Proyecto de Ley creación de Superintendencia Nacional Fiscalizacion Laboral

1. SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE
FISCALIZACIÓN LABORAL
Proyecto de Ley N°538/2011-PE
1

2. SITUACIÓN
DEL MODELO
ACTUAL DE
INSPECCIÓN
DEL TRABAJO

3. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
La propuesta, aprobación y ejecución de políticas y planes nacionales
de inspección del trabajo le compete a la Dirección General de
Inspección del Trabajo - DGIT (órgano de línea del Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo - MTPE).
El inicio de actuaciones inspectivas, la ejecución de los procedimientos
de sanción por incumplimiento de derechos sociolaborales, recursos
materiales y pagos al personal inspectivo son deberes de los
Gobiernos Regionales (al haberse formalizado la transferencia desde
el año 2008).
Dicho modelo no ha obtenido los resultados esperados, entre
otros motivos porque los Gobiernos Regionales no han destinado
los recursos necesarios para su debida implementación y
funcionamiento.

4. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Déficit de personal inspectivo.- 92% de Gobiernos Regionales no
supera el número de 5 personas dedicadas a ejercer funciones de
inspección. Casos extremos son Amazonas, Cajamarca, Huánuco,
Junín y Ucayali que no cuentan con personal inspectivo.
Personal inspectivo contratado por los Gobiernos Regionales
Abril 2012
Fuente: Dirección Operativa de Inspección de la DGIT
No se incluye Lima Metropolitana. Cañete y Huacho se encuentran separados. No se ha considerado personal
inspectivo contratado bajo la modalidad CAS, ya que esta modalidad resulta incompatible con la Ley.

5. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Los Gobiernos Regionales no han adecuado su estructura
organizativa y presupuestal para cumplir funciones inspectivas.
No han adecuado sus instrumentos de gestión (ROF, MOF, CAP).
El 68% no cuenta con ROF y CAP actualizados y aprobados.
Diagnóstico de la situación de los instrumentos de gestión de los GR
DIRECCIONES
REGIONALES CANTIDAD Gobiernos Regionales PORCENTAJE
No tienen ROF y CAP 6 Ancash, Cuzco, Junín, Pasco, Piura y 24%
actualizados Tacna
ROF y CAP 6 Arequi pa, Cajamarca, Ica, Loreto, Puno 24%
elaborados y San Martín
pendientes de
aprobación
ROF y CAP aprobados 8 Amazonas, Apurimac, Callao, La 32 %
Libertad, Lambayeque, Madre de Dios,
Ucayali y Lima
Solo ROF aprobados 5 Ayacucho, Huancavelica, Huánuco, 20 %
(*) Moquegua y Tumbes
TOTAL 25 100%
Fuente: Oficina de Descentralización del MTPE

6. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Según la Encuesta Nacional de Hogares, más de 4 millones de
asalariados demandan visitas de inspección de trabajo, por lo menos
2 veces al año para verificar el cumplimiento de derechos
sociolaborales.
Con la cantidad de inspectores con que cuenta el sistema de
inspección laboral se alcanza sólo una cobertura del 20,09% de la
demanda inspectiva total (957,980 asalariados).
El personal inspectivo que se necesitaría para atender la demanda
inspectiva laboral es 2082 (1,892 inspectores y 190 supervisores). La
falta de presencia del Estado en la vigilancia de derechos
sociolaborales propician abuso, desconfianza y conflictos laborales.

7. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Carencia de recursos materiales.- Inacción de los Gobiernos
Regionales en apoyar con recursos presupuestarios para la
contratación y capacitación del personal y equipos: Sólo 25% de
Direcciones Regionales y Jefaturas Zonales tienen local propio; 51%
no tienen ambientes para comparecencias; 17 Direcciones
Regionales y 10 Jefaturas Zonales no cubren gastos de movilidad
para actuaciones inspectivas; y 89% lo cubre luego que inspectores
realizaron la actuación inspectiva.
Déficit de número de supervisores en los Gobiernos Regionales.- El
personal inspectivo a nivel nacional a marzo 2012 es 420 (21
supervisores, 180 inspectores y 219 inspectores auxiliares). De las 59
dependencias de inspección (Direcciones Regionales y Jefaturas
Zonales), sólo 2 tienen supervisor-inspector, lo que impacta en el
control de las actuaciones inspectivas y fiscalización del personal
inspectivo.

8. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Coexistencia de tres regímenes laborales para el personal
inspectivo.- Marzo 2012, de 420 personal inspectivo 338 (80,48%)
son “Régimen D.Leg. N° 728”, 53 (12,62%) son “Régimen D.Leg. N°
276” y 29 (6,90%) “Régimen CAS”, a nivel nacional, lo que genera
trato desigual. De este total, la planilla del MTPE alberga 94, que
están en el Régimen D.Leg. N° 728 y representan 22.38% del total.
Contratación inválida de personal inspectivo.- Algunos Gobiernos
Regionales utilizan el régimen CAS para contratar personal
inspectivo.
Alta rotación del personal encargado del procedimiento
sancionador (Subdirectores y directores) en los Gobiernos
Regionales.- Lo que dificulta la implementación y ejecución de
funciones inspectivas, así como, el cumplimiento de planes y toma
de decisiones.

9. SITUACIÓN DEL MODELO ACTUAL DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO
Ineficacia de la Inspección del Trabajo en los Gobiernos Regionales.-
Alto porcentaje de actas de infracción que se dejan sin efecto (o se
declaran nulas), que denota (i) insuficiente actuación inspectiva; (ii)
inadecuada calificación de la infracciones verificadas; (iii) ausencia de
justificación de la propuesta de multa; y, (iv) ausencia de criterios de
interpretación y aplicación de la normativa vigente.
Los Gobiernos Regionales no cumplen con remitir información
oportuna a la Dirección General de Inspección del Trabajo,
dificultando el seguimiento y control de la actuación inspectiva.
Inexistencia de la ejecución coactiva (de las multas impuestas) en los
Gobiernos Regionales.- En la mayoría de regiones la ejecución
coactiva es inexistente.

10. NUEVO
MODELO DE
INSPECCIÓN
DEL TRABAJO:
INSPECCIONES

11. NUEVO MODELO DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO: INSPECCIONES
Existen debilidades en la estructura organizativa de Gobiernos
Regionales. Se requiere cambio de modelo con distribución más
eficiente de competencias, tanto en la instancia nacional como
regional: «Afinar la distribución --no eliminando sino delimitando--
para fortalecer capacidad coactiva y garantizar el cumplimiento de
derechos sociolaborales bajo un esquema más disuasivo».
Nuevo modelo de Sistema de Inspección del Trabajo
(INSPECCIONES) dividido por tamaño de empresas y N° de
trabajadores comprendidos, procurando que todas las funciones
y competencias sean ejercidas por un solo organismo, evitando
la desatención a sectores de trabajadores, garantizando un
mayor ámbito de incidencia de la Inspección del Trabajo en el
Perú.

12. NUEVO MODELO DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO: INSPECCIONES
Crear el ente rector del Sistema de Inspección Laboral
(INSPECCIONES), adscrito al MTPE, que actúe como autoridad
técnico-normativa a nivel nacional, que formule, proponga y ejecute
las normas; supervise, fiscalice, sancione y ejerza la facultad de
ejecución coactiva, garantizando cumplimiento de actividades del
Sistema.
Dicha entidad contará con autonomía técnica, funcional,
administrativa y presupuestal, con la siguiente estructura:
o Alta Dirección: El Consejo Directivo y el Superintendente
o Tribunal de Fiscalización Laboral
o Órganos de línea
o Órganos de apoyo
o Órganos desconcentrados.

13. NUEVO MODELO DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO: INSPECCIONES
Incremento de la cobertura de demanda inspectiva y de la
recaudación de multas por incumplimiento de obligaciones
laborales. (INSPECCIONES tendrá competencia a nivel nacional para
efectuar los procedimientos de ejecución coactiva respecto de las
sanciones pecuniarias impuestas).
Se ha previsto un único régimen de contratación del personal
inspectivo, eliminando el trato desigual generado por la coexistencia
de 3 regímenes laborales.
Mecanismos de articulación intergubernamental, por el cual
INSPECCIONES coordinará con entidades del Poder Ejecutivo,
Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y otros, en la
implementación de políticas en materias de su competencia; y en la
implementación de mecanismos de supervisión, evaluación,
monitoreo, etc.

14. NUEVO MODELO DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO: INSPECCIONES
Se crea un Tribunal de Fiscalización Laboral, de ámbito de
actuación nacional y tiene como tarea de expedir precedentes de
observancia obligatoria que interpreten de modo expreso y con
carácter general el sentido de la legislación de su competencia,
asimismo, garantiza que se resuelva con legalidad, oportunidad y
uniformidad de criterios a nivel nacional.
Se contribuye a la prevención de conflictos laborales, debido a la
identificación oportuna de muchas de las causas que originan los
conflictos (evitando costos innecesarios derivados de estos, pagos
por incumplimientos, reducciones de productividad y pérdidas para
los trabajadores y la sociedad).
Devolución de la confianza perdida por la población en sus
instituciones públicas y el Estado de Derecho.

15. INSPECCIONES
Y EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN

16. INSPECCIONES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Según la OIT, la sujeción del Sistema de Inspección del Trabajo a
una Autoridad Central facilita la aplicación de una política uniforme en
el conjunto del territorio, y permite la utilización racional de los
recursos disponibles.
El proceso de descentralización no debe implicar la ejecución de
políticas incompatible con el carácter unitario del Estado, que pueda
generar una inspección del trabajo ineficiente.
Como se ha visto, son varias las debilidades en la estructura
organizativa de los Gobiernos Regionales. Se requiere un cambio
de modelo, con distribución más eficiente de competencias, tanto
en la instancia nacional como regional; delimitando no eliminando
competencias.

17. INSPECCIONES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
La nueva delimitación de competencias en inspección del trabajo de
SUNAFIL y los Gobiernos Regionales es compatible con la Ley N°
27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
INSPECCIONES y Gobiernos Regionales desarrollarán y
ejecutarán todas las funciones y competencias inspectivas
previstas en la actual Ley General de Inspección del Trabajo,
solo que INSPECCIONES tendrá un ámbito de competencia
nacional, y los Gobiernos Regionales lo tendrán respecto de las
microempresas en su respectivo ámbito territorial.
Gobiernos Regionales conducirán y ejecutarán procedimientos de
supervisión, control e inspección de las normas de trabajo, y será la
Ley de INSPECCIONES la que les delimitará el ámbito donde
ejercerán dicha función específica. Además, seguirán ejerciendo la
función de resolver como instancia regional de trabajo.

18. INSPECCIONESY EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
La organización del Estado debe interpretarse no sólo desde las
normas de descentralización, sino desde todo el sistema jurídico en
su integridad. Ley N° 29159, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo,
reconoce la existencia de organismos públicos especializados, que
administran materias en el ámbito nacional.
Entre ellos, tenemos a INDECOPI que regula el mercado en general,
SBS el mercado bancario y financiero, OSIPTEL el mercado de
telecomunicaciones, OSINERGMIN el mercado minero, SUNASA en
salud y SUTRAN en transportes.
Se advierte que los organismos públicos especializados son
compatibles con nuestro modelo constitucional, además de estar
expresamente consagradas en la Ley N° 29158, del 20.12.07
(norma posterior a las normas de descentralización del 2002)

19. INSPECCIONES Y EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Los organismos especializados están reconocidos desde los 90, y
respecto de derechos sociales como la salud, la educación, el medio
ambiente y derechos laborales, recién a partir del sigo XXI se inicia
un proceso de institucionalidad especializada, como es el caso de
SUNASA en salud y la OEFA en medio ambiente.
La función de inspección del trabajo (para verificar el
cumplimiento de los derechos sociolaborales) no sólo requiere de
aspectos jurídicos sino también de aspectos técnicos. Por
ejemplo, en materia de seguridad y salud en el trabajo se
requiere medir riesgos ocupacionales, detectar enfermedades
ocupacionales; entre otros. Se requiere capacitación
especializada y un organismo especializado que concentre sus
recursos y esfuerzos para cumplir con la finalidad de la labor
inspectiva.

20. GRACIAS