1. Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2010.038364-4, de Rio do Sul
Relator: Des. Fernando Carioni
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 114,
INCISO I, DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE LONTRAS.
CARÊNCIA DE AÇÃO E INÉPCIA DA INICIAL. PREFACIAIS
RECHAÇADAS. EXIGÊNCIA DE PRÉVIA AUTORIZAÇÃO PELO
LEGISLATIVO PARA A VENDA DE BENS MÓVEIS.
CONSTITUIÇÃO ESTADUAL QUE SOMENTE EXIGE A
INTERFERÊNCIA DO PODER LEGISLATIVO PARA A
ALIENAÇÃO DE BENS IMÓVEIS. OFENSA AO PRINCÍPIO DA
HARMONIA E INDEPENDÊNCIA ENTRE OS PODERES.
PECHA DE INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA.
INTERPRETAÇÃO CONFORME A CONSTITUIÇÃO COM
REDUÇÃO DE TEXTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DO PEDIDO.
Afronta o princípio de independência e harmonia dos
Poderes, consagrado no artigo 32 da Constituição Estadual,
dispositivo de lei que condiciona a venda de bens públicos
móveis à previa autorização legislativa.
Dispondo a Constituição Estadual que compete ao Legislativo
autorizar a alienação de bens imóveis, não há respaldo legal para
ampliar tal restrição para os bens móveis.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de
Inconstitucionalidade n. 2010.038364-4, da comarca de Rio do Sul (1ª Vara Cível), em
que é requerente Prefeito Municipal de Lontras, e requeridos Câmara de Vereadores
de Lontras e outro:
O Órgão Especial decidiu, por votação unânime, julgar parcialmente
procedente o pedido inicial para dar interpretação conforme a Constituição Estadual
ao inciso I do art. 114 da Lei Orgânica do Município de Lontras, com redução de texto,
para suprimir a expressão "móveis e". Custas legais.
Presidiu a sessão, realizada no dia 21 de setembro de 2011, com voto, o
Exmo. Sr. Des. Trindade dos Santos, e dela participaram os Exmos. Srs. Des. Cesar
Abreu, Ricardo Fontes, Jaime Ramos, Newton Janke, Lédio Rosa de Andrade, Sérgio
Izidoro Heil, João Henrique Blasi, Gaspar Rubik, Mazoni Ferreira, Luiz Cézar

2. Medeiros, Vanderlei Romer, Eládio Torret Rocha, Nelson Schaefer Martins, José
Volpato de Souza e Sérgio Roberto Baasch Luz. Funcionou como Representante do
Ministério Público a Exma. Sra. Dra. Walkyria Ruicir Danielski.
Florianópolis, 6 de outubro de 2011
Fernando Carioni
RELATOR
Gabinete Des. Fernando Carioni

3. RELATÓRIO
O Prefeito Municipal de Lontras ajuizou ação direta de
inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, do inciso I do artigo 114 da Lei
Orgânica do Município de Lontras, o qual está assim redigido:
Art. 114. A alienação de bens municipais, subordinada a existência de
interesse público, devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e
obedecera a seguinte norma:
I - no caso de venda de bens móveis e imóveis dependerá de autorização
legislativa e concorrência pública, dispensada esta no caso de dotação e permuta.
Sustenta a ausência de razoabilidade em se exigir autorização
legislativa para a venda de bens móveis.
Enfatiza que a exigência de prévia autorização legislativa para a
alienação de bens imóveis fere o princípio da harmonia e independência entre os
Poderes.
Esclarece que a Constituição Estadual, nos arts. 12 e 39, IX, prevê a
necessidade de autorização do Poder Legislativo apenas na hipótese de alienação de
bens imóveis, silenciando no que tange à venda de bens móveis.
Afirma, ainda, estarem presentes o fumus boni juris e o periculum in
mora, requisitos necessários à concessão da cautelar da pretensão.
Requer, em caráter de urgência, a concessão da cautelar para o fim de
ser suspensa a eficácia do dispositivo apontado como inconstitucional e, ao final, que
seja julgada procedente a ação para declarar a inconstitucionalidade do inciso I do art.
114 da Lei Orgânica do município de Lontras.
Recebido o feito, foi determinado o seu processamento nos termos do
artigo 12 da Lei Estadual n. 12.069/2001 (fl. 172).
Instada a se manifestar, a Câmara de Vereadores do município de
Lontras suscita, em preliminar, a carência de ação em razão da impossibilidade
jurídica do pedido, sob a alegação de que o dispositivo atacado não fere a
Constituição do Estado.
Aponta que não há impedimento na Constituição Estadual em relação à
necessidade da anuência da Câmara Legislativa na venda de bens públicos móveis
sem serventia à administração municipal; em contrapartida, esta norma determina a
realização de um processo regular.
Afirma ser requisito da ação declaratória de inconstitucionalidade que a
ofensa à Constituição Estadual seja direta, não se admitindo interpretações conforme
interesses pessoais ante a observância de possível omissão do legislador.
Argumenta que não houve afronta à harmonia e independência dos
Poderes e que não está previsto nas atribuições privativas do Chefe do Poder
Executivo realizar a alienação de bens móveis.
Alega, ainda, a inépcia da inicial, em razão da ausência de fundamento
jurídico ao seu pedido, uma vez que não demonstrou o autor o dispositivo
constitucional afrontado.
No mérito, esclarece que o Projeto de Emenda apresentado pelo autor à
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4. Câmara de Vereadores de Lontras, com o objetivo de retificar o art. 114 da Lei
Orgânica do Município no sentido de retirar do comando a necessidade de prévia
autorização para a alienação de bens públicos, foi rejeitado.
Menciona a existência de decisão do Tribunal de Contas de Santa
Catarina que entende ser indispensável a manifestação da Assembléia Legislativa
para a venda de bens públicos.
Sustenta ser de sua competência apontar irregularidade nos atos
internos da Administração, uma vez que irá ser responsabilizada de forma solidária .
Assevera que, caso seja alienado algum bem de forma ilegal, isto
refletirá nas finanças do município, o que é de controle da Assembléia Legislativa
Municipal.
Aduz que o autor pretende ter poder concentrado na venda dos bens
móveis, com a finalidade de impossibilitar a fiscalização.
Requer, ao final, a improcedência do pedido e a impugnação dos
documentos juntados na exordial.
O município de Lontras, por sua vez, defendeu a inconstitucionalidade
do dispostivo impugnado, reiterando os argumentos expostos na inicial (fls. 233-234).
A douta Procuradoria-Geral de Justiça, em parecer da lavra do Dr.
Raulino Jacó Brüning, opinou pelo deferimento dos pedidos formulados na inicial (fls.
243-246).
Este é o relatório.
Gabinete Des. Fernando Carioni

5. VOTO
O Prefeito municipal de Lontras ajuizou ação direta de
inconstitucionalidade contra o inciso I do art. 114 da Lei Orgânica do município de
Lontras, por entender haver violação ao princípio da harmonia e independência entre
os Poderes, bem como afronta aos arts. 12 e 39, inciso IX, da Constituição Estadual.
Inicialmente, cumpre analisar as questões preliminarmente arguídas
pela Câmara de Vereadores do município de Lontras, quais sejam, a carência de
ação por impossibilidade jurídica do pedido, sob o argumento de que o dispositivo
atacado não viola a Constituição do Estado, uma vez que inexiste previsão impedindo
a determinação de autorização da Câmara Legislativa na venda de bens públicos
móveis, e a inépcia da petição inicial.
Sabe-se que a ação direta de inconstitucionalidade constitui o meio pelo
qual é realizado o controle de constitucionalidade concentrado e abstrato, que irá
verificar a validade de lei ou ato normativo em face da norma constitucional, pelo que
deve o seu objeto estar revestido pelas características da generalidade,
impessoalidade e abstração.
Nas palavras de Pedro Lenza, "entendam-se por leis todas as espécies
normativas do art. 59 da CF/88, quais sejam: emendas à Constituição, leis
complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos
legislativos e resoluções" (Direito constitucional esquematizado. São Paulo: Saraiva,
2009. p. 191).
No caso em comento, o objeto da presente ação é a norma que exige
autorização legislativa para a venda de bens móveis. Nessa senda, observa-se que
está evidenciado o requisito da possibilidade jurídica do pedido, uma vez que há
necessidade de ser discutida a validade do disposto naquela norma em relação à
Constituição Estadual, pois esta apenas impõe a autorização da Assembléia
Legislativa por ocasião da alienação de bens imóveis.
Diante disso, o pedido mediato feito pelo autor adormece na violação
literal do inciso I do art. 114 da Lei Orgânica Municipal de Lontras ante os dispositivos
constantes na Constituição Estadual em seus arts. 12 e 39, inciso IX.
Logo, tem-se como juridicamente possível o pedido formulado.
Sustenta, ainda, a inépcia da petição inicial ao argumento de que as
alegações presentes na exordial são genéricas e sem respaldo legal.
A inépcia da exordial ocorrerá quando uma petição inicial não estiver
apta a ser processada, seja porque da narrativa fática não resulte logicamente o
pedido, seja porque lhe falte qualquer dos requisitos formais do art. 295, parágrafo
único, do Código de Processo Civil.
Na espécie, a peça inicial indicou e transcreveu o dispositivo tido como
inconstitucional, bem como apontou a norma e os princípios constitucionais que
teriam sido violados. Além disso, na fundamentação, especificou como o dispositivo
impugnado viola a ordem constitucional. Por fim, no pedido requereu expressamente
a declaração de inconstitucionalidade da norma apontada como violadora da
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6. Constituição Estadual.
Evidencia-se, assim, a perfeita coerência da inicial, razão pela qual a
peça se mostra apta a ser processada.
Superadas as questões iniciais, passa-se à análise do mérito.
Pretende o requerente ver suspenso o inciso I do art. 114 da Lei
Orgânica do Município de Lontras, que assim dispõe:
Art. 114. A alienação de bens municipais, subordinada a existência de
interesse público, devidamente justificado, será sempre precedida de avaliação e
obedecera a seguinte norma:
I - no caso de venda de bens móveis e imóveis dependerá de autorização
legislativa e concorrência pública, dispensada esta no caso de dotação e permuta.
Para tanto, aponta violação aos artigos 12 e 39, IX, da Carta Magna
Estadual, verbis:
Art. 12. São bens do Estado:
I - os que atualmente lhe pertencem, que vier a adquirir ou lhe forem atribuídos;
II - as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito,
ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;
III - as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem em seu domínio,
excluídas aquelas sob domínio da União, dos Municípios ou de terceiros;
IV - as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes a União;
V - as terras devolutas situadas em seu território que não estejam
compreendidas entre as da União;
VI - a rede viária estadual, sua infra-estrutura e bens acessórios.
§ 1º A doação ou utilização gratuita de bens imóveis depende de prévia
autorização legislativa.
§ 2º Os bens móveis declarados inservíveis em processo regular poderão ser
alienados, cabendo doação somente nos casos que a lei especificar.
Art. 39. Cabe a Assembléia Legislativa, com a sanção do Governador, dispor
sobre todas as matérias de competência do Estado, especialmente sobre:
[...]
IX - aquisição, administração, alienação, arrendamento e cessão de bens
imóveis do Estado;
Sustenta, também, que a norma impugnada fere o princípio da
independência e harmonia dos Poderes, consagrado pelo art. 32 da Constituição
Estadual, ao determinar que "são Poderes do Estado, independentes e harmônicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário".
Discorrendo acerca do tema, José Nilo de Castro salienta que "a
dinâmica do Estado exige o respeito ao princípio da divisão dos Poderes para
sobrevivência do próprio Estado. É que a função administrativa ou executiva é
inconfundível com a função legislativa ou judicial. O exercício dessas funções é
distribuído pelos órgãos denominados Poder Legislativo, Executivo e Judiciário. As
atribuições de cada Poder são explicitadas no ordenamento jurídico-constitucional. E
a explicitação concernente traduz limitação a que se cingem os Poderes constituídos,
a despeito de sua harmonia respectiva. Assim, a lei, resultado da ação da função
legislativa, tem seu domínio próprio. O regulamento e os atos administrativos,
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7. resultado da ação da função executiva, possuem o seu, como os da jurisdição se
encontram cantonados em províncias próprias e indevassáveis" (Direito municipal
positivo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001. p. 56).
Ricardo Cunha Chimenti, por sua vez, leciona:
Para que o exercício do poder não induza ao arbítrio e ao abuso, deve ser
observado o princípio da lealdade constitucional. De acordo com Canotilho e Vital
Moreira, a lealdade constitucional "compreende duas vertentes, uma positiva outra
negativa. A primeira consiste em que diversos órgãos do poder devem cooperar na
medida necessária para realizar os objetivos constitucionais e para permitir o
funcionamento do sistema com o mínimo de atritos possível. A segunda determina
que os titulares dos órgãos do Poder devem respeitar-se mutuamente e renunciar a
prática de guerrilha institucional, de abuso de poder, de retaliação gratuita ou
desconsideração grosseira. Na verdade nehuma cooperação insitucional será
possível sem uma deontologia política, fundada no respeito das pessoas e das
instituições e num apurado sentido da responsabilidade do Estado (statesmanship)".
[...]
A separação dos Poderes, portanto, não impede que, além de sua função
típica (preponderante), cada um exerça atipicamente (de forma secundária) funções
aparentemente atribuídas com exclusividade a outro. A regra é a indelegabilidade de
funções de um Poder para outro. Quando admite a delegação, a Constituição
Federal o faz de forma expressa [...] (Curso de direito constitucional. 6. ed. São
Paulo: Saraiva, 2009. p. 37-38).
Do escólio de José Afonso da Silva, abstrai-se que "a harmonia entre os
poderes verifica-se primeiramente pelas normas de cortesia no trato recíproco e no
respeito às prerrogativas e faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro
lado, cabe assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do poder nem sua
independência são absolutas. Há interferências, que visam ao estabelecimento de um
sistema de freios e contrapesos, à busca do equilíbrio necessário à realização do bem
da coletividade e indispensável para evitar o arbítrio e o desmando de um em
detrimento do outro e especialmente dos governados" (Curso de direito constitucional
positivo. 32. ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 110).
Desse modo, de acordo com o pensamento de Vicente Paulo e Marcelo
Alexandrino, para ocorrer a interferência de um poder na função de outro não irá se
tratar "de uma permissão genérica para que um poder interfira no funcionamento de
outro quando bem entenda, nem de existência de subordinação entre eles, mas sim
de procedimentos específicos estabelecidos expressamente no próprio texto da
Constituição, destinados a assegurar a harmonia e o equilíbrio entre os poderes"
(Direito constitucional descomplicado. 2. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2008. p. 385).
Diante desse contexto, forçoso concluir que o dispositivo da lei orgânica
do município de Lontras, que condiciona a venda de bens móveis à prévia autorização
da Câmara Municipal, fere o princípio da independência e harmonia entre os Poderes
contemplado na Constituição Estadual, na medida em que a ordem constitucional
vigente somente exige a interferência do Poder Legislativo para a alienação de bens
imóveis, silenciando no que tange à venda de bens móveis.
Nesse diapasão, observa-se que os Poderes devem se respeitar e
apenas interferir nas funções delegadas ao outro quando a Constituição determinar;
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8. todavia, ao ser especificado na Constituição Estadual a necessidade de anuência da
Assembléia Legislativa na alienação de bens públicos imóveis, é ilegal ampliar esta
regulamentação para bens públicos móveis por meio de norma municipal, isto porque
o Legislativo estaria interferindo nos atos do Executivo sem autorização
constitucional.
Cabe sublinhar, ainda, que a prévia autorização do Legislativo Municipal
para a alienação de bens imóveis é necessária em razão de acarretar diminuição do
patrimônio público; em contrapartida, "quanto aos bens móveis, desnecessária prévia
autorização legislativa cada vez que forem alienados. Isso faz com que haja uma
submissão exagerada do Executivo ao Legislativo, além de interferir nos critérios de
conveniência e oportunidade. Cita-se, como exemplo, a alienação dos bens que se
tornaram inservíveis para a Administração. A maioria dos bens móveis são fungíveis e
renováveis, e sua venda não altera significativamente o patrimônio público. Logo,
condicioná-la à prévia autorização da Câmara Municipal acaba gerando interferência
na administração pública e criando obstáculos à governabilidade do Município"
(TJRS, ADI n. 70022268130, REL. DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH, DE PORTO
ALEGRE, J. EM 20-7-2009).
Por derradeiro, vale acrescentar que a declaração de
inconstitucionalidade do texto impugnado será parcial, na medida em que o
dispositivo compatibiliza-se com a Constituição apenas com a exclusão da expressão
"móveis e", permanecendo o dispositivo no que se refere à necessidade de
autorização legislativa para a alienação de bens imóveis.
A esse respeito, Alexandre de Morais esclarece que, para obter uma
interpretação conforme a Constituição, o intérprete poderá declarar a
insconstitucionalidade parcial do texto impugnado, no que se denomina interpretação
conforme com redução de texto. "Essa primeira hipótese ocorrerá quando for
possível, em virtude da redação do texto impugnado, declarar a inconstitucionalidade
de determinada expressão, possibilitando, a partir dessa exclusão de texto, uma
interpretação compatível com a Constituição Federal" (Direito constitucional. 23. ed.
São Paulo: Atlas, 2008. p. 17).
Por essa razão, a expressão "móveis e", inserta no inciso I do art. 114
da Lei Orgânica do Município de Lontras, deve ser tida como inconstitucional.
Pelo o exposto, julga-se parcialmente procedente o pedido inicial para
dar interpretação conforme à Constituição Estadual ao inciso I do art. 114 da Lei
Orgânica do Município de Lontras, com redução de texto, para suprimir a expressão
"móveis e".
Este é o voto.
Gabinete Des. Fernando Carioni