Les contrats de partenariat : Bilan et Perspective après 9 ans. Conférence de la Chaire EPPP du 4 avril 2013 à l'IAE de Paris. Robert STAKOWSKI Directeur de projet à la Mission d’appui aux PPP (Direction Générale du Trésor – Ministère de l’Economie et des Finances)

1. Le contrat de partenariat,
un outil de la commande publique
**************************
IAE / Chaire PPP
Paris, le 4 avril 2013
Ministère de l’Economie et des Finances, Robert STAKOWSKI
Direction Générale du Trésor / MAPPP Ingénieur Général des Mines

2. Agenda
#  MAPPP, un organisme expert
 Le dispositif PPP actuel
 L expérience française
 Quel avenir possible?
 Annexes (pour en savoir plus)
2

3. MAPPP, la Taskforce PPP en France
 Un organisme expert (prévu par l ord. du 17 juin 2004)
 Activité projet par projet
– point de passage obligé (projets centraux)
– conseil aux CT (sur demande)
– conseil à la rédaction du contrat avant closing
– Suivi des contrats
 Constitution d une compétence, gouvernance de l outil
– statistiques et capitalisation d expérience, retour pour les donneurs
d ordre publics et le Parlement
– développements méthodologiques, formation
– coopération internationale (bilatérale, EIB / EPEC...)
 Rôle de conseil pour les projets d investissement publics (amont)
 Rattachement: Ministère des Finances / Direction Générale du Trésor
Page 3.

4. Agenda
 MAPPP, un organisme expert
#  Le dispositif PPP actuel
 L expérience française
 Quel avenir possible?
 Annexes (pour en savoir plus)
4

5. L origine du CP, la famille PPP
 Le besoin de nouveaux outils de contractualisation publique
– l existence de grands projets nationaux d infrastructure
– des besoins définis par l attente, la performance (*)
– l attrait d un appui sur un partenaire stable sur la durée (**)
 Une stratégie générale d évolution du secteur public (RGPP/MAP)
– recentrage sur le cœur de métier par le «Faire-faire» vs. le «Faire»
– recherche du gagnant-gagnant avec un privé (on gagne ensemble)
– démarche de l évaluation (responsabilisation de l acheteur)
– raisonnement budgétaire complété par celui de l efficacité de la dépense
(dépenses vs. revenus)
 L ordonnance de juin 2004 pour le CP, un terrain balisé:
– La LOLF (incitation à la vision globale)
– la loi d habilitation du 2 juillet 2003 («modernisation de la commande
publique») et les précédents sectoriels (AOT, BEA, BEH)
– le PFI britannique et le livre vert de l UE
(*) Conséquence: mesure, rémunération par bonus / malus, benchmarking…)
5.
(**) Conséquence: répartition des risques projets

6. Le CP, ses débuts (ord. du 17 juin 2004)
 Une orientation service grâce à une vision…
– globale: conception, construction (+ financement), exploitation
– pilotée par le service attendu lors de l exploitation future, et donc par la
motivation pour la performance (*)
 Saut culturel dans la sphère publique, nouvelle relation au privé…
– le recours à un professionnel du marché quand il existe sur une longue
période (encore le «Faire faire» vs. le «Faire»)
– l évaluation… basée sur un bilan comparatif entre modes alternatifs
– la sensibilité à des aspects industriels (qui s opposent au CMP)
 un investissement induit des risques, pourquoi ne pas les partager
 il existe des mutualisations latentes, pourquoi jouer dispersés
– le «on gagne ensemble»… ex.: les revenus de valorisation
Mais un outil bridé, assujetti à des conditions (urgence, complexité)
 Fin 2007: volonté politique d étendre le CP
 Aujourd hui: généralisation de la méthode à tout investissement public
6
(*) Qualité, disponibilité du service, efficacité de la dépense…

7. Les apports de la loi du 28 juillet 2008
 Le caractère dérogatoire allégé…
– critères d accès antérieurs maintenus (urgence, complexité)… mais
– novation: l efficience économique («bilan plus avantageux»)… d où
– une novation profonde pour l évaluation préalable (annexes)
 Elimination des distorsions entre CMP et CP, par exemple:
– TVA et autres aspects fiscaux (TPF, taxes d urbanisme, RAP…)
– régime des subventions précisé
 Dépoussiérage général, par exemple:
– encaissement des paiements de l usager «pour compte»
– association de plusieurs personnes publiques
– ouverture aux organismes relevant de l ord. du 6 juin 2005
– CP d initiative privée
– revenus de valorisation précisés (quelques exemples)
 pas de limite / redevances
 constitution de droits réels
7.

8. Agenda
 MAPPP, un organisme expert
 Le dispositif PPP actuel
#  L expérience française
 Quel avenir possible?
 Annexes (pour en savoir plus)
8

9. Feedback (7 ans) pour le CP en France (1/3)
 Montée en régime: douce pendant 4 ans, accélération en 2010:
– 400 projets lancés (80% approuvés par la MAPPP),
– 160 attribués pour un montant total d investissement (Capex) de plus
de 12 Md d €
 De gros projets ont structuré le marché en 2011 et 2012 (*)
7000
M€ 5900 28
6000
3900 23
5000
1000 3
4000
3000
2000
1000 M€ Nb
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
2011, France 1er marché du PPP en Europe
2012, Country Breakdown by Value and Number of Transactions
Total Value by Country (in EUR million) Number of Deals by Country
 A l avenir (à partir de début 2013):
– un potentiel qui reste significatif malgré les aléas (entre 5% et 7% du
montant total des investissements publics)
(*) Source: EPEC 9

10. 

0
50
100
150
200
déc.-04
fév -13
avr.-05
août-05
déc.-05
CP seuls (MAPPP)
avr.-06
août-06
déc.-06
CL
Etat
avr.-07
Total
août-07
déc.-07
avr.-08
août-08
déc.-08
avr.-09
août-09
déc.-09
Date de notification
avr.-10
Nb cumulé des projets attribués
août-10
déc.-10
avr.-11
août-11
déc.-11
Cumuls à fin 2012 CP et assimilés (CEFOPPP)
avr.-12
août-12
déc.-12
10.
Feedback (7 ans) pour le CP en France (2/3)

11. Feedback (7 ans) pour le CP en France (3/3)
 Parcourt globalement réussi
– le contrat de partenariat est devenu une réalité, c est l outil actif de la
famille PPP
– projets dans tous les secteurs, pour tout type de donneurs d ordre…
– des équipes PPP établies: Ministères de la Défense, de la Santé,
des Universités, de la Justice, rôle central de la MAPPP
 Enorme capitalisation d expérience:
– utilisation du dialogue compétitif
– maîtrise des processus critiques (closing, fixation des taux...)
– position de leader en Europe pour le marché et la méthodologie
 Mais quelques difficultés
– Un environnement législatif certes stabilisé (ord. 17/06/2004, loi
28/07/2008), mais non achevé...
– accès aux financements bancaires plus difficile (*), quoique
perspective d un relais par des financements obligataire
– un volume d investissement public déclinant (disparition des grands
projets)
11
(*) Accès qui reste toutefois encore possible

12. Leçons à retenir
 Le CP change les comportements à la fois des acteurs publics et des
entreprises privées (impact sur la fiabilité des engagements):
– sur un échantillon de projets (de plus de 100M€), la construction est
réalisée dans les temps (97% des cas) et sans surcoût significatif
– le succès repose sur le caractère effectif du transfert de maîtrise d’ouvrage,
en général objet d’une attention insuffisante dans le rédaction des contrats
 Le CP a apporté
– un feedback important pour l ensemble de la commande publique relative
aux investissements
– un questionnement d optimisation pour beaucoup de donneurs d ordre
publics.
 Une étape de réflexion s impose
(*) La date qui compte est non pas celle du début des constructions mais
celle de la fin des constructions. 12

13. Agenda
 MAPPP, un organisme expert
 Le dispositif PPP actuel
 L expérience française
#  Quel avenir possible?
 Annexes (pour en savoir plus)
13

14. Les échos récents
 Les critiques alimentant la presse
– «le PPP est coûteux»
 formule qui traduit peut-être l’idée que le PPP justifié par le droit
permet de dépenser sans compter...
 propos néanmoins incompétent: on compare des investissements par
leur rendement et non pas par leur coût... pour une bonne utilisation
des deniers publics, il faut parfois dépenser plus (annexes)!
– «le PPP est un gâteau pour le BTP»
 Il n y a pas que le BTP (éclairage public, performance énergétique,
réseaux...)
 Il y a des grands projets qui nécessitent de grandes entreprises…
 Plus sérieux, les critiques venant de «cercles restreints»
– la gestion des investissements publics doit être améliorée, tout projet
d’investissement devrait être soumis à évaluation (Canada)
– les processus internes à l outil CP doivent être revus (disparition des
autres outils PPP, contrôles lors de l’évaluation préalable à documenter...)
– pour les donneurs d ordre public, la motivation est l effet retard dans la
consommation budgétaire (*) et non pas l efficacité.
(*) Consommation de crédits de paiement
14.

15. Les orientations
 Courants porteurs
– rapport IGF sur le PPP (commande F. BAROIN, mars 2012)
– rapport CGI (hors Défense, hors CT) sur l investissement public en général
(commande J.M. AYRAULT, août 2012)
– l opinion du «patron» (10 janvier 2013), sensible à la croissance (annexe)
 Le vrai problème: la sélection des investissements par l évaluation (CGI)
– tout projet d investissement (> 20 M€), tout programme, devrait donner lieu
au calcul d un rendement, le choix entre projets se faisant sur ce critère
– cette évaluation appelle une contre-expertise indépendante (projet > 50 M€),
inclut des alternatives, dont le schéma de réalisation (MOP / CP)
– le CGI procède par «campagnes» de recensement, puis propose des choix
au Premier Ministre à partir des évaluations
 Impacts attendus: conserver le PPP, rationaliser la famille PPP, réutiliser
la méthodologie PPP pour la gestion des investissement publics
– évolution du rôle de la MAPPP
– possible adaptation des processus budgétaires pour les investissements
– poursuite de l effacement du régime dérogatoire pour le CP:
 possible évolution législative pour la commande publique en général (IGF+CGI)
 pour le CP, justification par 1/ l efficience et 2/ la complexité (IGF seule)
15.

16. Agenda
 MAPPP, un organisme expert
 Le dispositif PPP actuel
 L expérience française
 Quel avenir possible?
#  Annexes (pour en savoir plus)
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17. Opinion du Président de la République
 Séminaire interministériel du 10 janvier 2013 (extraits)
1. «… il y a ce qui relève des budgets,
budget de l Etat mais aussi des Collectivités
Locales, et puis il y a … ce qui a été
délégué à des opérateurs, ce qu on appelle
la concession ou le partenariat public privé.
Beaucoup a été dit sur ces instruments. Ils
sont soit encensés, soit décriés… Il faudrait
soit les abandonner en bloc, parce qu il y a
2. «Ma méthode en la matière est donc du privé, soit les suivre aveuglément…
pragmatique: c est de prendre le meilleur Gardons-nous de ces a priori.»
instrument; et le PPP, c est un
instrument. Plutôt que de jeter aux
gémonies tel ou tel instrument,
accompagnons les…» «3. Je dis souvent qu aller chercher la
croissance n est pas facile… Si l on fait
dès 2013 ce qui est prévu en 2014, on
donne un gain de croissance sans qu il en
coûte quoi que ce soit de plus…»
17.

18. Preliminary assessment, economic aspects (1/2)
Illustrative
 Practical methodology for NPV calculation (*) and NFB introduction (**)
Over From Initial data/CPA stage (***)
Now  construction duration in
on Ref and in CP
 preferred duration of
Former methodology operations in CP
Present methodology
Drawback: once contract signed, the 5Y
Investment Operation go-live Operation end
private partner is supposed to fall asleep Reference Scheme
20Y
Investment
Operation go-live Op. end aft exp.
CP Scheme
3Y 22Y in whole Expansion
During operation, NFB is created at
(*) NPV: Net Present Value (of global costs) a constant rhythm
(**) NFB: Non-Financial Benefits (e.g. carbon emissions )
(***) CPA: Comparative Preliminary Assessment,
equivalent to UK PSC tests
MAPPP, R. STAKOWSKI, Page 18.

19. Preliminary assessment, economic aspects (2/2)
 NFB, what is this?
– a concept discussed / validated at EPEC level
– once investment completed, operation generates a constant service… NFB
is a valuation of this service
NFB
Period Investment Operation End
generation
Income/
NFB 0 0 0 0 0 0 0 ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧⇧
Expenses ⇩⇩⇩⇩⇩⇩⇩⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ 0
Cash-flow ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇩ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧ ⇧⇧
– for comparison purpose, NFB is limited to “NFB by acceleration”, and NFB
created in a time unit is taken as the same disregarding PPP or others
 Imbedded features
– residual Value (RV) at operation end to be modelled & taken into account
– NFB value (per annum) to be calculated by assuming that yield (VfM) is at
minimum nil in classical procurement (or, to be taken at its real value if
available), and then factored in for NPV calculation in CP
– real income (derived from operation) and NFB “reconciliated”… since
treated in a consistent way (the limit between them may be blur…)
MAPPP, R. STAKOWSKI, Page 19.

20. Le nouveau stade Vélodrome de Marseille
 A stadium renovation + land-development
project in the framework of 2016 UEFA
Cup (a 5-star stadium by UEFA standards)
– investment: €200 M +
– construction time: 36 months
– 67,000 seats (including 6,000 VIP), 100,000
sq. meters for development
– contract duration: 35 year
 Particular features
– photo-voltaic power generation (Mediterranean
sea shore)
– stadium integration with land development
– stadium alternative usage
 Other PPP stadium projects: Lille, Nice, Bordeaux
20

21. Le corridor Sud Europe Atlantique (LGV)
 A highly complex deal structure (one of the largest privately-
financed & managed railway deals ever):
– 10 banks + EIB (senior lender + “traffic-risk guarantor”)
– CDC, a “saving & Loan” institution: € 750M (+ an equity investment)
– French Gov. as guarantor: € 1060M for commercial banks + € 400M
for EIB
– 55 local authorities as direct contributors
– 1st time such a mix has been put in place
 A complex context also for wrap-up & closing
– the largest PPP deal closed in Europe since the late 90s,
– economic and financial crisis, hence political objective (project is part
of the economic stimulus package, to provide counter cyclical effect)
21

22. Le nouveau siège du Ministère de la Défense
 An investment of € 860 M under a 30 y. PPP including
– O & M + periodic refurbishments
– design, procurement, O & M of IT systems and networks
– supply of personal computers + associated equipment for 9300
people within 5 years
– specific services: catering for military personnel, cleaning, access
control, accommodation services, power supply, office furniture &
renewals (10 y commitment), day nursery, swimming pool...
 A 60 y. real estate side-agreement
– under a global lease package including
offices & shopping premises
– allowing the Ministry to benefit from
available excess land assets
– a rental discount around € 300M (NPV)
22

23. Merci pour votre attention!
Mission d’Appui aux PPP
139 Rue de Bercy (teledoc 649)
F-75572 Paris CEDEX 12
E-mail: robert.stakowski@dgtresor.gouv.fr
Web: http://www.ppp.bercy.gouv.fr/
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