1. College Algemene Rekenkamer
De president drs. S.J. Stuiveling
Lange Voorhout 8
2514 ED Den Haag
Open brief
Gorredijk, 2 september 2011
Geachte mevrouw de president,
Mijn dank voor uw reactie van 15 juni 2011 op mijn brief van 23 maart over uw
rapport 'Open standaarden en opensourcesoftware bij de Rijksoverheid'. U stuurde
mij ook toe het antwoord op de 52 vragen die de Tweede Kamer over hetzelfde
rapport heeft gesteld. In dit schrijven zal ik uw beide antwoorden als een geheel
beschouwen en dus niet specifiek verwijzen naar het ene dan wel het andere
document.
Een belangrijke vraag is vanzelf of de lezer wijzer is geworden van uw
antwoorden. Persoonlijk vind ik van wel, en zelfs zo dat conclusies te trekken zijn.
De twee belangrijkste zijn:
1. Het rapport en de beantwoording van de verschillende vragen halen nergens het
inhoudelijke, methodische en onafhankelijke niveau dat van de Algemene
Rekenkamer verwacht mag worden.
2. U bent over het hekje van het politieke speelveld gesprongen en politiek aan het
bedrijven.
Op deze conclusies kom ik terug. Eerst zal ik aangeven waar ze op gebaseerd zijn.
Overigens geldt daarbij ook nu weer dat ik niet naar volledigheid zal streven,
gezien de beperkte tijd die me ter beschikking staat.
In mijn brief van 23 maart constateer ik dat uw rapport op essentiële punten
ondeugdelijk is, zoals het ontbreken van een heldere methodiek, een gebrekkige
verantwoording, het vertekenen van de historie, een onacceptabel reductionisme,
en het te buiten gaan van uw staatsrechtelijke positie. In deze brief kom ik op deze
constateringen terug, maar nu mede in het licht van de antwoorden die u gaf.
In mijn brief constateerde ik dat u open ICT niet plaatst in de contexten waarin het
als beleidsonderwerp thuishoort. Door het ontbreken daarvan wordt het verwerven

2. van overzicht illusoir en ontstaat methodische warboel. Als voorbeeld noemde ik
de historische vertekening die u aanbrengt door de start van het open ICT-beleid
uitsluitend in de Tweede Kamer te leggen. Daarop zegt u nu: het verzoek kwam
van de Tweede Kamer, dus daar hebben we ons toe beperkt. Dat zal, maar u doet
uw uitspraken zonder relativering of contextduiding, waardoor u de indruk geeft
het historische beeld te verschaffen. U gebruikt dit onvolledige en daardoor
misleidende overzicht bovendien mede als basis voor uw uiteindelijke inzicht. U
slaat zo de plank op twee manieren mis.
Al even opmerkelijk is uw reactie op mijn constatering dat beantwoording van
vraag 6 in het hele stuk niet aan de orde komt. U ontkent dat en u verwijst naar
paragraaf 5 waar uw aanbevelingen staan. Inderdaad, er staan aanbevelingen, maar
in vraag 6 beloofde u expliciet de uit te brengen aanbevelingen te plaatsen in de
context van 'relevante actuele nationale en internationale ontwikkelingen' (mijn
cursivering, HS). En deze zijn in uw rapport nergens te bespeuren. Methodisch
gezien is dit weer opmerkelijk: eindelijk plaatst u het Kamerverzoek in een
context om vervolgens die context weer te verdonkeremanen. In de tweede plaats
inhoudelijk gezien: bij het door u gekozen ambitieniveau past het inderdaad de
ogen flink te openen om te zien wat zich rond open ICT aan actuele ontwikke-
lingen voordoet. U kwam evenwel niet toe aan deze aanpak, maar dat
opmerkelijke feit vermeldt u niet en u legt er ook geen verantwoording voor af.
De vraag is natuurlijk of de Algemene Rekenkamer de aangewezen institutie is om
zo'n inhoudelijke exercitie uit te voeren. U begeeft zich daarmee al snel op
politiek gebied en staatsrechtelijk lijkt mij dat niet in de haak. Door de ambitieuze
vraag 6 heeft u wel voor deze weg gekozen om daaraan vervolgens volledig te
verzaken. Een staatsrechtelijke scheve schaats die ook nog eens niks anders
oplevert dan vragen over de werkwijze van de Rekenkamer, daar waar antwoorden
op de door de Kamer gestelde vragen verwacht mochten worden. Het is mede op
dit punt dat mijn vertrouwen in de Algemene Rekenkamer - een vertrouwen dat
mij altijd ingaf uw organisatie te beschouwen als een hoeksteen van de democratie
- volledig is weggevallen. Dat u ook nog eens het niet-beantwoorden van vraag
zes niet ruiterlijk erkent, maakt dit alles nog triester.
In uw beantwoording verwijst u herhaaldelijk naar gebrek aan tijd waardoor u niet
aan bepaalde studiewerkzaamheden kon toekomen. Daar bovenop moest u
halverwege een gebrek aan mandaat constateren. U werd genoodzaakt uw
studieveld in te krimpen: van alle overheden naar alleen de rijksoverheid. De
vraag komt op of u op dit punt niet resoluut het verzoek aan de Kamer had moeten
teruggeven. Immers, voldoende tijd en mandaat ontbraken om op adequate wijze
aan het verzoek te kunnen voldoen.
U heeft gekozen voor voortzetting en dat dwingt mij nu te constateren dat de
inkrimping van uw studieveld veel groter is dan u aangeeft. Op pag. 5 van uw
rapport merkt u op dat het beleid van Kamer en Kabinet gericht is op de publieke
sector. Akkoord, maar in het vervolg van het rapport schrijft u alleen over de
overheden. Hoe nu, waar laat u de rest van de publieke sector? Het onderwijs, de

3. zorg? Bij u verdwijnt plotsklaps een flink deel van de werkelijkheid uit het
gezichtsveld, van de ene op de andere alinea. De inkrimping is veel groter dan u
vermeldt en verantwoordt. Er is sprake van een enorme reductie, zoals blijkt uit
cijfers van het CBS. De publieke sector in Nederland beslaat 27% van alle
beschikbare arbeidsplaatsen. De rijksoverheid neemt 2,7% van de beschikbare
arbeidsplaatsen voor haar rekening. Uw rapport heeft dus betrekking op slechts
een tiende deel van het werkingsgebied van het kabinetsplan Nederland Open in
Verbinding. Door dit te verzwijgen, ontneemt u de lezer de mogelijkheid uw
rapport op relevantie te beoordelen. Maar misschien heeft u deze inkrimping
gewoon niet in de gaten gehad. Hoe dan ook, net als op veel andere plaatsen in uw
rapport komen hier het ontbreken van methodiek, een gebrek aan verantwoording
en reductionisme samen.
Dan TCO. U schrijft van plan te zijn geweest TCO, Total Cost of Ownership, te
benutten als meetmethode. Maar helaas, dat bleek onmogelijk door het ontbreken
van geschikt cijfermateriaal. U laat TCO dan verder onbesproken, maar waarom
eigenlijk? Door te zwijgen laat u de suggestie bestaan dat TCO, zoals velen
menen, een goede meetmethode is om de gebruikswaarde van software te bepalen.
U had kunnen aangeven, desnoods in een bijlage, dat er meerdere TCO-methodes
bestaan, zoals die uit het standaardwerk van Remenyi, Bannister en Money of, wat
dichter bij huis, die van de Wetenschappelijke Technische Raad. En verder, dat die
methodes verschillen tonen en bekritiseerd worden, en waarom ze derhalve al dan
niet geschikt geweest zouden zijn voor het onderzoek dat u had uit te voeren.
U had daarnaast twee generieke opmerkingen kunnen maken over het TCO-
model. In de eerste plaats dat het onjuist is te spreken over eigendom (ownership)
als het gaat om confectiesoftware (standaardpakketten). Gesloten
standaardpakketten bieden niet meer dan een gebruiksrecht; bij open software
bestaat er daarboven een beschikkingsrecht dat aanpassing en hergebruik mogelijk
maakt. U had kunnen aangeven dat, hoe lastig momenteel nog te becijferen, open
software door het beschikkingsrecht een waarde heeft die gesloten software niet
heeft.
Dit leidt naar een tweede generieke opmerking. TCO gaat alleen over kosten,
maar zoals bij elke investering is het raadzaam ook te kijken naar opbrengsten.
TCO vervult zo gezien maar een beperkte functie. Waar het in feite op aankomt is
ICT Value Management. Dat stelt de vraag naar de doelen die met de inzet van
software worden beoogd. Kosten en opbrengsten worden in samenhang met elkaar
beoordeeld. Dergelijke kanttekeningen zouden waardevol zijn geweest. Hier ligt
per slot het hart van het werk van de Rekenkamer. U had ex ante een model
moeten ontwikkelen voor het doorrekenen van de besparingen en dat model in uw
rapport moeten opnemen. Vervolgens had u gericht kunnen aangeven dat de
financiële administratie van de overheden een invulling van het model niet
toestaat. In plaats daarvan heeft u eigen becijferingen gezocht die intussen door de
kritiek van vele zijden hopeloos in diskrediet zijn geraakt.
U had te weinig mandaat, u had te weinig tijd, u had niet het geschikte

4. cijfermateriaal. Kon op deze manier wel worden gevonden wat werd gezocht?
Deze vraag is des te relevanter, omdat u voor kennis van zaken ook nog eens
afhankelijk was van derden. Onduidelijk blijft bijvoorbeeld waarom in uw
literatuurlijst verwijzingen naar relevante wetenschappelijke bronnen ontbreken.
In uw beantwoording geeft u aan dat er meer is gelezen dan in de literatuurlijst
vermeld staat. Het is spijtig te moeten opmerken dat daarvan in de rapporttekst
niets is te merken, en dat u zelfs waar het gaat om het bestuderen van één Fins
rapport moet erkennen daar onvoldoende tijd voor te hebben gehad. Het gaat hier
nota bene om een proefschrift, 'Large scale migation to an open source office
suite', een werkstuk dat naar de hoogste academische graad is beoordeeld.
U heeft wel met wetenschappers gesproken, schrijft u. Ik neem aan dat u hiermee
doelt op praktiserende wetenschappers. Inderdaad toont de lijst achterin de naam
van de jurist M. Paapst van de Rijksuniversiteit Groningen, een erkend
deskundige op het gebied van open en gesloten licenties. Maar wie zorgde voor de
wetenschappelijke expertise op het gebied van implementatie van open ICT in
bredere zin? Uw lijst vermeldt een tweede wetenschapper, prof. C. Verhoef van de
Vrije Universiteit van Amsterdam. Bij mijn weten beschikt hij niet over specifieke
onderzoekskennis op het gebied van open ICT. Zijn uitlatingen in de vakpers
worden gekenmerkt door, op basis van een onduidelijke redenering, te sneren over
'open sores'. Het is uiteraard aan u om te spreken met wie u wilt, maar mag ik op
grond van noodzakelijk evenwicht en behoefte aan degelijkheid in het onderzoek
verwachten dat u ook spreekt met praktiserende wetenschappers die studie hebben
verricht naar open ICT. Nederland kent een aantal wetenschappers met een
uitstekende staat van dienst en reputatie op dit gebied, zoals dr. T. Egyedi van TU
Delft die in Europa geldt als een autoriteit in open standaarden, en de
wetenschappers van het Maastricht Economic Research Institute for Technology
(MERIT) die onder leiding van prof. Luc Soete jarenlang onderzoek hebben
verricht naar open ICT voor de Europese Commissie.
Verder moet ik constateren dat het bestuderen van niet-vermelde literatuur en de
gesprekken met een enkele wetenschapper niet hebben kunnen verhinderen, dat u
blijkt geeft van gebrek aan elementair inzicht in de betekenis en praktijkwerking
van open source software. Ik heb dit eerder gekritiseerd door in mijn brief te
wijzen op een onvolledige en daardoor onwerkelijke bewering op pag. 39 van uw
rapport, waar u schrijft: “Het komt in de praktijk regelmatig voor dat software die
op het ene moment nog gratis onder een opensourcelicentie ter beschikking staat,
de volgende dag onder een gesloten licentie wordt gebracht en geld gaat kosten...”.
Zelfs nadat ik u had gewezen op het dubieuze karakter van deze bewering, blijft u
er in de beantwoording aan vasthouden en versterkt dit nog door te beweren dat
“...het gebruik van opensourcesoftware niet per se leidt tot vendor-lock-in”.
Iedereen die dergelijke onzin schrijft, diskwalificeert zichzelf om over de materie
te kunnen oordelen. Ik heb het hem niet gevraagd, maar ik kan me voorstellen dat
de jurist Paapst zich bij het lezen van uw wijsheid zich achter de oren krabt en
zich afvraagt welke zin zijn gesprek met u heeft gehad.
De hier vermelde citaten vind ik overigens kenmerkend voor een hinderlijke
tendens in uw rapport, namelijk om uitspraken over open source in speculatieve

5. zin – soms in de 'zou'-vorm – negatief te kleuren. Bizar zelfs vind ik uw dubbele
maatvoering als het om CIO's gaat. Voor uw eigen alternatieve becijfering leunt u
zwaar op informatie verkregen van Nederlandse CIO's, maar als het gaat om een
Fins proefschrift wordt de maker door u neergezet als 'geen onafhankelijke
persoon' omdat hij CIO is van een Fins ministerie. Zo'n discriminatoire
beoordeling roept twijfels op over de ethische maatstaven waarmee uw rapport is
samengesteld.
In mijn brief heb ik uw rapport gekritiseerd vanwege een onacceptabel
reductionisme van beleidsdoelen. U ontkent aan reductie te doen en houdt vast aan
de door u genoemde twee beleidsdoelen: betere bedrijfsvoering (intern) en
marktordening (extern). U beveelt aan beleid te voeren door deze doelstellingen
van elkaar te scheiden.
Maar als ik het kabinetsplan Nederland Open in Verbinding (NOiV) er op na sla,
kom ik direct in de eerste regels beleidsdoelen tegen die uw rapport doodzwijgt, te
weten een goede participatie van burgers en duurzaamheid van informatie. Deze
beleidsdoelen weglaten, zoals u doet, is onacceptabel reductionisme. Is hier alleen
sprake van onzorgvuldigheid? Het zijn juist deze beleidsdoelen die laten zien dat
de door u aanbevolen scheiding van intern en extern beleid niet realistisch is. Dit
gegeven is al eerder onderkend in een gezamenlijk advies van de Raad voor het
Openbaar Bestuur en de Raad voor Cultuur. Deze Raden stellen dat participatie
van burgers een prioritaire beleidsdoelstelling moet worden en gekoppeld dient te
worden aan het op orde brengen van de ICT-informatiehuishouding. En ondanks
het feit dat deze doelstelling ook nog eens in het kabinetsplan NOiV is
opgenomen, gaat u er heel anders mee om: niks prioritair, gewoon weglaten.
Wat zijn de actuele nationale en internationale ontwikkelingen die u beloofde mee
te nemen en tot welke inzichten over bredere beleidsdoelen hadden deze kunnen
leiden? De Digitale Agenda van Eurocommissaris Neelie Kroes is zo'n
internationale ontwikkeling. In haar Digitale Agenda wordt het belang van open
ICT sterk benadrukt. Ze spoort lidstaten aan zelf verantwoordelijkheid te nemen
en te werken aan het operationaliseren van open standaarden, en sterker nog actief
bij te dragen aan de ontwikkeling ervan. Ook nationaal worden deze beleidsdoelen
belangrijker in het debat en het beleid. Zo publiceerde de jurist Maurice
Schellekens van de Universiteit van Tilburg (een praktiserend wetenschapper) in
het Open Source Jaarboek een beschouwing waarin hij wees op de noodzaak open
standaarden als een burgerrecht op te nemen in de Grondwet. Ook enkele leden
van de Commissie Grondwet bleken vorig jaar deze denkrichting voor te staan. In
lijn hiermee is het beleid van nationaal archivaris Martin Berens die zowel de
noodzaak van duurzame informatie als het belang van burgerparticipatie
benadrukt. Hij noemt 'open source' het voorbeeld voor de aanpak die hij in zijn
beleid voorstaat. En minstens zo belangrijk is de herziening van de
Archiefregeling door minister Plasterk. Lid 1 van art. 26 van die regeling stelt dat
overheden die digitale bescheiden voor archiefopslag aanbieden, dat moeten doen
in “...een valideerbaar en volledig gedocumenteerd bestandsformaat dat voldoet

6. aan een open standaard...”. Opgemerkt wordt ook digitale bescheiden direct in een
open standaard vast te leggen, want als de standaarden pas later worden toegepast,
kan dat extra lasten betekenen wegens conversie of migratie, met bovendien risico
van informatieverlies. Uit dit laatste valt een belangrijke aanwijzing voor beleid te
halen: als het gaat om kosteninventarisatie moet niet alleen worden gekeken naar
de levenscyclus van de software in kwestie, maar ook naar het levenspad van al
hetgeen met die software werd geproduceerd. Duidelijk wordt hier ook dat het
belang van open standaarden tegelijkertijd raakt aan kostenbeheersing en aan
democratische waarden. Door zo aandacht aan beleidsdoelen te besteden wordt
het mogelijk materiële en immateriële waarden van open standaarden te
inventariseren en bovendien de beleidsdoelen te toetsen aan nieuwe
ontwikkelingen en inzichten. Uw rapport laat het ook in dit opzicht volledig
afweten. In plaats van meer overzicht te bieden zorgt u voor een verschrompeling
van de relevante werkelijkheid. U bedrijft hiermee politiek. Een beleidsdoel in een
kleine context kan een prima oplossing opleveren, terwijl dezelfde oplossing in
een grotere of andere context ontoereikend kan zijn en zelfs destructief kan
uitpakken. Door uw reductie tot bedrijfsvoering en marktordening plaatst u niet
alleen bepaalde contexten buiten het gezichtsveld, maar ook andere beleidsdoelen.
U stuurt zo het beleid, of poogt dat althans, en bedrijft politiek. Een
staatsrechtelijke scheve schaats.
Ik moet tot een slot komen. Het lukt me niet meer aandacht te besteden aan
hetgeen u te berde brengt over de eigen positie van de Algemene Rekenkamer in
relatie tot het kabinetsplan NOiV. Dat is jammer, want ook daarover is het nodige
op te merken. Maar de tijd is op.
Het geheel overziend: onder uw verantwoordelijkheid heeft de Algemene
Rekenkamer een rapport geproduceerd dat kwalitatief onder elk aanvaardbaar
methodisch, inhoudelijk en ethisch niveau is. In de tweede plaats bedrijft u
politiek door beleidsdoelen en bestuurlijke contexten weg te laten, waardoor een
onacceptabele sturing op het beleid ontstaat.
Dit falende rapport heeft ernstige gevolgen: de Rekenkamer vertroebelt het
politieke ICT-beleid, brengt zichzelf in diskrediet en ondermijnt het vertrouwen in
het functioneren van de democratie. Mijn hoop is dat u persoonlijk voldoende
morele kwaliteit bezit om terug te treden en plaats te maken voor een president die
kan gaan werken aan herstel van de reputatie van de Rekenkamer en aan herstel
van vertrouwen in het functioneren van staatsrechtelijke instituties.
Met vriendelijke groet,
Hans Sleurink
Redacteur Open Source Jaarboek