1. Bundesanstalt für Straßenwesen
Prof. Dr.-Ing. Josef Kunz
Präsident und Professor
Verkehrsmanagement − Defizite und Herausforderungen
Vortragsveranstaltung der Stiftung Heureka und der BASt
am 09. Mai 2007 in der BASt
Prof. Dr.-Ing. Josef Kunz
Begrüßung
Verkehrsmanagement hat in Deutschland und in vielen anderen Ländern eine lange
Entwicklungsphase hinter sich. Automatische Anpassung der Lichtsignalsteuerung in den
Städten in Abhängigkeit von der Verkehrssituation ist heute Stand der Technik. Mit
Priorisierung der Öffentlichen Verkehrsmittel und Parkraumbewirtschaftung werden
Veränderungen des Modal Splits angestrebt. Auf den Bundesautobahnen sind die Hot Spots
mit Verkehrsbeeinflussungsanlagen ausgerüstet: mit verkehrsabhängigen Regelungen wird
harmonisierend auf den Verkehrsfluss eingewirkt, mit Wechselwegweisungsanlagen wird
eine ausgewogene Auslastung verdichteter Autobahnnetze ermöglicht. Die
Verkehrsinformationsdienste mit Rundfunkanstalten und kommerziellen
Informationsdienstleister tragen ihren Beitrag zur Information der Verkehrsteilnehmer über
erwartete oder entstandene Verkehrsstörungen bei. Die genannten Maßnahmen und
Techniken sind entstanden auf der Basis von langjährigen Erfahrungen sowie
ausgeklügelten Berechnungen und Simulationen. Es ist festzustellen, dass die
Verkehrstechnik einen hohen Stand erreicht hat.
Meine Damen und Herren,
doch was ist wirklich erreicht? Gibt es Defizite? Zur Beantwortung dieser Fragen sind
zunächst die Maßstäbe zu nennen, anhand derer Zielerreichungsgrade gemessen werden
können.
Hier sind auf der einen Seite die verkehrspolitischen Zielsetzungen zu nennen, wie etwa die
Erreichbarkeit von Städten und Regionen, die Ökonomie des Verkehrs, die
Verkehrssicherheit und die Verkehrsökologie. Zur Bewertung werden in der Regel
volkswirtschaftliche Ansätze gewählt, mit denen Nutzen und Kosten einzelner Maßnahmen
global ermittelt werden können. Dies sind vor allem die Maßstäbe, die von den
Verkehrsverwaltungen zur Beurteilung von Maßnahmen angesetzt werden.
Auf der anderen Seite haben wir betriebswirtschaftliche Ziele zu nennen, denen auch bei
verstärkter Anwendung der Kosten-Leistungs-Rechnungen bei eigenwirtschaftlich
operierenden Straßenverwaltungen immer mehr Rechnung getragen werden muss. Dies
trägt auch dem Umstand Rechnung, das generell die Budgets der Straßenverwaltungen
begrenzt sind und Prioritätenreihungen vorgenommen werden müssen.
Neben national definierten Zielen sind in verstärktem Maße auch europäische Ziele in die
Betrachtung einzubeziehen. Es ist klar erkennbar, dass immer mehr Zielsetzungen von der
Europäischen Kommission vorgegeben werden, denen sich die nationalen Regelungen
unterzuordnen haben. Die Zielsetzungen des Europäischen Weißbuches für Verkehr und der
darauf entstandenen eSafety-Initiative sind hier beispielhaft zu nennen.
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2. Wo liegen nun die Defizite?
Trotz verstärkter Anstrengungen des Verkehrsmanagements - darunter seien sowohl die
verkehrsregelnden Maßnahmen als auch die Straßenbaumaßnahmen bzw.
Ausbaumaßnahmen zu verstehen – sind Staus und Unfälle heute immer noch an der
Tagesordnung. Ein Erfolg bisheriger Bemühungen ist insofern zu sehen, als die Unfallzahlen
trotz steigender Verkehrsbelastungen und insbesondere die Getötetenzahlen deutlich zurück
gehen und andererseits von der Wirtschaft die Nutzung der Straße auch für den
gewerblichen Verkehr trotz Staus immer noch als vorteilhaft gegenüber anderen
Verkehrsmodi angesehen wird. Auch wenn politisch die Nutzung der Öffentlichen
Verkehrsmittel sowohl für Güter als auch Personen als Ziel in den Raum gestellt wird, zeigt
doch die tägliche Erfahrung, dass der Straßenverkehr sowohl für Personen als auch für die
Wirtschaft die größte Bedeutung aller Verkehrsträger hat.
Staus und Unfälle sind nach wie vor ein erheblicher „Störfaktor“ im täglichen
Verkehrsgeschehen. Staus werden - grob gesagt - zu je einem Drittel durch Unfälle,
Überlastungen und Baustellen verursacht. Gibt es hier Verbesserungspotentiale? Hier ist
sowohl der Ingenieur als auch der Politiker herausgefordert, nach neuen Wegen zu suchen.
Transportzeiten und Transportkosten sind in der arbeitsteiligen Wirtschaft ein nicht zu
verachtender Kostenfaktor der Produktionsprozesse. Staus werden bei just-in-time-
Transporten zu einem erheblichen Produktionsrisiko; sie können Produktionsprozesse
empfindlich stören und natürlich die Kosten erhöhen.
In der aktuellen Diskussion finden Umweltaspekte (CO2, Feinstaub) eine immer höhere
Beachtung. Zwar ist der Straßenverkehr nur einer der Verursacher und nicht einmal der
größte, trotzdem ist von der politischen Diskussion die Reduzierung negativer
Umwelteinflüsse durch den Verkehr stark im Fokus.
Herausforderungen
Für die Verkehrspolitik ergeben sich aus den nationalen und europäischen Zielsetzungen
neue Herausforderungen, denen durch geeignete Maßnahmen und Regelungen zu
entsprechen ist. Die Zuständigkeit für Verkehr generell ist in der Bundesrepublik Deutschland
auf Bund, Länder und Kommunen verteilt. Typische damit befasste Behörden sind
Straßenbaubehörden, Straßenverkehrsbehörden und Polizei. Die Vielzahl der
Zuständigkeiten führt häufig dazu, dass die Betrachtung der Probleme oft nur auf den
eigenen Zuständigkeitsbereich beschränkt ist. Diese institutionellen Grenzen führen nicht
immer zu optimalen Lösungen, da die Probleme nicht an Kompetenzgrenzen enden.
Besonders deutlich wird dies bei den Zuständigkeiten für die einzelnen Netzkategorien
(Bundesautobahnen, Bundesstraßen, Landesstraßen, Kommunalstraßen). Ob
Verkehrsverlagerungen infolge Verkehrsstörungen von primären in die Sekundärnetze
erwünschte Ausweichstrategien darstellen oder lediglich unerwünschte Nebenwirkungen,
hängt in hohem Maße von der Organisation im regionalen Bereich und der Kooperation der
dort betroffenen Partner ab. Die Bereitschaft zu solchen Kooperationen ist nicht unbedingt
überall in ausreichenden Maße gegeben, jedoch von der Sache her zwingend erforderlich.
Verbesserungsbedarf gibt es aber auch bei den technischen Ausrüstungen des
Verkehrsmanagements vor. Voraussetzung für jeden Eingriff ist die Erfassung der aktuellen
Situation, am besten gekoppelt mit Vorhersagen aufgrund ähnlicher Situationen in früheren
Zeiträumen und absehbarer Entwicklungen. Für die Verkehrserfassung sind in den „Hot
Spots“ des Autobahnnetzes in der Regel Verkehrserfassungseinrichtungen auf Detektorbasis
vorhanden. Es gibt jedoch zahlreiche „weiße Flecken“ sowohl im Autobahnnetz als auch
insbesondere in den überörtlichen und innerörtlichen Sekundärnetzen. Hier ist unter
ökonomischen Gesichtspunkten eine Realisierung umfassender
Verkehrserfassungseinrichtungen auf Basis straßenseitiger Detektoren nicht darstellbar.
Dennoch ist die Information über die Verkehrslage in den Sekundärnetzen erforderlich, um
geeignete Maßnahmen ergreifen zu können. Mit der zunehmenden Anzahl von
Navigationsgeräten, die in der Regel über RDS-TMC, den „Digitalen Verkehrskanal“ aktuelle
Verkehrsinformationen erhalten, ist zu erwarten, dass auch die Sekundärnetze stärker in die
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3. Überlegung der Verkehrsteilnehmer einbezogen werden. Da hier in der Regel keine Daten
vorliegen, besteht die Gefahr, dass der umgeleitete Verkehrsteilnehmer im Sekundärnetz auf
größere Probleme trifft als im Primärnetz. Umgekehrt kann es nicht im Interesse der
Straßenverkehrsverwaltungen sein, dass die Sekundärnetze so stark mit Ausweichverkehr
belastet werden, dass hier Probleme entstehen. Hieraus ergibt sich immer stärker die
Notwendigkeit, nach geeigneten Detektionsverfahren für die nicht mit straßenseitigen
Detektionen ausgerüsteten Netze zu suchen. Als aussichtsreiche Lösungen sind Floating
Car Data, Floating Phone Data zu sehen, die entsprechenden praktischen Versuche sind
aufmerksam zu verfolgen. Es darf allerdings nicht übersehen werden, dass auch hierbei
noch erhebliche Probleme im Raum stehen, die meines Erachtens jedoch lösbar sind. Neben
den Technologien zur Datenfusion stehen dabei insbesondere die Beschaffungskosten und
die Übertragungskosten im Raum. Wer ist Eigner der Daten? Wie können die
Datenentstehungskosten reduziert werden?
Steuernd eingreifen
Verkehrsbeeinflussung wird in Zukunft immer stärker Maßnahmen beinhalten, die netz- und
kompetenzübergreifende Wirkungen haben werden. Somit ist es erforderlich, die jeweiligen
Kompetenzbereiche miteinander zu verknüpfen. Um in der aktuellen Lage schnell
entscheiden zu können, sind zwischen den Betroffenen vorab für alle erkennbaren oder zu
erwartenden Verkehrslagen Strategien zu entwickeln und miteinander abzustimmen. Die
Auswirkungen solcher Strategien sind zunächst durch Simulationen zu ermitteln und später
im praktischen Betrieb zu verifizieren. Wesentlich ist dabei, dass jeder der betroffenen
Kompetenzbereiche seine eigenen Ziele in die Strategiebildung mit einbringt und auch die
Grenzen tolerierbarer Wirkungen darlegt. Im konkreten Falle kann dann durch schnelle
Abstimmung der betroffenen Partner eine geeignete Strategie ausgewählt und zur Wirkung
gebracht werden. Ein gutes Beispiel hierfür ist die im Rhein-Main-Raum angelegte
„Strategiebibliothek“, der alle Beteiligten zugestimmt haben. Sie ist die Basis für
kompetenzübergreifende Verkehrssteuerung und hat sich bewährt.
Verkehrssicherheit
Von der Europäischen Kommission ist für 2010 das Ziel der Halbierung der im
Straßenverkehr Getöteten aufgestellt worden. Die Entwicklung der Verkehrssicherheit in
Deutschland läuft seit Jahren klar in die gewünschte Richtung. Hierzu sind von der
Automobilindustrie, den Straßenbaubehörden aber auch durch die Gesetzgebung
entscheidende Leistungen eingebracht worden. Betrachtet man die von der Europäischen
eSafety-Initiative dargelegten möglichen Maßnahmen zu weiteren Verbesserung der
Verkehrssicherheit, so wird erkennbar, dass hier die Sektoren Straße, Automobil und
Telekommunikation ihren jeweils eigenen Beitrag erbringen müssen. Von großer Bedeutung
sind dabei neue Fahrzeugkonzepte mit Fahrerassistenzsystemen, die zum Teil autonom im
einzelnen Fahrzeug, zum Teil aber kooperativ mit anderen Fahrzeugen oder aber durch
Kommunikation mit der Straßeninfrastruktur wirksam werden.
Systeme zur Unterstützung der Längs- und Querführung der Fahrzeuge wirken im
wesentlichen fahrzeugautonom. Durch die Einführung von car2car, car22 sowie
car2infrastructure (C2i) wird jedoch eine neue Dimension eröffnet, die von den Erfindern als
besonders zukunfts- und sicherheitsträchtig dargestellt wird. Wir sehen den entsprechenden
Versuchen mit Spannung entgegen. Wir sind jedoch auch der Auffassung, dass der Verkehr
sich nicht selbst überlassen werden kann, sondern dass auch bei car2car Kommunikation
die Möglichkeit der Einbindung des Straßenbetreibers durch car2infrastructure
Kommunikation mit vorgesehen werden muss, da er letztlich für das Verkehrsmanagement
verantwortlich ist. Auch hier ist partnerschaftliche Kooperation erforderlich: Es wäre
unrealistich zu erwarten, dass zunächst das gesamte Straßennetz mit sogenannten Road
Units ausgerüstet werden kann; vielmehr muss c2c Vorrang haben und den
Straßenbetreibern die Möglichkeit gegeben werden, sich dort, wo erforderlich, in die
Kommunikation einzubinden.
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4. Die Versuche und Demonstrationen im Versuchsfeld werden genügend Gelegenheit geben,
diese Notwendigkeiten zu diskutieren.
Gerade c2c bzw. c2i muss besonders sicher und ungestört verlaufen, da durch Störungen
von außen falsche Informationen und Gefährdungen entstehen können. Deshalb ist die
Forderung der Industrie zu unterstützen, hierfür sichere Frequenzbereiche zu finden und
diese weltweit abzustimmen, entsprechend dem globalen Charakter des Verkehrs und auch
der Automobilindustrie.
Auch bei den Verkehrsinformationsdiensten gibt es Verbesserungspotentiale, vor allem in
Bezug auf Aktualität und Flächendeckung, die für ein Verkehrsmanagement unbedingt zu
aktivieren sind. Neue Informationsquellen wie etwa Daten aus FCD und FPD sowie car2x
sind in Zukunft einzubinden, um die Aktualität und Flächendeckung zu verbessern. Eine
besondere Rolle spielt dabei die freie Zugänglichkeit der Verkehrsinformationen, wie sie in
Deutschland beispielsweise durch den Verkehrswarndienst und auf der Basis gesprochener
Meldungen und RDS-TMC gegeben ist. Die Ausdehnung auf weitere Netzteile und die
Sekundärnetze lässt jedoch erwarten, dass die Anzahl der Verkehrsinformationen weiter
zunimmt und damit die Kapazität der bisherigen Verbreitungskanäle überschreitet.
Aus diesem Grunde sind rechtzeitig Kapazitätsreserven in den digitalen
Übertragungskanälen zu sichern. Durch die Digitalisierung der Verkehrsinformationen (z.B.
über RDS-TMC oder TPEG im DAB) werden außerdem die Sprachbarrieren überwunden, da
die digital kodierten Texte in der jeweils gewünschten Sprache des Endnutzers decodiert
werden können. Dies spielt insbesondere in Deutschland als zentralem Durchgangsland in
Europa mit hohem Anteil von Ausländerverkehr eine entscheidende Rolle. Damit jedoch
auch ausländische Fahrzeuge mit den entsprechenden Empfangsgeräten ausgestattet
werden, ist es erforderlich, dass auch europaweit diese Dienste angeboten werden, um die
notwendige Marktverbreitung zu erreichen und damit möglichst viele Nutzer ansprechen zu
können. Die europäische Forderung der freien Verfügbarkeit sicherheitsrelevanter
Informationen in ganz Europa wird vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und
Stadtentwicklung massiv unterstützt und auch Gegenstand in der eSafety-Fachkonferenz
anlässlich der Deutschen EU-Ratspräsidentschaft im Juni 2007 sein.
Optimierte Kapazitätsausnutzung der Transportnetze
Eine weitere Herausforderung an das Verkehrsmanagement stellt die weitere Verbesserung
der Baustellenorganisation dar. Dies gilt auf strategischer Ebene zunächst für die
Koordinierung der Baustellenplanung im Netz, um nicht parallel nutzbare Korridore
gleichzeitig in ihrer Kapazität einzuschränken. Durch geeignete Organisation der einzelnen
Baustellen ist anzustreben, die Bauzeiten in die möglichst verkehrsschwachen Jahreszeiten
zu verlegen und andererseits durch entsprechende Organisation wie z.B. Schichtarbeit die
Bauzeiten selbst zu verkürzen. Dies erfordert einen Spagat zwischen den
verkehrspolitischen Wünschen einerseits und den Möglichkeiten der Bauindustrie und der
Bauaufsicht andererseits.
Zur Kapazitätsverbesserung während Spitzenzeiten hat sich die temporäre Freigabe von
Standstreifen bereits bestens bewährt; die ursprünglichen Befürchtungen der deutlichen
Verschlechterung der Verkehrssicherheit haben sich nicht bewahrheitet. Dies ist ein gutes
Beispiel dafür, dass sich durch Experimente und Verlassen ausgetretener Wege neue
positive Möglichkeiten ergeben.
Verkehrsmanagement als PPP
Die singuläre Betrachtung der Verkehrsprobleme durch die in den einzelnen
Verantwortungsbereichen Zuständigen wird in Zukunft nicht zu zufriedenstellenden
Lösungen führen. Kooperation ist angesagt: nicht nur zwischen den schon genannten
Behördenvertretern, sondern auch mit weiteren Partnern aus Industrie,
Dienstleistungwirtschaft, Kommunikationswirtschaft und Straßennutzerverbänden. Für viele
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5. ist dies bereits seit längerem erkennbar und wird zum Teil auch praktiziert; es gibt jedoch
auch viele, für die dies immer noch ein Paradigmenwechsel bedeutet. Hier ist ein Umdenken
erforderlich, dass aus dem gemeinsamen Interesse an der Aufrechterhaltung nachhaltiger
Mobilität auch eine gemeinsame Verpflichtung erkennbar wird.
Die mit neuen Techniken verbundenen Probleme sind in der Regel „unter Technikern“ mehr
oder weniger leicht zu lösen; die Erfahrung zeigt jedoch, dass es oft schwierig ist, über
Kompetenzgrenzen hinweg eine Kooperation zu organisieren und Befürchtungen
entgegenzuarbeiten, dass hier für den einzelnen „Teile des Kuchens“ verloren gehen.
Die notwendigen Schritte sind von politischer Seite massiv zu unterstützen oder gar zu
fordern, damit die für das Verkehrsmanagement Verantwortlichen ihre Aktionen vor einem
gesicherten Hintergrund durchführen können. Die frühzeitige Kooperation aller bei der
Entwicklung zu Beteiligenden ist der beste Weg zur Erzielung von Akzeptanz für eine gute
Lösung. Wesentlich dabei ist, dass die Interessen der Beteiligten, seien sie
verkehrspolitischer Art oder auch ökonomischer Art, in angemessener Weise berücksichtigt
werden.
Als Beispiel für eine Kooperation ist bereits die Entwicklung und Nutzung von
„Strategiebibliotheken“ für Verkehrsmanagement dargestellt worden. Eine weitere
Herausforderung ist die Verbesserung der Verkehrsdatenerfassung durch Einbeziehung der
unterschiedlichsten Datenquellen. Ziel muss es sein, eine gemeinsame Datenplattform zu
schaffen, für die sämtliche verfügbaren Daten bereit stehen und eine plausibilisierte und
abgesicherte Verkehrsanalyse ermöglichen.
Die Nutzung dieser gemeinsamen Datenbasis ist vorteilhaft sowohl für das kollektive
Verkehrsmanagement als auch für individualisierte Verkehrsinformationen von
kommerziellen Dienstleistern, da die darauf zu entwickelnden Empfehlungen für den
einzelnen dann nicht im Widerspruch zu kollektiven Maßnahmen stehen.
Ein besonderes Problem dabei ist die Bewertung der von den einzelnen Datenlieferanten
beigestellten Informationen auch in monetärer Sicht sowie die objektive Analyse des Wertes
der von jedem einzelnen Nutzer genutzten Daten. Hier sind faire Business-Modelle zu
entwickeln, die den Interessen aller Beteiligten gerecht werden.
Gerade das hat in der Vergangenheit immer zu Problemen geführt, da jeder Dienstleister nur
auf seinen Vorteil bedacht war.
Spätestens mit den C2x-Daten wird auch hier Bewegung entstehen.
Ein solcher gemeinsamer Datenpool muss nicht zwanghaft die Bildung einer zentralen Datei
erfordern; zweckmäßig sind eher verteilte Datenbanken mit entsprechenden
Zugriffsberechtigungen. Offen ist auch, wer eine solche Datenbank bzw. die damit
verbundenen Funktionen betreiben sollte, ob dies in öffentlicher Hand oder aber von allen
Betroffenen beauftragt durch einen privaten Dienstleister im Sinne einer Public-Private-
Partnership geschehen soll.
Technologieentwicklung
Meine Damen und Herren,
lassen Sie mich zum Schluss kommen und zusammenfassen:
Wesentlich ist die Notwendigkeit, dass der Straßenbaulastträger nicht nur den Bau und die
Unterhaltung seiner Straßen, sondern auch deren Betrieb, d.h. auch Organisation und
Verkehrsablauf, mit als integrale Aufgabe betrachten muss. Hierzu sind die zu entwickelnden
Technologien aufmerksam zu beobachten und auf ihre Nutzbarkeit für Zwecke des
Verkehrsmanagement zu analysieren. Deutschland hat im Bereich Verkehrsmanagement in
Europa eine gute Position erreicht; wichtig ist es jedoch, auch die Entwicklungen in Europa,
den Vereinigten Staaten und Japan zu verfolgen und die Übertragbarkeit auf deutsche
Verhältnisse zu prüfen.
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6. Gerade in den neuen Entwicklungen von c2c und car2infrastructure ist die oft zu
beobachtende konservative Betrachtung ein bisschen aufzubohren: notwendig sind
Feldversuche, mit denen nicht nur die Machbarkeit der Technologie, sondern vor allem deren
Wirkung in Bezug auf verkehrspolitische Zielsetzungen, sei es Verbesserung der
Verkehrssicherheit oder des Verkehrsflusses usw., analysiert werden können. Experimente
mit aussichtsreichen Technologien sind erforderlich, um Fortschritte im
Verkehrsmanagement zu erreichen. Aus unserer Sicht sollten hierfür auch Forschungsmittel
zur Verfügung gestellt werden, um Versuche zu finanzieren, durch die erst die wirkliche
Nutzbarkeit neuerer Entwicklung untersucht werden kann. Vielleicht können wir hier von
einigen Nachbarländern lernen, die experimentierfreudig neue Technologien aufnehmen und
uns damit häufig um eine Nasenlänge voraus sind.
Organisatorische Herausforderungen
Während der letzten Jahre sind in verschiedenen Regionen Lösungsansätze zu erkennen,
wie den geschilderten Herausforderungen organisatorisch begegnet werden kann. Wir
werden heute einige Beispiele dazu hören. Eine deutschlandweit einheitliche
Organisationsstruktur des zuständigkeitsübergreifenden Verkehrsmanagements ist allerdings
noch nicht erkennbar. Zu verschieden scheinen die örtlichen Randbedingungen in den
Regionen zu sein. So kann zwar von erfolgreichen Ansätzen im In- und Ausland gelernt
werden, jedoch wird die wesentliche Aufgabe die der Anpassung an historisch gewachsene
Zuständigkeitsstrukturen sein. Hier gilt es vor allem, ein gemeinsames Verständnis – nicht
zuletzt ein gemeinsames Leitbild – aller Beteiligten für die Abwicklung des Verkehrs zu
schaffen.
Dieser Herausforderung wollen wir uns in Zukunft weiterhin im Bereich Forschung, aber auch
in enger Diskussion mit den für die tägliche Abwicklung des Verkehrs Verantwortlichen,
stellen.
Ich bedanke mich für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche der Veranstaltung einen guten
Verlauf.
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