
Legislativo deben mantenerse como las instituciones centrales donde se articulan
y combinan las preferencias ciudadanas, y deben fortalecerse en aras de mejorar
la calidad y legitimidad de la representación democrática”. ( 2007, p. 291).

12. 12
BIBLIOGRAFÍA
Sartori, Giovanni. Teoría de la democracia. vol. 2, Alianza Editorial, México,
Lissidini, Alicia; Welp, Yanina y Zovatto, Daniel (coordinadores). Democracia
directa en Latinoamérica. Edición electrónica, consultable en
http://www.idea.int/publications/direct_democracy_la/upload/inlay_DD_in_LA.pdf
Nohlen, Dieter; Orozco, Jesús; Thompson, José; Zovatto, Daniel (compiladores).
Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición.
Fondo de Cultura Económica. México. 2007.
Revista Transición número 39. Septiembre de 2001. Consultable en la
liga http://cetrade.org/v2/book/export/html/803
Legisgrafía
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Constitución Política del Estado de Veracruz-Llave
Estatuto de Gobierno del Distrito Federal
Ley de participación ciudadana del Distrito Federal
Ley de referendo, plebiscito e iniciativa popular de Veracruz
Ley Federal de Consulta Popular