Descentralizacion Peru

DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ

DESCENTRALIZACIÓN Y
REGIONALIZACIÓN
EN EL PERÚ

— HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA
Y UN NUEVO ESTADO —

Fondo Editorial

Colegio de Economistas de Lima

Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú
Teléfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org
www.cel.org.pe

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Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo

“Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado”

Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010
Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms
Primera Edición
Revisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Economistas de Lima; Economista
César Bedón Rocha
Diseño: Jeni Velásquez Miranda

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“La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están

involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina,
buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por

el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”.

“Se podría afirmar que en el último decenio han surgido experiencias muy interesantes

e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin

embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos aún resistencia de los gobiernos

nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales,

incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose

visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”.

(Párrafos tomados del folleto donde la organización alemana InWEnt y la RED – Perú

promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la

página www.inwent.org.pe/observatorio).

Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias

instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas.

En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio

de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado

por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo

Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea

Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del

Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES,

el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo

Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de

Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros.

En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte,

Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Díaz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos

Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Raúl Molina Martínez, Johnny Zas Friz Burga,
Luís Vargas Aybar, Francisco Guerra García, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry

Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros.

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CONTENIDO

PRESENTACIÓN

INTRODUCCIÓN

I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y
POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA
REGIONALIZACIÓN

III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE
DE LAS CARENCIAS

IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y
LA REGIONALIZACIÓN

V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA
PROPUESTA REGIONALIZADORA

VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES
DE LA EXPERIENCIA

VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN
ECONÓMICO

IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE
DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN

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X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS

ANEXOS

CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES

ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN
TEXTUAL

RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA
GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO
ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN

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PRESENTACIÓN

El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un
principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente
de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar
la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia-
dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los
objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar
soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional,
regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados
fines.

Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu-
blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl
Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía
una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con
ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de
Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los
lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes
en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más
destacados colegiados.

Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión
del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores
peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la
formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar-
timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta
obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali-
zación como propone el autor.

Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra-
ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de
superación de la pobreza en nuestro territorio.

Econ. César Bedón Rocha
Reg. CEL Nº02939
Decano
Colegio de Economistas de Lima

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INTRODUCCIÓN

La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos
de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales
para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo
Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres políticas y
sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible
y equitativo.

Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas
descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios
históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción
de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano.

Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en
largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo regional y
local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de
organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales,
sobre la base de un cuestionario «piloto» que aparece en uno de los Anexos;
así como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del
post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi
cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la
Universidad Nacional de Ingeniería.

El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro
de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de manera
prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas
las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos,
nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte.

En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo
tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los
que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas
descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un
centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales
organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa
imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada.

Lima, febrero de 2010

Raúl Lizárraga Bobbio

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I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL,
ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO

La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros
recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos fortui-
tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y primario
– exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades productivas
(mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al sector de los
«servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa:
el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in-
clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos
sociales y territoriales.

En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo,
de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido,
cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las
artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años 60‘ y 70‘ no
cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace
cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus diferentes
facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural – campesino, que
se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en
ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se
depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu-
nidades para sobrellevar una vida digna.

En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación
inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los Índices
de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de Carencias
del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las
Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición
Infantil del Ministerio de Educación.

En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis Departa-
mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles más altos
aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y
Moquegua.

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Clasificación de los Departamentos
según sus niveles de vida

Grupo Departamentos

Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua

La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de
Medio
Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali

Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho,
Bajo
Huancavelica, Huánuco

Elaboración: Macroconsult SA.

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Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la
Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo. En
efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como «pobre».

Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente
exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las aspiraciones del resto
de la población, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros
e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y
del modelo de Estado vigentes.

La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un
producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas
calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias
(capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima
Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores
oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los
años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis-
minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente
y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades
para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de
un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la
población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particular-
mente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque,
Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el 35% del total;
esto es una situación inversa a la actual.

Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de-
cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante
negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas
dos categorías sociales.

1
. Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los
años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente
marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores cam-
pesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de impulso productivo que
se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no
trastocan el fondo estructural de esa carencia.
10


En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro-
crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente,
sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional
de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de
desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada desde el 2008
ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico neoliberal más radical,
que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros,
desde el descalabro del llamado «Consenso de Washington».

Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio-
nes no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional
de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y
Social - CIES y la RED – Perú; así como de la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la
Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una
perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una
nuevo modelo económico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo
descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayorías.

Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros,
los siguientes factores:

a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una
“explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa-
tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5
millones de personas) es calificada como “pobre”;

b) base productiva primario – exportadora y de servicios2, acompañada por el
desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas
depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría

2
. Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a
actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento
Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La
República , 1 de noviembre del 2009)
11


a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron
derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado
y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento.

Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible.

Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industria-
lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario
exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la
minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplicó
entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos
del tiempo.

c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la articulación
de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o “corredores” de
desarrollo en una escala económica y socialmente sostenibles,

d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi-
cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades
(Lima y otras metrópolis urbano – costeras, fundamentalmente). En el 2008 el
Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB),
y más del 80% de las colocaciones y depósitos bancarios. Como contraparte,
Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y
Madre de Dios, todos predominantemente serranos – amazónicos, apenas
contribuían en ese año con el 6.4% del PIB,

e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los
mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi-
lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos
regionales y municipales,

f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido de
la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su débil
capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente “imperfec-
tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que complejizan
sus relaciones con la población o que simplemente se apartan de ella,

g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente

3
. Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante
del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los
efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue entregada
al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta.
12


vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legítima-
mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir, como personas
o asociaciones, derechos y obligaciones,

h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con respecto
a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes
(«asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio
con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China,
uno de los temas críticos radica en los subsidios directos o indirectos que
esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las
empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas
en la producción exportable de artículos de cuero y de textiles.

Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan
entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo.

Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente en
los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma repre-
sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental
o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios
profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones cam-
pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA).

Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen-
tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus
plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La
posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la Constitución
perfila en una primera instancia como la unión de dos o más Departamentos
contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflic-
tivo.

El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta-
rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción
Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa-
mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias») motivarán
la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice
la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integración de
mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales.
13


II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA-
CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN

Los procesos de descentralización económica y político – administrativa, así
como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más
importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un enfoque
amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más potentes en
ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque asume como
deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al
funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución equitativa de los beneficios
generados por ese crecimiento, a la preservación del ambiente y al respeto de
los derechos ciudadanos.

Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de
Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y
de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno, encua-
drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales
que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como
instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos
Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas
que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos.

La identificación e implementación de determinados proyectos de escala
supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente
operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub-
secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente
sostenibles.

El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos
mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regio-
nalización.

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SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO
DE LA REGIONALIZACIÓN

MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE
DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y
DESCENTRALIZADO

REFERENTES FUNCIONALES:
* REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL
TERRITORIO.
* PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL.
* REFORMA DEL ESTADO

PLAN NACIONAL INSTRUMENTACIÓN:
DE REGIONALIZACIÓN PROGRAMA DE INVER-
- Escenarios Alternati- SIONES
vos DESCENTRALIZADAS
de integración económi- - Lineamientos Básicos
ca y social

15


Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po-
lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y
capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales, frente
a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias
ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace bastante turbulenta
por al menos las siguientes dos reflexiones concretas.

En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi el
95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009,
en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se
han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y financieros
correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el
tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación
racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún in-
suficientemente operativizada por esas carencias.

En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos entre
las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con
las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situación
nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia
gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica
ratificar que:

a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por
servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las
personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy
directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari-
dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles
de Gobierno,

b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la
generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo
que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las
carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos
interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia

16


de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los
cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta
descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos
“Regionales” son de escala Departamental y porque existen varias inicia-
tivas donde dos o más Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan
abordar políticas y proyectos de interés común. Tal es el caso de las Juntas
de Coordinación Interregional.

c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará
proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta-
blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del
territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las
relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente
orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios
públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales.

17


III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL
ENFOQUE DE LAS CARENCIAS.

En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del
desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar
ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y perjuicios.
Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa-
tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que
ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo
económico – productivo y político – administrativo en particular.

Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida-
des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales,
humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del
país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto
las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos) como
externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este
texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas
productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos
sugieren el manejo de ámbitos territoriales «grandes», que superan los tamaños
distritales e incluso provinciales.

Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos
dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados.
De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión vigente adoptan
engañosamente la denominación formal de «Regiones»), tiene el mandato de
formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse
con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral.

Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores,
internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada, productividad
de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más
empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad)
de los bienes o servicios producidos.

4
En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard,
Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es
poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por
el Estado, para superar esa situación.
18


Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a
una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros
productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad,
precios y oportunidad 4.

Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado
de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere
que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios
y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la
modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci-
siones para invertir.

Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas empre-
sariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificación
y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus respectivas poten-
cialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos
de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el
Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma-
no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que
pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a
la tradición y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes
en cada zona.

Marco legal de la competitividad Regional.

El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No.
27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la ges-
tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un
entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores
públicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboración
entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el
crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovecha-
miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y
corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación».

(Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi-
ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ)

5
Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o
infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa-
mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella
ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero.
19


IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA-
CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN

En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean
a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son:

a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes
factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri-
torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor-
denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme
una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales
y energéticas dinamizadoras,

b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or-
ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que
le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos
Regionales y Locales con los cuales se identifican,

c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresi-
va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos,
pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores
adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas,

d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con
el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento
territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual de ellas debe
ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de
Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE-
PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas,
a través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema
Nacional de Inversión Pública (SNIP),

e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado
en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul-
sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización
del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)
a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de
Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6.

6
. El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu-
blicado en el Peruano el 16.12.2009
20


V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES

Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases ins-
trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con autonomías
políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden
como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios económicos y sociales
mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos
de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento económico del territorio.
Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repe-
tición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya
votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No»)
bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis
Departamentos1.

En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la confor-
mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando,
con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias:

a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti-
vamente apoye el proceso,

b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan-
tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos
de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una
campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las alianzas
regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en «el
interior» del país,

c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales,
políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones
regionales propiciadas,

7
. La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Región
que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d)
Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de
Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco

8.
A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y
23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martín
y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una «Mancomunidad
Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la denominación de
«Región Piloto».
21


d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros
limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución
equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua).

Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente
largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya
quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones
efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos
incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones
«Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la con-
formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín8; otra la conforma-
da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones
integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización.
En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales
asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar
un Región efectiva mediante la «ejecución conjunta de proyectos de dimensión
interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la población,
la erradicación de la pobreza y la distribución equitativa de la riqueza»9

Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración
regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e
institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse
las siguientes:

a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas
que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a
actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales – Departamen-
tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de
Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y
planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesio-
nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que
están formando los Gobiernos Regionales – Departamentales de San Martín y
Amazonas (a la que se sumaría el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta
únicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Región; la Junta CIAM
solo cuenta con 1 Secretario Técnico;

b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de
aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de
presupuestos oficiales;

9
Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín, suscrito
el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas.
22


c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes
Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras
razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres
Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos,

d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi-
cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo
Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales
– Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que
las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación
Interregional postulan.

Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación
de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización,
la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al
desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por
lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir,
con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de
2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa-
lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades
Provinciales y 24 Departamentos.

Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la
posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la
reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato gubernamenta-
len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades» territoriales que algunos
segmentos de la población tienen para con sus actuales circunscripciones,
constituyen una barrera a la integración lógica de territorios extremadamente
dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010,
tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión
y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que
pueden obstaculizar la realización efectiva de políticas regionalizadoras.

La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización,
ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del
2010, un Plan Nacional de Regionalización.

10
Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis-
mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en
lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del
Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario
de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados
en Lima han jugado un rol fundamental.
23


El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado
anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una
estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la configuración
y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así como en el
manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementación de
un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos
socioeconómicos.

El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y económicos
alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresi-
vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas
como instancias socio – económicas y político – administrativas que gerencien
procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la
departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan
constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unión lógica de departa-
mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas.

Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones
de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades
económicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos
urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energéticas, entre
otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser
muy fuerte en la predefinición de las estrategias (descripción de cómo, quienes,
cuando, con que recursos, bajo que acuerdos políticos y normas) conducentes
a la conformación progresiva.

En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a
plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las particulares
y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito definido; naturalmen-
te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia
sistémica.

Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen
impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones Piloto» o
Mancomunidades Regionales.

24


Factores clave en el Plan de Regionalización

«El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar
iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación
Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re-
gionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras.
Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio-
nes públicas y la eficiencia y transparencia, así como el liderazgo de los gobiernos
regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones
intergubernamentales».

(Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma
del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24
de noviembre del 2009)

La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos
descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de
anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en
este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema
de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para una gestión
eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una validación popular
las propuestas de regiones efectivas serían finalmente rechazadas, tal como ha
ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocaría conflictos
que atentarían contra la gobernabilidad del país.

Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga-
nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos,
«clusters» o cadenas empresariales, se refieren a:

a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial-
mente conexos y de la distribución de la población en centros funcionalmente
jerarquizados por la oferta de sus servicios,

b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el
tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en
ámbitos que superan el contorno departamental,

c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona-
lidad pública y privada instaladas al nivel central (contrapeso al centralismo
prevaleciente),

d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un
sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente.
25


Políticas territoriales en un escenario de globalización económica.

«Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de las
comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos
de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción
del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas,
y si, finalmente significa una reestructuración de la geografía del poder; entonces la
ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a
un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización
radica precisamente en la complejidad del juego en términos de los jugadores, de
los productos transados, de las reglas de juego»

«No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico
en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la
red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán
marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad
de un papel del Estado para apoyar una política territorial».

(Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry
para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado «Análisis de
Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de Políticas Nacionales
para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre del 2009).

26


VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA
PROPUESTA REGIONALIZADORA

Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionaliza-
ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia
de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales
rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las redes de conexión
vial entre los asentamientos y su relación con los mercados internos y externos,
la conformación de centros urbanos emergentes que operen como «polos» de
modernización y prestación de servicios para sus propias poblaciones y también
para sus entornos (ruralizados o no), así como la definición de Zonas de Especia-
lización Productiva y de Zonas «Críticas» por los conflictos que pudieran arrastrar.

Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el reconocimiento
de ámbitos económica, geográfica y socialmente diferenciados que requieren,
consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas
también diferenciadas. Esta formula supone diseñar «Tipologías» territoriales;
para lo cual pueden considerarse la existencia (análisis estático) o la posibilidad
futura (análisis dinámico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos
de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas
de acceso a servicios y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos
vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación
geopolítica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en
la administración pública; etc.

Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba-
jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del
Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento
Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con
la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalización, con
las estrategias de descentralización y regionalización que viene trabajándose
en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y en
las políticas de desarrollo fronterizo que están siendo lideradas por el Ministerio
de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos
normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificación Ecológica y Eco-
nómica (ZEE). Otro que tiene la misma dirección es el de la Gestión Integrada
de Cuencas.

En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología
de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de
reordenamiento territorial y de regionalización:
27


a) Ejes de articulación Internacional.

Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración Sudameri-
cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal del Norte (Paita-
Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-Tarma - La Merced
– Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua - Puno/
Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del Centro (Lima
– Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos
proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico:
Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de
gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a empresas) están en
debate.

Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta-
les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos
de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero
también debiera analizarse la posición geopolítica de estas infraestructuras y
de los recursos naturales con los cuales están asociados. Asimismo deberá
mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su
administración, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales
y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub
portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la
disponibilidad del gas para su derivación esencial a los usuarios nacionales,
como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si
se trata de Chile, México o USA.

b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país.

Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be-
laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en
perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en perspectiva,
promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por
la Junta de Coordinación Interregional – INTERNOR), la Carretera Central;
Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera
Chimbote – Huallanca; entre otras.

En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta por
La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores en
esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache – Tayabamba,
Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar – Balsas –
Corral Quemado – Sarameriza.

28


En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital,
esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca;
Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura – Sayán - Churín; entre
muchos otros. A esta línea también pueden adscribirse circuitos basados
en el aprovechamiento competitivo de potencialidades turísticas, como es
el caso del denominado «Circuito Turístico Sur Altiplano» que se define por
los puntos focales de Paracas – Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu
– Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón
del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por
segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda (actual
y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios.

c) Zonas con altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los
años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico.

En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los
Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones
mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac,
Huancavelica y Ayacucho.

Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en
mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Lumi-
noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de más de
600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos
o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el Plan de Re-
paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido
parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas
a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminación
en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas
y la reprogramación del Presupuesto de ese año.

El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de
los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departa-
mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos índices
de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para
implementar cadenas productivas competitivas y a su lejanía de mercados
ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58
millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados
por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales invo-
lucrados.

De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman
zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga,

29


están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar-
cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados
casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario
ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y
socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo
a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene (VRAE), que
ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado
suficiente efectividad.

En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes.
La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La
segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan temas específicos,
entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la coca, la pacifica-
ción, la seguridad ciudadana y la implementación de proyectos sociales. La
tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La
Convención, y que está a cargo de un funcionario designado por el Gobierno
Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectúan
las diferentes entidades públicas;

El Triangulo fatal
Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos perversos,
que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social,
b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio
que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y
económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo
especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no
logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa.

11
El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de
los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema
No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes
de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas.
30


d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos.

Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con
alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la mitad
del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y Minas
por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios que
comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales
viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los más altos
contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú. Dieciséis
Departamentos tienen perfiles mineros marcados.

A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po-
tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales
y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín
(Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern);
Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de
Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A mediados del
2008 los derechos mineros para exploración y explotación, cubrían más de
16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12.

En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minería
(especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los
recursos hídricos) y otras actividades económicas. La autorización o licencia
de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mine-
ros, petroleros o gasíferos deben ser un principio respetado, en el marco de
las políticas de «Responsabilidad Social Empresarial» que asimilan interna-
mente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre
el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental
reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas,

Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las empre-
sas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades
suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tam-
bién del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia
de las concesiones mineras, gasíferas, carboníferas o petroleras, para la
exploración y para la explotación, de los respectivos yacimientos, de manera
planificada y en función del interés público. En determinadas circunstancias
es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades
agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos.
Sin embargo, existirán casos en los cuales las explotaciones aludidas no
deben ser admitidas. Así ocurre en la mayoría de los países desarrollados.

12
. Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008
31


En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no
se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron en
Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio
Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En
este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Perú
para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto
Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto,
que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados
por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%) son de carácter socioambiental.

Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo
de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que
provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del
tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, ade-
más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de
los trabajadores.

En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido
importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y regalías,
especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte
de la producción e exportación de los principales minerales, tal como se denota
en el siguiente cuadro, aún no se ven suficientes impactos sociales en los te-
rritorios involucrados. La crisis de precios y la caída de la demanda mundial de
los minerales después del 2004 (excepto el del oro) determinarán una reducción
de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el
MEM presume una recomposición positiva hacia fines del 2010.

El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el replie-
gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el
2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto
de canon minero14.

13
A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para continuar
con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis, sino que tam-
bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA.
14
Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana
32


EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002
(en millones de soles corrientes)

1997 111 2003 286
1988 169 2004 451
1999 87 2005 899
2000 55 2006 1,746
2001 81 2007 4,254
2002 116 2008 4,435

Fuente: MEM, MEF.
Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se
distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El
40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos
donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el
20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento

Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y seguirá
ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se bloquean en
los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensión de
sus correspondientes pagos en mérito a los contratos amparados por cláusulas
de estabilidad tributaria.

En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al
Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (rein-
versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con
cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejarían de cobrar
US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejaría
de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la
Renta)15. La cuestión de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitaría apelar
a esa detracción considerando que ha percibido más de US $ 6,420 millones
de utilidades netas entre el 2005 y el 200916.

15
Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go-
bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta;
con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones.
16
Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica»
del diario La República el 12.1.2010.
33


a) Zonas Fronterizas.

Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o equivalentes;
en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser
convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroener-
gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del
acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca
del Tititicaca.

El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en
algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no
equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías
en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de
Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las
«Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos
2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para
la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de común
interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido prioritario al
desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas
social y económicamente, y donde también ha sido extremadamente precaria
la presencia del Estado.

Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo
de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la
construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes via-
les. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja – Macará;
Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza - Chamaya – El
Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez – Yaupi – Borja –
Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoria-
no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de
Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de
Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar
la integración binacional a través de diversos proyectos relacionados con el
desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental.

34


Política Comunitaria Andina.

«Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo
la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza
a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al
desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y c) consolidar
la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional».

(Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo
Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos»;
elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores).

f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi-
droenergéticos

El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que
cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento económi-
co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una
Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas (gas, petróleo),
para configurar la matriz energética del país hacia el largo plazo, privilegiando
los requerimientos domésticos, mineros e industriales internos.
Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes
usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clási-
cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden
sustentar procesos de regionalización. Para esos efectos, deben definirse
las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de
las políticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio
de Agricultura; y también de los Consejos Regionales o Locales de Agua
(Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes.

Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño
práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla-
mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas
(particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles está
el reforzamiento de sus jerarquías institucionales y la disponibilidad de re-
cursos financieros y técnicos que les permita realizar una eficiente gestión.
La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayo-
ría de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestión
crítica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden
alimentar plantas generadoras de energía, aprovechando el amplio espectro
de lagunas en las serranías y las disponibilidades de los estocks hídricos en
la vertiente Amazónica.

En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de
baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc-
35


ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden
afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así como el
desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18

Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y
equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las
tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica
y Huancavelica.

Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido
a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es-
trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta
directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios.

Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que benefi-
ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando
que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema
aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas, implicaría la
afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento
forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado
por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es
evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como vienen funcionando las
negociaciones, el proyecto se implementará de todos modos pese al daño
social y ambiental resultante.

Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El prime-
ro: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del
Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeñas que son
definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo: se mantiene la discu-
sión sobre como definir la conducción multisectorial de los sistemas hídricos
en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se están realizando análisis
para tomar a las cuencas ámbitos coherentes para fines de planificación del
desarrollo, en el marco de los cuales se construirán sus respectivos Índices
de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI).

17
Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos.
18
El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc-
nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del
Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el
8.12.2009 en el diario La República.
19
Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en
lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como técnico
– financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni-
miento).
36


En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor económi-
co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación energética,
particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaña;
Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran
a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña, Casma y Sechín). Aquí es pertinen-
te considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo
la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes – Sihuas y la represa de
Inambarí que inundaría tierras comunales en producción, en el Cusco Varios
de los grandes proyectos señalados están asociados a productos no tradicio-
nales de exportación (uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general,
equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y
que disponen de fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o
pequeños agricultores.

El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos
insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér-
ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las
empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies (arriba
de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que reinstala
un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo en Piura y
la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situación.

En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del
Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao,
Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9
millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área. Algunas
de las empresas consignadas estarían negociando la compra de tierras del
Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectáreas ganadas
al desierto.

37


AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO
CHAVIMOCHIC (1994 – 2006)

Empresas Área Bruta Porcentaje
(Hectáreas)
Camposol S. A 9,179.52 20.9
Compañía Minera San Simón S.A. 6,185.02 14.1
El Rocío S.A. 4,901.17 11.2
Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.6
Rego Corporation 3,778.36 8.6
Green Perú S.A. 1,659.61 3.8
Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.7
Morava S.A. 1,622.07 3.7
Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.4
Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.1
Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.0
Sub Total 36,909.98 84.1
Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0

Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de
mayo del 2009.

38


Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de media-
nos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas firmas
que disponen de financiamiento.
Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya
«visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando
generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio.
El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables
los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso-
luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran-
des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran
la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas» para
producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder
al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino
que incluso, en ciertos casos, para exportar.

En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial,
bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de
asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian-
zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que
los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de
sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque,
de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para
hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la
agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos cooperativos,
puede operar eficientemente.

En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente
conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de políticas públi-
cas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por
ejemplo, con el Programa «Sierra Exportadora» y que también funciona
en una amplia gama de países emergentes (India, China) pero también
en varios países Europeos.

g) Lima Metropolitana.

Visualizada como un espacio que, por su posición económica y de servicios,
dominante, así como por su densidad demográfica y el punto donde se anida
el poder, amerita un tratamiento especial. Lamentablemente, las adminis-
traciones Municipales Metropolitanas, han apostado por un enfoque urbano
cerrado a su propio entorno, no obstante que en lo formal constituyen una
Región Especial. De hecho, los planes, programas y proyectos fundamentales
auspiciados para mejorar el ordenamiento territorial y los servicios públicos
en Lima Metropolitana han sido canalizados formalmente a través de la
39


Alcaldía Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la práctica
es admisible porque finalmente el ámbito jurisdiccional es el mismo.

Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la
duplicación y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o infraes-
tructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad Metropolitana como
por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno Regional de El Callao. Aquí
ocurre una doble paradoja, ya que también El Callao es el mismo ámbito
donde actúan paralelamente la Municipalidad y el Gobierno Regional de El
Callao. Se trata de una división artificiosa que implica costos innecesarios,
por lo cual debiera recurrirse a una sola Administración Especial, como ocurre
con el Distrito Federal en México.

En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura te-
rritorial básica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de
Desarrollo postulados en ese Plan.

Un reciente ensayo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL)20, propone una tipología regional interesante, basada en los cambios ha-
bidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno Bruto Percápita
(PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los países analizados
(Chile, Colombia, Perú); se postulan cuatro tipos de territorios:

a) Territorios «Ganadores».

Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media na-
cional y que tienen un mayor rendimiento económico frente a los procesos
de globalización.

b) Territorios «Convergentes».

Son los que también tienen un crecimiento de su PIB mayor que la
media nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones más
pobres que otras pero que muestran una buena dinámica de crecimiento
y «convergencia» en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones
«Ganadoras». Según la CEPAL, Cajamarca sería un territorio de este
tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994 –
2001; dado que tuvo una expansión media del 7.8% anual, mayor que
la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la
media nacional. El sector de arrastre de la economía cajamarquina ha
sido (y sigue siendo) la minería aurífera (Yanacocha), que pasó de re-
presentar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001.

40


c) Territorios «Estancados».

Son los que tienen un crecimiento del PIB y también del PIBPC inferiores
a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y
tiende a permanecer en esa situación si no se les aplica políticas correctivas
fundamentales.

d) Territorios «Declinantes».

Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen
PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han
tenido buenos desempeños económicos pero que han caido a situaciones
retractivas que ponen en riesgo su mejor situación relativa, con respecto a
los calificados como «Estancados».

20
«Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas». Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009.
41


Reordenamiento económico del territorio- Esquematización.

La Región es la bisagra política y programática entre la gestión nacional y local (municipal,
Provincial) del desarrollo. Se justifica por las «economías de «escala» y ventajas acumulativas
que dispone. El reordenamiento económico del territorio es la plataforma funcional de los
procesos de regionalización.

Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento económico territorial,
los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y energéticas, pero
también el armazón de un tejido priorizado de ciudades conectadas con sus entornos rurales.
De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos potenciales actúa como un vector
clave para apuntalar las plataformas productivas regionales

Reordenamiento Territorial y Políticas Regionales

«Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atención dentro de (la)
nueva generación de de políticas regionales. En términos institucionales y políticos, tiene
un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparición de las
políticas regionales convencionales». «En términos conceptuales aportó criterios como el de
la sostenibilidad, para entre otros propósitos, resolver el problema de la necesaria integración
de de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces tienen (un) carácter parcial
y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo,
institucional y político y de instrumentos de intervención que constituyen un aporte novedoso
al tratamiento tradicional del desarrollo regional».

(Tomado de «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y políticas».
Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile; marzo del
2009)

42


VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y
LECCIONES DE LA EXPERIENCIA

El Perú ha tenido, por lo menos en Latinoamérica, una de las más variadas
experimentaciones en procesos de descentralización, regionalización, ordena-
miento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales.

La mayoría de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras
han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras centralistas
en la estructura del Estado y en la plataforma económica; pero también en
administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos han represen-
tado avances parciales que podrán considerarse para la formulación de una
estrategia más idónea e integradora en los próximos años. En tal sentido, de-
berían evaluar las experiencias anteriores, rescatando sus aportes y anulando
sus incompetencias.

Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el país, en las últimas dé-
cadas:

a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Públicas (en los
60’); hasta la conformación de los Consejos Transitorios de Administración
Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002; pasando por las Cor-
poraciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) y por los Organismos
Departamentales de Desarrollo (ORDES) en los años 70‘ y 80‘; abrieron
caminos nuevos en términos de elevar las autonomías económicas y polí-
ticas de las administraciones Departamentales clásicas. Sin embargo, se
mantuvieron su dependencia umbilical con el Gobierno Nacional, a través,
en cierto momento, del Ministerio de la Presidencia.

b) En 1989 se dispone la creación de 12 Regiones en base a la fusión de
Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones,
la denominada «Región Grau», integraba a los Departamentos de Piura y
Tumbes. Este ensayo se quebró en 1992, cuando el Gobierno de entonces

43

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