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Agradecimientos
Quisiéramos agradecer a muchas personas y organizaciones que permitieron el cumplimiento de
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Índice
1.  Resumen Ejecutivo ................................................................................................
Resumen Ejecutivo 
        En la Reserva Forestal El Choré, migrantes del altiplano boliviano se han asentado
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Sin embargo, existen algunas oportunidades institucionales que pueden ser aprovechadas
ahora para definir la base de un pr...
Introducción 

       Mientras estacionamos en una esquina de lo que probablemente es el vecindario de

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en un acuerdo post-2012; la COP 13 también llamó a la iniciación y financiamiento de proyectos

piloto de REDD.

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Metodología 

   Para analizar la viabilidad de REDD en la Reserva Forestal El Choré, seguimos la siguiente

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La Economía de la Deforestación Evitada 

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Existe mucha literatura que estima el costo de oportunidad de la deforestación evitada,

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El enfoque Global junta estudios Empíricos Regionales de ocho países con las tasas más

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El Contexto Político, Social y Económico Boliviano 

Bolivia 

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Forestal de Bolivia, El Choré es la reserva con el potencial de productividad más alto en Bolivia

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La Reserva Forestal El Choré (El Choré) brinda servicios ambientales valiosos al

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Negro, Santa Rosa, Los Tajibos y Entre Ríos, están desarrollando actividades productivas debido

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mayoría son gente joven en busca de un terreno para la agricultura. Se ha estimado que el 90%

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Hallazgos 

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Comenzamos con nuestro...
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esto represente un alto costo de oportunidad dada la pequeña escala de la extracción ilegal y sus

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cuenta. Estos temas incluyen la necesidad a largo plazo de re-direccionar la capacidad productiva

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Instituciones 

Descripción de Actores Institucionales 

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Tabla 1: Resumen de los Actores

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Temas Técnicos para Establecer un Proyecto de Deforestación Evitada 

    Para establecer un proyecto de deforestación evi...
Una forma de superar las limitaciones técnicas a corto plazo y dirigir los gastos

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Cuadro de texto 2: Resumen de las principales instituciones legales que podrían afectar
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El Gobierno Central 

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El Potencial De Redd En El Chore Harvard Kennedy
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  1. 1. ¿Es REDD la solución?; Evaluando la Viabilidad Económica e Institucional de la Deforestación Evitada en la Reserva Forestal El Choré, Bolivia                         Por, Kate Dillon y Andres Mitnik   Cliente: Fundación Natura Bolivia, Santa Cruz, Bolivia  Consejero: Calestous Juma  Líder del Seminario: Jay Rosengard  Entregado en cumplimiento de los requerimientos del PED 250 ”Análisis de Política de Segundo Año”,  parte del título de Maestría en Administración Pública para el Desarrollo Internacional   John F. Kennedy School of Government Harvard University
  2. 2. Agradecimientos Quisiéramos agradecer a muchas personas y organizaciones que permitieron el cumplimiento de este proyecto. Le estamos muy agradecidos al Centro de Desarrollo Internacional de la Escuela Harvard Kennedy por brindar financiamiento para nuestro trabajo de campo en Santa Cruz, Bolivia. Podríamos haber escrito nuestro SYPA sin haber tenido conversaciones directas con los creadores de políticas, y nos habríamos equivocado. Estamos agradecidos con Nigel Asquith y Maria Teresa Vargas de la Fundación Natura Bolivia por brindarnos el honor y la oportunidad de trabajar en este proyecto y por todo el apoyo y consejo que nos dieron. A José Luis Vega, nuestro guía boliviano, cuyo conocimiento extensivo de la gente y política en El Choré hizo que este proyecto sea una realidad. También agradecemos al amigable y generoso personal de la Fundación Natura Bolivia en Santa Cruz, particularmente a Huascar Azurduy y Stephanie Secomb. Agradecemos a William Clark por sus indicaciones iníciales y por dirigirnos en la dirección de Nigel. También quisiéramos agradecer a nuestro concejero de SYPA, Profesor Calestous Juma. El compromiso inextinguible del Profesor Juma para encontrar soluciones innovadoras y poco ortodoxas fue una constante fuente de inspiración para nosotros. Agradecemos a nuestro líder de seminario, Profesor Jay Rosengard, por su singular sentido del humor y por ayudarnos a mantener nuestra agenda. Les debemos mucho a las personas que entrevistamos para este proyecto, cuya generosidad con su tiempo e información hizo de este un proyecto relevante: Widen Abastoflor, Marco Achacollo, Nigel Asquith, Jorge Avila, Katsumi Bany, Ricardo Israel, Marco López, Carlos Roca, Sindicato 8 de Diciembre, Gisela Ulloa, Rodrigo Valenzuela, José Luis Vega, y el Dr. Rolf Wachholtz. Andres quisiera agradecer el generoso apoyo del Gobierno de Japon, el Banco Mundial y la Escuela Harvard Kennedy, lo cual hizo posible mi participación en el Programa MPA/ID. Finalmente, debemos agradecer a nuestros esposos, Gabriel Levin y Romina Pistacchio, por su paciencia, apoyo, y entendimiento a lo largo de nuestra experiencia de MPA/ID. Los amamos!     2 
  3. 3. Índice 1.  Resumen Ejecutivo .......................................................................................................... 4  2.  Introducción .................................................................................................................... 6  3.  Metodología.................................................................................................................. 10  4.  La economía de la Deforestación Evitada....................................................................... 11  4.1.  Costo de Oportunidad.......................................................................................................... 11  4.2.  Costos de Transacción.......................................................................................................... 14  5.  Instituciones en Pagos por Servicios Ecosistémicos ........................................................ 16  6.  El Contexto Político, Social y Económico Boliviano ......................................................... 18  6.1.  Bolivia.................................................................................................................................. 18  6.2.  El Choré ............................................................................................................................... 19  7.  Hallazgos ....................................................................................................................... 23  7.1.  Costo de Oportunidad.......................................................................................................... 23  7.2.  Instituciones ........................................................................................................................ 26  7.2.1.  Descripción de Actores Institucionales................................................................................. 26  7.2.2.  Cuestiones Técnicas para el Establecimiento de un Proyecto de Deforestación Evitada..... 28  7.2.3.  Instituciones Legales:  Oportunidades y Limitaciones.......................................................... 29  7.2.4.  Instituciones Políticas:  Oportunidades y Limitaciones ........................................................ 32  7.3.  Consideraciones Socio‐Culturales......................................................................................... 42  8.  Recomendación Política................................................................................................. 44  9.  Conclusión ..................................................................................................................... 48  Anexos ................................................................................................................................. 49  Anexo Uno:  REDD ‐Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación de los  bosques................................................................................................................................ 49  Anexo Dos:  El Mercado Voluntario ...................................................................................... 55  Anexo Tres:  Lista de Individuos Entrevistados...................................................................... 59  Bibliografía........................................................................................................................... 60      3 
  4. 4. Resumen Ejecutivo  En la Reserva Forestal El Choré, migrantes del altiplano boliviano se han asentado ilegalmente, convirtiendo el suelo para uso agrícola en busca de fuentes de subsistencia. La proliferación agrícola en la zona sur de El Choré ha conllevado a una rápida deforestación y tensión social entre residentes con tenencia, concesionarios, y los asentados ilegales tanto dentro como a lo largo de la periferia de la reserva. Se estima que si se continúa bajo las condiciones actuales, el 2036 veremos una pérdida del 42% del área actual boscosa de El Choré (Stich 2008, pág. 1). La Fundación Natura Bolivia, una ONG boliviana que representa a las ONGs en el consorcio Salvemos El Choré, está actualmente considerando un proyecto REDD – Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación de bosques – en el bosque de El Choré utilizando una donación proveniente de la Unión Europea que incentive la deforestación evitada. En este análisis hecho para Fundación Natura Bolivia, evaluamos la posibilidad de implementar un proyecto de deforestación evitada en El Choré enfocándonos en la compleja red de actores institucionales e individuales que puedan facilitar o impedir un proyecto REDD en la región. Nuestra pregunta es: ¿Cuáles son las oportunidades y limitaciones institucionales para implementar un proyecto REDD en la Reserva Forestal El Choré? Nuestra metodología incluye la recolección de datos de literatura secundaria, aplicando el Cuestionario Guía de la IUCN-Katoomba para la Evaluación de Países respecto a los pagos por servicios ecosistémicos (PSE), y realizando entrevistas en el departamento de Santa Cruz, Bolivia en enero del 2009 a personas que representan todos los niveles de gobierno, ONGs, y organizaciones comunitarias. Hicimos todo lo posible para reunirnos con aquellos directamente involucrados en negociaciones y la creación de políticas en torno al PSE y REDD. Utilizando estos datos, analizamos el costo de oportunidad, e identificamos los actores principales, sus roles, y la capacidad institucional y disposición legal para REDD en El Choré. Nuestros resultados indican que son varias las barreras institucionales que hacen inviable la implementación de un proyecto REDD en El Choré por el momento. Las principales restricciones incluyen: Primero, el gobierno central controla el derecho a vender Reducciones de Emisiones Verificadas (VER por sus siglas en inglés) y no está dispuesto a hacerlo hasta que un Sistema Nacional de REDD esté implementado. Es incierto cuando se podrá finalizar tal sistema; Segundo, las políticas inconsistentes respecto a la reforma de tierras generan un gran descontento dentro de la reserva; Tercero, la migración causada por la pobreza de los campesinos del altiplano amenaza constantemente a la reserva debido a la conversión de tierra al uso agrícola.   4 
  5. 5. Sin embargo, existen algunas oportunidades institucionales que pueden ser aprovechadas ahora para definir la base de un proyecto REDD en el futuro. Hacemos recomendaciones de intervenciones políticas de largo plazo y de acción inmediata. A la larga proponemos que: • La Fundación Natura Bolivia debería comenzar proyectos piloto de deforestación evitada en uno o dos de los tres municipios de El Choré: Santa Rosa y/o San Juan. • Con el apoyo de las municipalidades y la activa participación de las comunidades, Natura debería facilitar la creación de una Estrategia de Desarrollo Comunitaria específica, la cual daría la base para futuros convenios cooperativos y metodologías de distribución de pagos. La situación de tenencia de tierras en El Choré puede ser respondida con la acción cooperativa colectiva. • Natura puede usar estos proyectos pilotos para ganar la confianza de la comunidad, en la cual se basará un futuro proyecto de mayor escala. • Para ganar apoyo político, los proyectos piloto deberían juntar la deforestación evitada y otras actividades de pagos por servicios ecosistémicos con el Plan de Desarrollo Nacional del país, enfatizando así el desarrollo comunitario. Recomendamos que Natura tome los siguientes pasos inmediatos: • Actuar como facilitador para reunir a los líderes de las municipalidades de San Juan y Santa Rosa con el propósito de entender las estructuras de incentivo específicas y necesarias. • Coordinar la redacción del borrador de Estrategias Comunitarias de Desarrollo específicas por parte de las municipalidades junto a sus comunidades. • Iniciar conversaciones con los Sindicatos en Yapacaní, invitando al alcalde de Yapacaní y a la Federación de Sindicatos de Yapacaní. • Comenzar la conversación con los productores de la industria agrícola del sur de la reserva, quienes se benefician de los servicios ecosistémicos brindados por la reserva. Esto podría generar un flujo de fondos que pueda apoyar al proyecto hasta que un proyecto REDD sea más factible. • Coordinar la asistencia técnica que puede venir de la Universidad Gabriel Moreno, el Gobierno Departamental, el Banco Mundial, USAID, y otras ONGs. Nuestro diagnóstico concluye que si esta serie de acciones no son llevadas a cabo, aun con un sistema nacional de REDD en su lugar, El Choré no podrá beneficiarse de su potencial como fuente de ingresos. Si este grupo de acciones es implementado y el gobierno nacional es capaz de coordinar un sistema nacional de REDD, el proyecto El Choré estará en una situación óptima para aumentar su escala y comenzar a recibir pagos por reducciones de emisiones certificadas.    5 
  6. 6. Introducción  Mientras estacionamos en una esquina de lo que probablemente es el vecindario de mayor lujo de Santa Cruz, Bolivia, un carro a nuestra izquierda se acerca a una luz roja de tráfico. El auto disminuye su velocidad… y luego… al no ver tráfico, sin vacilación o atención a la luz roja pasa por medio de la intersección. Tal es el cumplimiento con las leyes en la ciudad más económicamente próspera de Bolivia. Aproximadamente a 200 millas al norte, en la Reserva Forestal El Choré (El Choré), el cumplimiento con la ley es igualmente evasivo. Colonos ilegales han invadido la reserva, migrantes del altiplano boliviano en busca de tierra para la agricultura e ingresos. La proliferación de la agricultura en la parte sur de El Choré ha conllevado a una rápida deforestación y tensión social entre los residentes con tenencia, concesionarios, y colonos ilegales tanto dentro como a lo largo de la periferia de la reserva. Un estimado preliminar sugiere que si se continúa bajo las condiciones actuales, el 2036 veremos una pérdida del 42% del área actual boscosa de El Choré. El aumento de deforestación alarmó al Gobierno Departamental de Santa Cruz, por lo que conformaron Salvemos El Choré, un consorcio público-privado, en búsqueda de soluciones a esta problemática. La Fundación Natura Bolivia, una ONG representando a ONGs bolivianas en el consorcio, está actualmente considerando un proyecto REDD – Reducción de Emisiones por la Deforestación y Degradación de bosques – en el bosque de El Choré, utilizando una donación proveniente de la Unión Europea que incentive la deforestación evitada. Un aumento del apoyo internacional hacia REDD y la deforestación evitada siguió la 13ava Conferencia de las Partes (COP 13) del Convenio Marco sobre Cambio Climático de la ONU, realizada en el 2007. La recomendación política principal que emergió de la COP 13 fue la inclusión de la deforestación evitada en el mercado voluntario de carbono y su posible inclusión   6 
  7. 7. en un acuerdo post-2012; la COP 13 también llamó a la iniciación y financiamiento de proyectos piloto de REDD. Aproximadamente el 20% de las emisiones globales de CO2 son el resultado de la deforestación, y la deforestación contribuye a concentraciones de CO2 en la atmosfera mayores que las provenientes del sector de transporte. Por lo tanto, frenar la deforestación es una herramienta potencialmente significativa para un régimen global de cambio climático post- Kyoto. Además, ya que los bosques tropicales están dentro de las áreas más biodiversas de la Tierra y ya que aproximadamente 1,2 billones1 de personas, muchas de ellas de bajos ingresos, dependen de los bosques para su subsistencia, la deforestación evitada ha atraído grupos de desarrollo y conservación por igual a pedir la inclusión de ‘co-beneficios’ – asegurando que los habitantes del bosque con bajos ingresos se beneficien de los pagos de almacenamiento de carbono – en futuros esquemas de REDD. REDD presenta un problema complicado respecto a la política del desarrollo. Los actores involucrados incluyen una extensa gama de partes interesadas con intereses divergentes y una desigual distribución de poderes e influencia. Indígenas y agricultores migrantes quienes dependen del bosque para su seguridad alimenticia, subsistencia, y en algunos casos identidad cultural, industrias comerciales extractivas de pequeña y gran escala que aprovechan los recursos naturales y brindan empleo local, y ONGs que buscan preservar la biodiversidad, reducir la pobreza, y almacenar carbono, compiten por el acceso a las áreas forestales; el grupo más numeroso, el de las indígenas y agricultores migrantes de pequeña escala y subsistencia, tiene el menor grado de influencia mientras que aquellos con intereses comerciales tienen el mayor grado (Swallow et al 2007 pág. 2). Sin embargo, de ser bien diseñado, REDD puede convertir en                                                               1 Datos del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques (FCPF por sus siglas en inglés) del Banco Mundial.   7 
  8. 8. ganadores a todos los interesados, permitiendo la extracción sostenible y un manejo comunitario de bosques con compensaciones dirigidas a mejorar los medios de vida y a la conservación de la biodiversidad. Para entender la viabilidad de un esquema de REDD, tres análisis son necesarios. Primero, la adicionalidad de las reducciones de emisiones debe ser establecida; es decir, comprobar que en la ausencia de un régimen REDD, las reducciones de emisión no hubieran ocurrido. Este análisis ya ha sido llevado a cabo por Stich (2008) quien determinó que, si continúen las condiciones actuales, el 42% del bosque desaparecerá hasta el 2036. Segundo, la economía del proyecto debe ser analizada para establecer costos, incluyendo el costo de oportunidad y los costos de transacción subsecuentes. Tercero, asumiendo que un precio viable de mercado es determinado por el análisis económico, un análisis institucional debe ser realizado para evaluar la capacidad que el proveedor del servicio tiene para venderlo, recibir pagamentos, monitorear y hacer cumplir la conservación, y gestionar a las partes interesadas del proyecto. Basado en los estudios existentes del costo de la deforestación evitada creemos muy probable que la economía no sea una restricción vinculante en el caso de El Choré debido al tipo de actividades económicas actualmente llevadas a cabo en el bosque y la presencia de inundaciones anuales que rebaja el potencial de la agricultura de alta ganancia en el bosque. Además, ya que muchos estudios han considerado los costos de REDD en varios bosques locales, y que estos resultados presentan un grupo relativamente estrecho de estimados que caen muy dentro de la escala de precios del mercado, este reporte asume como muy probable que los costos de oportunidad de REDD en El Choré entren a esta escala. Proporcionamos una revisión de la literatura existente sobre el costo de oportunidad de la deforestación evitada, y, basados en   8 
  9. 9. observaciones previas y nuestro entendimiento de la ecología y actividades económicas en El Choré, estimamos este costo dentro de la reserva. La mayoría de la literatura que estima los costos de REDD no toma en cuenta la capacidad institucional, y se nota esta falta de información como una debilidad – ya que la capacidad institucional determina en gran manera los costos de transacción y puede afectar también los costos de oportunidad (Kindermann et al 2008, pag. 10306). Por lo tanto, nuestro análisis se enfatiza en la compleja red de los actores legales, políticos, individuales e institucionales que puedan facilitar o impedir un proyecto REDD en El Choré. Preguntamos específicamente, ¿Cuál es la viabilidad económica y cuáles las oportunidades y limitaciones institucionales para implementar un proyecto REDD en la Reserva Forestal El Choré? El reporte estará organizado de la siguiente manera: la Sección Tres explica nuestra metodología; en las secciones Cuatro y Cinco, construimos nuestro marco teórico, revisando los estudios existentes del costo de oportunidad de la deforestación evitada (sección Cuatro) y presentando el rol de las instituciones en la conservación, particularmente en cuanto a los pagos por servicios ecosistémicos; la Sección Seis presentará el contexto político en Bolivia y en la Reserva Forestal El Choré; la Sección Siete presenta nuestras conclusiones; y en la Sección Ocho proporcionamos una recomendación política basada en nuestras conclusiones. Los detalles acerca del estado del REDD en la comunidad internacional pueden ser encontrados en el Anexo Uno, y los detalles sobre el estado del mercado de carbono pueden ser encontrados en el Anexo Dos.   9 
  10. 10. Metodología  Para analizar la viabilidad de REDD en la Reserva Forestal El Choré, seguimos la siguiente metodología: • Realizar una revisión de la literatura existente sobre el contexto político en general • Revisión de los estudios existentes del costo de oportunidad de REDD • Analizar la actual situación política en Bolivia y El Choré • Reunir datos sobre la capacidad legal e institucional del país para implementar, gestionar, y hacer cumplir el proyecto REDD utilizando el Cuestionario Guía de IUCN-Katoomba para la Evaluación de Países y realizar una investigación de campo en Santa Cruz, Santa Rosa, y Portachuelo, Bolivia (IUCN-Katoomba 2008) • Reunir datos sobre las actividades económicas que se llevan a cabo en la Reserva Forestal El Choré • Identificar a las partes interesadas y los actores institucionales clave en la Reserva Forestal El Choré • Identificar marcos y procesos legales que permitan o prohíban REDD • Identificar las capacidades institucionales existentes para implementar un proyecto REDD • Identificar los límites institucionales para implementar un proyecto REDD • Identificar tensiones políticas que puedan debilitar un proyecto REDD • Identificar una estructura de incentivo potencial para asegurar la continua cooperación entre los actores relevantes Nuestro análisis requirió el entendimiento de la estructura política e institucional en todos los niveles de gobernanza en Bolivia – el Federal, Departamental, y Municipal – además del rol de   10 
  11. 11. las organizaciones comunitarias, ONGs, e instituciones informales operando en la región de El Choré. Debido al cambio político en Bolivia durante los pasados tres años, fue difícil conseguir información consistente sobre los marcos políticos y legales que gobiernan al país de los documentos publicados y disponibles para el público. La información sobre las actividades económicas dentro de la reserva y la estructura política e institucional oficial de las tres municipalidades que gobiernan la región de El Choré está en su mayoría sin publicar. La información acerca de las actividades económicas ilegales y los acuerdos políticos e institucionales no oficiales dentro de la región del Choré son en gran parte desconocidos. Por lo tanto, para poder alcanzar nuestros objetivos, complementamos los estudios existentes de la capacidad económica, institucional y legal de Bolivia y documentos oficiales con entrevistas personales, entrevistas telefónicas, y entrevistas de Skype con personas de los tres niveles de gobernanza en Bolivia además de las organizaciones comunitarias y ONGs (una lista completa de las personas entrevistadas puede ser encontrada en el Anexo Tres). Realizamos la mayoría de las entrevistas durante la semana del 18 al 23 de enero del 2009 en el Departamento de Santa Cruz, Bolivia. Hicimos lo posible para reunirnos con las personas directamente involucradas en las negociaciones y diseño de políticas sobre los Pagos por Servicios Ecosistémicos y REDD. Preguntamos muchas de las mismas preguntas a cada actor para poder entender en qué temas difieren las perspectivas y en qué temas parece haber un consenso. Además, debido a la atmósfera política tan cargada durante nuestro estudio de campo, creímos necesario confirmar los datos recibidos triangulando las respuestas.2 Por ejemplo, preguntamos a cada sujeto qué impulsaba la deforestación en El Choré; cada entrevistado                                                               2 Un referéndum constitucional fue llevado a cabo el 25 de enero del 2009; la nueva constitución re-centraliza al gobierno federal y así consolida la erosión de poderes de los gobiernos departamentales que ha ido ocurriendo durante los últimos 3 años.   11 
  12. 12. respondió que las razones son la migración de campesinos del altiplano en busca de tierra para agricultura y la inhabilidad de la Superintendencia Forestal de hacer cumplir la Ley Forestal que protege las Reservas Forestales. Este nivel de consenso nos dio la confianza que estos factores eran efectivamente las causas aproximadas de la deforestación dentro la reserva. Las diferencias en las respuestas, sin embargo, no fueron consideradas inútiles. Los temas donde las perspectivas difieren impactarán, y en algunos casos determinarán, los tipos de acuerdos institucionales necesitados para asegurar un proyecto exitoso. Por consiguiente, estas diferencias de opinión y/o perspectiva fueron tratadas como valiosos puntos de referencia. En la mayoría de los casos, las diferencias de opinión observadas podían ser predichas por la afiliación política del entrevistado. Al compilar los datos recolectados por medio de las entrevistas, documentos legales oficiales nacionales, y estudios existentes, utilizamos dos análisis: uno económico y uno institucional. Nuestro análisis económico utilizó evaluaciones existentes de costo de oportunidad y datos sobre las actividades económicas y la ecología dentro de El Choré para estimar el costo de oportunidad de la deforestación evitada en la reserva. Para el análisis institucional, creamos una matriz identificando a las partes interesadas clave, los marcos legales que limitan a estos interesados, sus roles, y las oportunidades y límites que cada uno trae consigo al proyecto. Utilizando la matriz, pudimos identificar los canales institucionales por los cuales un proyecto REDD sería viable y las principales restricciones institucionales para el proyecto. También identificamos las oportunidades institucionales y legales que podrían ayudar a nuestro cliente a superar limitaciones existentes. Debido a las preocupaciones de seguridad no fue posible reunirnos con algún representante de la municipalidad de Yapacaní. Por lo tanto, hablamos con el Director de la   12 
  13. 13. ONG CEPAC que ha implementado varios proyectos en Yapacaní. El no poder contactar directamente a algún miembro de esta comunidad, sin embargo, es un factor limitante en nuestro análisis. Finalmente, aunque REDD incluye la degradación forestal, debido a las limitaciones de tiempo y recursos, solamente consideramos la deforestación en este ensayo.     13 
  14. 14. La Economía de la Deforestación Evitada  Los proyectos de deforestación evitada implican diferentes tipos de costos – los costos de oportunidad y los costos de transacción3 - que son discutidos a continuación. En general, el proveedor y las instituciones que facilitan los proyectos pagarán los costos; mientras que la población indígena y local que depende del bosque por su valor social, económico, y cultural también pagan los costos en la forma de trabajos perdidos, la pérdida de tierras, y la pérdida de comunidad. En esta sección revisamos la literatura existente acerca de los costos de la deforestación evitada y REDD. Utilizaremos los resultados de estos estudios para estimar el costo de oportunidad de REDD en El Choré en la Sección Siete.   Costo de Oportunidad  Generalmente, el costo de oportunidad es el valor de la oportunidad económica renunciada cuando tomamos una decisión económica (Case y Fair 2002 pág. 25). En el caso de la deforestación evitada, el costo de oportunidad es la ganancia renunciada (ingreso total menos el total de costos) de no haber convertido el área forestal para un uso alternativo del suelo. Los usos alternativos de suelo incluyen la agricultura intensiva, extracción de madera, tierra pastoril, y agricultura por chaqueo. El costo de oportunidad puede ser utilizado como un estimado del precio idóneo de un pago de carbono para poder incentivar la deforestación evitada. Esta sub- sección describe estos costos y revisa la literatura existente que analiza los costos de la deforestación evitada.                                                               3 Algunos estudios del costo de REDD se refieren a los costos administrativos y de implementación, los cuales pueden coincidir en parte con los costos de transacción. Nosotros nos referimos solamente a los costos de transacción.   14 
  15. 15. Existe mucha literatura que estima el costo de oportunidad de la deforestación evitada, estos estimados varían dependiendo de la metodología implementada. Boucher (2008) y Wertz - Kannounikoff (2008) escribieron excelentes análisis de los estudios existentes; nosotros proporcionamos un resumen de estos análisis incluyendo aspectos específicos de los estudios originales donde sean necesarios o particularmente ilustrativos. El propósito de esta exploración es dar la visión general de las metodologías empleadas por científicos y economistas ambientales, y cómo estas metodologías resultan en estimados dispares del costo de oportunidad. Los estudios difieren en su ámbito geográfico, sin embargo, es muy probable que produzcan una escala en la cual el costo de oportunidad de la deforestación evitada en El Choré pueda entrar. Boucher (2008 pág. 8) clasificó los estimados de costos de oportunidad en tres categorías: estimados Empíricos Regionales, estimados Globales, y Modelos de Equilibrio Global Parcial. Esta clasificación es reconocida e incluso utilizada por Wertz – Kannounikoff (2008 pág. 7). Los estudios Empíricos Regionales proporcionan un punto estimado (en algunos casos como Swallow (2007) curvas de oferta enteras son creadas para las regiones estudiadas) de los costos de oportunidad de la deforestación evitada en una región particular, país, o bosque. Estos estudios comienzan por estimar las tasas de deforestación y la cantidad de CO2 secuestrado por el proyecto por hectárea utilizando datos de sensores remotos y análisis espacial explícito – midiendo el cambio de uso de suelo pixel por pixel. Una vez obtenido este valor, la ganancia generada por los diferentes usos de suelo – agricultura, extracción de madera, crianza de ganado – son calculados utilizando un enfoque de Valor Presente Neto (VPN) (Swallow et al 2007), (Borner y Wunder 2008) o un análisis econométrico que modela el retorno potencial basado en condiciones climáticas, edáficas, y económicas (Nepstad et al 2007). Los estudios varían   15 
  16. 16. considerablemente en la complexidad de sus modelos, supuestos acerca de las densidades de carbono, el horizonte temporal, y la tarifa de descuento utilizada (Wertz – Kannounikoff 2008). Los estudios Empíricos Regionales están basados en estudios in situ y proporcionan un análisis detallado y específico. Los autores utilizan datos del trabajo de campo, así como datos provenientes de servicios de contabilidad nacional para construir sus estimados. Boucher (2008 pág. 15) creó una distribución de frecuencia de estimados de costos de oportunidad basado en 29 estudios Empíricos Regionales (Figura 1). Él concluyó que los valores reportados oscilan entre $0,84 - $4,18 por tonelada del equivalente de CO24. El defecto de este enfoque es su facilidad para subestimar el verdadero costo de oportunidad, o precio de carbón, que sería utilizada en un mercado regulado (Wertz – Kannounikoff 2008 pág. 7).    Figura 1. Diagrama de frecuencia de los costos de oportunidad estimados producidos por 29 estudios Empíricos Regionales. De Boucher (2008, pág 15).                                                               4 Equivalentes de Dióxido de Carbono (CO2 eq) es una medida estándar con la cual se puede evaluar el impacto de emitir (o prevenir la emisión de) diferentes gases de efecto invernadero. Está relacionado con el Potencial de Calentamiento Global (PCG, o la energía/calor adicional que es retenida por el ecosistema terrestre a través de la adición de este gas a la atmósfera) de cada substancia particular. El PCG de algún gas en particular describe su efecto en el cambio climático relativo a una cantidad similar de dióxido de carbono y es dividido en un ‘horizonte temporal’ de tres partes, de veinte, cien, y quinientos años. Como unidad de base numérica del dióxido de carbono esta el 1,0 a lo largo de cada horizonte temporal. (Asociación Internacional de Comercio de Emisiones)   16 
  17. 17. El enfoque Global junta estudios Empíricos Regionales de ocho países con las tasas más altas de deforestación, asumiendo una densidad promedio de carbono a lo largo de las regiones en el estudio (Boucher 2008 pág. 10). Este enfoque fue utilizado por el reporte de Maryanne Grieg-Gran preparado para el Informe Stern (2006) y actualizado por Eliasch (2008). Ambos estudios estimaron que el costo de reducir la deforestación por un 46% sería $2,76 - $8,28/tonelada de CO2. Los modelos de Equilibrio Parcial Global simulan las dinámicas de la economía mundial y producen curvas de costo marginal (Boucher 2008 pág. 10). Tres modelos son el Modelo de Madera Global (GTM por sus siglas en inglés), el Modelo Integral Dinámico de Silvicultura y Uso Alternativo del Suelo (DIMA), y el Proceso Generalizado Comprensivo de Evaluación de la Mitigación (GCOMAP por sus siglas en inglés). Los modelos difieren en la forma que dividen el globo espacialmente, qué sectores económicos son incluidos (energía, agricultura, y otros sectores de influencia en el cambio de uso de suelos), y lo que asumen acerca de la media de densidades de carbono, sin embargo todas usan los mismos datos de costos de oportunidad utilizados en estudios Empíricos Globales y Regionales (Boucher 2008 pág. 11). El beneficio de estos modelos es que reconocen que el costo de la deforestación evitada depende de la medida en que se reduzca la deforestación y cuál actividad económica la impulsa. La Figura Dos presenta los resultados de una encuesta comparativa de los estimados de los tres modelos del costo de oportunidad de la deforestación evitada en el 2010 y el 2020 (Kindermann et al 2008 pág. 10303- 04). Las curvas muestran costos marginales en aumento; el costo de reducciones tempranas es relativamente bajo mientras que el costo de reducciones totales es alto. Los modelos predicen un costo de entre $6,77 y $17,86/tonelada de CO2.   17 
  18. 18. Figura 2. Modelos de Simulación Global proyeccionan las curvas de costo marginal de la deforestación evitada en el 2010 (izquierda) y 2020 (derecha). De Kindermann et al (2008 pág. 10303-04). No está claro si los precios de un mercado regulado de REDD serán uniformes o diferenciados, reflejando así la no-uniformidad de los costos de oportunidad a lo largo de los usos de suelo que promueve la deforestación (agricultura intensiva tendrá un costo de oportunidad más alto que la extracción sostenible del bosque o agricultra por chaqueo.) En el caso de un precio uniforme, un precio más alto daría un excedente monetario a los pequeños propietarios con un costo de oportunidad bajo, y este excedente puede ser utilizado para impulsar el desarrollo y mejorar el manejo sostenible del bosque. En el mercado voluntario, sin embargo, los pagos de carbono son diferenciados. La diferenciación de precio tiene implicaciones tanto positivas como negativas; los pequeños propietarios pueden beneficiarse de compradores que no estén dispuestos a pagar precios más altos, sin embargo, los precios bajos eliminan el excedente monetario para los pequeños propietarios.   Costos de transacción  Los análisis de costos de oportunidad examinados líneas arriba admiten no haber incluido los costos de transacción dentro de sus estimados de costos de oportunidad (con la excepción de   18 
  19. 19. Nepstad 2007, quien incluye los costos de implementación). Los costos de transacción incluyen la creación y manejo de las instituciones necesarias para la gestión del proyecto, incluyendo el mercadeo y la búsqueda de tratos de pagos de carbono (Scherr 2004 pág. 60). Pudimos identificar sólo un estimado empírico de los costos de transacción de la deforestación evitada; Antinori y Sathaye (2007) estiman estos costos en $0,03 - $1,23/ toneladas de CO2 (Boucher 2007 pág. 19). Algunos costos de transacciones serán acumulados inclusive antes que se dé comienzo al proyecto, incluyendo el establecimiento de una línea base confiable y la negociación de contratos. Otros costos de transacción son más sustentados e incluyen el monitoreo y la aplicación de la ley en el área de proyecto. La magnitud de los costos de transacción son también determinados por el tipo de esquema de REDD utilizado: la conservación tradicional, la extracción multi-uso sostenible, o una gestión comunitaria del bosque. La conservación tradicional puede requerir el pago inmediato de pequeñas tarifas, pero el costo de monitoreo y la aplicación de la ley además de la compensación a poblaciones locales e indígenas desplazadas de sus tierras será costosa con el tiempo. La gestión comunitaria del bosque puede requerir mayores costos de transacción inmediatos, pero es el más probable de ser financieramente sostenible debido a que la comunidad se beneficie del proyecto y se invierte más en mantener la integridad del área protegida (Asquith et al 2002 pág. 335, Smith y Scherr 2003 pág. 2152). Los proyectos realizados por primera vez en un país sufrirán las desventajas de ser el “first mover”, es decir el primero en tomar la iniciativa, porque el primer proyecto probablemente asumirá muchos de los costos de transacción iníciales, particularmente aquellos relacionados con la creación de los marcos legales e institucionales necesarios. Los proyectos de   19 
  20. 20. carbono también exhibirán economías de escala, por esto, los costos de transacción bajarán a medida que la escala del proyecto aumente con el tiempo. Sin embargo, Boucher (2008) indica que con el tiempo los costos marginales aumentarán a medida que las reducciones de deforestación incrementan. No obstante, es probable que los costos de transacción sean absorbidos por el precio de VERs o Certificados de Reducción de Emisiones (CER por su sigla en inglés), o sean subsidiados por un tercero. Dado el marco económico descrito arriba, las determinantes del costo de REDD incluyen el alcance de la deforestación evitada; el tipo de actividades económicas actuales, o las posibles actividades económicas, que impulsan la deforestación; y la capacidad institucional. Las actividades económicas potenciales dependerán de la ecología particular del bosque, las condiciones del suelo, la proximidad a líneas de transporte, tanto como otros factores relevantes como el conflicto y la tensión social. Se detallan las determinantes de la capacidad institucional en la siguiente sección.   Instituciones en Pagos por Servicios Ecosistémicos  Tal como aprendimos en la anterior sección, no es probable que la economía sea el factor limitante en REDD. De hecho, la capacidad institucional puede ser el factor más sobresaliente al que se enfrenta los proyectos REDD. Muchas veces se refiere a las instituciones como ‘las reglas del juego’, sin embargo esta definición es un tanto insatisfactoria. Douglas North clarifica, explicando que las instituciones son ‘las restricciones inventadas por el hombre, dando forma a las interacciones humanas… [que] estructuran los incentivos en el intercambio humano – ya sea político, social, o económico… incluyendo lo que los individuos están prohibidos a hacer y lo   20 
  21. 21. que se les permite’ (North 1990 pág. 3). North añade que las instituciones además afectan los resultados económicos por medio de su efecto en los costos de intercambio y producción (North 1990 pág. 7). Las instituciones pueden ser formales (leyes nacionales) e informales (normas de comportamiento) y pueden ser dinámicas (Protocolo de Kyoto) o estar paradas (Constitución de EEUU). El rol de las instituciones en la política pública es crear oportunidades para organizaciones constituyentes y reducir la incertidumbre, de esta manera construir confianza dentro y entre las comunidades. En la conservación, las instituciones sirven para mediar la relación entre los seres humanos, otras instituciones, y su medio ambiente (Corbera y Brown 2008, pág. 1957). Ellas restringen la extracción ambiental y brindan oportunidades para la exploración ambiental; muchas veces las oportunidades creadas por una institución a la vez influencian la naturaleza y ámbito de esa institución, resultando en un cambio institucional. La aparición de Pagos por Servicios Ecosistémicos (PSE) representa un tipo de oportunidad creada por instituciones internacionales y domésticas. El crecimiento de los mercados de PSE durante los últimos 20 años ha seguido y facilitado la aparición de instituciones necesarias para asegurar la integridad de las transacciones de PSE, y muchas de ellas continúan creciendo a la par de la expansión del mercado. Los compradores necesitan verificar el valor del servicio por el que están pagando, y los compradores necesitan verificar el derecho a vender y recibir pagos por dichos servicios. A menudo, los marcos institucionales necesarios para implementar el PSE de forma efectiva co-evolucionan con los marcos institucionales existentes, como por ejemplo los derechos de propiedad, y en muchos casos los fortifica (Corbera er al 2009 pág. 747). PSE necesita de instituciones a nivel internacional y nacional para facilitar el crecimiento del mercado. Por ejemplo, el crecimiento del mercado voluntario y regulado de carbono ha   21 
  22. 22. conllevado a la creación de instituciones internacionales para regular el comercio de carbono y certificar las reducciones de emisiones. A nivel nacional, las provisiones legales para el mercadeo y la venta de los servicios ecosistémicos y los derechos de propiedad claramente codificados son necesarios para reducir la incertidumbre y generar confianza dentro de estos nuevos mercados. Debido al alcance de este estudio, desde este punto solo consideraremos las instituciones domésticas pertinentes al PSE. Muchos países tratando de establecer proyectos de PSE indicaron que las limitaciones institucionales domésticas eran la mayor barrera a la implementación efectiva (Ruhweza y Waage 2007). La falta de instituciones efectivas de PSE resulta en costos de transacción innecesariamente altos y vuelve cada vez más problemática a medida que los proyectos buscan aumentar su escala. El 2008, el Centro de Leyes Ambientales de IUCN y el Grupo Katoomba crearon un cuestionario guía para evaluar la capacidad institucional para PSE en un país. Su cuestionario proporciona un marco para el análisis institucional y está repartido según las siguientes áreas: • Marcos Legales • Marco Institucional • Derechos de Propiedad • Negociación • Temas Contractuales • Monitoreo y la aplicación de la ley Los marcos legales incluyen a la Constitución y legislación específica para el mercadeo y la venta de servicios ecosistémicos y pueden ser incluidos en uno o más aspectos de la ley ambiental tal como las leyes forestales o del agua. Los marcos institucionales incluyen agencias   22 
  23. 23. públicas como por ejemplo de protección ambiental y organizaciones privadas tales como ONGs internacionales o nacionales que puedan proveer asistencia técnica o facilitar la implementación5. Derechos de propiedad claros y codificados son esenciales para el PSE; el derecho para vender un servicio ecosistémico debe ser coherentemente definido para asegurar las transacciones y el reconocimiento de la ley consuetudinaria puede ser una cuestión en algunos países que proporcionan PSE. Los problemas contractuales y de negociación principalmente tratan de los detalles del diseño de acuerdos y de la capacidad de un país para construir acuerdos de PSE que sean substanciales y justos6. Finalmente, la capacidad de monitorear y hacer cumplir se refiere a la habilidad para monitorear los cambios en el servicio ecosistémico (cobertura forestal por ejemplo) y de sancionar el incumplimiento. Monitorear y hacer cumplir son los componentes técnicos más complejos de las instituciones de PSE y muchas veces plantean la mayor limitación a la implementación de programas. Estos componentes institucionales, con sus excepciones, sirvieron como un marco guía para nuestro análisis de capacidad institucional para un proyecto de REDD en El Choré. Todos estos componentes, sin embargo, deben ser vistos a través del lente del contexto político de Bolivia y El Choré. La siguiente sección describe este contexto.                                                                 5 Reconocemos que hay diferencias teoréticas entre organizaciones e instituciones, sin embargo, en este análisis algunas organizaciones, como las ONGs y uniones, serán tratadas como actores institucionales. 6 Debido a la limitación del tiempo y recursos no ampliamos el alcance de nuestro análisis para incluir estas variables.   23 
  24. 24. El Contexto Político, Social y Económico Boliviano  Bolivia  En la actualidad Bolivia está experimentando una fase de profunda división entre sus regiones orientales y occidentales. Para poder entender la situación política del país, se requiere un resumen del contexto histórico. Bolivia es el segundo país más pobre de América Latina con un PIB ajustado según la paridad del poder adquisitivo de solo 4.200 dólares americanos (Indicadores de Desarrollo Mundial). Desde la crisis económica de 1978, la pobreza ha persistido en el país. En el 1999 el índice total de pobreza era de un 62,6%, con la pobreza urbana al 51,5% y la pobreza rural al 81,6%. De acuerdo con la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE), entre 1999 y 2001 cerca de 380.000 bolivianos cayeron debajo de la línea de pobreza, y más de 50.000 trabajos fueron perdidos (Rodrigo Valenzuela 2009, pág. 8). El grupo más afectado por la pobreza fue la población indígena, que representa, según el censo del 2001, el 62% de la población. El 2002, el índice de pobreza entre los pueblos indígenas de Bolivia llego al 80%; el índice para la población no-indígena era de solo la mitad al 40%. Un ejemplo adicional de la desigualdad económica en Bolivia; el 10% de la población controlaba el 70% de la riqueza. Esto llevó a una revolución social en la segunda mitad del 2003, lo que forzó al Presidente Gonzalo Sanchez de Lozada a renunciar a su puesto prematuramente. Este movimiento social también abrió paso al movimiento político indígena, que eligió a Evo Morales como Presidente de Bolivia el 2005 con un 54% de votos. Morales es el primer presidente indígena del país. La meta del gobierno de Morales es la de establecer un nuevo régimen político- económico para re-centralizar el gobierno, vencer la pobreza, terminar con la discriminación   24 
  25. 25. social, y redistribuir la riqueza de una forma más equitativa entre la población. Sus así llamadas políticas “socialistas” no han sido bien recibidas por los departamentos más adinerados del Este Amazónico, donde afronta una gran oposición política. Este conflicto político se puso en la primera plana el 2006 cuando Morales inició el proceso de redactar el borrador de la nueva constitución. Se llamó a elecciones para formar la Asamblea Constituyente encargada de escribir el nuevo texto. Las metas principales del Gobierno de Bolivia (GDB) eran re-centralizar la autoridad del gobierno sobre los recursos naturales y ceder más poder a la mayoría indígena. Un referéndum Constitucional se llevó a cabo el 25 de enero del 2009, donde ganó la nueva constitución con un 60% a favor. La nueva Constitución generó tensiones sociales en el Oriente, impulsando un movimiento de independencia cuyo fin se desconoce. Las demostraciones políticas en la ciudad de Santa Cruz de la Sierra en el departamento de Santa Cruz durante la semana previa al referéndum pedían autonomía departamental y hasta guerra civil. La tensión política entre los departamentos orientales y el gobierno central será una variable crucial dentro del análisis institucional para un proyecto REDD en El Choré. El Choré está localizado dentro de Santa Cruz, pero debido a su condición de reserva nacional, la tierra pertenece al estado y está administrada por el gobierno central.    El Choré  La Reserva Forestal El Choré fue la primera reserva forestal establecida en Bolivia el 3 de agosto de 1966 por mandato Supremo Nº 7779. Ubicado al noroeste del departamento de Santa Cruz, originalmente cubría un área aproximada de 900.000 hectáreas de bosque entre los ríos Ichilo y Yapacaní, al norte del paralelo 17 (Figuras 3 y 4). Es la reserva forestal más densa de Bolivia con un promedio de 119 árboles por ha (Jorge Avila 2009). De acuerdo a la Cámara   25 
  26. 26. Forestal de Bolivia, El Choré es la reserva con el potencial de productividad más alto en Bolivia por su densidad y velocidad de crecimiento, pero el volumen de extracción actual es comparativamente mucho más bajo debido a la tensión social en el área que discutiremos en detalle a continuación (Jorge Ávila 2009).   Figura 3. Mapa político de El Choré (Stich 2008)   Figura 4. Mapa físico de El Choré (Stich 2008)   26 
  27. 27. La Reserva Forestal El Choré (El Choré) brinda servicios ambientales valiosos al departamento como resultado de su efecto en las tierras agrícolas altamente productivas al sur de la reserva (Killeen 2007). Estos servicios incluyen la protección contra el viento y la estabilización del régimen de lluvia en la zona. Es difícil evidenciar y cuantificar estos servicios científicamente, pero el valor está basado en el así llamado ‘Efecto Codo de los Andes’, como se ve en el diagrama en la figura 5 (Killeen 2007); el viento que viene del Atlántico y a través de la Amazonía brasileña choca con las montañas de los Andes y surca hacia el sur de Bolivia. Estos vientos fuertes traen nubes muy densas que encuentran una barrera natural en El Choré. El bosque exhibe un gradiente empinado de isoyetas que va de los 3.000 mm al año en el norte a 900 mm al año en el sur. Timothy Killeen desarrolló un modelo que muestra que la falta del bosque afectaría el régimen pluvial causando inundaciones en algunas áreas y sequía en otras. Las autoridades locales estiman que el bosque estabiliza un área de 620.000 ha que contribuye al 64% de la producción de soya del departamento, 27% de la producción de maíz, 97% de la producción de arroz, 98% de la producción de caña de azúcar y 25% de ganado. El valor estimado de estas actividades productivas es de 222 millones de dólares al año (Gobierno de Santa Cruz 2007).             Figura 5: El Efecto Codo de Los Andes (Marengo et al 2003 en Killeen 2007)   27 
  28. 28. El estatus de El Choré como reserva nacional permite la extracción sostenible de madera, pero prohíbe cualquier asentamiento agrícola y humano dentro de la reserva. El área protegida fue expandida en 1991 a 180.000 ha, pero el 2000 el decreto N° 25389 permitió que el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) otorgara títulos de propiedad de tierra en la parte sudeste de la reserva a los colonos que pudieran demostrar un asentamiento previo a 1996. Como resultado de este decreto, 211.632 ha fueron removidas de la reserva, las cuales fueron entregadas con título a los inmigrantes campesinos locales. Esta zona comúnmente referida como ‘área desafectada’, ha sido deforestada casi completamente y convertida para uso agrícola. Dentro de la reserva, aproximadamente 2,5% del área forestal ha sido talado ilegalmente y actualmente está siendo usado para la agricultura (Salvemos El Choré 2007). Altos niveles de precipitación en la parte norte de la reserva inundan amplias franjas de El Choré casi cada año, haciendo que estas tierras sean inviables para la agricultura y no apropiadas para el asentamiento humano; por lo tanto la mayor parte de deforestación en El Choré ocurre en la parte sur de la reserva. La inundación crea una barrera natural efectiva contra la deforestación en el Norte. Hoy en día, la reserva de El Choré cubre 776.379 ha e incluye tres municipalidades: Yapacaní, Santa Rosa y San Juan. La extracción de madera dentro de la reserva debe cumplir con los estándares de sostenibilidad definidos por la Ley Forestal 1700 (Cuadro de texto 1 abajo). De acuerdo a la ley, hasta el 80% de la reserva puede ser dada en concesión maderera y el 20% debe ser dejado a las municipalidades para que ellas den permisos de extracción a las asociaciones locales (ASLs). Actualmente, casi la mitad de la reserva (46%) está bajo 15 concesiones (Salvemos El Choré 2007), de estas, solamente las concesiones Marabol y San Pedro, junto con las ASLs de Aroyo   28 
  29. 29. Negro, Santa Rosa, Los Tajibos y Entre Ríos, están desarrollando actividades productivas debido a la tensión política y social. Cuadro de Texto 1. Silvicultura Sostenible en Bolivia Silvicultura Sostenible en Bolivia La Silvicultura Sostenible, definida por la Ley Forestal 1700, estipula un ciclo de extracción de 20 años que es otorgado y supervisado por la Superintendencia Forestal. Cuando la concesión (a concesionarios privados o ASLs) es otorgada para una extracción sostenible, los concesionarios deben dejar el 10% del total del área en concesión para la conservación. El resto de la tierra debe ser dividida en 20 cuadrantes, de los cuales solo uno puede ser cultivado por año. Antes que comience la extracción en un cuadrante en particular, el plan de extracción debe ser presentado a la Superintendencia Forestal para su aprobación. El plan debe incluir un censo de los árboles en el cuadrante – incluyendo el radio de los árboles e identificaciones de los árboles con semilla – y debe especificar cuáles árboles serán cortados. La ley ordena la protección de los árboles con semilla y establece un mínimo por especies. Las concesiones duran 40 años y son sujetas a auditoria por la Superintendencia Forestal cada 5 años.  Desde su fundación, El Choré ha sido un área donde los inmigrantes del Altiplano occidental vienen en busca de tierra para la agricultura. Los campesinos amenazan la reserva en busca de mejores oportunidades de vida. Este fenómeno tiene varias raíces. Primero, Bolivia ha sido tradicionalmente un país minero. Durante los años 60 y 70 las minas de plata y estaño de las tierras altas fueron agotadas, y el GDB tuvo que desarrollar oportunidades alternativas de producción para miles de mineros Andinos, muchos de los cuales fueron reubicados a Santa Cruz para convertirse en productores agrícolas (Rodrigo Valenzuela 2009). Desde los años 80, los campesinos han ido colonizando los bosques del departamento de forma espontánea. En su   29 
  30. 30. mayoría son gente joven en busca de un terreno para la agricultura. Se ha estimado que el 90% de la población viviendo cerca o dentro de El Choré son migrantes occidentales (Carlos Roca 2009). Los nuevos colonos se organizaron en Sindicatos, formando una red social para facilitar la colonización espontánea del bosque. Los sindicatos consisten de grupos de 40 a 60 familias que han tomado posesión de un terreno desocupado (Sindicato ‘8 de Diciembre’ 2009). Los Sindicatos tienen una estructura organizacional jerárquica consistente de sub-centrales, centrales y federaciones. Hoy en día existen dos Federaciones de Sindicatos en El Choré, la ‘Federación de Sindicatos de Yapacaní’ y la ‘Federación de Sindicatos de la Provincia de Ichilo’. El objetivo principal de las dos Federaciones es obtener el título de propiedad a las tierras tomadas por sus constituyentes (Katsumi Bany 2009 y Jose Luis Vega 2009). La mayoría de la tierra reclamada se encuentra dentro de El Choré. Últimamente, sin embargo, los Sindicatos han aumentado sus reclamos de títulos de propiedad de tierras. Pese a que el artículo 14 de la Ley Forestal 1700 declara que cualquier persona ocupando tierra en una reserva forestal debe ser expulsado de la misma, el decreto supremo N° 25839 del 12 de julio del 2001 dicta específicamente que ‘se levanta la prohibición establecida a tomas de tierra anteriores a la promulgación de la Ley 1715’ del INRA el 18 de octubre de 1996. Este decreto le dio potestad a la INRA a otorgar títulos de propiedad de tierra dentro de la reserva, una decisión que motivó a los Sindicatos a realizar reclamos ilegales de tierra diciendo que ellos estaban ahí antes de octubre 1996 (Katsumi Bany 2009). Además, los Sindicatos tienen el incentivo de elevar el número de reclamos ya que cobran $400 a cada nuevo miembro a cambio de la promesa de una parcela de 50 ha una vez que obtengan sus derechos de propiedad de tierras. La gente de regiones cercanas como el Chapare firman con los sindicatos   30 
  31. 31. porque la ven como una oportunidad para obtener tierras baratas. Comparando el número de nuevos colonos con el registro municipal de San Juan, el alcalde Katsumi Bany encontró que la población no ha aumentado en la misma rapidez indicada por los Sindicatos (Katsumi Bany 2009). Supuestamente los sindicatos recibieron asistencia técnica de ONGs que trabajan en la reserva para desarrollar mapas del área para “probar” al INRA que de hecho tienen derecho a esas tierras (Katsumi Bany 2009). Finalmente, muchas de nuestras fuentes tocaron el tema de las plantaciones de coca en la reserva. Pese a que sus opiniones discrepan en cuanto al tamaño de estas plantaciones, o incluso si alguna vez existieron, todos están de acuerdo con el hecho que si las plantaciones de coca pudieran consolidarse en la región, el costo de oportunidad de evitar la deforestación en la región podría llegar a un nivel donde sería inviable el competir con otra actividad productiva (Carlos Roca 2009, Jorge Avila 2009, José Luis Vega 2009, Widen Abastoflor 2009). El riesgo de la introducción de coca viene en su mayoría de agricultores provenientes de la región vecina de Chapare, una de las dos zonas en Bolivia donde el cultivo de la coca es permitida.   31 
  32. 32. Hallazgos  En esta sección presentamos los resultados de nuestra investigación y análisis. Comenzamos con nuestro estimado del costo de oportunidad de la deforestación evitada (REDD) en El Choré y luego continuamos con el análisis institucional. El análisis institucional procede en cinco sub-secciones. Primero, identificamos a los actores clave, así como la forma en que interactúan y se influencian entre ellos; segundo, evaluamos la capacidad técnica institucional del país para implementar un proyecto REDD; tercero, presentamos las oportunidades y limitaciones de las instituciones legales de Bolivia; cuarto, presentamos las oportunidades y limitaciones de las instituciones políticas del país; y quinto, vemos las consideraciones socio- culturales (instituciones informales) que podrían impactar la implementación del proyecto.   Costo de Oportunidad  A partir del marco teórico descrito en la Parte Dos, en esta sección aplicamos nuestros hallazgos sobre la ecología de El Choré y las actividades económicas actuales y potenciales en curso en la reserva. Reconocemos que este análisis proporciona un estimado aproximado, sin embargo, como lo mencionamos con anterioridad, no esperamos que la economía sea un limitante para REDD en El Choré. Las actividades económicas en El Choré son la silvicultura sostenible (previamente definido para Bolivia), la agricultura por chaqueo ilegal, y la tala ilegal. Los concesionarios participantes en la extracción sostenible de madera en la reserva no tendrían que parar su actividad en el bosque bajo un proyecto de REDD, beneficiándose simplemente de un cese a la invasión ilegal, resultando en cero costos de oportunidad para estos actores. La actividad agrícola   32 
  33. 33. ilegal (ningún tipo de agricultura es legal dentro de la reserva) es para la subsistencia y enteramente manual lo que resulta en bajos costos de oportunidad. El potencial para una agricultura intensiva de alto costo de oportunidad en la reserva está limitado por la combinación de las condiciones de suelo con la alta precipitación en la región. El suelo de El Choré tiene dos cualidades distintas que limitan la viabilidad de la agricultura intensiva en la reserva. Primero, una capa superficial muy delgada significa que los nutrientes del suelo se agotan rápidamente y requieren de temporadas largas en barbecho. Segundo, la capa de subsuelo está compuesta primeramente de una arcilla no-permeable; la lluvia fuerte de la región por lo tanto conlleva a inundaciones regulares y periódicas en la reserva. La extracción ilegal ocurre en la reserva, pero en términos económicos es mucho menos atractiva que la extracción legal; los extractores ilegales lo hacen porque no tienen el derecho de operar legalmente. La aplicación de la ley respecto a la extracción ilegal de madera es lo suficientemente rigurosa para prohibir actividad extensiva. Los vendedores de madera deben contar con un certificado de extracción sostenible a la hora de vender, y los compradores están motivados a operar en el mercado legal para así poder acceder a los mercados de exportación (Carlos Roca 2009). La madera ilegal es vendida casi exclusivamente al mercado domestico. Las operaciones ilegales de madera ganan un promedio de un sexto de las ganancias por madera extraída sosteniblemente; el mercado regulado de madera alcanza aproximadamente 150 Bolivianos por metro cúbico de madera mientras que el mercado negro solo alcanza 25 Bolivianos por metro cúbico (Marcos López 2009). Dada la penuria de datos de carbono confiables, no podemos convertir este dato en un costo de oportunidad por tonelada de CO2 almacenada, sin embargo, esta actividad podría ser contabilizada para una evaluación rigurosa del costo de oportunidad de REDD en El Choré. Nuevamente, sin embargo, no esperamos que   33 
  34. 34. esto represente un alto costo de oportunidad dada la pequeña escala de la extracción ilegal y sus ganancias relativamente bajas. Considerando la ecología y las actividades económicas de El Choré, y utilizando los estimados más conservadores de simulación global (Figura 2), el costo de oportunidad de la deforestación evitada probablemente cae dentro de la porción baja de la curva de costo marginal, dentro de $6-$10/toneladas de CO2. Debido a limitaciones institucionales, sin embargo, es probable que los costos de transacción estén en lo alto de la escala con $1-$1,25/tonelada de CO2. Con un estimado máximo de $11,25/tonelada de CO2, este valor cae claramente dentro de la escala de precio ofrecida actualmente en el mercado voluntario: $2,50 - $30/tonelada de CO2. Por lo tanto, no esperamos que el costo de oportunidad/precio sea una limitación para REDD en El Choré. Reportes conflictivos acerca de la presencia y el nivel de la producción de soya y coca en la reserva nos dan una posible advertencia. De darse una producción mecanizada de soya en la reserva, el costo de oportunidad de la deforestación evitada aumentaría y por lo tanto aumentaría el costo de un proyecto de almacenamiento de carbono; pero debido a las limitaciones ecológicas en El Choré para la agricultura mencionadas líneas arriba, este escenario es poco probable. La actividad de producción de coca, supuestamente ocurriendo en la municipalidad de Yapacaní,7 también amenazaría la viabilidad de un proyecto de deforestación evitada debido al aumento en el costo de oportunidad, el aumento en el costo de la aplicación de la ley, y los niveles elevados de conflicto asociados. A pesar del (probable) bajo costo de oportunidad de un proyecto de almacenamiento de carbono en El Choré, existen otras consideraciones económicas que deben ser tomadas en                                                               7 Yapacaní está ubicado en la frontera con el Chapare, una de las dos provincias de Bolivia donde la producción ilimitada de coca es legal.   34 
  35. 35. cuenta. Estos temas incluyen la necesidad a largo plazo de re-direccionar la capacidad productiva de la comunidad y las limitaciones de la extracción forestal alternativa para generar ingresos. La motivación principal para la invasión ilegal al bosque es económica. Incentivar un convenio cooperativo para no deforestar requerirá remuneración a corto plazo, y a largo plazo implicará re-direccionar la capacidad productiva de la comunidad de El Choré lejos de la agricultura y la extracción no sostenible del bosque. Mayor inversión en la educación y el desarrollo comunitario también será requerida. Esto no será fácil, y requerirá un gran compromiso financiero y asistencia técnica a largo plazo. Asumiendo la viabilidad de un proyecto, las posibles alternativas de uso del bosque podrían incluir la conservación tradicional, la silvicultura sostenible, y la producción de productos no maderables del bosque. Ya que la conservación tradicional brinda poco beneficio a las comunidades aledañas en la ausencia de subsidios sustanciales, las dos últimas opciones serían las más deseables para generar un ingreso a los residentes del área. Estas dos actividades, sin embargo, presentan retos económicos. Primero, el costo de monitorear y hacer cumplir cientos de concesiones forestales sostenibles puede ser prohibitivo. Segundo, la silvicultura impulsada por reforestación puede tardar hasta 16 años en comenzar a generar rendimientos positivos (Widen Abastoflor 2009). Tercero, poco se sabe de qué productos no maderables pueden ser extraídos de El Choré y su mercado; subsecuentemente, hay incertidumbre si existe un mercado lo suficientemente grande para dichos productos.     35 
  36. 36. Instituciones  Descripción de Actores Institucionales  Cualquier contexto de políticas involucra a las partes – individuos, instituciones, u organizaciones – con un interés en el resultado de la política. En este documento nos enfocamos en los actores más que en todas las partes interesadas, definiendo a los actores como aquellos con una alta capacidad de influenciar la acción política. Los actores, y no así todas las partes interesadas, tienen la habilidad de ejercer influencia y poder sobre el proceso de creación de las políticas incluyendo el acceso a, y control sobre, los recursos necesarios para afectar el contenido y/o el destino de la iniciativa política (Merilee Grindle PED-313, 4 de febrero del 2009). El Choré alberga una red muy compleja de actores con intereses divergentes y diferentes habilidades para afectar la acción política. Sin embargo, para comenzar identificamos a los siguientes actores clave incluyendo sus roles, grado de influencia, y prioridad que dan al proyecto. Los resultados están resumidos en la Tabla 1. Leyendo la tabla, es claro que el actor con el mayor grado de influencia en esta área política – el gobierno Central – no le da prioridad al proyecto. Retomaremos esta paradoja más adelante, en la sub-sección sobre instituciones políticas.   36 
  37. 37. Tabla 1: Resumen de los Actores Actores Descripción de su Rol Grado de Prioridad Influencia del Proyecto El Gobierno Central, incluyendo el Según la nueva Constitución aprobada por Alta Baja Programa Nacional de Cambio referéndum popular el 25 de enero del 2009, el Climático y el Secretariado de gobierno central tiene control sobre la riqueza de REDD de Bolivia los recursos naturales del país. El Superintendente Forestal, Monitorea la actividad silvicultura y otorga Baja Baja ubicado dentro del gobierno central concesiones extractivas. El Gobierno Departamental de Gobierno provincial cuyo presupuesto es Baja Alta Santa Cruz de la Sierra determinado por el gobierno central. El Instituto Nacional de Reforma El INRA evalúa los reclamos de tierra y otorga Alta Baja Agraria (INRA) títulos de propiedad de la tierra dentro y fuera de la reserva forestal. La Cámara Forestal Representa los intereses de las concesiones Baja Alta privadas de extracción sostenible dentro de la reserva. Los Gobiernos Municipales de San Gobierno local con el poder de otorgar ASLs. Media Alta Juan, Santa Rosa, y Yapacaní El Concejo Municipal de Santa El líder de facto de la municipalidad de Santa Alta Alta Rosa Rosa. Los Sindicatos Organizaciones políticas que representan los Alta Media/ intereses de los campesinos; altamente organizados Baja y poderosos en El Choré. Las Asociaciones Sociales del Concesiones otorgadas en forma comunitaria para Media Alta Lugar (ASLs) la extracción sostenible de madera dentro de la reserva. Los Concesionarios Compañías privadas a cargo de concesiones de Media Alta extracción forestal sostenible dentro de la reserva. ONGs: CEPAC, Fundacion Natura Brindan concejo técnico y pueden atraer fondos Media Alta Bolivia, FAN, SEGIS para el desarrollo de proyectos; algunos tienen mucha experiencia de trabajo en el área. Comité Salvemos El Choré8 Una coalición de actores no gubernamentales, Baja-Media Alta gubernamentales regionales, y privados alineados para conservar la Reserva Forestal El Choré. Las Fuerzas Armadas Constitucionalmente encargados del cuidado de los Desconocido Desconocida recursos naturales del país.                                                                     8 Salvemos El Choré es una organización en vez de una institución, pero creemos que este actor tiene potencial para tener un impacto significativo en el proyecto.   37 
  38. 38. Temas Técnicos para Establecer un Proyecto de Deforestación Evitada  Para establecer un proyecto de deforestación evitada se requiere capacidad técnica específica para satisfacer los estándares requeridos en el mercado de carbono voluntario y, finalmente, el regulado. Estos estándares incluyen demostrar adicionalidad, manejar fugas, y la permanencia. Con respecto a la adicionalidad, una línea base de la tasa de deforestación nacional debe ser calculada utilizando datos históricos aéreos de alta resolución. Para tratar los temas de fugas y permanencia, un sistema de monitoreo nacional debe ser establecido para asegurar que la disminución de deforestación en El Choré no resultará en una alza de deforestación en otro lugar del país (o en algún otro lugar del mundo – de hecho, se debería implementar un sistema de monitoreo internacional) y para mantener la integridad de las reservas de carbono. Bolivia encara limitaciones significativas de capacidad técnica. En este momento, el país no cuenta con imágenes satelitales de alta resolución, requeridas para rastrear el cambio de uso de suelo de forma efectiva (Gisela Ulloa 2009 y Rolf Wachholtz 2009). La tecnología disponible permite al país solo el rastreo de grandes cambios de uso de suelo y el monitoreo de la deforestación a gran escala. Aunque hay datos disponibles para calcular una línea base de la tasa de deforestación nacional, esta es una tarea que requiere muchos recursos y experiencia técnica a nivel nacional y todavía no ha sido realizada. El Programa de Cambio Climático Nacional reconoce estos límites y está trabajando activamente para mejorar su capacidad técnica. Bolivia ha aplicado para recursos financieros y asistencia técnica a través del Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques del Banco Mundial para desarrollar un sistema de monitoreo nacional, sin embargo aún no se ha aprobado el financiamiento, y no existe un cronograma oficial para este proyecto.   38 
  39. 39. Una forma de superar las limitaciones técnicas a corto plazo y dirigir los gastos gubernamentales a comunidades de bajos ingresos es involucrar a las comunidades interesadas en el régimen de monitoreo forestal, como se hace en muchos proyectos de PSE, incluyendo el proyecto de REDD Makira de Madagascar que se detalla en el Anexo Uno. Adicionalmente, el involucrar a las comunidades locales podría proporcionar una oportunidad para lograr varias metas nacionales. Los ingresos provenientes de pagos de carbono pueden ser utilizados para reorientar la capacidad productiva del bosque lejos de la extracción no sostenible al emplear gente local como guardabosques, guardias, y coleccionistas de datos. Emplear a la gente local también ayudaría al Plan de Desarrollo Nacional Boliviano con su meta de promover el desarrollo comunitario y crecimiento económico. Un régimen de colección extensiva y efectiva de datos en el sitio podría compensar la baja resolución de imágenes satelitales del país. Para que un sistema como éste llegue a ser efectivo en el tratamiento de las fugas, sin embargo, se necesitará una fuerte coordinación entre los actores municipales.   Instituciones Legales: Oportunidades y Limitaciones  El marco legal definirá cómo evolucionarán los esquemas de pago por servicios ecosistémicos, y en particular los proyectos de almacenamiento de carbono, en un país en particular y jugará un rol en determinar la viabilidad de estos tipos de iniciativas. En primer lugar está el derecho de vender los servicios ambientales. En el caso de El Choré, ese derecho es controlado por el gobierno central, como lo establece la ley forestal. La ley forestal declara que todas las reservas nacionales le pertenecen al estado y que sus derechos son administrados por el gobierno central. Debido al estatus de reserva forestal nacional extractiva de El Choré, el gobierno central es el propietario de la tierra y tiene el derecho de vender cualquier servicio   39 
  40. 40. ambiental proveniente de la reserva. La Ley Forestal 1700 de 1996 también describe la silvicultura extractiva sostenible que es permitida en la reserva, y crea una superintendencia forestal como la institución a cargo de supervisar y gestionar los recursos forestales nacionales (Caja de texto 1). La silvicultura sostenible en Bolivia ha sido caracterizada como la más conservacionista en el mundo (Nigel Asquith 2009). Un abogado informó al presidente del concejo municipal de Santa Rosa que también hay un decreto en la ley forestal que permite el otorgamiento de concesiones no-extractivas en las reservas forestales nacionales (Marco Achacollo 2009). Otra ley relevante acerca de la tenencia de propiedad en El Choré es la Ley del Servicio Nacional de la Reforma Agraria Nº1715. Los sindicatos basan sus reclamos en esta ley – promulgada en 1996, como una modificación de la reforma agraria Nº3564 de 1953. El artículo 2 introduce el concepto del propósito socio-económico de la tierra. Según este artículo, cualquier propietario de tierra que no utilice su tierra para actividades productivas no está cumpliendo con su rol socio-económico, y la tierra puede, por tanto, ser expropiada y otorgada a quien esté involucrado en actividades productivas. Los sindicatos toman tierras cortando el bosque para la agricultura, y luego explican al gobierno que ellos están haciendo una contribución socio- económica, y por lo tanto están en su derecho de reclamar propiedad de la tierra (Katsumi Bany 2009). El decreto del 2000 que otorgó tierra que era protegida a los colonos campesinos estaba en realidad dirigido a crear una zona de amortiguamiento para disuadir más invasiones de este tipo dentro del bosque. El plan funcionó bien hasta que los hijos de estos campesinos colonos pioneros se dieron cuenta que ellos también necesitaban tierra y empezaron a tomar tierra del interior de la reserva (Katsumi Bany 2009). La Ley de la Reforma Agraria también estipula que el tamaño mínimo para una parcela agrícola de pequeña escala es de 50 ha. Esta provisión sirve   40 
  41. 41. como la base de las demandas campesinas de 50 ha de tierra para cada familia. El monto de tierra actualmente demandado por los sindicatos no suma a una gran proporción del bosque, sin embargo, otorgar el titulo territorial proporcionaría un precedente para demandas futuras potencialmente numerosas. La constitución recientemente promulgada puede afectar el régimen de tenencia de tierra en El Choré por dos artículos casi contradictorios. Uno de los artículos principales establece que todos los recursos naturales le pertenecen al gobierno central pero otro establece que la tierra puede ser utilizada para propósitos tradicionales. El hecho que la primera afirmación es muy clara pero que la segunda es realmente subjetiva genera incertidumbre acerca de cómo la nueva constitución afectará las concesiones, el alcance de la ley de reforma agraria o los derechos de propiedad sobre las tierras actualmente en posesión privada en el área desafectada. No existen provisiones para los pagos por servicios ecosistémicos dentro del marco legal de Bolivia, sin embargo no hay nada que pueda excluir la implementación de un proyecto de deforestación evitada en El Choré. El proyecto más grande de almacenamiento de carbono en el mundo, Noel Kempff Mercado, está en Santa Cruz, y proyectos de pagos por servicios hídricos también han sido implementados en el departamento. Sin embargo, existen algunas limitaciones legales para PSE dentro de El Choré ya que el bosque está designado como reserva nacional. Los tipos de actividades forestales permitidos en la reserva son limitados; por ejemplo, cualquier acuerdo con las comunidades y sindicatos donde se les permita realizar cualquier tipo de agricultura de cualquier escala sería una violación de la Ley Forestal 1700. Las oportunidades y limitaciones que podrían afectar a un proyecto de REDD en El Choré están resumidas en el Cuadro de Texto 2 a continuación:   41 
  42. 42. Cuadro de texto 2: Resumen de las principales instituciones legales que podrían afectar a un proyecto de REDD en El Choré Marco Legal Oportunidades Limitaciones/Amenazas Constitución Solo un propietario de la tierra La provisión que la tierra puede ser 2009 – GDB tiene el derecho de utilizada para propósitos tradicionales vender el servicio de podría validar las demandas de los almacenamiento de carbón, y campesinos que invaden El Choré para permite proyectos de practicar la agricultura tradicional deforestación evitada Ley Forestal Provee un marco institucional Hace necesario involucrar al GDB en el 1700 de 1996 para la extracción sostenible proyecto y limita los posibles esquemas de conservación Ley de Reforma El INRA tiene el poder de Crea un incentivo perverso a convertir el Agraria de 1953 rechazar reclamos ilegales de bosque para uso agrícola tierra ubicada dentro de la reserva Permite que la INRA otorgue títulos de tierra dentro de la reserva para propulsar metas políticas Establece un precedente para otorgar títulos de tierra dentro de la reserva   Instituciones Políticas: Oportunidades y Limitaciones  La red de actores políticas que opera en El Choré es extremadamente compleja. Además, como fue descrito anteriormente, hay una amplia gama de actores cuyos intereses divergen a menudo. Para poder entender las maneras posibles de implementar un proyecto de deforestación evitada en El Choré es esencial analizar los intereses y motivaciones de cada actor. Las instituciones políticas y actores de mayor peso en El Choré son el gobierno central, los Sindicatos que representan la invasión ilegal de campesinos en El Choré, y el liderazgo municipal. Un diagrama de la interacción e influencia de los actores institucionales que afectan El Choré se encuentra en la Figura 6.   42 
  43. 43.   Figura 6: Diagrama de Interacción e Influencia    El Gobierno Central  El gobierno central tiene un grado extraordinario de influencia en El Choré y juega varios roles. El más importante, como propietario de la tierra, tiene derecho de ponerla en el mercado y   43 
  44. 44. vender VERs obtenidas por un proyecto de deforestación evitada. El gobierno central también controla el Programa Nacional de Cambio Climático, el INRA, y la Superintendencia Forestal. Además, el gobierno tiene intereses políticos específicos en la región; El Choré representa un bastión del gobierno central inusual dentro de Santa Cruz, por lo tanto es menos probable que límite el comportamiento ilegal de los Sindicatos, ya que los campesinos son los seguidores más fervientes de Morales. El Programa Nacional de Cambio Climático (PNCC) que se encuentra dentro del gobierno, está comprometido a construir su capacidad técnica para crear un sistema de monitoreo nacional. El gobierno central espera que REDD sea establecido en un régimen post-Kyoto a pesar del mensaje de Poznan (14ava Conferencia de los Partidos de la ONU) que advierte que esto es altamente incierto. Subsecuentemente, el GDB es reacio a poner en el mercado y vender las VER hasta que un régimen nacional sea establecido. Evidencia de esto es el hecho que las VER del Plan de Acción Climático Noel Kempf Mercado constituye de 25-36 millones de toneladas de CO2, ninguna de las cuales ha sido vendidas desde que se recibió el estatus de verificado el 2005. Además, el gobierno central ha puesto en claro que se opone a cualquier mecanismo de mercado para la conservación; ellos no están opuestos a vender servicios ambientales, pero esas transacciones tendrían que ocurrir a través de las especificaciones que dé el GDB (Cuadro de Texto 2). El GDB se encuentra en el proceso de finalizar una evaluación del costo de oportunidad que oscila entre $15 y $1.800/tonelada de CO2, una cifra bastante alta comparada a las predicciones académicas dominantes (Gisela Ulloa 2009). Estas acciones, o inacciones, sugieren que el gobierno está buscando establecer un precio por sus emisiones que sea más alto que los precios actualmente establecidos por el mercado. Esto es desafortunado para El Choré donde el costo de oportunidad de la deforestación evitada en la reserva probablemente será   44 
  45. 45. bastante bajo y las comunidades dentro y fuera de la reserva podrían beneficiarse por pagos de carbono negociados en el mercado voluntario. Efectivamente, la actual posición del gobierno central elimina por el momento la posibilidad de implementar un proyecto de deforestación evitada en El Choré. Cuadro de texto 2: La Posición del Gobierno Boliviano sobre las Soluciones para el Cambio Climático Orientadas al Mercado 28 de noviembre, 2008 República de Bolivia Cambio Climático: Salvemos al planeta del Capitalismo (Extracto) Hermanas y hermanos: …La competencia y la sed de ganancia sin límites del sistema capitalista están destrozando el planeta. Para el capitalismo no somos seres humanos, sino consumidores. Para el capitalismo no existe la Madre Tierra, sino las materias primas… En manos del capitalismo todo se convierte en mercancía: el agua, la tierra, el genoma humano, las culturas ancestrales, la justicia, la ética, la muerte… la vida misma. Todo, absolutamente todo, se vende y se compra en el capitalismo. Y hasta el propio “cambio climático” se ha convertido en un negocio.. …Los mecanismos de mercado aplicados en los países en desarrollo no han logrado una disminución significativa de las emisiones de gases de efecto invernadero. Un Mecanismo Financiero Integral para atender la deuda ecológica 7) En reconocimiento a la deuda ecológica histórica que tienen con el planeta, los países desarrollados deben crear un Mecanismo Financiero Integral para apoyar a los países en desarrollo. 10) El financiamiento tiene que ir a los planes o programa nacionales de los Estados y no a proyectos que están bajo la lógica del mercado. 12) El Mecanismo de Financiamiento Integral debe estar bajo la cobertura de las Naciones Unidas y no del Fondo Global del Medio Ambiente (GEF) y sus intermediarios como el Banco Mundial o los Bancos Regionales; su administración debe ser colectiva, transparente y no burocrática. Sus decisiones deben ser tomadas por todos los países miembros, en especial los países en desarrollo, y no sólo por los donantes o las burocracias administradoras. 18) La reducción de las emisiones de la deforestación y degradación de bosques REDD, debe estar basada en un mecanismo de compensación directa de países desarrollados a países en desarrollo, a través de una implementación soberana que asegure una participación   45  amplia de comunidades locales y pueblos indígenas, y un mecanismo de monitoreo, reporte y verificación transparente y público.  
  46. 46. Aún si la estrategia PNCC del GDB podría permitir un proyecto de carbono hoy en día, otras limitaciones permanecerían para disminuir la viabilidad de tal proyecto. La capacidad de monitoreo y de hacer cumplir la ley, más las tensiones sociales en la reserva, excluyen un esquema viable de deforestación evitada. La Ley Forestal ordena a la Superintendencia Forestal a monitorear toda actividad forestal, incluyendo el otorgamiento de concesiones y el reporte de comportamiento ilegal. Sin embargo, la Superintendencia se encuentra con una financiación insuficiente, incapacidad de desarrollar sus deberes en su totalidad, y falta de apoyo por parte de las fuerzas armadas que, por constitución, deben defender y proteger a todos los recursos de Bolivia. De acuerdo a Rolf Wachholtz de la oficina del departamento de Santa Cruz, la deforestación en El Choré no es una prioridad dadas las limitaciones de recursos por parte de la agencia; Wachholtz explica que la Superintendencia solo puede responder a la deforestación a gran escala debido a los gastos legales implicados en la persecución de comportamiento ilegal (Rolf Wachholtz 2009). Mientras que la suma total de deforestación en El Choré es significativa, esta ocurre en pequeñas manchas; movilizar acción legal contra cada autor sería simplemente demasiado costoso. ‘Olvidémonos de El Choré’, dijo Wachholtz, implicando que el bosque estaba destinado a la destrucción. El 2006 el Banco Mundial corroboró el escepticismo de Wachholtz en un reporte que dice, ‘mientras la Superintendencia Forestal continúe recibiendo atención y financiamiento público marginal, y no reciba suficiente apoyo de la policía nacional o fuerzas armadas, y continúe siendo obstruido por otras instituciones de estado como la INRA, la gobernabilidad del bosque continuará siendo marginalmente real y substancialmente una ilusión’ (Andaluz y Mancilla 2006, pág. 44). A nivel provincial, la Superintendencia de Sara, que contiene la municipalidad de Santa Rosa, cuenta con un personal de solo tres guardabosques equipados con una motocicleta y un   46 
  47. 47. camión para monitorear un área de 6.886 km2. La Superintendencia Forestal provincial esta aún más marginalizada por la tensión social en el área entre los colonos ilegales y los residentes legales. La oficina provincial se vio forzada a mudarse de Santa Rosa a Portachuelo luego que los colonos ilegales les quemaron su oficina. La superintendencia provincial ha sido efectivamente presionada a la inacción, el personal teme retribuciones físicas si reportaran alguna actividad ilegal (Marco Antonio López 2009). La falta de respuesta a la actividad ilegal en El Choré y la impotencia de la Superintendencia Forestal provincial pueden ser explicadas por fuerzas políticas. El gobierno de Morales ha hecho una campana consistente basándose en una plataforma de fortalecimiento y redistribución de la riqueza de los recursos naturales de Bolivia a los indígenas y comunidades locales. Sus discursos han resonado en los corazones y mentes de la gran población de bajos ingresos de Bolivia, quienes se han convertido en la base electoral principal de su partido, el Movimiento Al Socialismo (MAS). Él encontró un apoyo particularmente fuerte entre los campesinos por razón de sus orígenes agrícolas como cocalero en Potosí. Ellos apoyan al MAS y son particularmente relevantes al gobierno central porque representan un bastión en el departamento de Santa Cruz, donde la oposición política es fuerte. Subsecuentemente, cualquier motivación para hacer cumplir la Ley Forestal en El Choré se vería debilitada por el incentivo político de mirar al otro lado. Una de las instituciones políticas que puede usar el gobierno para mantener el apoyo entre los Sindicatos es el INRA, la agencia nacional de reforma agraria. El poder de otorgar derechos de propiedad ha sido extensivamente explotado por décadas en Bolivia como una forma de influencia política. Un ejemplo relativamente nuevo es la remoción de cerca de 200.000 ha de la reserva durante el año 2000 – la así llamada ‘zona desafectada’. El INRA otorgó derechos de   47 

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