1. 경기도의회 전략적 홍보활동
구축을 위한
미디어 보도 분석 연구
A Study on the Media Coverage for
PR Strategy of
Gyeonggi-Do Provincial Council

2. 위탁연구 2009-04
경기도의회 전략적 홍보활동 구축을
위한 미디어 보도 분석 연구
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2009년 11월
2009년 11월
좌승희
경기개발연구원
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연구주관 신원득 (경기개발연구원 의정연구센터장)
연구책임 이희복 (상지대학교 언론광고학부 교수)
공동연구 신명희 (경희대학교 언론학 박사)
김경은 (경희대학교 언론학 석사)

3. i
연구요약
경기도의회 전략적 홍보활동 구축을
위한 미디어 보도 분석 연구
지방의 권한과 역할 확대에 대한 관심과 기대 속에서 출발한 지방자치제는
지방분권특별법, 교육자치 및 자치경찰제 등이 확대되면서 지방자치에 의한
정책결정이 강화되고 있다. 따라서 지방자치단체의 주요한 정책과 운영에 관
한 의사결정 기관인 지방의회의 역할이 더욱 중요해지고 있으며, 지방의회는
보다 적극적으로 지역의 여론을 수렴함은 물론 지방의회의 활동을 지역민에게
적극적으로 알려 관심과 참여를 유도할 필요가 있다. 이에 본 연구는 미디어
정치시대에 지방자치 활성화를 위해 지역의 의견을 수렴하고 지방의회의 활동
을 지역민에게 적극적으로 알림으로써 지역민의 관심과 참여를 높이기 위한
경기도의회의 홍보 전략을 모색하고자 하였다. 이를 위해 경기도의회의 공보
활동 현황 및 경기도의회에 대한 미디어 보도 특성을 분석하였다. 그동안 지방
의회 활동에 대한 미디어 보도 연구가 언론의 기능 및 역할에 중점을 두었던
것과는 달리, 지방의회의 활성화 및 공보활동의 전략 구축이라는 차원에서 공
보활동 현황과 미디어 보도 특성을 살펴보았다. 이는 지방분권 활성화를 통한
국가발전과 지방분권시대 지방의회 활동에 관한 언론보도 및 홍보 전략을 모
색하는 기초연구로서의 의미를 갖는다.
경기도의회의 공보활동은 2007년 2월 22일 신설된 공보담당관실에서 맡
고 있으며, 간행물 및 영상홍보물의 제작⋅배포와 보도자료 제공 등이 주를
이루었다. 지역민의 의견 수렴 및 배포된 간행물의 효과 등에 대한 업무는 이루
어지지 않고 있었다. 이는 경기도의회의 홍보활동이 공중과의 적극적 상호작

4. ii
키워드 지방의회, 미디어 보도, 홍보 전략
용이 가능한 미디어가 아닌 일방향적 미디어를 이용한 공보중심으로 이루어지
고 있다고 볼 수 있다. 홍보 전문성 및 전문인력이 부족한 가운데 전통적 방식
의 홍보가 주를 이루고 있는 것으로 나타났다.
경기도의회에 대한 미디어 보도는 주로 보도자료에 의존한 스트레이트 기
사들이 회기일정 기간에 집중되어 보도되고 있었다. 보도내용에 있어서는 의
회안건, 이슈 및 정책, 의회활동을 내용으로 하는 보도가 대부분이었으며, 보도
성향에 있어서는 중립적 보도의 비중이 높았다. 그러나 부정적 보도가 긍정적
보도보다 상대적으로 많게 나타나, 수용자 인식에 미치는 영향을 고려한다면
미디어 보도 관리 측면에서 심각한 문제가 아닐 수 없다. 특히, 부정적 쟁점이
되는 뉴스의 경우, 전국지는 물론 지상파 방송 및 인터넷 포털에서의 관심이
높게 나타나, 지방의회에 있어서도 위기관리에 대한 대응책이 마련되어야 할
필요성이 제기되었다.
경기도의회 공보활동 현황 및 미디어 보도 분석에서 나타난 문제점은 홍보
및 미디어 보도관리의 전문성 부족이 가장 큰 원인이라 할 수 있다. 따라서
전문기관과의 협력 및 홍보전문인력의 충원 등이 시급히 이루어져야 할 것이
며, 홍보담당자들을 위한 지속적인 교육과 더불어 적극적 홍보활동을 위한 제
도적⋅재정적 지원이 필요하다. 또한 미디어 정치시대에 걸맞게 상호작용적
미디어를 통한 홍보활동을 적극 개발하고, 미디어 모니터링 및 위기관리 시스
템 등의 도입 등이 이루어져야 할 것이다. 마지막으로, 지방의회가 지역민의
의견을 대변하는 의원들의 적극적 활동으로 이루어진다는 점을 고려하여, 지
역민의 의견 수렴 및 의원들의 홍보활동에 대한 제도적 지원 및 장치가 마련되
어야 할 것이다.

5. iii
차례
제1장 서론 / 1
제1절 연구의 배경 및 목적 ··································································· 3
1. 연구의 배경 ················································································· 3
2. 연구의 목적 ················································································· 4
제2절 연구문제 ······················································································ 5
제3절 연구의 범위 및 방법 ··································································· 6
1. 공보활동 현황 분석 ···································································· 6
2. 미디어 보도 분석 ········································································ 6
제2장 지방의회와 미디어 보도 / 9
제1절 지방자치와 지방의회 ································································ 11
1. 지방자치의 본질 ········································································ 11
2. 우리나라의 지방자치제도 ························································· 11
3. 지방자치제 구성기구 ································································ 13
4. 지방의회의 기능과 역할 ··························································· 14
제2절 지방자치와 언론 ········································································ 17
1. 지방자치와 여론 ········································································ 17
2. 지방자치와 언론의 기능 및 역할 ············································· 18
3. 지방자치와 지역언론 ································································ 22
4. 지방의회와 지역언론의 관계 ···················································· 26
제3절 언론보도와 미디어 관리 ··························································· 29
1. 언론보도와 수용자 인식 ··························································· 29
2. 언론보도와 프레임 ···································································· 29
3. 지방의회에 대한 미디어 보도 연구 ········································· 31
제3장 경기도의회 공보활동 현황 / 35
제1절 공보담당관실 현황 ···································································· 37
1. 경기도의회 의회사무처 공보담당관실 조직 구성 ··················· 37

6. iv
2. 공보업무 개요 ··········································································· 38
제2절 미디어별 공보활동 현황 ··························································· 39
1. 언론담당 업무 ··········································································· 39
2. 지역 케이블TV 홍보 업무 ······················································· 40
3. 라디오 홍보 업무 ······································································ 40
4. 홍보물 제작 및 배포 업무 ······················································· 41
5. 홈페이지를 통한 홍보 업무 ······················································ 41
6. 기타 활동 업무 ········································································· 44
제4장 경기도의회 미디어 보도 분석 / 47
제1절 경기도의회에 대한 신문 보도 분석 ········································· 49
1. 보도량 분석 ··············································································· 49
2. 편집특성 분석 ··········································································· 50
3. 보도유형 분석 ··········································································· 55
4. 취재유형 분석 ··········································································· 57
5. 보도내용 분석 ··········································································· 59
6. 이슈주체 분석 ··········································································· 61
7. 보도성향 분석 ··········································································· 62
8. 의회 활동에 대한 언론의 의식 분석 ······································· 64
9. 의회 활동에 대한 언론의 역할 분석 ······································· 66
제2절 경기도의회에 대한 방송 보도 분석 ········································· 69
제3절 경기도의회에 대한 인터넷 보도 분석 ····································· 71
제5장 경기도의회 홍보 전략 방안 / 73
제1절 홍보 전문 인력 확충 ································································ 75
1. 배경 ···························································································· 75
2. 추진방안 ···················································································· 76
제2절 홍보 전문성 강화를 위한 교육 프로그램 도입 ······················· 77
1. 배경 ···························································································· 77
2. 추진방안 ···················································································· 77
제3절 여론 수렴 활성화를 위한 조사 업무 도입 ······························ 80
1. 배경 ···························································································· 80
2. 추진방안 ···················································································· 81
제4절 인터넷을 통한 관계관리적 홍보 활동 실행 ···························· 82

7. v
1. 배경 ···························································································· 82
2. 추진방안 ···················································································· 82
제5절 미디어 대응 및 위기관리 시스템 도입 ···································· 84
1. 배경 ···························································································· 84
2. 추진방안 ···················································································· 84
참고문헌 / 86

8. vi
표차례
<표 1-1> 신문 보도 분석항목 ·················································································· 8
<표 3-1> 경기도의회 의회사무처 인력구성 현황 ················································· 37
<표 3-2> 경기도의회 공보담당관실 주요 업무 ···················································· 38
<표 4-1> 언론별 보도량 ························································································ 49
<표 4-2> 월별 보도량 ···························································································· 50
<표 4-3> 언론별 보도지면 ····················································································· 51
<표 4-4> 월별 보도지면 ························································································ 52
<표 4-5> 언론별 기사 글자 수 ·············································································· 53
<표 4-6> 언론별 기사비중 ····················································································· 53
<표 4-7> 시기별 기사 글자 수 ·············································································· 54
<표 4-8> 시기별 기사비중 ····················································································· 54
<표 4-9> 언론별 보도사진 유무 ············································································ 55
<표 4-10> 언론별 보도유형 ··················································································· 56
<표 4-11> 월별 보도유형 ······················································································ 57
<표 4-12> 언론별 취재유형 ··················································································· 58
<표 4-13> 월별 취재유형 ······················································································ 59
<표 4-14> 언론사별 보도내용 ··············································································· 60
<표 4-15> 월별 보도내용 ······················································································ 61
<표 4-16> 언론사별 이슈주체 ··············································································· 62
<표 4-17> 월별 이슈주체 ······················································································ 62
<표 4-18> 언론사별 보도성향 ··············································································· 63
<표 4-19> 월별 보도성향 ······················································································ 64
<표 4-20> 언론사별 의회 활동에 대한 의식 ························································ 65
<표 4-21> 월별 의회 활동에 대한 의식 ······························································· 66
<표 4-22> 언론사별 의회 활동에 대한 언론의 역할 ··········································· 67
<표 4-23> 월별 의회 활동에 대한 언론의 역할 ·················································· 68
<표 4-24> 방송사별 뉴스 보도 현황 ···································································· 69
<표 4-25> 인터넷 신문 보도 현황 ········································································ 71
<표 5-1> 서울시의회 공보실 주요 업무 ······························································· 81

9. 제1장 서론 1
제
1장 서론
제 1 절 연구의 배경 및 목적
제 2 절 연구문제
제 3 절 연구의 범위 및 방법

11. 제1장 서론 3
제1장
서론
제1절 연구의 배경 및 목적
1. 연구의 배경
중앙집권적 형태를 벗어나 지방의 자율적이고 자립적인 역량 강화를 통한
국가균형발전 도모라는 목표 하에 풀뿌리 민주주의로 상징되는 지방자치제가
부활한지 20여년이 지났다. 지방자치제는 지방의 권한과 역할 확대에 대한 관
심과 기대 속에서 지역민의 참여와 책임 아래 민주주의를 실현하고 있다. 특히
지방분권특별법, 교육자치 및 자치경찰제 등이 확대되면서, 중앙집권적 정책
결정에서 벗어나 지방자치에 의한 정책결정이 강화되고 있다.
지방자치 활성화와 더불어 지방자치단체의 주요한 정책과 운영에 관한 의
사결정 기관인 지방의회의 역할이 중요해지고 있다. 따라서 지방의회는 주민
의 대표기관으로서의 역할수행을 충실히 하기 위해 참여민주주의의 실현이라
는 차원에서 지역민의 의견에 더욱 관심을 두어야 할 것이다. 또한 지역민의
관심과 참여가 지방자치의 성패를 좌우한다고 해도 과언이 아니기 때문에, 지
방의회는 지역의 여론을 수렴함은 물론 지방의회의 활동을 지역민에게 적극적
으로 알려 관심과 참여를 유도해야 한다. 이 과정에서 지방의회와 지역민을
연결하는 미디어가 중요한 역할을 하게 된다. 지방의회의 입장에서는 의회의
활동 및 현안을 다양한 미디어를 통해 지역민에게 알리고, 지역의 여론을 파악
할 수 있게 된다. 지역민의 입장에서는 지역현안 및 지방자치에 관한 다양한
정보를 얻고 지역의 의견을 전달하게 된다.
지방의회와 지역민을 연결하는 미디어 가운데, 특히 언론은 지역의 문제를
파악하고 해결책을 제시하는 메커니즘으로, 단순히 지방의회활동에 대한 뉴스
를 전달하는 것에 머무르지 않고 지역민의 입장에서 지방의회 활동을 견제⋅

12. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구4
감시하는 중요한 기능 및 역할을 수행하게 된다. 따라서 지방의회는 언론을
통해 반영된 지역민의 여론을 수렴하는 한편, 지역민을 대상으로 의회활동에
대해 적극적 홍보활동을 전개함으로써 지방자치에 대한 지역민의 관심과 참여
를 이끌어 낼 수 있을 것이다.
2. 연구의 목적
본 연구는 미디어 정치시대의 지방자치 활성화를 위해 지역의 의견을 수렴
하고 지방의회의 활동을 지역민에게 적극적으로 알림으로써 지역민의 관심과
참여를 높이기 위한 경기도의회의 홍보 전략을 모색하고자 하였다. 이를 위해
경기도의회의 공보활동 현황 및 경기도의회에 대한 미디어 보도 특성을 분석
하였다. 그동안 지방의회 활동에 대한 미디어 보도 연구가 언론의 기능 및 역할
에 중점을 두었던 것과는 달리, 지방의회의 활성화 차원에서 공보활동에 대한
현황 및 문제점을 파악하고자 하였으며, 나아가 미디어 보도의 특성 또한 언론
의 역할에만 치우치지 않고 공보활동의 전략 구축이라는 차원에서 접근하여
분석하였다. 이를 바탕으로 지방의회가 지방자치 활성화를 위한 언론의 기능
에 대해 이해하고, 이를 적극 활용하여 다각적 홍보전략을 구축할 수 있도록
제언하고자 하였다. 이는 지방분권 활성화를 통한 국가발전과 지방분권시대
지방의회 활동에 관한 언론보도의 바람직한 방향은 물론, 경기도의회의 제7대
회기 기간이 얼마 남지 않은 시점에서 경기도의회의 활동에 대한 점검의 의미
와 더불어 향후 경기도의회의 홍보활동에 대한 홍보전략 구축의 기초자료를
제공한다는 의미를 갖는다. 본 연구의 결과는 경기도의회의 언론관계 심층파
악 및 제언을 가능케 하며, 최종적으로는 경기도의회의 미디어 활동 전략 및
통합 홍보전략 구축, 미디어 대응 방안 및 긍정적이고 진취적인 경기도의회의
이미지 구축을 위한 토대를 마련할 것이다.

13. 제1장 서론 5
제2절 연구문제
본 연구에서는 경기도의회의 홍보전략 방안을 모색하기 위해 경기도의회
의 공보활동 현황 및 경기도의회에 대한 미디어 보도 특성을 살펴보고자 하였
다. 이를 위해 구체적으로 다음과 같은 연구문제를 설정하였다.
첫째, 경기도의회 공보활동 현황은 어떠한가?
경기도의회의 공보활동 현황은 2007년에 설립된 공보담당관실의 업무활
동을 살펴보았다. 이를 위해 공보담당관실의 조직 현황 및 인력 현황과 더불어
각 미디어별 공보활동을 살펴보았다. 또한 경기도의회의 효율적인 홍보전략
방안을 모색하기 위해 현장의 의견을 반영하고자 공보담당자들의 의견을 수렴
하였다.
둘째, 경기도의회에 대한 미디어 보도 특성은 어떠한가?
경기도의회에 대한 미디어 보도 특성은 경기도의회에 대한 미디어 보도를
분석하였다. 미디어가 선택과 배제, 혹은 강조를 통해 구성해 내는 언론보도에
따라 수용자들이 평가하는 의회정치에 대한 인식에 차이가 날 수 있다는 점을
고려하여, 경기도의회 활동에 대한 언론보도가 구체적으로 어떻게 나타나고
있는지를 실증적으로 밝혀보고자 하였다. 이를 통해 지방분권 활성화를 위한
언론보도 및 홍보활동의 바람직한 방향을 찾고자 하였다. 즉, 지방의회의 정책
이나 활동 등이 언론을 통해 어떻게 나타나고 있는지를 분석해 봄으로써, 지방
의회의 활동을 적극적으로 알리기 위해 어떠한 노력을 해야 하는지에 대한 제
언을 하고자 하였다.

14. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구6
제3절 연구의 범위 및 방법
1. 공보활동 현황 분석
1) 분석대상
본 연구에서 경기도의회 홍보활동 현황은 제7대 의회 및 공보담당관실이
신설된 이후 진행된 업무를 중심으로 살펴보고자 하였다. 현황분석은 크게 공
보담당관실의 공보활동 업무와 공보담당자의 인식 및 의견으로 이루어졌다.
2) 분석방법
경기도의회 공보활동 현황을 분석하기 위해 경기도의회 홈페이지에 제공
된 공보담당관실의 연간 주요 업무보고자료 및 공보담당관실에서 제공한 자료
를 분석하였다. 공보담당자의 인식 및 의견에 살펴보기 위해 공보담당관실의
협조로 심층면접을 진행하였다.
2. 미디어 보도 분석
1) 분석대상
경기도의회에 대한 미디어 보도 분석은 신문보도를 중심으로 전국지 및
경기도내 지역지를 주요 분석대상으로 선정하였다. 조상대상 신문의 선정은
전국지의 경우 발행부수 및 언론사 성향을 고려하여 선정하였으며, 지역지는
창간년도, 발행부수 및 공보담당관실 언론담당업무에 있어서의 중요도를 고려
하여 선정하였다. 특히 지역지는 지역민의 여론을 대변하는 향토언론의 역할
이라는 측면에서 경기지역 주민들과 친숙한 신문으로 전국지와 비교하여 상대
적으로 경기도의회의 활동에 대한 보도가 높은 지역지를 선정하였다. 최종 선
정된 분석대상은 전국지의 경우, 경향신문, 동아일보, 조선일보, 중앙일보, 한
겨레였으며, 지역지는 경인일보, 경기일보였다.

15. 제1장 서론 7
신문 보도에 대한 분석 이외에 추가적으로 방송 및 인터넷에 나타난 특성
을 개괄적으로 살펴보고자 하였다. 방송 보도에 대한 분석은 보도량을 중심으
로 한 언론의 관심도 등을 살펴보았으며, 인터넷은 주요 이슈를 중심으로 인터
넷 미디어의 특성과 관련하여 주요 특징을 살펴보았다.
2) 분석기간 및 자료 수집
분석기간은 최근 경기도의회 활동에 대한 평가를 중점적으로 반영하고자
제7대 경기도의회 회기 기간 중 2008년 9월 1일부터 2009년 8월 31일까지로
정하였다. 분석자료 수집을 위해서는 한국언론재단의 뉴스전문 검색엔진
(KINDS) 및 각 언론사 웹사이트를 이용하였다.
3) 신문 보도 분석항목
본 연구에서는 미디어 보도 분석에 관한 선행연구를 바탕으로 경기도의회
에 대한 미디어 보도의 내용분석 항목을 설정하였다. 내용분석은 내용을 수치
로 환산하는 형식적 분석의 정량분석과 보도내용에 대한 주관적 관점에서의
내용 및 담론분석의 정성분석을 실시하였다. 먼저 정량분석에 있어서는 보도
량, 보도유형(박태희, 2003; 이경재, 2003), 취재유형(박태희, 2003), 이슈주
체, 보도내용(이경재, 2003), 보도성향, 편집특성, 기사비중을 분석항목으로
설정하였다. 정성분석에 있어서는 지방의회 활동에 대한 언론의 인식(김세철,
1995), 지방의회 활동에 있어서의 언론의 역할(이경재, 2003)을 분석항목으로
설정하였다.

16. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구8
구분 내용
보도일 ∙ 기사 보도일
보도량 ∙ 보도된 기사 수
지면 ∙ 기사 게재지면
기사 크기 ∙ 기사의 글자 수
보도사진 ∙ 기사의 사진 제공 유/무
이슈주체 ∙ 경기도의회 ∙ 의원 ∙ 기타
보도유형
∙ 스트레이트
∙ 칼럼/해설
∙ 기획/특집
∙ 인사/동정
∙ 인터뷰/좌담
∙ 가십/미담
∙ 독자투고
∙ 기타
취재유형
∙ 보도자료에 의존한 기사
∙ 발굴/취재 기사
∙ 보도자료와 발굴/취재의 성격을 동시에 갖는 기사
보도내용
∙ 의회 안건 및 결과
∙ 이슈 및 정책
∙ 경기도의회 활동
∙ 의원 활동
∙ 사건/사고
∙ 기타
보도성향 ∙ 부정 ∙ 중립 ∙ 긍정
의회활동에 대한 언론의
의식
∙ 조사단 구성 요구
∙ 심의요구
∙ 대책마련 촉구
∙ 강력 비판
∙ 없음
∙ 기타
언론의 역할
∙ 사실 전달
∙ 지역민의 의견 대변
∙ 문제점 제기
∙ 대안 제시
∙ 대책 협의 촉구
∙ 기타
<표 1-1> 신문 보도 분석항목
4) 신문 보도 분석방법
본 연구에서는 신문 보도 분석방법으로 내용분석(content analysis)을 실
시하였다. 내용분석은 문헌연구방법의 대표적인 유형의 하나로 미디어 보도내
용을 연구하기 위한 저널리즘 연구자들에 의해 시작되었으며(김렬, 1999), 기
록된 정보에 대한 체계적인 절차라 정의되는 방법(Wimmer & Dominick,
1995)이다. 내용분석 결과는 빈도분석 및 교차분석을 통해 각 미디어별 주요
특징 및 미디어간 차이를 검증하고자 하였다.

17. 제2장 지방의회와 미디어 보도 9
제
2장 지방의회와 미디어 보도
제 1 절 지방자치와 지방의회
제 2 절 지방자치와 언론
제 3 절 언론보도와 미디어 관리

19. 제2장 지방의회와 미디어 보도 11
제2장
지방의회와 미디어 보도
제1절 지방자치와 지방의회
1. 지방자치의 본질
오늘날 지방자치라 함은 일정한 지역과 그 지역 내의 주민을 기초로 하는
지방자치단체가 그 지역 내의 공공사무를 자기의 사무로 하여 지방자치단체
자신의 권한과 책임 하에 주민이 부담하는 자주적인 재원을 중심으로, 주민이
선출하는 자신의 기관에 의하여 주민의 의사와 책임에 따라 정책을 결정⋅집
행⋅실현하는 것(허영, 1996)이라고 정의할 수 있다. 지방자치는 그 제도를
시행하고 있는 국가의 국내적 제반 여건이나 사정은 물론, 그 제도가 발달되어
온 역사적 배경 등에 따라 제도의 내용이나 형태는 각기 다르게 나타나고 있다.
그러나 제도의 내용이나 형태는 다르다할지라도 대체적으로 오늘날의 지방자
치제는 ①일정한 지역과 그 지역 내의 주민을 기초로 하는 지방자치단체가 ②
그 지역 내의 공공사무(고유사무와 위임사무)를 자기의 사무로 하여 ③국가로
부터 수여된 자치단체 자신의 권한과 책임 하에 ④주민이 부담한 자주적 재원
(지방세와 세외 수입)을 주축으로 ⑤주민들이 선출해서 구성한 자신의 기관(의
결기관과 집행기관)을 통하여 ⑥주민의 의사와 책임에 따라 결정해서 처리하
는 제도(최봉기, 1993)라는 개념이 핵심을 이룬다.
2. 우리나라의 지방자치제도
현행제도상 지방자치단체란 엄격한 의미에서 행정부의 권한에 속하는 국
가작용 중에서 지방주민의 복지와 밀접한 관계가 있는 사무들에 대하여 주민
스스로가 의사결정에 참여하여 결정하게 하는 지방행정기구의 하나라고 볼 수

20. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구12
있다. 따라서 지방자치단체는 한편으로는 국가행정기구의 최일선 기관으로서
의 지위와 다른 한편으로는 자치권을 행사하는 자치단체로서의 지위, 즉 이중
적인 성격을 지니고 있다(한견우, 1994).
지방자치를 실현하기 위하여 우리 헌법 제 117조에서는 지방자치에 관하
여 규정하고 있다. 우리 헌법 제 117조에 의하면 지방자치단체는 주민의 복리
에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한
규정을 제정할 수 있다. 이러한 지방자치제를 형태별로 대별하여 보면 단체자
치와 주민자치로 나누어 볼 수 있다. 단체자치적 지방자치제도는 지방자치단
체와 중앙정부와의 관계, 즉 중앙정부로부터의 자치단체의 독립에 중점을 두
고 발전된 제도로서, 국가로부터 독립된 법인격을 가진 자치단체의 독립된 행
정의 보장이 주된 과제로 등장한다. 이와는 달리 영⋅미계의 주민자치적 주민
자치제도는 자치단체와 주민과의 관계를 중심으로 발전된 제도로서, 일정한
지역의 주민이 그 지역 내의 모든 사무를 주민 스스로 또는 그들이 선출한 대표
자로서 구성된 지방정부를 통하여 처리함으로서 지방주민들이 지방정치에 참
여한다는 정치적 의미의 자치제도라고 볼 수 있다(유지태, 1995). 그러나 위에
서 언급한 두 가지 유형의 지방자치제도는 실질적으로 상호 모순되는 제도가
아니라 상호 보완적인 제도로서, 오늘날 모든 국가의 지방자치제도는 이들 두
제도가 보완되고 교차되어 그 내용이나 성격이 혼합되어 있음을 보여주고 있
다(권영호, 1996).
우리나라의 지방자치제도는 대륙계의 지방자치제의 유형으로서 단체자치
적 지방자치제의 형태를 취하고 있다. 이는 중앙집권적 권력구조가 선행하고,
국가와는 별개의 법인격을 가진 지방자치단체가 국가로 부터 상대적으로 독립
된 지위와 권한을 헌법으로부터 부여받아 그 자신의 의사와 목적을 가지고 자
기의 책임 하에 행정을 수행한다는 지방분권사상에 기초를 두고 정립된 제도
이다(유지태, 1995). 그러므로 국가의 사무와 지방자치단체의 사무를 엄격히
구분하고, 국가의 사무를 지방자치단체가 처리하는 경우에는 그 지방자치단체
는 국가의 하급행정기관의 성격을 가지게 됨으로써 지방자치단체는 자치사무
를 자율적으로 처리하는 자치단체의 성격과 국가의 하급행정기구라는 이중적
인 성격을 가지게 된다(권영호, 1996).

21. 제2장 지방의회와 미디어 보도 13
3. 지방자치제 구성기구
현재 지방자치제도를 구성하는 기구로는 크게 지방정부와 지방의회가 있
다. 지방정부는 중앙정부나 의회가 수립하거나 의결한 법률이나 명령을 집행
하는 기관이다. 현재 우리나라의 지방자치단체는 특별시, 광역시, 도를 포함하
는 광역자치단체와 시, 군, 자치구( )가 해당되는 기초자치단체로 나누어져
있다(김세철, 1995). 지방자치단체인 지방정부는 집행기관을 가지며 자치권과
주민 그리고 일정한 지배구역을 가지므로 지방정부라 표현하기도 하나, 법학
적 관점에서 이를 지방정부라 하기에는 어려운 점이 많다. 왜냐하면 정부란
엄격한 의미에서는 주권 중 행정권을 행사하는 국가기관 전체를 의미한다고
볼 수 있기 때문이다. 이런 의미에서의 정부란 우리나라에서는 행정부 즉 중앙
정부를 의미한다고 볼 수 있다. 따라서 지방자치단체의 집행기관은 엄격히 표
현하면 지방정부가 아니라, 헌법에 규정된 주민의 복리에 관한 사무를 자율적
으로 처리할 수 있는 공법상의 단체라고 밖에 볼 수 없으며, 지방자치단체의
모든 사무는 원칙적으로 국가의 법률적⋅후견적 감독 하에 놓이게 된다. 그러
므로 지방자치단체의 기관들은 위임사무를 처리하는 행정부의 산하기관으로
서의 지위와 자치권을 가지는 자치기관으로서의 지위를 가진다. 자치기관으로
서의 지위도 연방국가의 주정부와 같은 완전한 독립주권기관으로 이해하기는
힘들고, 국가 전체적으로 살펴 볼 때 행정부의 한 기관으로 보아야 한다. 지방
의회는 입법부와 유사한 기능을 수행하나 현행 법제 하에서는 국가의 행정권
을 행사하는 행정부의 한 기관으로 보아야 할 것이다(권영호, 1996).
헌법 제118조 및 지방자치법 등에 따라 지방자치단체는 반드시 지방의회
를 두어야 한다. 지방의회는 지방자치제의 한 구성요소로 주민에 의해 선출된
지방의원을 그 구성원으로 하는 합의제 의결기관으로(최봉기, 1993), 지역민
의 권리를 직접적으로 위임받아 지방자치단체의 주요한 정책과 주민의 부담과
관련된 사항, 지방자치단체 운영에 관한 의사를 결정하는 의결기관이다. 결국
지방의회는 법에 따라 부여된 지방자치단체의 사무를 독자적으로 결정할 수
있는 권리와 법령의 테두리 안에서 자치단체의 의사를 독자적으로 결정할 수

22. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구14
있는 지방자치단체의 최고의사결정기관으로서의 지위와 권한을 누린다(최병
대 외, 2008). 특히 지방의회는 법률의 범위 내에서 그 지방자치단체의 관할권
안에 적용될 조례( )를 제정할 수 있는 의결권( )을 갖는다는 점에서
입법기관이라고 할 수 있다. 지방의회 중요 결정사항으로는 ①조례의 제정 및
개폐, ②예산의 심의 및 확정, ③결산의 승인, ④법령에 규정된 것을 제외한
사용료 등과 지방세의 부과 및 징수, ⑤공공시설의 설치와 관리 및 처분, ⑥청
원( )의 수리와 처리 등이 있다. 또한 ‘의결권’과 함께 지방의회는 지방자치
단체의 집행기관에 대한 ‘행정감시권’이라는 권한과 주민으로부터 제출된 청
원과 진정을 수리하고 처리해야 하는 책무를 함께 갖는다(김세철 외, 1997).
4. 지방의회의 기능과 역할
지방의회는 의결기관, 입법기관, 감시기관, 정책형성기관으로서의 역할을
수행한다. 지방의회는 단순히 행정행위를 통제하고 있는 것에서 벗어나서, 주
민의 요구 등을 적극적으로 집행부에 요구하는 방향으로 발전하고 있고, 실제
로 최근의 지방의회는 정책개발 및 정책형성을 위한 제도와 조직을 강화해 이
분야에 대한 권한과 기능을 강화해 가고 있다(최병대 외, 2008). 우리나라처럼
기관대립형 지방자치단체를 구성하고 있는 지방의회의 기능은 주민의 대표기
관으로서의 기능, 의결기능, 행정감사기능으로 대별할 수 있다(김영기, 1993;
이경재, 2003; 정세욱, 1991; 정재길, 1991; 최인기, 이봉섭, 1993).
1) 주민대표기능
지방의회는 해당 지역 주민의 투표에 의해 당선된 주민대표자들로 구성되
므로 당연히 대표기능을 갖게 된다. 때문에 주민의견을 대신해 표명하고 의견
격차를 타협 조정하며 그 결과 얻어진 통합적 의사를 하나의 정책적 양식으로
배출하게 된다(Saffel, 1987). 지방의회가 갖는 대표의 개념은 근대정치의 산
물로써 일정한 구역이나 특정계층, 특수집단의 이익의 대리인이 아니라 모든
구역을 대상으로 모든 주민의 일반적 이익의 대표의 성격을 말한다. 따라서
지방의회는 주민이 그의 대표를 통해 간접적으로 정치적 결정에 참여하는 대

23. 제2장 지방의회와 미디어 보도 15
표민주주의의 원리에 따라 주민 대표기관으로서의 지위를 갖게 되며 지방의회
가 결정한 의사는 주민의 의사로 의제( )된다(허영, 1988). 의회가 대표기
능을 수행한다는 것은 다원화 사회에서 두드러지는 현상인 대립양상 등에 대
해 의회가 민의를 수렴, 갈등처리기능을 수행한다는 것을 의미한다.
2) 의결기능
지방의회는 지방자치단체의 의사와 정책을 결정하는 의결기관으로 설치
된 것이므로 의결기능은 지방의회 기능 가운데 가장 핵심적인 것이라 할 수
있다. 의결기관으로서의 의회는 지방자치단체의 정책과 입법, 주민의 부담 등
주민이해와 중요한 관계가 있는 사항, 기타 지방자치단체의 운영에 관한 사항
을 심의 의결한다. 의결사항으로는 조례의 제정 및 개폐, 예산심의 및 확정,
결산승인, 지방세 부과 및 징수, 공공시설의 설치와 관리 및 처분, 청원의 수리
와 처리 등이 있다. 의결기능은 지방의회의 본질적 기능으로서 입법적 기능을
의미하며 정책결정을 포함하는 개념으로 볼 수 있다(유종해, 1985). 따라서
지방의회는 지방자치단체의 의사결정기관으로서 그 단체의 구체적인 정책을
최종적으로 결정하는 기능을 갖는다. 정책은 바람직한 사회 상태를 이룩하려
는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위 있는 기관
이 공식적으로 결정한 기본방침이라고 정의할 때 지방의회가 수행하는 활동은
대개 정책결정 활동이다(정정길, 1992).
3) 행정감시기능
집행기관의 행정활동에 대한 감사와 통제는 지방의회의 또 하나의 주요
기능이다. 지방의회는 자신들이 의결한 정책이나 의사가 주민의 복리증진을
위해 정당하게 집행되고 있는가를 감시하는 권한과 의무를 부여받음으로써 집
행기관의 직무소홀, 권력남용 등에 대한 견제기능을 수행하게 된다. 행정감시
기능을 행사하기 위해 행정사무감사 및 조사권, 자치단체장 출석 및 답변 요구
권, 특별위원회 설치운영권한 등을 활용할 수 있다. 결국 지방의회는 이러한
기능에 따라 지방행정을 감시하고 독려하며 주민의견을 수렴해 반영함으로써

24. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구16
주민복지를 증진시키는데 그 의미가 있다. 지방의회의 구성원인 지방의원은
이런 제도적 책무에 따라 주민대표로서 다음과 같은 역할을 수행해야 한다(김
병준, 1994). 첫째, 지역사회가 해결해야 할 문제를 찾아내고 이러한 문제를
해결하기 위해 정책을 개발하는 역할을 한다. 집행기관이 간과하고 있는 사안
들에 대해 문제를 제기하고 대안을 의무를 지니고 있다. 둘째, 집행기관을 감시
하고 독려하는 역할을 한다. 예산 및 조례안 심의와 행정사무에 대한 감사 기능
이 이에 해당된다. 셋째, 지역사회에서 일어나는 각종 분쟁조정자 역할을 한다.
주민과자치단체간 또는 주민간 분쟁이나 집행기관 내부의 분쟁 등에 개입해
조정기능을 하게 된다. 넷째, 민원해결도 중요한 기능중의 하나이다. 민원발생
소지를 줄이고 민원해결을 도모해 행정부담을 줄이기 위한 노력을 기울여야
한다. 다섯째, 지방자치의 확대 및 발전을 위해 중앙의 권한과 사무가 지방에
합리적으로 배분되도록 중추적 역할을 해야 한다. 이른바 합리적 ‘분권운동가’
로서 지방지치권을 확대시키기 위해 법과 제도를 개선하려는 노력을 기울여야
한다.

25. 제2장 지방의회와 미디어 보도 17
제2절 지방자치와 언론
1. 지방자치와 여론
민주정치란 본래 여론에 의한 정치로, 개인의 존엄성을 전제로 하여 그들
의 동의를 토대로 하는 정치이기 때문에 오늘날의 민주정치 아래에서는 종래
의 어떤 정치에서 보다 정치적 커뮤니케이션의 중요성이 강조된다. 19세기 이
래 정치에 있어서 여론의 힘이 증대되고 정치권력의 정당성이 국민의 동의에
서 찾아지자 정치체제의 정통성을 확립하기 위하여 커뮤니케이션의 역할이 강
조될 수밖에 없게 되었다(김병국, 1997). 여론에 따라 정치지도자가 등장하고
퇴진하며, 여론에 따라 정책방향이 결정되고 변하기 때문이다. 민주주의 사회
에서는 여론의 지지도가 높을수록 강력한 지도력을 행사할 수 있으며, 여론의
지지도가 떨어지면 기존의 정책을 수행하기조차 어려워진다. 여론이 형성되기
위해서는 다수의 사람들이 참여하여 의견을 주고받아야 하는데, 그 과정에서
언론이 결정적인 역할을 담당하게 된다(배규한, 류춘렬, 이창현, 1998).
Berelson(1952)은 현대 민주주의의 정치와 여론의 함수관계를 설명하면서 여
론은 현대 민주주의 정치의 필수조건이라 주장하였는데, 대규모 대중사회에서
는 각 개인의 개별적 커뮤니케이션으로는 자기 주변에서 일어나는 효율적인
정치⋅사회적 체계를 유지할 수 없고 신문, 방송 등과 같은 매스미디어를 통해
서만 가능하게 되었기 때문에 매스미디어로서의 언론의 역할이 더욱 중요하다
할 수 있다. 특히 오늘날과 같이 아무리 작은 지역단위에서도 지역주민 모두가
직접 참여하여 토론할 수 없는 상황에서는 다양한 민의가 표출되고 논의되는
매개체로서 언론의 역할이 중요하지 않을 수 없다(김환열, 1994).
현대에 와서 언론의 여론 형성 기능은 더욱 중요해지고 있다. 현대 대중사
회에서는 유권자들이 정치인들과 직접 만날 수 있는 기회가 적기 때문이다.
따라서 지역민의 의견을 반영한 여론 형성의 기능을 언론이 수행하게 된다.
언론은 지역주민들의 다양한 민의를 보도하고 논의함으로써 지역민들 서로간
의 이해를 높여 여론 형성에 기여할 수 있다. 이렇듯 언론의 여론 형성 기능을
고려한다면 지방자치시대의 지방의회와 언론은 불가분의 관계에 있다. 지방의

26. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구18
회가 지역민들의 공론을 바탕으로 활동한다는 점에서 언론은 지역민들의 여론
을 모아서 지방의회에 전달하고, 지방의회는 의회의 활동을 언론을 통해 지역
주민들에게 전달하기 때문에 상호 밀접한 관련을 갖고 있다.
2. 지방자치와 언론의 기능 및 역할
언론의 보편적 기능에 대한 논의는 학자에 따라 다양하나, 개괄하여 살펴
보면 ①환경감시기능, ②합의조성기능, ③사회화기능 등 세 가지 기능을 들고
있으며(Lasswell, 1948: 이강수, 1991; 차배근，1990 재인용), 학자에 따라
이 세 가지 기능 외에 ④오락기능, ⑤정치체제에 대한 감시기능, ⑥새로운 사회
구성원에 대한 사회규범 및 역할의 전수기능을 언론의 고유한 기능(Wright,
1960; 강지한, 윤형갑，1993 재인용)으로 보고 있다. 이는 현대사회에서 언론
의 역할이 초기의 보도적 기능이나 오락적 기능으로부터 점차 사회교육적 기
능 및 환경감시적 기능 등 사회에 대한 기능 중심으로 강화되고 있음을 알 수
있다. 권위주의 시대를 마감하고 지역과 주민의 다양한 욕구가 동시다발적으
로 분출되는 지방화시대에는 주민의 욕구를 충족시키기 위하여 행정부의 권한
이 확장⋅강화되며, 정당정치의 발전에 따른 입법부와 집행부간의 통합현상이
심화됨에 따라 전통적인 권력분립의 논리가 실효성을 잃게 되어 언론의 정부
에 대한 감시⋅비판기능은 민주주의의 실현에 가장 중요한 요인인 권력통제기
능으로 작용하게 되었다. 따라서 오늘날의 언론은 행정부의 각종 정책의 결정
과 집행과정을 대상으로 다양한 정보와 자료를 수집⋅보도하며, 어떤 문제가
발생하면 이에 대한 해설은 물론 비판과 개선책의 제시까지 실로 다양한 기능
을 수행하고 있다(권영호, 1996).
지방자치제는 지역주민의 자율과 자치에 의해서 지역문제를 그들 스스로
의 의사와 책임 하에 공동으로 처리하는 것이라 할 수 있다(김세철 외, 1997).
즉, 지방자치란 일정한 지역의 주민들이 중앙정부의 관여나 통제를 받지 않고
자치단체장과 지방의원 등 대표를 선거하여 그 대표들로 하여금 그 지역의 공
통사무를 자주적으로 결정⋅처리하는 제도이다(정세욱, 2001). 따라서 주민의
대의기관인 지방의회가 주민과의 긴밀한 의사소통을 통해 지역민의 의사를 지

27. 제2장 지방의회와 미디어 보도 19
방행정에 최대한 반영시키는 것이 무엇보다도 중요하다. 지역민의 의견을 수
렴하고 이를 최대한 반영시켜 올바른 지방화시대를 열어가기 위해서는 지역주
민의 여론을 대변하고 합의를 바탕으로 지역 내의 제반문제를 조정해 나갈 수
있는 언론의 역할이 절대적으로 필요하다. 그것은 완벽한 민주주의 실현과 그
지역의 특수성에 맞는 지역사회 개발을 목적으로 하고 있는 지방자치제 실시
의 성패가 결국 지역주민의 의사를 전달하고 반영시켜서 자율성을 확보할 수
있는 지역언론의 역할에 달려있음을 의미하는 것이다(김세철 외, 1997). 이렇
듯 지방자치의 원활한 운영을 위하여 언론의 활성화되어 언론 본연의 기능을
수행해야 한다.
지방자치에 있어서의 언론의 기능 및 역할에 대해서는 연구자들마다 다양
한 의견을 제시하고 있다. 이정춘(1990)은 지방자치에서 언론의 기능을 여섯
가지로 분류하였다. 첫째, 지역언론은 해당지역에서 발생하는 각종 사실에 대
하여 정확하고 신속한 보도를 통하여 각종 지역사회의 정보를 지역주민에게
알려주는 기능을 한다. 각종 선거에 있어 언론의 역할도 이러한 기능의 하나로
이해된다. 둘째, 지역사회의 이익이 국가적 이익과 일치하지 않는 경우 지역언
론은 국가이익과 지방이익간의 이해관계의 대립을 명백히 밝히고 주민의 이익
을 위하여 지역 행정기관에 그들의 여론을 반영한다. 셋째, 지역언론은 중앙과
지방간의 교량역할을 하여 중앙과 지방간의 격차를 줄이는데 큰 역 할을 담당
한다. 넷째, 지역사회의 인적 자원을 개발하고 이들을 계몽시키는 역할을 한다.
다섯째, 지역사회의 문화를 발굴하고 보존하는 역할을 한다. 여섯째, 지역언론
은 지역사회의 정치⋅행정발전에 큰 역할을 한다. 즉 지방의회와 행정부에 대
한 건전한 비판기능을 통하여 지역사회의 발전에 이바지한다. 한편 권영호
(1996)는 지방자치에서의 언론의 기능을 여론의 형성, 정책비판 및 감시, 사회
각 부분의 상호조정으로 정의하였다. 특히 지역언론의 경우 지방자치제의 정
착에 가장 중요한 기능을 담당하고 있다고 주장하였는데, 지방자치에 있어서
언론은 선거에서 시작되어 의회가 구성되어 지역의 주요현안에 대한 의사결정
및 집행과정 전반에 걸쳐 중요한 역할을 수행하게 되며, 이를 선거과정, 의회운
영과정, 집행과정의 세 가지 차원에서 정의하였다.

28. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구20
1) 선거과정에서의 언론의 역할
선거는 민주정치를 담보하는 기본적인 시민의 정치참여를 의미하고, 선거
에 있어서의 공정성과 경선제도 등을 이루기 위한 요건들은 한 나라의 민주정
치를 판가름하는 중요한 척도가 된다. 이러한 요건들 중 언론은 정치정보의
자유로운 흐름을 매개하고 구성하는 중요한 역할을 담당한다. 왜냐하면 언론
은 시민이 선거에 있어 올바른 투표행위를 행할 수 있는 전제조건인 선거에
관한 일반적인 정보를 제공하기 때문이다.
선거에 있어 정보의 유통은 대부분 후보자 자신과 정당 및 언론에 의하여
결정되며, 이 중 언론과 정당은 정치의사의 표명과 조직이라는 필수적이고 제
도적인 정치커뮤니케이션의 기능을 수행한다. 민주국가를 이루기 위한 가장
중요한 제도 중의 하나인 언론의 역할이 우리나라에서는 더욱 중요하다고 볼
수 있다. 왜냐하면 위에서 언급한 정치제도화 된 중요한 두 가지 정치커뮤니케
이션 매체 중의 하나인 정당이 제 기능을 행사하고 있지 못하고 있기 때문이다.
따라서 우리나라에서 언론에 대한 국민들의 기대와 욕구는 다른 나라에 비해
매우 높은 것이 현실이나, 그와는 반대로 여러 가지 제도적⋅환경적 제약요인
으로 인하여 언론이 제 구실을 못하고 있는 실정이다. 지역언론의 경우에는
매우 열악한 자본과 제도적인 제약으로 인하여 제 기능을 수행하지 못하고 있
다.
언론은 위에서 언급한 바와 같은 기능을 수행하여 주민의 생활 향상에 영
향을 끼치고 있다. 이러한 기능 중에서도 지역대표의 올바른 선출을 위한 언론
의 역할은 지방자치제의 성공적인 정착을 위하여 매우 중요한 지역언론의 기
능이라고 할 수 있다. 선거과정에서 지역언론에게 기대되는 역할은 ①선거보
도의 기능, ②선거교육의 기능, ③선거에 대한 여론파악의 기능, ④선거감시의
기능으로 나누어 볼 수 있다(강지한, 윤형갑, 1993). 첫째, 선거보도의 기능이
란 선거에 관련된 정보를 주민에게 전달하는 기능이다. 선거에 관련된 정보에
는 선거일, 후보자의 인적사항, 공약, 정당의 정강 및 정책, 후보자의 유세내용
등 매우 다양하다. 선거에서의 주민이 가지는 정보는 그들의 평가와 판단의
기초적인 토대가 되기 때문에 이러한 선거보도기능은 선거과정에서 가장 중요

29. 제2장 지방의회와 미디어 보도 21
한 언론의 기능으로 평가된다. 둘째, 선거교육의 기능이란 선거정보나 선거에
대한 해설, 논평 또는 평가의 기능을 의미한다. 언론은 정보를 제공하는 기능과
함께 정보의 의미를 해설하고 평가하는 기능을 수행한다. 셋째, 여론파악의 기
능을 수행한다. 물론 선거상황에 대한 조사는 언론에 의해서만 수행되는 것은
아니나 대부분의 경우 선거상황에 대한 조사는 주로 언론기관과 그에 의하여
위탁된 기관에서 수행한다. 넷째, 선거감시의 기능이란 지역언론이 선거가 성
공적으로 이루어질 수 있도록 선거환경을 감시하는 기능을 의미한다.
2) 의회운영과정에서의 언론의 역할
지역사회의 발전에 필요한 정책과제를 개발하고 구체적인 해결
방안을 찾아내는 일은 주로 지방의회가 담당하고 있다. 문제들을
찾아내고 주민들의 광범위한 참여를 유도하여 참여민주주의를 실현
하는 일은 지방의회의 중요한 역할이며, 이러한 과정은주로 지역언
론을 통하여 이루어질 수 있다. 위와 같은 언론의 기능은 의회의
운영과정을 주민들에게 전달하는 운영사항 전달기능과 지역문제를
공론화시키는 의제개발기능이다.
3) 집행과정에서의 언론의 역할
지역의회에서 만들어진 정책과제를 지방자치단체가 합리적⋅민
주적으로 집행함으로써 지방자치제는 움직인다. 그러나 집행과정에
있어 지방의회에서 논의되고 토의된 정책과제라고 할지라도 왜곡될
위험이 도사리고 있기 때문에 지역언론은 이에 대한 통제의 기능도
수행한다. 이러한 언론의 역할은 행정 전과정을 감시⋅감독하는 기
능과 행정집행상의 오류를 주민의 입장에서 지적하여 시정하는 기
능으로 대별해 볼 수 있다(이치백, 1991).
3. 지방자치와 지역언론
지방의회 활동에 대한 언론보도의 기능은 지역언론의 역할 비중이 가장

30. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구22
크다 할 것이다. 지방의회활동과 관련해서 대부분의 전국지들이 지방자치 문
제에 대한 취급을 의도적으로 기피하고 있는데 비해, 지역언론은 어느 정도의
관심은 보이고 있다. 지역신문은 서울에서 발행되는 전국지 성격의 중앙지도
아니고, 정작 어느 특정 지역 주민들이 필요로 하는 생활권 중심의 지역문제나
지역정보를 충분하게 제공할 수도 없는 어중간한 상태에서 정보유통의 불균형
현상을 초래함으로써 주어진 역할을 제대로 수행하지 못하고 있다는 구조적
모순에도 불구하고, 현 시점에서 볼 때 지방자치제의 실시를 통해 지역주민의
의식을 선도할 수 있는 매체로는 그래도 지역신문이 가장 중요하다고 할 수
있다(김세철, 1995). 지역언론은 다양한 견해들이 전달되고 용해되는 중요한
매개기능을 수행한다. 결국 언론의 활동이 없이는 지역주민의 집단들 사이는
물론 지역주민과 지방의회간의 상호 이해가 불가능할 뿐만 아니라, 지방의회
가 진정으로 지역주민을 대표하여 본래의 기능들을 제대로 수행할 수도 없는
것이다(김학수, 1987).
지방의회에 대한 언론의 기능 및 역할에 대해서는 여러 가지로 정의할 수
있다. 먼저, 김민남 외(1991)는 지역언론이 지역사회에서 수행하는 기능은 크
게 세 가지로 정의하였는데, 첫째, 지역주민의 의견을 대변하고 반영하며, 여론
을 형성해 지역사회와 주민의 이익을 보호하고 신장, 둘째, 지역사회 문제의
올바른 진단 및 그 해결방안의 제시, 셋째, 지역주민의 의식개발, 즉 자치의식
의 배양 및 지역공동체 의식과 함양과 자치기반의 건설⋅확충, 넷째, 지역문화
의 보존⋅개발⋅전승의 기능이다.
김병국(1996)은 지방자치과정에서 언론이 수행해야 하는 역할을 세 가지
로 정의하였다. 첫째, 지방신문은 지방정치환경에 대한 면밀한 감시를 통하여
국민들에게 끊임없이 정보를 제공한다. 지방신문은 이런 과정을 통해 풀뿌리
민주주의인 지방자치과정에 영향을 미칠 수 있다. 환경감시 기능을 통하여 지
방의회의 활동과 지방의원 개개인의 의정활동을 사실대로 보도하여 주민들의
여론형성에 커다란 영향을 행사한다. 지방의회 의원들의 활동상을 상세하고
정확하게 취재 보도함으로써 주민 대표인 지방의원들이 그 역할과 기능을 제
대로 하고 있는지 언론은 판단 자료를 제시할 책임이 있는 것이다. 둘째, 지방
신문은 정치환경에서 제시된 객관적인 뉴스를 보다 심층적으로 접근함으로써

31. 제2장 지방의회와 미디어 보도 23
부각된 쟁점에 대한 여론형성의 향방을 구체화시킨다. 또 여론을 모음으로써
다양한 주민들의 여론을 조성하고 합의를 도출해 내는 기능을 한다. 따라서
지방신문은 지방 자치단체나 지방의회, 정당의 지구당과 시⋅도지부의 활동을
감시하고 비판하며, 건설적인 대안을 제시하는 형태로 지방자치 과정에 정적
인 영향을 미칠 수 있다. 셋째, 지방신문은 주민들의 자치의식을 향상시킬 뿐만
아니라 지방자치에 관한 보다 넓은 시야와 식견을 가질 수 있는 자료와 아이디
어를 끊임없이 제공함으로써 지방자치에 가장 중요한 교육적 기능을 감당하고
있다. 이를 종합하면 결국 지방언론은 지방의회 활동을 지역주민들에게 알리
고 그것을 홍보해 나가면서 의회에 대한 비판과 견제의 기능도 함께 수행해야
하지만, 지방의회 역시 지방정부를 견제하면서 주어진 활동을 통해 지방언론
을 활성화시키게 되는 것으로 요약할 수 있겠다.
박태희(2003) 또한 지방자치에서 지역언론의 역할을 세 가지로 구분하였
는데, 이는 지방언론에만 국한된 것이 아니라 일반적인 언론의 역할이라고 할
수 있다. 지역언론의 기능을 구체적으로 살펴보면, 첫째, 지역언론은 지방의회
가 지역주민의 공론을 인지할 수 있게 하여야 한다. 지방언론은 지역주민들의
민의가 주민들의 집단민원적 차원으로 시사성을 띠고 있을 때는 물론 지역에
서 시사성을 갖지 않은 지역주민들의 민원 또한 공론화시켜야 한다. 지역주민
들의 다양한 의견이 억제되지 않고 표출되고 수렴될 때에 비로소 지방은 물론
중앙에까지 전달될 수 있으며, 다양한 의견들이 개진되어 합의점을 도출할 때
지역주민들의 의견은 응집력을 갖게 된다. 그리고 응집력을 갖게 된 지역주민
들의 합의는 지방정치체계의 체계능력을 향상시킨다고 볼 수 있다. 따라서 지
방언론은 지역주민들의 의견이 자유롭게 그리고 충분하게 개진될 수 있도록
하여야 한다. 지역주민들의 의견이 지방의회에 충분하게 전달될 수 있게 할
때에 지방언론은 지방의회의 지역민의 수렴에 이바지하게 된다. 둘째, 지역언
론이 지방의회의 의결권 행사에 이바지하기 위해서는 지방의회 의결권 행사에
관하여 깊이 있고 광범위한 지식을 갖춰야 한다. 지방의회 의결사안에 대한
전반적인 지식의 축적 없이 의결권의 역할에 접근하면 단순한 결정에 한정하
여 보도하게 되며, 심층 분석적 보도는 어렵게 된다. 따라서 지방언론은 단순한
의결권의 행사에 수동적으로 사후 보도에만 치중하지 말고 사전 및 사후에 깊

32. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구24
이 있는 보도를 하여야한다. 이러한 지방언론의 지방의회 의결권의 발전에 관
한 역할은 지방의회의 경솔한 의결을 미연에 방지하여, 좀 더 깊이 있고 미래지
향적 결정이 되도록 하며, 또한 지방의원은 물론 지역주민들에게 관심을 고조
시켜 바람직한 지역적 정책결정이 되도록 한다(김환열, 1994). 셋째, 지역언론
은 지방의회의 감시⋅비판자 역할을 해야 한다. 지방의회는 지방정부를 어떻
게 견제하는가, 즉 의회와 지방정부가 상호보완적으로 지방자치를 실시하는
가, 아니면 지방정부의 독주를 방관하는가, 혹은 지역적 사업이제대로 이루어
지지 못할 정도로 지방정부를 무조건적으로 견제하는가를 언론은 항상 지역주
민들에게 알려줘야 한다. 언론기관은 지방자치 홍보에 협력하는 한편 지역주
민의 의사를 행정에 반영하고, 지역주민을 대신하여 환경감시와 합의조정 기
능을 수행하여야 한다. 넷째, 지방언론은 지방의회가 자율성을 확보할 수 있도
록 보호하는데 앞장서야 한다. 지방의회가 자율성을 확보하기위해서는 중앙의
예속에서 벗어나야 하며, 자치역량을 배양해야 한다. 이를 위해 언론은 지방의
회가 외부의 간섭과 내부의 담합 없이 민주적 의사결정을 통해 운용될 수 있도
록 공론형성을 해야 한다.
이경재(2003)는 지역언론의 기능을 좀 더 포괄적 차원에서 지역사회와 지
역 공중(public opinion)의 형성기능, 지역사회의 환경감시 및 비판기능, 생활
서비스기능, 대안언론기능으로 정의하였다. 이는 지방자치와 언론과의 관계에
대한 일반적 논리이지만 지방의회에 대한 지방언론의 역할은 보다 구체적으로
제시될 수 있다. 첫째 정보제공의 장으로서의 역할을 들 수 있다. 지방의회의
활동은 지역개발뿐만 아니라 주민생활에 직접적으로 영향을 미치기 때문에 주
민들의 관심은 지대하다. 그러나 지방의회의 의제 및 활동에 대해서는 지방언
론을 통하지 않고서는 상세한 정보를 취득할 수 없는 게 현실이기도하다. 때문
에 지방신문이 지방의회의 거울 역할 해야 하는 당위성이 있다. 더 나아가 지방
언론은 지역사회 발전과 관련된 문제들을 찾아내 의제화 함으로써 참여민주주
의이념을 실현시킬 수 있다. 이는 의제설정효과(agenda setting effects)를 얻
게 되므로 지방신문의 역할이 강조되는 것이다. 지방언론이 의회활동을 적극
적으로 반영할 때 정보부재로 야기되는 주민 갈등이 해소되고 의원역량에 대
한신뢰를 높이는 한편 불신감도 줄여나가게 될 것이다. 그 결과 지방정치발전

33. 제2장 지방의회와 미디어 보도 25
으로 연결되고 주민의 정치의식을 높이는 길도 된다. 둘째 지방의회 비판자로
서의 역할이다. 지방의회의 활동을 감시하고 비판하는 것은 언론의 환경감시
와 해설기능에 관한 것으로 본연의 사명에 속하는 사안이다. 지방의회 활동에
대한 취재보도나 정보제공, 의회활동의 중요성에 대한 논평해설 등은 지방언
론의 독자적인 영역이라 하겠다. 중앙지도 지방의회에 대한 비판자로서의 기
능이 없는 것은 아니지만 지방지는 지방의회가 구성되고 있는 지역의 사회적
환경이나 문화적 속성에 대한 인지도가 중앙지 보다 높고 지역개발을 위한 주
민과의 공감성이 더욱 밀착되는 특성을 갖고 있기 때문이다. 지방언론이 지방
의회의 비판자로서 기능할 때 결국 지방자치의 받침돌로서 지방의 정치활동을
감시, 비판하는 제 4부로서의 구실을 하게 되는 것이다. 셋째는 공론장의 역할
이다. 지방공론(public opinion)이 형성되기 위해서는 먼저 민의에 대한 활발
한 논쟁이 가능해야 된다. 특히 해당지역과 관계된 주민의견들이 자유롭게 표
출되고 다양하게 논의되는 채널이 가능해야만 하나의 집단으로 모아질 수 있
다. 다양한 민의가 표출되고 논의되는 매개체로서의 지방언론의 역할은 중요
하다. 지방언론은 지역주민들의 다양한 민의들을 보도하고 논의함으로써 지역
주민들 서로간의이해를 높이고, 종국에 가서는 지방공론의 형성에 기여할 수
있다. 지방언론이 지방자치 구역내의 다양한 안건들에 대해 관련 집단들 사이
에 커뮤니케이션의 마당을 마련해 줄 때 주민과 지방의회간, 또는 집단간상호
이해도 증진된다. 이런 의미에서 상호이해는 지방언론의 역할과 분리할 수 없
는 개념이다.
이상의 논의를 토대로 볼 때 지방의회의 활동은 지역언론의 도움이 없이는
그 기능을 제대로 하기가 어렵다. 지방의회는 가장 중요한 기능의 하나인 주민
대표기능을 담당해야 하는데, 지방의원들이 주민의견을 수렴, 의회 활동에 반
영시키기 위해서는 개인적인 의견수집에는 한계가 있고, 지나치게 주변적이고
사적인 것이 많아서 공적으로 승화시키기가 어렵다. 때문에 지방의회의원들은
지역의 언론매체들의 보도나 정보를 통해 지역구성원들의 욕구나 입장에 대해
알 수 있고, 나아가 자신의 정치적 입장도 피력할 수 있게 된다(이경재, 2003).
또한 지역언론은 지역주민의 욕구와 취향에 맞게 지역사회의 문제나 관심사를
심층보도하고, 애향심의 고취를 통해서 지역주민의 여론을 대변하고 합의를

34. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구26
도출해 내야 한다. 그러기 위해서 모든 언론의 내용은 그 지역사회와의 조화나
균형을 유지하기 위해 필요한 지식과 정보로 지역주민의 관점에서 전달되고
반영되어야 한다(김세철, 1989).
4. 지방의회와 지역언론의 관계
지방의회와 지역신문은 모두 지방정부의 행정업무를 감시하고 비판한다
는 기능적 측면에서는 근본적으로 같으나, 그 기능수행의 구체적인 방법에서
는 다르다고 할 수 있다. 우선 선거를 통해 주민들로부터 직접적인 권리를 위임
받은 대의기구인 지방의회는 지방정부에 대해서 직접적인 방법으로 주어진 역
할을 수행하는 반면, 주민의 알 권리를 간접적으로 위임받은 지역신문은 지방
정부뿐만 아니라 지방의회의 활동에 대해서도 보도를 통해서 여론형성이라는
간접적인 방법으로 비판⋅견제⋅감시하는 역할을 수행하고 있다(김세철,
1995). 주민들의 입장에서는 지방의회 활동에 대한 언론의 보도는 주민들의
평가기준이 될 뿐만 아니라, 정보인지의 창구로 기능하고 있다. 따라서 언론에
보도된 지방의회 뉴스는 곧 지방자치 운영의 실상인 것으로 인식되고 뉴스의
내용에 따라 지방의회의 평가도 달라지는 것이다. 때문에 지방의회 활동에 대
한 지방언론의 뉴스보도태도는 지역주민들에게 막중한 영향을 끼친다고 볼 수
있다. 지방분권과 분산이 국가적 화두로 대두돼 있는 이 시점에서도 중앙의
언론매체들은 지면할애나 심층보도 등과 관련해 기피하거나 별다른 관심을 나
타내지 않는 상황이어서 지역언론은 지방분권시대를 앞두고도 그 역할을 더욱
배가시켜야 한다는 점율 요구받고 있다(이경재, 2003). 특히 우리나라와 같이
언론보도를 거의 진리처럼 받아들이는 보통 주민들의 입장에서는 지방의회 활
동에 대한 언론의 보도가 곧바로 주민들의 평가 기준이 될 뿐만 아니라, 현실적
으로 언론보도의 내용이 곧 주민들의 지방자치에 관해 알고 있는 전부인 것으
로 오인되고 있다. 따라서 지방의회에 관한 언론의 보도는 그것이 곧 지방자치
운영의 실상인 것으로 오해됨으로써 지방자치제도에 대한 주민들의 의식 형성
에 잘못된 영향을 미치게 된다. 이 같은 점에서도 언론의 역할이 매우 크다는
인식과 함께 지방자치에 관한 언론의 보도 방식이나 태도는 앞으로 보다 더

35. 제2장 지방의회와 미디어 보도 27
신중해야 할 것이다(김세철 외, 1997). 지방자치가 성공하기 위해서는 지역에
대한 콤플렉스와 무관심을 버리고 지역사회 문제에 관심을 갖고 참여하는 분
위기를 만들어야 한다. 지역사회 발전을 위한 방향을 결정하고 목표를 수립하
여 지역사회의 총체적인 역량이 투입돼야 한다. 그러기 위해서는 지역주민들
에게 지역뉴스와 정보를 제공하고 공론장을 제공할 지방언론의 역할이 필수적
이다(이경재, 2003).
지방의회와 지방언론의 상관성은 지방언론을 통해 수렴된 여론이 지방의
회의 정책으로 채택되고 그 정책결정의 효과는 주민들에게 수혜되어 다시 새
로운 여론을 형성하는 환류과정을 반복하는 관계를 유지하게 된다. 따라서 양
자는 서로 상호 보완과 견제의 기능을 가진다고 볼 수 있다. 여기에서 지방의회
활동은 근본적으로 주민과 독자들의 여론에 의해 실행되어야 하며, 지방언론
은 지역주민들에게 의회활동을 정확하게 알리고 홍보해서 올바른 평가를 할
수 있도록 해야 한다는 점이 중요한 사사점이라고 할 수 있다(이경재, 2003).
그러나 현실적으로 지역언론이 활성화되지 않은 상태에서 민의가 제대로 언론
에 보도될 리가 없고, 그렇게 됨으로써 공론의 형성이란 더욱 어려울 수밖에
없다. 현재 한국의 지역언론은 중앙집중화 현상에 따른 사회구조 및 환경적
측면에서의 제약조건이나 재정의 상대적인 영세성과 인적 자원의 결핍 등 대
내외적으로 너무 많은 문제들을 안고 있다. 더구나 아직도 상존하고 있는 지방
의회 활동이나 지방자치에 대한 언론의 보도태도에서의 문제점으로는 무엇보
다도 언론사와 언론인들의 지방자치제에 대한 역사, 이념과 본질, 가치와 한계,
내용과 경향 및 방향 등에 대한 기본적인 인식부족과 우리나라의 상황 하에서
자치제도에 대한 보도자세의 기본철학이 정립되어 있지 않음이 지적되고 있다
(최봉기, 1993). 따라서 지역언론은 지역사회 개발에 주민의 직접 참여를 유도
하고, 숨은 인재의 발굴 육성과 그 지역사회의 고유한 문화⋅전통⋅역사를 찾
아내어 정리하고 보존해야 할 것이다. 이 같은 당위론적인 지역신문의 존재가
치는 특히 지방자치제의 실시와 더불어 주어진 지역문제를 올바르게 인식하
고, 더 나아가 지역주민의 합의를 바탕으로 행정기관의 정치행위를 감기하고
지역 내의 갈등을 조정해서 시대적 요청인 ‘지방화’를 정착시키는 데 있다(김
세철, 1989).

36. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구28
제3절 언론보도와 미디어 관리
1. 언론보도와 수용자 인식
언론의 여론 형성 기능과 관련하여 대언론관계가 중요한 이유는 바로 수용
자 인식에 미치는 영향 때문이다. 미디어 보도에 노출된 수용자들은 미디어
보도 프레이밍에 영향을 받아 조직에 대한 인식을 형성하게 된다. 미디어에
노출된 개인은 어떤 대상이나 문제를 이해하기 위해 자신의 기억 속에 저장된
모든 관련 정보를 끌어내거나 완벽하게 비편향적인 표본을 추출해 내지 않는
다. 사람들은 주어진 정보를 해석하고 이해하기 위해 기억의 창고에서 가장
쉽게 접근할 수 있는 정보를 끌어낼 뿐이다(Bishop, Oldendick, &
Tuchfarber, 1984). 즉, 수용자들은 자신의 기억 속에 저장된 정보를 찾아내
는데 온 힘을 기울이지 않는 대신 머릿속에 떠오르는 첫 번째 정보에 근거하여
자신의 답을 결정한다. Wyer(1980)에 의하면 기억 속에 여러 정보들 중에서
도 최근에 이용된 적이 있는 정보 접근성이 다른 정보에 비해 높다. 이는 미디
어에 의해서 활성화되었던 기억의 요소들이 이후의 정보를 처리하고 이해하는
데 촉진제 역할을 한다는 것을 의미한다(박노일, 한정호, 홍기훈, 2007). 따라
서 미디어에 노출된 내용들은 수용자가 대상을 인식하고 문제를 이해하는데
중요한 역할을 하게 된다.
2. 언론보도와 프레임
미디어 보도 내용이 수용자 인식에 미치는 영향과 관련하여 프레이밍
(framing)의 개념을 이해할 필요가 있다. 유권자들은 주로 미디어에 의존해서
정치인에 대한 이미지를 형성하는 것이 일반적이다. 정치인들도 자신들을 알
리고 지지기반을 넓히기 위해 미디어를 이용하며, 미디어가 선호할 이미지와
논점, 이야깃거리를 제공하기 위해 서로 경쟁하게 된다(Gamson & Wolfsfeld,
1993). 한편, 어떤 사건이 뉴스가 되는지를 판단하는 기준은 여러 가지가 있다.
일반적으로는 독자의 시각, 매체의 특성, 사회적 분위기, 언론사의 이해관계,
데스크의 시각 등이 기준이 되고, 이러한 기준에 따라 뉴스가치를 판단하며

37. 제2장 지방의회와 미디어 보도 29
그 결과는 기사의 위치와 크기로 나타나게 된다. 이렇듯 미디어는 뉴스를 전달
함에 있어서 어떠한 뉴스를, 그리고 뉴스의 어떠한 속성을 선택하고 강조할
것인지, 또는 어떠한 뉴스는 배제할 것인지를 선택하게 된다. 이러한 선택과
강조 또는 배제가 미디어 프레임이라는 개념과 연결이 된다. 프레이밍은 미디
어가 이슈에 대한 묘사나 강조를 통해 수용자들에게 중요한 해석의 단서를 제
공할 수 있으며, 이들 단서들은 수용자의 마음속에 이미 존재하는 인지적 스키
마와 일치하거나 활성화시키는 것으로 태도 및 판단에 영향을 줄 수 있다는
것이다(Kim, Sheufele, & Shanahan, 2002). Tankard, Hendrickson,
Shlberman, Bliss, & Ghanem(1991)은 미디어 프레임을 ‘선택과 강조, 배제
와 집중을 통해서 맥락을 제공하고, 이슈가 무엇인가를 제안하는 뉴스의 내용
들을 종합적으로 결집하는 중심 아이디어나 배경을 제시하고, 이슈의 선택과
강조, 배제, 퇴고를 통해 암시된 뉴스 내용의 주요 의미를 조작하는 것’이라고
설명했다. 프레임은 인지된 현실의 어떤 측면들을 선택하고, 기사 아이템의 묘
사를 위해 특정한 문제의 정의와 원인에 대한 설명, 도덕적 평가, 그리고 대안
제시를 부각시키는 것과 같은 방식으로 보도주제에서 선택된 측면들을 더욱
현저화시킨다(Entman, 1993). 즉 프레임은 현실의 특정부분을 선택하여 그
부분을 미디어에서 보다 중요하게 표현하며, 이러한 방법으로 특수한 문제를
정의, 해석하고, 도덕적인 평가와 해결방법을 제시하는 것으로 매체가 어떤 이
슈 성격 중 일부를 중점적으로 보도하거나 배제하는 방식을 설명하고자 한 개
념이다(박노일, 한정호, 홍기훈, 2007).
프레임에서는 이슈자체의 현저성에 의해서 수용자가 반응을 보인다고 생
각하지 않는다. 이보다는 이슈가 어떻게 묘사되는가에 대하여 수용자가 반응
한다고 보는 것이다. 이러한 수용자 특성을 고려한다면 조직에 대한 수용자
인식에 있어 미디어의 보도 프레이밍은 중요한 영향요인이라 할 수 있다. 이는
정치조직에도 그대로 적용된다고 할 것이다. 정치조직에 대한 미디어의 보도
프레이밍은 정치조직의 이미지 형성과 평가에 영향을 미칠 것이다(박노일, 한
정호, 홍기훈, 2007). 실제로 김세철(1995)의 연구에서는 지역언론이 지방자
치단체에 대한 원론적인 문제만을 다룸으로써 지방의회가 실질적인 행정기관
견제의 소임을 감당하기에 역부족이라는 인상과 느낌을 주고 있는 것으로 나

38. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구30
타났다. 따라서 지방의회의 활동에 대한 언론보도는 지역민들의 지방의회에
대한 인식에 중요한 영향을 미칠 수 있기 때문에, 지방의회에서는 의정활동에
대한 미디어 보도가 어떠하면 이에 따른 지역민의 인식이 어떠한지에 대해서
도 관심을 두어야 할 것이다.
3. 지방의회에 대한 미디어 보도 연구
지방의회가 자신들의 활동과 의원들의 성과에 대한 대외적인 홍보를 체계
적으로 실시하지 못하고 있다는 지적이 제기되고 있다. 지역신문 자체가 지역
의 대의기구인 지방의회에 대해서 깊은 관심을 나타내지 않았을 뿐만 아니라,
지방의회의 적극적인 홍보조차 없어 지역민의 입장에서 지방의회를 알 수 있
는 언로가 원천적으로 차단되어 있는 것이다. 또한 지방의회 역시 현실적으로
지역민의 관심과 지지를 받지 못하고 있는 것은 무엇보다도 지역신문을 이용
한 지방의회의 적극적인 대외홍보 부족이 큰 이유라고 할 수 있다(김세철,
1995). 실제로 경상남도 도의회 활동에 대한 지역언론보도의 특성에 관한 연
구(박태희, 2003)에서는 회기 중 1일 평균 1.7개의 기사가 보도되었으며, 관련
기사 가운데 보도자료(press release)에 의존한 기사가 63.4%로 나타났다. 의
원들의 63.7%가 지방언론이 지방자치 발전에 중요한 역할을 하고 있으며, 의
정활동이 언론을 통해 지역주민들에게 전달되고 있으나 보도량을 더 늘려야
한다고 생각하는 것으로 나타났다. 부산⋅경남지역 광역의회 의원을 대상으로
광역의원들의 지방신문에 대한 인식 및 이용 행태, 의정활동 홍보 실태, 오보
피해에 따른 대응방안에 관한 연구(박희란, 2000)에서는 광역의원들은 의정활
동 자료수집을 위해 지방신문을 가장 많이 활용하고 있으며 지방신문에 대하
여 신뢰하고 의정활동에 도움이 된다고 인식하고 있었다. 그러나 지방의회 관
련 보도가 너무 빈약하며 갈등중심으로 보도하고 있고, 의원간 편중된 보도가
많으며, 나아가 신문의 오보로 인한 피해를 입었다는 광역의원이 37.1%나 되
는 것으로 나타났다. 대구⋅경북지역의 지방의회 활동에 대한 지역신문의 보
도실태에 관한 김세철(1995)의 연구에서는 분석대상기간 중 지방의회 활동에
관한 보도 가운데 해설기사가 차지하는 비중은 <매일신문>이 146건 중 23건,

39. 제2장 지방의회와 미디어 보도 31
<영남일보>가 162건 중 22건으로 지역언론이 내용면에서 지방의회 활동을
뉴스가치로서 낮게 평가하고 있는 것으로 나타났다.
지역신문 보도의 유용성 문제는 실제로 신문기사를 통해서 확인하기는 어
렵다. 첫째, 신문지면에 대한 독자 혹은 지역주민의 반응이 간접적이고 지연적
인 형태로 나타날 뿐만 아니라, 또한 신문에 기사화되지도 않기 때문이다. 우선
지역신문이 지방의회의 문제점을 제기하고 지적하고 있지만, 이에 대한 대안
을 제시하지 못하거나 소홀히 다루고 있다. 문제의 지적만으로는 지방자치단
체의 발전에도 기여할 수 없고 지역민의 욕구에도 부합될 수 없다. 대부분 단순
한 일정과 행사의 설명에 그치고, 의회활동의 진정한 의미나 사회적 이슈에
대한 입장을 찾아볼 수 없다. 둘째, 지역신문의 지방의회 활동에 대한 보도가
독자나 지역민들에게 실질적인 도움을 주지 못하고 있다. 지자체뿐만 아니라
지방의회 활동에 대해서 홍보가 전혀 이루어지지 않음으로써 독자와 지역민의
관심을 끌지 못하고 있다. 셋째, 대체로 의원 동정란은 상대적으로 비중 있게
다루어지고 있지만, 그 내용은 의원들의 부조리나 가십성 기사와 같이 부정적
인 것이 아니면, 대체로 의원들의 미담이나 선행 등 개인홍보기사로 채워짐으
로써 지면을 비효율적으로 이용하고 있다는 느낌을 갖게 한다. 의원들의 활동
내용에 대해 매우 비판적인 논조들은 대체로 그들의 무능력함을 지적할 뿐 지
역언론 자체가 지녀야할 지역민에 대한 지자체의 교육적 역할이나 참여에 관
한 적극성을 찾아볼 수 없다. 또한 의원들의 의회에서의 활동이나 주장들은
보도되지 않고, 그저 그들의 선물증정이나 방문 등의 사사로운 행동을 증명사
진과 함께 긍정적으로 보도함으로써 개인 PR에 들러리를 서주는 느낌을 지울
수가 없다. 이 같은 사실은 지역민의 관심과 참여를 유발시키는데 도움을 주지
못할 뿐만 아니라, 주민과 의회를 연결시킬 수 있는 지역신문의 효율성 부분에
대해서도 부정적인 평가를 내릴 수밖에 없다(김세철, 1997).
지방의회 활동에 대한 지역신문의 보도경향은 단순한 사실보도에 치우쳐
서 중요한 지도적 기능을 발휘하지 못하고 있으며, 대체로 흥미위주의 가십성
기사와 비판적인 태도를 견지하고, 논조의 일관성도 매우 부족하다. 대체로 지
방의회의 활동과정에서 일어나는 회의장 주변의 단순한 문제나 사건을 중심으
로 건조하고 딱딱하게 보도하고 있다. 그것은 결국 지역민이 꼭 알아야 될 지역

40. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구32
개발정책이나 이슈 등이 제대로 전달되지 못하고 있다. 지역신문은 또한 지방
의원들에 대하여 매우 비판적인 보도 경향을 나타내고 있다. 의사진행상의 문
제나 의원들의 집단외유 문제 등에 대한 보도에서는 감정적인 경향까지 나타
나고 있다. 지방의회 활동에 대한 지역신문의 보도가 일정한 논조를 유지하지
못하고 있다. 하나의 사안을 놓고도 긍정과 부정적인 시각이 엇갈려 논조가
뚜렷하지 않음으로써 독자들로 하여금 혼란을 야기 시키고 있다. 더구나 현장
을 통해서 생생하고 내용 있는 기사를 취재하기보다는 확정된 지면을 채우기
에 급급해서 단순한 내용을 늘여서 작성하는 경향도 있다(김세철, 1997). 현재
지역언론은 지방의회 활동에 대해 적극적으로 지면을 할애하는 데는 아직도
인색한 실정이다. 따라서 언론의 편파보도나 기사의 사실 왜곡 그리고 다른
이유들 때문에 언론에 대한 지방의회의 시각은 매우 부정적으로 나타나고 있
다. 지역언론 자체가 지역의 대의기구인 지방의회에 대해서 깊은 관심을 나타
내지 않거나 적극적으로 홍보하지 않으면 지역민의 입장에서 상대적으로 지방
의회에 대한 거리감이 형성되며 현실적으로 지역민의 관심과 지지를 받지 못
하게 된다, 이는 무엇보다 지역언론을 이용한 지방의회의 적극적인 대외홍보
노력이 필요함을 시사한다(김세철, 1997). 따라서 지방자치제의 활성화를 위
해 지방의회와 지역언론이 상호관계를 재인식하고 이해를 증진시키는 데 공동
으로 노력해야 할 것이다.

42. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구34
제
3장 경기도의회 공보활동 현황
제 1 절 공보담당관실 현황
제 2 절 공보활동 현황

44. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구36
제3장
경기도의회 공보활동 현황
제1절 공보담당관실 현황
1. 경기도의회 의회사무처 공보담당관실 조직 구성
경기도의회의 의회사무처는 공보담당관, 총무담당관, 의정담당관, 입법정
책담당관으로 구성되어 있으며, 경기도의회의 공보활동은 2006년까지는 의정
담당관실에서 맡았으나 제7대 경기도의회부터는 2007년 2월 22일 신설된 공
보담당관실에서 맡고 있다. 공보담당관실은 공보담당과 언론담당으로 구분되
어 있으며, 2009년 8월 현재 책임자 1명, 공보담당 7명, 언론담당 7명으로
총 15명으로 구성되어 있다. 이 가운데 일반직은 8명(공보담당 5명, 언론담당
3명), 계약직은 3명(공보담당 3명)이다. 공보담당관실의 인력 가운데, 의정활
동과 관련한 촬영 및 편집 등과 같은 기술 분야 업무를 진행하는 인력이 가장
많다. 공보담당관실 관계자에 따르면 이 업무들이 실질적인 일을 하는 분야의
사람들이기 때문에 많을 수밖에 없으나, 이런 인력구성으로 인해 실제적인 공
보 및 언론 업무를 담당하는 인력은 상대적으로 적은 실정이다.
구분
합계 4급 5급 6급 7급
기능
계 일반 계약 기능 일반 일반 일반 계약 일반 계약
공보 8 5 3 4 1 1 1 1 2 2 -
언론 7 3 - 4 - 1 1 - 1 - 4
계 15 8 3 4 1 2 2 1 3 2 4
<표 3-1> 경기도의회 의회사무처 인력구성 현황(2009년 8월)
2. 공보업무 개요

45. 제3장 경기도의회 홍보활동 현황 37
경기도의회 공보담당관실은 미디어의 특성과 연계한 맞춤형 홍보를 강화
하여 도민과 호흡하는 눈높이 홍보를 추진하고 있다. 주요 의정현안의 적기
홍보를 통한 도민의 이해와 동참 유도 및 언론과의 협력관계 도모라는 전략
하에 다양한 공보 업무를 진행하고 있다.
공보담당관실 업무 중에서 가장 중요한 업무는 의원들의 의정활동 홍보업
무다. 언론계는 언론사 관리 및 브리핑룸 관리, 기자회견 준비 등이 있으며,
공보계는 인터넷 매체 관리 및 월간, 계간으로 나오는 홍보지 업무를 담당한다.
그러나 공보담당관실 관계자의 의견에 따르면 실질적인 공보업무 외에도 예
산, 기획, 회계 등의 일상 사무가 차지하는 비중이 큰 것으로 나타났다.
구분 주요업무
공보담당
∙ 의정홍보 종합계획 수립
∙ 홈페이지 운영 및 전산⋅정보화 사무
∙ 각종 도의회 간행물의 편찬 및 배부
∙ 도의회 정보화위원회 및 간행물편찬위원회 운영
∙ 도의회 자료실의 운영 및 관리
∙ 의회시설 견학 안내 사항
∙ 담당관실 예산⋅회계⋅서무⋅보안에 관한 사무
∙ 담당관실 다른 담당에 속하지 아니하는 기타의 사무
언론담당
∙ 언론홍보에 관한 기본계획의 수립 및 조정
∙ 도의회 보도자료 작성 및 배부
∙ 지방지 및 지역지 의정현안 홍보
∙ 지역케이블TV⋅경기방송 홍보
∙ 의정메아리⋅영상홍보물 제작 및 홍보
∙ 도의회 출입기자 취재지원
∙ 방송⋅사진 촬영 및 각종 기자재 관리
∙ 도의회 인터넷 방송 운영관리
<표 3-2> 경기도의회 공보담당관실 주요 업무

46. 경기도의회 전략적 홍보활동 구축을 위한 미디어 보도 분석 연구38
제2절 미디어별 공보활동 현황
1. 언론담당 업무
경기도의회는 2007년부터 지역언론의 취재활동을 지원하고 있다. 2009
년 8월 현재 도의회 브리핑룸 출입 언론사는 총 28개사이며, 2009년 10월
현재 의회 기자실에 상주하는 지역지 기자는 43명이다. 공보담당관실은 출입
언론사를 대상으로 연중 현안사항에 대한 브리핑, 의원 기고문 및 의정활동
보도자료 등을 제공하고 있으며, 브리핑룸에서 의원들이나 각계 인사들이 여
는 기자회견 등은 연 150~200회이다. 또한 2006년부터 모든 의원이 보도자
료(의원입법, 기고문, 기타 의정활동 관련자료)를 제공할 수 있도록 브리핑룸
입구에 ｢보도자료 비치대｣를 설치하여 운영하고 있다.
당면한 주요 의정현안에 대해서는 이메일 및 휴대폰 등을 통해 개별 보도
자료를 제공하고 있다. 공보담당관실에서 제공한 보도자료는 2007년 284건,
2008년 318건, 2009년 3/4분기 기준 273건이었다. 이는 공보담당관실이 신
설되기 이전에 비해 지속적으로 증가하고 있는 추세이다. 보도자료는 주로 임
시회, 정례회, 상임위 활동, 현장방문, 자원봉사, 지역경제, 입법활동 등의 내용
으로 구성되어 있다. 이 가운데 도의회의 회의안건이 가장 많은 비중을 차지하
고 있다. 경기도의회에서 제공한 보도자료 가운데 지방행정체제 개편, 독도규
탄대회, 자원봉사활동 등에 대한 내용은 보도자료 제공 이후 언론에서 관심을
두고 심층보도가 이루어진 대표적인 사례라 할 수 있다. 대부분의 보도자료가
기사화되고 있는 실정이나, 담당자들이 아쉬운 점으로 지적하는 사안 가운데,
잘못 전달된 정보에 의한 대응보도자료의 경우는 거의 기사화되지 않는 점이
다. 예를 들어, 독도망언규탄대회에 다녀온 의원들의 저녁식사와 관련한 술파
티 논란 기사에 대하여 공보담당관실에서 반론 보도자료를 냈으나 기사화 되
지는 않았다고 한다. 언론담당 책임자가 업무시간의 많은 부분을 기자실에서
보내며 기자들의 질문이나 필요사항에 대한 지원을 하고 출입기자와의 간담
(회)을 통해 의정활동과 관련한 이해의 폭을 확대하고자 노력하고 있으나, 보
다 적극적인 정보제공 및 미디어 보도관리 등이 필요한 이유가 여기에 있다.

47. 제3장 경기도의회 홍보활동 현황 39
따라서 지방의회의 공보활동이 언론관계 강화 및 위기대응관리 등을 통해 부
정적 기사의 확산에 대한 예방책과 대응책 마련이 필요하다.
2. 지역 케이블TV 홍보 업무
경기도의회는 주민 접근성이 용이한 지역 케이블TV를 활용한 홍보활동을
펼치고 있다. 매회기별 의정활동 기록, 보존, 홍보라는 목적 하에 2006년에는
공익광고 협찬 등을 통한 의정활동 홍보를 실시하였으며, 2007년에는 회기별
로 본회의 및 상임위 주요활동을 생동감 있게 담은 ‘의정메아리’라는 영상물을
자체 제작하고 있다. ‘의정메아리’는 매회기 종료 후 10일 이내에 제작하여 연
총 10편을 제작하고 있다. 주요내용은 본회의 및 상임위 주요활동(질의답변,
현장방문 등), 의장단 및 의원들의 각종 의정활동으로 구성되어 있다. ‘의정메
아리’는 도내 11개 케이블TV를 통해 방영(31개 시⋅군 10개사 1회 15분 이
내)하고 있으며, 장애인을 위한 수화방송도 지원하고 있다. 또한 경기도의회
홈페이지에도 게재함으로써 접근성을 높이고 있다. 제7대 후반기 영상홍보물
은 의회 역할에 대한 홍보를 목적으로 DVD로 제작되어 도서관 및 방송국에
배부, 국내외 기관 방문시 활용하고 있다.
3. 라디오 홍보 업무
경기도의회는 2006년부터 경기방송FM에 ‘의정포커스’란을 운영하고 있
다. ‘의정포커스’는 매주 1회 오전 7시 50분부터 10분간 도의원 및 관계자 등
이 참여하여 주요 의정 현안에 대한 대담으로 진행되고 있다. ‘의정포커스’는
주요 여론 형성층인 출⋅퇴근 직장인 및 운전자를 대상으로 하고 있다. 2006
년에는 총 52회의 방송에 56명(의장, 위원장, 의원, 사무처 간부 등)이 출연하
였다. 2009년부터는 라디오 홍보 확대 방안으로 경인방송에 ‘의정중계탑’이라
는 코너를 신설하여 매월 둘째, 넷째 월요일 오전 7시 30분부터 10분간 의정활
동 관련 소식을 전하고 있다. ‘의정포커스’와 ‘의정중계탑’은 도의회 의원들의
전화인터뷰 형식으로 진행되고 있어, 의원 개인들의 의정활동 및 미디어 대응
능력이 중요한 요소로 작용하고 있다.