Normatividad del subsidio_familiar

NORMATIVIDAD
DEL SUBSIDIO FAMILIAR

EDUARDO AUGUSTO BENÍTEZ MALDONADO
Superintendente del Subsidio Familiar

IGNACIO DUARTE GÓMEZ
Secretario General

GRUPO DE PRENSA
John Gaviria Marín
José Luis Rodríguez Sanabria
Carlos Andrés Pérez Guerrero
Marly Amparo Quintero Osorio

COLABORAN EN ESTA EDICIÓN
Luz Martha Rojas Moscoso
Martha Mercedes Vásquez Miranda
Blanca Nidia Cañón Castillo
Sara Leticia Pérez de Dovalle

DIAGRAMACIÓN E IMPRESIÓN
Imprenta Nacional de Colombia

ISBN: 978-958-99164-3-8

C ONTENIDO

NORMATIVIDAD DEL SUBSIDIO FAMILIAR...................................................... 1

PRESENTACIÓN........................................................................................................ 9

LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR........................................ 11

LEYES

LEY 25 DE 1981, por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se
dictan otras disposiciones............................................................................................ 25

LEY 21 DE 1982, por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se

LEY 31 DE 1984, por la cual se modifica la Ley 21 de 1982, para reconocerles
representación auténtica a los beneficiarios del subsidio familiar en los Consejos
Directivos de las Cajas de Compensación y se dictan otras disposiciones.................. 59

LEY 71 DE 1988, por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras
disposiciones................................................................................................................ 61

LEY 43 DE 1990, por la cual se adiciona la Ley 145 de 1960, reglamentaria de la
profesión de contador público y se dictan otras disposiciones.................................... 63

LEY 49 DE 1990, por la cual se reglamenta la repatriación de capitales, se estimu-
la el mercado accionario, se expiden normas en materia tributaria, aduanera y se

LEY 3 DE 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés
Social, se establece el Subsidio Familiar de Vivienda, se reforma el Instituto de
Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.............................................. 73

LEY 100 DE 1993, por la cual se crea el Sistema de Seguridad Social Integral y se

LEY 101 DE 1993, Ley general de desarrollo agropecuario y pesquero.................... 139

LEY 115 DE 1994, por la cual se expide la Ley General de Educación..................... 143

LEY 590 DE 2000, por la cual se dictan disposiciones para promover el desarrollo
de las micro, pequeñas y medianas empresas.............................................................. 145

CONTENIDO 3

LEY 633 DE 2000, por la cual se expiden normas en materia tributaria, se
dictan disposiciones sobre el tratamiento a los fondos obligatorios para la vivienda
de interés social y se introducen normas para fortalecer las finanzas de la Rama
Judicial......................................................................................................................... 161

LEY 789 DE 2002, por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar
la protección social y se modifican algunos Artículos del Código Sustantivo de
Trabajo......................................................................................................................... 169

LEY 812 DE 2003, por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006,
hacia un Estado comunitario........................................................................................ 209

LEY 828 DE 2003, por la cual se expiden normas para el Control a la Evasión del
Sistema de Seguridad Social........................................................................................ 215

LEY 920 DE 2004, por la cual se autoriza a las cajas de compensación familiar
adelantar actividad financiera y se dictan otras disposiciones..................................... 221

LEY 1064 DE 2006, por la cual se dictan normas para el apoyo y fortalecimiento de
la educación para el trabajo y el desarrollo humano establecida como educación no
formal en la Ley General de Educación.. .................................................................... 229
.

LEY 1114 DE 2006, por la cual se modifica la Ley 546 de 1999, el numeral 7 del
Artículo 16 de la Ley 789 de 2002 y el Artículo 6º de la Ley 973 de 2005 y se
destinan recursos para la vivienda de interés social.................................................... 231
.

LEY 1209 DE 2008, por medio de la cual se establecen normas de seguridad en las
piscinas........................................................................................................................ 233
.

LEY 1233 DE 2008, Por medio de la cual se precisan los elementos estructurales
de las contribuciones a la seguridad social, se crean las contribuciones especiales
a cargo de las Cooperativas y Precooperativas de Trabajo Asociado, con destino
al Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena, al Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, ICBF, y a las Cajas de Compensación Familiar, se fortalece el control
concurrente y se dictan otras disposiciones................................................................. 239

LEY 1429 DE 2010, por la cual se expide la Ley de Formalización y Generación de
Empleo......................................................................................................................... 245

LEY 1430 DE 2010, por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y
para la competitividad.................................................................................................. 253

LEY 1432 DE 2011, por medio de la cual se modifica un parágrafo al Artículo 6º de
la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones........................................................ 255

LEY 1438 DE 2011, por medio de la cual se reforma el Sistema General de
Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.......................................... 257

4 SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR
Normatividad

DECRETOS

DECRETO NÚMERO 2463 DE 1981, por el cual se determina el régimen de
inhabilidades, incompatibilidades responsabilidades de los funcionarios de las cajas
de compensación familiar y de las asociaciones de cajas y de los miembros de sus
organismos de dirección, administración y fiscalización. . ......................................... 265

DECRETO NÚMERO 341 DE 1988, por el cual se reglamentan la Ley 25 de 1981
«por la cual se crea la Superintendencia de Subsidio Familiar y se dictan otras
disposiciones», y la Ley 21 de 1982 «por la cual se modifica el régimen del subsidio
familiar y se dictan otras disposiciones»..................................................................... 269

DECRETO NÚMERO 784 DE 1989, por el cual se reglamentan parcialmente las
Leyes 21 de 1982 y 71 de 1988................................................................................... 289

DECRETO NÚMERO 1531 DE 1990, por el cual se reglamentan los Artículos 3º
de la Ley 31 de 1984 y 79 de la Ley 21 de 1982......................................................... 301

DECRETO 2150 DE 1992, por el cual se reestructura la Superintendencia del
Subsidio Familiar......................................................................................................... 305

DECRETO NÚMERO 1485 DE 1994, por el cual se regula la organización y
funcionamiento de las Entidades Promotoras de Salud y la protección al usuario en
el Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud.. ................................................... 319
.

DECRETO NÚMERO 1902 DE 1994, por el cual se reglamentan los Artículos
39 y 190 de la Ley 115 de 1994 sobre Subsidio Familiar para Educación no For-
mal y Programas de Educación Básica y Media de las Cajas de Compensación
Familiar........................................................................................................................ 335

DECRETO NÚMERO 827 de 2003, por el cual se reglamentan los Artículos 6°, 7°,
10, 11, 16, numerales 8 y 13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo
relacionado con la administración............................................................................... 339

DECRETO NÚMERO 2286 de 2003, por el cual se reglamenta el Artículo 13 de la
Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la acreditación de condiciones y el proce-
dimiento para la exclusión del pago de aportes al Régimen del Subsidio Familiar,
Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, e Instituto Colombiano de Bienestar
Familiar, ICBF............................................................................................................. 349
.

DECRETO NÚMERO 3450 de 2003, por el cual se modifica el parágrafo del
Artículo 12 y el parágrafo 1° del Artículo 13 del Decreto 2340 de 2003.................... 353

DECRETO LEY NÚMERO 1769 DE 2003, por el cual se expiden los términos
y las condiciones a que debe sujetarse la cuota monetaria en el Sistema de
Compensación Familiar, régimen de organización, funcionamiento y tiempo de
implantación................................................................................................................ 355
.

PRESENTACIÓN 5

DECRETO NÚMERO 2340 de 2003, por el cual se reglamenta la Ley 789 de 2002
en lo relacionado con la administración y gestión de los recursos para el crédito y se
dictan medidas para acceder a los beneficios del Fondo para el Fomento del Empleo
y Protección al Desempleado....................................................................................... 359

DECRETO NÚMERO 555 de 2003, por el cual se crea el Fondo Nacional de
Vivienda (Fonvivienda). ............................................................................................. 369

DECRETO NÚMERO 515 DE 2004, por el cual se define el Sistema de
Habilitación de las Entidades Administradoras del Régimen Subsidiado, (ARS)....... 377

Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 812 de
2003 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero
para áreas urbanas........................................................................................................ 389

DECRETO NÚMERO 586 DE 2004, por el cual se modifica el Decreto 2340 de
2003, en lo relacionado con las medidas para acceder a los beneficios del Fondo
para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado........................................ 433

DECRETO NÚMERO 2996 DE 2004, por el cual señalan algunos requisitos que
deben contener los estatutos y reglamentos de las Cooperativas y Precooperativas
de Trabajo Asociado.................................................................................................... 435
.

DECRETO 3555 DE 2004, por el cual se modifica el Decreto 2996 de 16 de
septiembre de 2004. .................................................................................................... 437

DECRETO NÚMERO 3667 DE 2004, por medio del cual se reglamentan algunas
disposiciones de la Ley 21 de 1982, la Ley 89 de 1988 y la Ley 100 de 1993, se
dictan disposiciones sobre el pago de aportes parafiscales y al Sistema de Seguridad
Social Integral y se dictan otras disposiciones.. .......................................................... 439
.

DECRETO NÚMERO 1464 DE 2005, por medio del cual se reglamentan los
artículos 10 de la Ley 21 de 1982, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 89 de
1988, los literales a) y b) del numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994.......... 441

DECRETO NÚMERO 1465 DE 2005, por medio del cual se reglamentan los artí-
culos 9° de la Ley 21 de 1982, el parágrafo 1° del artículo 1° de la Ley 89 de 1988,
287 de la Ley 100 de 1993, el numeral 4 del artículo 30 de la Ley 119 de 1994, 15
de la Ley 797 de 2003 y 10 de la Ley 828 de 2003..................................................... 443

DECRETO NÚMERO 2801 DE 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la L
ey 920 de 2004............................................................................................................. 449

DECRETO NÚMERO 3615 DE 2005, por el cual se reglamenta la afiliación de los
trabajadores independientes de manera colectiva al Sistema de Seguridad Social
Integral......................................................................................................................... 461

Normatividad

DECRETO NÚMERO 4429 DE 2005, por el cual se modifican los Decretos 975
de 2004, 3169 de 2004, 3111 de 2004, y 1526 de 2005, y se establecen los criterios
especiales a los que se sujetará el otorgamiento de subsidios familiares de vivienda
de interés social con cargo a los recursos de la Bolsa Única Nacional, y se dictan
otras disposiciones....................................................................................................... 471

DECRETO NÚMERO 4709 DE 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la
Ley 920 de 2004.......................................................................................................... 475
.

DECRETO NÚMERO 2020 DE 2006, por medio del cual se organiza el Sistema de
Calidad de Formación para el Trabajo......................................................................... 477

Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002................................................................................. 485

DECRETO NÚMERO 2888 DE 2007, por el cual se reglamenta la creación, orga-
nización y funcionamiento de las instituciones que ofrezcan el servicio educativo
para el trabajo y el desarrollo humano, antes denominado educación no formal,
se establecen los requisitos básicos para el funcionamiento de los programas y se

Leyes 21 de 1982 y 789 de 2002................................................................................. 499

DECRETO NÚMERO 4080 DE 2007, por el cual se subrogan los siguientes artícu-
los del Decreto 975 de 2004; artículo 42 modificado por el artículo 4° del Decreto
3169 de 2004 y por el artículo 4° del Decreto 4429 de 2005, 63, 64 modificado
por el artículo 6° del Decreto 4429 de 2005, 65 modificado por el artículo 7° del
Decreto 4429 de 2005 y 67; se adiciona un numeral al artículo 16 del Decreto 827
de 2003, y se dictan otras disposiciones...................................................................... 501

DECRETO NÚMERO 1729 DE 2008, por el cual se reglamenta parcialmente el
artículo 16 de la Ley 789 de 2002.. ............................................................................. 503
.

DECRETO NÚMERO 3553 DE 2008, por el cual se reglamenta la Ley 1233 de
2008............................................................................................................................. 507

Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y 1151 de
2007 en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social en dinero
para áreas urbanas. ...................................................................................................... 509

DECRETO NÚMERO 2171 DE 2009, por medio del cual se señalan medidas apli-
cables a las piscinas y estructuras similares de uso colectivo y de propiedad privada
unihabitacional y se dictan otras disposiciones.......................................................... 573

DECRETO NÚMERO 3670 DE 2009, por el cual se modifica el Decreto 2190 del
12 de junio de 2009...................................................................................................... 583

PRESENTACIÓN 7

DECRETO NÚMERO 4904 DE 2009, por el cual se reglamenta la organización,
oferta y funcionamiento de la prestación del servicio educativo para el trabajo y el
desarrollo humano y se dictan otras disposiciones...................................................... 587

DECRETO NÚMERO 4964 DE 2009, por el cual se modifica el Decreto 2190 del
12 de junio de 2009. . .................................................................................................. 605

DECRETO NÚMERO 1160 DE 2010, por medio del cual se reglamentan parcial-
mente las Leyes 49 de 1990, 3ª de 1991, 388 de 1997, 546 de 1999, 789 de 2002 y
1151 de 2007, en relación con el Subsidio Familiar de Vivienda de Interés Social
Rural y se deroga el Decreto 973 de 2005................................................................... 609

DECRETO NÚMERO 2080 DE 2010, por el cual se modifican los artículos 74, 75
y 76 del Decreto 2190 de 2009 y se establece un régimen de transición para el au-
mento del valor de los subsidios familiares de vivienda de interés social otorgados
por las Cajas de Compensación Familiar..................................................................... 641

DECRETO NÚMERO 545 DE 2011, Por el cual se reglamentan parcialmente los
artículos 5°, 7°, 48 y 50 de la Ley 1429 de 2010. . ..................................................... 647

CIRCULAR EXTERNA.............................................................................................. 653

CIRCULAR EXTERNA.............................................................................................. 657

CIRCULAR EXTERNA . ........................................................................................... 682

Normatividad

P RESENTACIÓN

El artículo 1º de nuestra Carta Política señala en forma clara el tipo de Estado que
es Colombia: “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de
república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,
democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad huma-
na, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia
del interés general”.
Teniendo en cuenta que nuestra Constitución Política definió a Colombia como
un Estado Social de Derecho, en donde se establece que la dignidad de la persona
y la protección de los derechos humanos se desprenden del concepto de lo social;
podemos afirmar, entonces, que el fin del Estado Colombiano no debe ser otro que
el de preservar constantemente el bien de la comunidad.
Por lo anterior, es fundamental, urgente y necesaria la divulgación del ordena-
miento jurídico para el logro del objetivo señalado, no solo por el ambiente de
reformas que vive el país, sino por el creciente interés de la población de conocer
sus derechos.
En ese orden de ideas, la Superintendencia del Subsidio Familiar se dio a la tarea
de brindar una completa información jurídica, acorde con los diferentes temas de
la seguridad social y específicamente en lo que se refiere al Subsidio Familiar.
Por esto, dentro de su programa de divulgación presenta el libro Normatividad del
Subsidio Familiar.
Este libro recopila la normatividad básica del Sistema del Subsidio Familiar que
define pautas y orientaciones para los operadores jurídicos del Sistema del Subsidio
Familiar, por lo que se constituirá en una herramienta valiosa y de gran ayuda para
su consulta permanente.
EDUARDO AUGUSTO BENÍTEZ MALDONADO
Superintendente del Subsidio Familiar

PRESENTACIÓN 9

L

A SUPERINTENDENCIA
DEL SUBSIDIO FAMILIAR 1

FACULTADES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL
(Algunos apartes doctrinales y jurisprudenciales)
La Constitución de 1991, en procura de relegitimar el Estado, fue prolífica en
derechos y garantías ciudadanas, contrastando así con modelos constitucionales
restrictivos. Si se observa la abundancia de postulados y contenidos, no resulta
exagerado afirmar que se ocupó del ser humano de una manera integral. En materia
social, económica y cultural, por ejemplo, la preocupación fue evidente y así surge
de un somero repaso de las disposiciones incluidas en el Capítulo 2 del Título II
de esa obra. Es así como el Artículo 42 resalta el papel vital de la familia “núcleo
fundamental de la sociedad”. Posteriormente, el Artículo 44 proclama que “son
derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la
seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una
familia y no ser separados de ella, el cuidado y el amor, la educación y la cultura,
la recreación y la libre expresión de su opinión”.
Dentro de ese contexto, el concepto de seguridad social (art. 48), entendido particu-
larmente bajo la definición de Estado Social de Derecho, esencialmente protector,
permite entrever un enfoque humanista que se despliega en normas posteriores.
Como es lógico, no desatendió la importancia de la atención en salud y el sanea-
miento ambiental, también servicios públicos a cargo del Estado (art. 49). Tampoco
se pasó por alto normas como las relacionadas con el derecho a una vivienda digna
(art. 51), la recreación y el deporte (art. 52), la protección especial al trabajo (arts.
25 y 53), la capacitación y educación (arts. 54, 67, 71) y la cultura, desde su acep-
ción amplia y diversa (art. 70). Y es así como, bajo este concepto se determina
y se informa la sustancia de los pronunciamientos de las autoridades legalmente
constituídas y se cimienta la tradición constitucional y jurisprudencial respecto del
régimen de subsidio familiar y del papel que deben tener las instituciones que la
conforman.
No puede perderse de vista que el vértice de esas regulaciones está en el Artículo 13
de esa misma regulación, en la medida en que prevé un tratamiento desigual a quie-
nes se encuentran en circunstancias desiguales. En efecto, la fórmula liberal clásica

1 Esta norma fue modificada por la Ley 789 de 2002. En punto al control, debe tenerse en cuenta que este también es
ejercicido por la Contraloría General de la República, Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-655 de 5 de agosto
de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Respecto de ese control deben confrontarse las Leyes 42 de 1993 y 610 de 2000.

LA SUPERINTENDENCIA DEL SUBSIDIO FAMILIAR 11

del Estado produjo una igualdad lata que precisamente no aspiraba a diferenciar
entre situaciones e individuos tal y como podía expresarse en el estado absolutista.
Cuando el estandarte de “libertad, igualdad y fraternidad” deambulaba por las ca-
lles parisinas de fines del siglo XVIII, el criterio de igualdad se afincaba en socavar
las diferencias existentes en el ancien regime, particularmente, en relación con el
tratamiento preferencial de que era destinataria la nobleza2.
Con el tiempo, el concepto adquirió un referente concreto al exigir la convalidación
de la abstracción normativa en función de la circunstancia individual en un proceso
de focalización de sectores, culturas, religiones, etc., mucho de lo cual se debe a
las corrientes socialistas del siglo pasado y de este que culmina. Tal constatación
se realiza sobre la base de que no puede existir igualdad cuando la misma no ra-
cionaliza las especificidades de cada diferencia legalmente relevante, y política y
socialmente definitivas. Así, en el Artículo 13 de la Constitución advertimos, tanto
en su carácter general como en su aspecto particular, los siguientes rasgos:
a. La igualdad abstracta ante la ley de forma tal que, por una parte, se reconoce
que todas las personas “nacen” libres e iguales antes esta y, por ende, recibirán
la misma protección y trato de las autoridades y de gozar de los mismos dere-
chos, libertades y oportunidades. La sustancia de esta consagración consiste en
no admitir discriminación alguna por razones de “sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religión, opinión política y filosófica”. Se trata de una enun-
ciación que tolera otras razones.
b. Advierte sin embargo, en su inciso segundo, la existencia de grupos discrimi-
nados o marginados. Frente a ellos el Estado debe promover una igualdad que
sea real y efectiva, equilibradora.
c. El inciso tercero acentúa el carácter pregonado en el segundo. Además de
promover que la igualdad sea real y efectiva, el Estado debe proteger especial-
mente a aquellas personas “que por su condición económica, física o mental,
se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta”. Deberá, además,
sancionar los abusos o maltratos que se cometan contra estas personas.
A través de ese prisma se ha desarrollado un extenso trabajo constitucional en el
que se aclara que el trato igual no significa igualitarismo3. Si existe una razón que

2 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-530 de 11 de noviembre de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero, pág. 159.
Cfr. igualmente, Mauricio Plazas Vega, EL LIBERALISMO Y LA TEORÍA DE LOS TRIBUTOS, ed. Temis, Santafé
de Bogotá, D.C., 1995.
3 Este ha sido el criterio de la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-221 de 29 de mayo de 1992, M.P. Alejandro
Martínez Caballero. Se pueden traer a colación sentencias como la T-403 de 3 de junio de 1992, M.P. Eduardo Cifuen-
tes Muñoz; T-422 de 19 de junio de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-016 de 21 de enero de 1993, M.P. Ciro
Angarita Barón; C-094 de 27 de febrero de 1993, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-330 de 12 de agosto de 1993, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; C-345 de 26 de agosto de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-530 de 11 de
noviembre de 1993, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-230 de 13 de mayo de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Mu-
ñoz; C-051 de 16 de febrero de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía; T-624 de 15 de diciembre de 1995, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; C-005 de 18 de enero de 1996, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-006 de 1996; C-007 de
18 de enero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-017 de 23 de enero de 1996, M.P. Alejando Martínez Caballero;
C-022 de 23 de enero de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-038 de 5 de febrero de 1996, M.P. Eduardo Cifuentes Mu-
ñoz; C-083 de 29 de febrero de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-207 de 23 de abril de 1997, M.P. José Gregorio

Normatividad

avale un determinado comportamiento del legislador, esta debe ser respetada en
función de la lógica que de ella misma se desprende.
Es preciso reconocer que esos postulados no fueron exclusivos y propios de este
ordenamiento. A partir de la reforma constitucional de 1936, con su preocupación
por el trabajo y la función social de la propiedad, se abrió una brecha para políticas
estatales redistributivas y garantistas, ligando aspectos de tanta relevancia como el
trabajo y la familia a una serie de servicios que se nutren de procesos socializadores
y garantizan oportunidades a los ciudadanos dentro del esquema amplio y parti-
cipativo de seguridad social y bienestar. Es así como ya había afirmado la Corte
Suprema de Justicia a este respecto lo siguiente:
Es el subsidio familiar una prestación social que constituye un valioso instrumento
para la consecución de fundamentales fines de política laboral y social del Estado;
los beneficios que con él se obtienen no dependen del tipo, modalidad, condiciones
o forma de trabajo, sino del vínculo de trabajo en sí mismo considerado. El subsidio
familiar es, desde otro punto de vista, un mecanismo para la redistribución de los
ingresos fundamentado en principios universales de bienestar y solidaridad; los
entes que lo atienden son y deben ser corporaciones, no por la voluntad de sus
constituyentes sino por mandato de la ley que los organiza y tienen una finalidad
que ha sido también impuesta por la ley. No pagar el subsidio o desviar de cualquier
manera la atención de su pago, es finalidad que no permite el legislador, pues el
patrimonio de las Cajas está vinculado irrevocablemente a la realización del fin que
se les señala y que es de trascendencia colectiva frente a los dictados del Artículo
17 de la Constitución4.
Ahora bien, es indudable que, a través de ese caleidoscopio de derechos y garantías
formuladas en la Constitución de 1991, y bajo el prisma de un Estado Social de
Derecho como criterio hermenéutico, se ha permitido desarrollar toda una filosofía
en torno a la condición humana. En efecto, el Estado Social del Derecho –que
reconoce el rompimiento de las categorías clásicas del Estado Liberal– se “centra
en la protección de la persona humana atendiendo a sus condiciones reales en la
sociedad y no del individuo en abstracto...”5.
Es así como ese mismo Tribunal también ha indicado:
El Estado Social del Derecho perfecciona el ordenamiento jurídico al establecer
un sistema de control al ejercicio del poder público, creando un medio que permita
el pleno ejercicio de los derechos del individuo, con las necesarias restricciones
que impone el interés general sobre el particular. La finalidad del Estado Social de
derecho tiene como base para su interpretación finalística al ser humano, visto de
manera concreta, esto es, con contenido, encontrándose con individuos materiales

Hernández Galindo; C-384 de 19 de agosto de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; SU-182 de 6 de mayo de
1998, M.M. P.P. José Gregorio Hernández Galindo y Carlos Gaviria Díaz, entre otras.
4 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia 32 de 19 de marzo de 1987, M.P. Fabio Morón Díaz.
5 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-587 de 12 de noviembre de 1992, M.P. Ciro Angarita Barón.


y no con entes abstractos. La razón de ser es constituir un medio idóneo en el cual
los asociados puedan extender plenamente sus potenciales vitales6.
De este modo, la incidencia del Estado Social de Derecho en la organización po-
lítica puede ser descrita tanto desde una perspectiva cuantitativa como a través de
un crisol cualitativo, tal y como la propia Corporación lo ha indicado. Lo primero
entendido como el Estado Bienestar y, el segundo, bajo el tema del Estado cons-
titucional democrático. Así lo ha indicado esa Alta Corporación, en uno de los
primeros fallos en que tuvo la oportunidad de dimensionar la estructura concebida
a raíz de la expedición de la Constitución de 1991:
a) “...Como Estado Bienestar comprendido como un complejo aparato político-
administrativo, jalonador de toda la dinámica social. Desde este punto de vista
el Estado social se define como el Estado que garantiza estándares mínimos
de salario, alimentación, salud, habitación, educación, asegurada para todos
los ciudadanos bajo la idea de derecho y no simplemente de caridad...” H.L.
Wilensky, 1975.
Este concepto se recoge en el Artículo 366 de la CP que dice: “El bienestar ge-
neral y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades
sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de
las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambien-
tal y agua potable. Para tal efecto en los planes y presupuestos de la Nación
y de las entidades territoriales el gasto público social tendrá prioridad sobre
cualquier otra asignación”.
b) El Estado constitucional democrático ha sido la respuesta jurídico-política
derivada de la actividad intervencionista del Estado. Dicha respuesta está fun-
dada en nuevos valores - derechos y se manifiesta institucionalmente a través
de la creación de mecanismos de democracia participativa, de control político
y jurídico en el ejercicio del poder y sobre todo, a través de la consagración
de un catálogo de principios y derechos fundamentales que inspiran toda la
interpretación y el funcionamiento de la organización política.
“... Estos cambios han producido en el derecho no solo una transformación
cuantitativa debido al aumento de la creación jurídica, sino también un cambio
cualitativo debido al surgimiento de una nueva manera de interpretar el dere-
cho, cuyo concepto clave puede ser resumido como: pérdida de la impor-
tancia sacramental del texto legal... y mayor preocupación por la justicia
material y por el logro de soluciones que consulten la especificidad de los
hechos...”7.

6 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. T-124 de 29 de marzo de 1993, MP. Vladimiro Naranjo Mesa.
7 Citado en CORTE CONSTITUCIONAL, sent. T-406 de 5 de junio de 1992, MP. Ciro Angarita Barón. Resaltado en
el texto.

Normatividad

Así mismo, como lo señala la Corte Constitucional en Sentencia T-426 de 1992, con
ponencia del entonces Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, el Estado Social de
Derecho exige esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para
asegurar a todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades
económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar la capacidad de las personas
requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar el
nivel de vida, lo cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad social, y
los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad...8.
El subsidio familiar ha sido otra de las manifestaciones paradigmáticas del Estado
Social de Derecho participativo y así lo ha expresado la Corte Constitucional en
sentencia C-575 de 1992 cuya ponencia estuvo a cargo del Magistrado Alejandro
Martínez Caballero.
El fundamento del subsidio familiar no es otro que el de la democracia participativa
que informa el Estado social de derecho. En este sentido se destaca la estrecha
vinculación de doble vía entre el Estado y la Sociedad, materializada en este caso
en el inciso segundo del Artículo 103 de la Constitución.
Y ha señalado recientemente ese mismo Tribunal9:
5.1. Acogiendo el criterio fijado por la doctrina especializada, la jurisprudencia
de esta Corporación10 ha definido la seguridad social como el conjunto de
medidas institucionales dirigidas a proteger al individuo y a sus familias de
las consecuencias nocivas que generan los distintos riesgos sociales a que se
encuentran expuestos, y cuya ocurrencia puede afectar en forma significativa
su capacidad y oportunidad para proveer los recursos necesarios en orden a
garantizar una subsistencia digna.
5.2. En razón al importante papel que desempeña en el proceso de promoción del
bienestar común, la seguridad social es considerada dentro del contexto inter-
nacional como una conquista de la humanidad y parte esencial del desarrollo
del recurso humano. Según lo ha dicho la Corte, surge “como algo inmanente
al hombre y al entorno familiar, como producto de la vivencia armónica que
debe existir entre el Estado y la persona, entre el patrono y el trabajador, entre
la sociedad y el individuo, relación que no es casual sino que se da por la
obligante necesidad de la dependencia interpersonal e institucional que existe
en toda sociedad medianamente organizada.”11.
El sistema de subsidio familiar y la organización de las Cajas de Compensación en
la prestación de servicios sociales resulta a todas luces consecuente con la búsqueda
de bienestar colectivo que, desde el propio preámbulo constitucional, se persigue.

8 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. T-426 de 24 de junio de 1997, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
9 Cfr. CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-655 de 5 de agosto de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.
10 Cfr. las Sentencias T-471 de 1992, T-116 de 1993 y SU-039 de 1998, entre otras.
11 Sentencia C-471 de 1992.


Pero un sistema como el comentado debe encontrar, tanto en el Estado como en el
sector privado, una serie de instituciones que garanticen su buen funcionamiento.
De lo contrario, todo aquel transunto normativo así como los desarrollos legales y
jurisprudenciales se verían seriamente afectados, pues no encontrarían el sustento
material sobre el cual asirse. De allí que se justifique, en un sector en donde la ac-
tividad es prestada básicamente por organizaciones privadas sin ánimo de lucro, la
actuación gubernamental en su tarea de policía administrativa, máxime si estamos
en presencia de derechos de revelada importancia.
En efecto, en cuanto atañe a este organismo, cabe precisar que en el Estado Colom-
biano las facultades de inspección, vigilancia y control del sector recaen en cabeza
del Presidente de la República, tal y como se colige del Artículo 189, numeral 22.
En virtud del riesgo, importancia e interés público, el Estado fue desarrollando
entidades especializadas en brindar confianza en el ejercicio de ciertas activida-
des. Diseñó un sistema de prevención y corrección, a título de muleta de la muy
conocida mano invisible cuya justificación residía en la intervención de este en la
economía. Al respecto ha manifestado la Corte Constitucional:
Es claro que las funciones de inspección, vigilancia y control, en el ámbito al que
se refiere la norma que se acaba de citar, se inscriben dentro de la perspectiva más
amplia de la necesaria intervención del Estado y del interés público que debe ser
resguardado y también lo es que constituyen mecanismos especiales diseñados para
realizar, de modo concreto y en un sector determinado de la actividad económica,
las orientaciones generales de la política estatal y para verificar, en el área respecto
de la cual operan, la cristalización de los imperativos anejos al interés colectivo12.
En materia de subsidio familiar, en la sentencia ya relatada, afirmó la Corte Supre-
ma de Justicia que:
Las reglas de la Constitución dentro de la estructura del Estado de derecho, no son
un catálogo de libertades absolutas o limitadas en cada caso y de garantías sociales
genéricas, sino además el conjunto de las facultades comprendidas en normas de
superior categoría, que permiten, la intervención de los poderes públicos en la eco-
nomía, entre otros fines, para indicar el uso racional de los bienes y servicios y para
que ejerza especial rectoría en la necesidad de asegurar el mejoramiento armónico
e integrado de la comunidad y de las clases proletarias en particular13.
Para el caso de las superintendencias, y en virtud de que muchas de ellas no son
mencionadas expresamente en nuestro ordenamiento constitucional, es el legisla-
dor, en desarrollo de la facultad contenida en el numeral 7 del Artículo 150 C.P.,
el facultado para crear estos organismos, “señalando sus objetivos y estructura
orgánica”.

12 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-233 de 15 de mayo de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.
13 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, sentencia 32 de 19 de marzo de 1987, M.P. Fabio Morón Díaz.

Normatividad

Su tarea tutelar de ejercer la inspección y vigilancia de las entidades encargadas
de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio familiar, así como
la debida inversión de tales recursos parafiscales y la prestación de los servicios
sociales encuentra pleno respaldo y su evolución en dicho contexto resulta clara-
mente aleccionador.
En general, las Superintendencias han sido concebidas para velar por la adecuada
prestación de servicios públicos, en aspectos tales como la naturaleza y organi-
zación de los prestadores de los mismos. Como punto común a todas ellas está el
propósito de brindar confianza a los extremos de las relaciones jurídicas que allí se
establecen. En virtud de que muchas de ellas no son mencionadas expresamente en
nuestro ordenamiento constitucional, es el legislador, en desarrollo de la facultad
contenida en el numeral 7 del Artículo 150 C.P., el facultado para crear estos orga-
nismos, “señalando sus objetivos y estructura orgánica”. Tales reparticiones en la
administración pública se han especializado en el desarrollo de lo que tanto en la
jurisprudencia como en la doctrina se conoce como función de policía administra-
tiva en la generalidad del término y no exclusivamente ligada a un cuerpo armado
destinado a preservar el orden en las ciudades por oposición al concepto de Fuerzas
Militares.
En torno a su definición, Laubadére la caracteriza como:
[…] una forma de intervención que ejercen ciertas autoridades administrativas y
que consiste en imponer limitaciones a las libertades a los individuos, con el pro-
pósito de asegurar el orden público14.
El concepto de policía administrativa tiene, pues, una orientación garantista del
orden público. Esta labor implica una serie de fases, herramientas y mecanismos
con base en los cuales la misma sea atendida. De allí que a la par de funciones de
seguimiento e inspección existan otras relacionadas con las sanciones así como
algunas que tienen que ver con la autorización y finalización de los operadores del
sistema. Al respecto ha afirmado la Corte Constitucional:
Las Superintendencias, de acuerdo con lo expuesto, tienen un incuestionable fun-
damento constitucional y, fuera de otras tareas que les confíe la ley, ejercen ciertas
funciones asignadas al Presidente de la República, dentro de las que se cuentan las
relativas a la inspección, vigilancia y control sobre las entidades dedicadas a las
actividades referidas en el numeral 24 del Artículo 189 superior, así como sobre las
cooperativas y sociedades mercantiles, conforme a la misma norma.
Importa destacar que las funciones de inspección, vigilancia y control a las que
se acaba de hacer referencia, deben llevarse a cabo por las superintendencias en-
cargadas, bajo la orientación del Presidente de la República que es el titular de las
respectivas competencias y, en todo caso, con absoluto ceñimiento a las pautas

14 MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, André de Laubadère, Ed. Temis, Bogotá 1984, pág. 197. En el mismo
sentido, Georges Vedel, en DERECHO ADMINISTRATIVO, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid 1980.


contenidas en la ley, ya que el numeral 24 del Artículo 189 de la Constitución
Política ordena que el ejercicio de las funciones allí consagradas se efectúe “de
acuerdo con la ley” y, en armonía con ese mandato, el Artículo 150-8 superior
otorga al Congreso la facultad de “Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el
Gobierno para el ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala
la Constitución”.
Se deduce de los anteriores predicados que el desempeño de las competencias
atribuidas a algunas superintendencias en lo atinente a la inspección, vigilancia y
control está condicionado a la cabal observancia de las directrices que la ley trace
con arreglo a criterios estables que, sin embargo, no impiden la actuación ágil y
oportuna de estos organismos, encargados de verificar en la práctica la transpa-
rencia de las operaciones sometidas a su escrutinio, ni enervan la flexibilidad por
estos requerida para hacer efectivos en las situaciones concretas los postulados
constitucionales y legales, todo lo cual exige que se los dote de los instrumentos y
de las atribuciones necesarias15.
Cabe recodar que la Superintendencia del Subsidio Familiar fue creada mediante
la Ley 25 de 1981, como una unidad administrativa especial adscrita al entonces
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy Ministerio de la Protección Social.
Esta ley que le impuso dentro de sus funciones, la misión de inspeccionar y vigilar
a las entidades encargadas de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del sub-
sidio familiar. Por otro lado, la misma ley, a través del Artículo 17, robusteció tal
función al conferirles el carácter de policía judicial al Superintendente y a los Jefes
de División y Sección de la Entidad, herramienta que facilita la realización efectiva
de las decisiones administrativas que tome esta Superintendencia para preservar la
normatividad que rige el Sistema del Susidio Familiar.
Posteriormente, se expide el Decreto 2150 de 1992, en desarrollo de las atribucio-
nes constitucionales contenidas en el Artículo 20 Transitorio. En relación con las
funciones que le han sido deferidas ha indicado el Consejo de Estado:
Emerge de las normas anteriores (se refiere a las funciones contenidas en el Decreto
2150 de 1992) que el Estado interviene por mandato de la ley y al gobierno le
corresponde por medio de la Superintendencia de Subsidio familiar con sus fun-
ciones de inspección y vigilancia sobre las cajas de compensación familiar, como
desarrollo del poder de policía administrativa (art. 17, Ley 25/81) y también del
intervencionismo económico que, para estos fines, es realizado por el Estado por
medio de la Superintendencia en las materias de seguridad social; tales funciones
las ejerce de conformidad con las instrucciones del Presidente de la República y en
cumplimiento de las políticas laborales y de seguridad social que adopte el Minis-
terio de Trabajo (art. 2°, ibídem).
La policía administrativa es una forma de la intervención que ejercen ciertas auto-
ridades administrativas mediante la cual se imponen limitaciones a las libertades

15 CORTE CONSTITUCIONAL, sent. C-233 de 15 de mayo de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.

Normatividad

de los individuos, con el propósito de asegurar el orden público y de hacer posible
el cumplimiento de específicos propósitos bajo la responsabilidad del Estado que
obliga a su garantía […]
El conjunto normativo por el cual se otorgan competencias a la Superintendencia
de Subsidio Familiar, encuentra hoy desarrollo constitucional en las disposiciones
contenidas en el Artículo 189 numeral 22 que impone al presidente de la República
el ejercicio de la inspección y vigilancia en la prestación de servicios públicos y del
Artículo 48 que establece la seguridad social como un servicio público y autoriza
el intervencionismo estatal en la dirección, coordinación y control en su prestación.
En síntesis, de las funciones muy amplias del superintendente previstas en el
Decreto 2150/92, y en relación con la materia bajo análisis, puede concluirse lo
siguiente: […]
- Tiene la facultad para intervenir administrativamente en forma total o parcial
para tomar medidas cautelares. Esta facultad lleva implícita la remoción de
los administradores y directivos en los eventos de la intervención total de la
entidad vigilada16.
La Ley 789 ratificó dichos lineamientos. De esta manera y para que el propósito y
razón de su existencia sea una realidad, la Superintendencia cuenta con una serie
de atribuciones de carácter preventivo, cautelar y correctivo a través de las cuales
se salvaguardan los recursos del sistema de subsidio familiar. Vale la pena resaltar
la siguiente determinación que enmarca dicho desarrollo en relación con la medida
de intervención administrativa:
Para despachar los cargos formulados, la Sala estima necesario establecer cuáles
son las funciones que desempeña la Superintendencia del Subsidio Familiar, en lo
que respecta a los servicios que prestan las Cajas de Compensación Familiar.
Esas funciones, en tratándose del ejercicio de poder policivo que la Constitución
Política les confiere a ciertas autoridades administrativas para limitar algunas li-
bertades de los individuos, tienen el propósito de asegurar el orden público y hacer
posible el cumplimiento de fines específicos. Esos fines, en el caso presente, están
destinados al debido cumplimiento del objetivo del subsidio familiar, el cual está
dispuesto a aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la
familia, como núcleo básico de la sociedad, a través de la compensación de los
ingresos de los trabajadores de medianos y menores salarios con el pago de ayudas
en dinero, especie y servicios.
Con miras a salvaguardar el fin señalado, la legislación vigente, en desarrollo de
los principios constitucionales contenidos en los Artículos 48 y 365, le ha confe-
rido a la Superintendencia del Subsidio Familiar la competencia para ejercer la
“... inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y

16 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, concepto de 10 de diciembre de 1997, radi-
cación 1055, Consejero Ponente Luis Camilo Osorio Isaza.


pagar las asignaciones del subsidio familiar, entre ellas las cajas de compensación
familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a la
ley y a sus estatutos internos”, según señala la Ley 25 de 1981.
Según se advierte, con base en el principio normativo que antecede, la Superinten-
dencia del Subsidio Familiar vigila y controla, por mandato de la ley, y en ejercicio
de su poder policivo administrativo (art. 17, Ley 25/81), a las cajas de compensa-
ción familiar en lo que hace al recaudo de los aportes y al pago de las asignaciones
del subsidio familiar. Tales funciones las adelanta conforme con las instrucciones
del Presidente de la República y en cumplimiento de las políticas laborales y de
seguridad social que adopte el Ministerio de Trabajo (arts. 48 y 189 - 22 C.P. y 2°
Ley 25/81).
La anotada función, según el Artículo 7° del Decreto Núm. 2150 de 1992 modifi-
catorio de la Ley 25 de 1981, le impone al Superintendente de Subsidio Familiar,
entre otras, la facultad de:
“...
21. Imponer, por medio de resoluciones motivadas, sanciones pecuniarias hasta
por cien (100) salarios mínimos legales mensuales a los representantes legales, los
miembros de los consejos directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de
las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por
inobservancia de las instrucciones impartidas por la Superintendencia.
“22. Intervenir administrativamente, en forma total o parcial las entidades someti-
das a su, vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de
las instrucciones impartidas por la Superintendencia”.
“23. Adoptar las siguientes medidas cautelares:
a. Intervención administrativa total de la entidad vigilada;
b. Intervención administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o
de operación;
c. Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales
mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada;
d. Vigilancia especial con el fin de superar en el menor tiempo posible, la situa-
ción que ha dado origen a la medida”.
“ ...”
El Decreto 2150 de 1992, a través del cual se reformaron las funciones del Super-
intendente del Subsidio Familiar, señala que ese funcionario está facultado para
imponer sanciones pecuniarias mediante resoluciones motivadas a los representan-
tes legales, miembros de los consejos directivos, revisores fiscales y funcionarios
de las entidades sometidas a su vigilancia, por infracciones a la ley, los estatutos o
a las instrucciones impartidas.

Normatividad

También puede el citado funcionario intervenir administrativamente en forma total
o parcial las entidades vigiladas o tomar medidas cautelares, facultad que lleva
implícita la remoción de los administradores y directivos en los eventos de inter-
vención total de la entidad vigilada.
Las citadas facultades de la Supersubsidio comprenden la vigilancia y competencia
sancionatoria respecto de las cajas y de sus directivos, administradores y revisores,
las cuales pueden conducir no solo a la imposición que sanciones consistentes en
multas, sino a su remoción al comprobarse que no cumplen los requisitos de ley o
de idoneidad para el desempeño del cargo y, en los eventos de intervención admi-
nistrativa, hasta el reemplazo de quienes venían ejerciendo los distintos cargos y
responsabilidades.
En torno de las anotadas medidas dos aspectos deben diferenciarse. Uno, el ámbito
disciplinario que rodea la toma de decisiones por parte de la Superintendencia, las
cuales oscilan entre la imposición de las ya mencionadas multas hasta la suspensión
o cancelación de la personería jurídica de la respectiva entidad, pasando por la inter-
vención administrativa de la misma (art. 15 Ley 25 de 1981).
En segundo lugar, ese mismo poder policivo le otorga al ente vigilante la potestad
de adoptar medidas destinadas a precaver o a subsanar, de manera urgente, los
casos de graves o reiteradas violaciones de las normas legales o estatutarias o la in-
observancia o desacato de las instrucciones impartidas por la entidad. En ejercicio
de esa competencia, ante la existencia de las causales señaladas, permite ordenar la
intervención administrativa de la entidad vigilada en los términos y para los fines
contenidos en el numeral 23 del Artículo 70 del Decreto 2150 de 1992, como se
transcribió antes.
Una vez superada la situación que originó la medida cautelar mencionada, por
orden expresa del Artículo 94, del Decreto 341 de 1988, «... deberá levantarse en
forma inmediata, de oficio o a solicitud de parte.»
Esa medida debe estar referida, según las reglas establecidas por el Artículo 92
ibídem, a situaciones de grave y reiterada violación de las normas legales o de
los estatutos, infiriéndose de ello que su adopción no puede obedecer a cualquier
clase de violación u inobservancia, incluso de las instrucciones impartidas por la
misma Supersubsidio, sino a situaciones de tal magnitud que afecten gravemente el
cumplimiento de los objetivos trazados por la ley.
El ejercicio de las funciones comentadas lo realiza la Supersubsidio a través de
la práctica de las visitas, tanto las ordinarias, cuyo objeto es comprobar el cum-
plimiento de los porcentajes legales en el manejo de los recursos, la adecuada
prestación de los servicios a su cargo y el acatamiento al régimen de inhabilidades
e incompatibilidades, como de las especiales, destinadas a la verificación de aspec-
tos específicos de los programas adelantados por las entidades vigiladas o de su
administración.


Si del informe escrito de la visita se desprende la violación de las normas legales
o estatutarias, debe formularse pliego de cargos a los presuntos responsables para
que, dentro de los 10 días siguientes, presenten las respectivas exculpaciones y
aporten las pruebas que pretendan hacer valer. Al no desvirtuarse los cargos formu-
lados, el Superintendente puede adoptar las medidas administrativas previstas en el
Artículo 7° del Decreto 2150 de 1992, ya antes transcritas, de contenido meramente
disciplinario y, si la situación lo amerita y antes de que se surta el trámite descrito,
puede adoptar las medidas provisionales de cautela que consagra la ley, tendientes
a precaver perjuicios mayores17.

17 CONSEJO DE ESTADO, sent. de 6 de diciembre de 2001, Consejero Ponente Manuel S. Urueta Ayola, expediente
6132.

Normatividad

n L EY 25 DE 1981
(Febrero 24)
18

por la cual se crea la Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras
disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. Créase, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la
Superintendencia del Subsidio Familiar, como unidad administrativa especial, esto
es, con personería jurídica y patrimonio autónomo19, cuya organización y funcio-
namiento se someten a las normas de la presente ley.
ARTÍCULO 2o. La Superintendencia del Subsidio Familiar ejercerá sus funcio-
nes de conformidad con las instrucciones del Presidente de la República y con
las políticas laborales y de seguridad social que adopte el Ministerio de Trabajo y
Seguridad Social.
ARTÍCULO 3o. Corresponde a la Superintendencia del Subsidio Familiar ejercer
la inspección y vigilancia de las entidades encargadas de recaudar los aportes y pa-
gar las asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución y
funcionamiento se ajusten a las leyes, los decretos y a los mismos estatutos internos
de la entidad vigilada.
ARTÍCULO 4o. Están sometidos a la vigilancia de la Superintendencia del subsi-
dio familiar, las siguientes entidades:
a. Cajas de Compensación Familiar;
b. Las demás entidades recaudadoras y pagadoras del subsidio familiar, en cuan-
to al cumplimiento de este servicio;
c. Las entidades que constituyan o administren una o varias de las entidades
sometidas a vigilancia, siempre que comprometan fondos de su patrimonio.

18 La estructura y funciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar se encuentra regulada, actualmente, en el Decre-
to 2150 de 1992.
19 El aparte en itálicas fue declarado inexequible por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA mediante las sentencias 35
de 27 de mayo y 69 de 2 de septiembre, ambas de 1982.

n LEY 25 DE 1981 25

ARTÍCULO 5o. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá la siguiente
organización:
1. Despacho del Superintendente
2. Secretaría General
2.1. Sección Administrativa
3. División de Estudio y Control Legal
3.1. Sección de Evaluación de Proyectos
3.2. Sección de Registro y Control
4. División de Inspección y vigilancia
4.1. Sección de Auditoría
4.2. Sección de Visitaduría.
ARTÍCULO 6o. El Superintendente del Subsidio familiar es un funcionario de libre
nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las siguientes
atribuciones:
a. Ejercer la representación legal de la Superintendencia, dictar actos y expedir
las providencias referentes a la administración de personal y contratos y, en
general, dirigir las dependencias a su cargo20;
b. Velar por la aplicación de las leyes y reglamentos en lo referente al subsidio fa-
miliar y ordenar a los organismos vigilados que se ajusten a ellos. En todo caso
velar por el cumplimiento del objetivo del subsidio familiar de compensar los
ingresos de los trabajadores de más bajos salarios, en proporción al número de
personas a cargo;
c. Establecer o promover programas de coordinación entre los diferentes sistemas
e instituciones del subsidio familiar tendientes a mejorar la compensación en-
tre recaudos y pagos, y a disminuir los costos administrativos de las entidades
vigiladas. En desarrollo de estos propósitos de afiliación de los empleadores y
en el acceso a los servicios establecidos por las entidades bajo su vigilancia;
d. Estatuir normas y procedimientos uniformes para la elaboración, registro
y control de los presupuestos y de la contabilidad de las entidades bajo su
vigilancia. Semestralmente las entidades presentarán al superintendente los
estados financieros correspondientes al ejercicio, para que este formule sus
observaciones, las cuales serán de obligatoria consideración por parte de la
entidad vigilada;
e. Definir para cada entidad vigilada, atendiendo lo prescrito por la ley, el límite
máximo del monto anual de las inversiones, los gastos administrativos y la

20 En itálicas los apartes declarados inexequibles en las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de Justicia.

Normatividad

formación de las reservas, todo con el fin de procurar el máximo beneficio
individual de los trabajadores con derecho a la prestación social del subsidio
familiar.

f. Aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servi-
cios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya
autorización aquellos no podrán emprenderse;21.

g. Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control,
estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de
contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a su
vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmue-
bles de su propiedad;

h. Reconocer, suspender, aprobar o improbar los estatutos internos de cada enti-
dad sometida a su vigilancia; su personería jurídica; los actos de elección de
sus asambleas de afiliados y organismos directivos;

i. Llevar el registro de las instituciones bajo su vigilancia, reconocer y ordenar
el registro de sus representantes legales, de los integrantes de los consejos
directivos y de los nombramientos que estos efectúen;

j. Velar por el cumplimiento del régimen de incompatibilidades para el ejercicio
de sus funciones directivas y de elección dentro de la organización de las enti-
dades bajo su vigilancia;

k. Imponer por medio de resoluciones motivadas las sanciones pecuniarias a que
se hagan acreedores los representantes legales, miembros de Consejos Direc-
tivos y funcionarios de las entidades sometidas a su vigilancia;

l. Previa la aprobación impartida por el Ministerio del Trabajo y Seguridad
Social, al presupuesto anual de la Superintendencia del Subsidio Familiar,
liquidar la contribución que le corresponda a cada una de las entidades some-
tidas a su vigilancia para proveer los ingresos correspondientes para su propio
funcionamiento;

m. Comprobar que el revisor fiscal y su suplente, elegido por la asamblea, reúnan
los requisitos legales y de idoneidad exigidos por la ley para estos cargos;

n. Ejecutar el control administrativo, financiero y contable sobre las entidades
sometidas a su inspección y vigilancia y cumplir las funciones que el Presiden-
te de la República lo delegue22.

21 El literal f) fue declarado inexequible mediante las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de Justicia.
22 En itálicas los apartes declarados inexequibles en las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de Justicia.

n LEY 25 DE 1981 27

ARTÍCULO 7o. Son funciones del Secretario General:
a. Atender bajo la dirección del Superintendente y por conducto de las depen-
dencias a su cargo los servicios de administración de personal, suministros y
contratación23 necesarios para el funcionamiento de la Superintendencia del
Subsidio Familiar;
b. Dirigir y controlar las funciones presupuestales, contables, de ejecución de
gastos, de recaudos de aportes y demás de carácter financiero de la Superin-
tendencia del Subsidio Familiar;
c. Autorizar con su firma los actos del Superintendente, cuando fuere el caso;
d. Velar por el cumplimiento de las normas orgánicas de la Superintendencia;
e. Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza del cargo.
ARTÍCULO 8o. Son funciones de la Sección Administrativa:
a. Asistir al Secretario General en el cumplimiento de sus funciones;
b. Adelantar los trámites relativos a la administración del personal de la Superin-
tendencia y llevar los registros correspondientes;
c. Llevar la contabilidad general de la Superintendencia;
d. Preparar y llevar el control de la ejecución presupuestal de la Superintenden-
cia;
e. Manejar y custodiar los fondos de la Superintendencia, percibir los ingresos y
efectuar los pagos ordenados con sujeción a las normas legales;
f. Atender los trámites relacionados con adquisición de materiales, equipos, su
almacenamiento y mantenimiento;
g. Presentar los demás servicios administrativos internos requeridos para la Su-
perintendencia;
h. Las demás que le asigne el Secretario General o los reglamentos internos.
ARTÍCULO 9o. Son funciones de la División de Estudios y Control:
a. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de las dependencias a su
cargo;
b. Programar el control administrativo sobre las entidades vigiladas;
c. Programar las normas generales que han de servir de base a la organización
y funcionamiento de los servicios y programas sociales de las entidades
vigiladas;

23 En itálicas el aparte declarado inexequible en las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de
Justicia.

Normatividad

d. Estudiar y tramitar los planes de inversión y constitución de servicios sociales
de las entidades vigiladas;
e. Absolver las consultas que se presenten en relación con las normas legales so-
bre subsidio familiar y estatutarias sobre instituciones sometidas a su control;
f. Reconocer y ordenar el registro de los miembros de los Consejos Directivos,
representantes legales y revisores fiscales de las instituciones sometidas a su
control;
g. Estudiar y tramitar el reconocimiento, suspensión y cancelación de las perso-
nerías jurídicas de las instituciones sometidas al control de la Superintenden-
cia;
h. Estudiar y tramitar la aprobación y reforma de los estatutos de las instituciones
sometidas a su control;
i. Asesorar el Superintendente del Subsidio Familiar en el estudio y solución de
los problemas propios de la entidad;
j. Ejercer las demás funciones que le confiere la ley o le sean adscritas o delega-
das.
ARTÍCULO 10. Son funciones de la Sección de Evaluación de Proyectos:
a. Estudiar y tramitar las solicitudes que presenten las entidades vigiladas sobre
la constitución y funcionamiento de los servicios sociales;
b. Elaborar estudios sobre necesidades de atención tendientes a fijar la política
sobre la materia;
c. Realizar estudios económicos, financieros, actuariales, estadísticos y socioló-
gicos sobre el régimen del subsidio familiar;
d. Elaborar en combinación con el Departamento Administrativo de Estadística,
series estadísticas sobre los beneficios del subsidio familiar, utilización de los
servicios sociales de las cajas de compensación familiar y demás entidades
sometidas a vigilancia;
e. Ejercer las demás funciones que les confiere la ley o le sean adscritas o dele-
gadas.
ARTÍCULO 11. Son funciones de la Sección de registro y control;
a. Estudiar y conceptuar sobre la legalización y validez de las elecciones hechas
por las Asambleas y Consejos Directivos de las cajas de compensación fami-
liar y demás entidades sometidas a vigilancia;
b. Llevar el registro de los miembros de los consejos directivos, representantes
legales y revisores fiscales de las entidades sometidas al control de la Superin-
tendencia;

n LEY 25 DE 1981 29

c. Llevar el registro de las instituciones sometidas al control de la Superintenden-
cia del subsidio familiar;
d. Mantener el depósito legal de los estatutos de las entidades sometidas al con-
trol de la Superintendencia del Subsidio Familiar;
e. Expedir las certificaciones sobre existencia y representación legal de las entida-
des sometidas al control de la Superintendencia del Subsidio Familiar;
f. Expedir copias autenticadas de los estatutos y demás documentos que hayan
sido depositados en dicha entidad;
g. Ejercer las demás funciones que le confiere la ley o le sean adscritas o delega-
das.
ARTÍCULO 12. Son funciones de la División de inspección y vigilancia:
a. Dirigir, coordinar, controlar y evaluar las labores de las dependencias a su
cargo;
b. Programar el control contable de las entidades que manejen o distribuyan sub-
sidio familiar;
c. Diseñar los formularios y cuadros sobre registros contables que deban rendir
las entidades que recauden y distribuyan subsidio familiar;
d. Absolver las consultas que se presenten sobre aspectos contables, relacionados
con las entidades que manejen y distribuyan subsidio familiar;
e. Asesorar al superintendente del subsidio familiar en el estudio y solución de
los problemas propios de la dirección;
f. Elaborar en coordinación con el departamento administrativo nacional de es-
tadística, series estadísticas sobre el subsidio familiar;
g. Estudiar y revisar los informes contables que deban presentar las entidades
que manejen o distribuyan subsidio familiar;
h. Ejercer las demás funciones que le confiera la ley o le sean adscritas o delega-
das.
ARTÍCULO 13. Son funciones de la Sección de Auditoría:
a. Elaborar proyectos de reglamentación sobre contabilidad y auditoría de las
entidades sometidas a control;
b. Estudiar y revisar los balances e informes contables y financieros que deban
presentar las organizaciones sometidas al control de la Superintendencia del
subsidio familiar y establecer su conformidad con las normas y autorizaciones
legales;

Normatividad

c. Absolver las consultas que se presenten sobre aspectos contables y financieros
relacionadas con las entidades que manejen o distribuyan el subsidio familiar;
d. Ejercer las demás funciones que le confiera la ley o le sean adscritas o delega-
das.
ARTÍCULO 14. Son funciones de la Sección de visitaduría:
a. Practicar de oficio o petición de parte, visitas a entidades que manejen o distri-
buyan el subsidio familiar y rendir los informes a que hubiere lugar;
b. Adelantar las investigaciones administrativas en las entidades que manejen
o distribuyan subsidio familiar y elaborar los informes correspondientes, y
tomar las medidas cautelares cuando fuere del caso;
c. Organizar y desarrollar sistemas técnicos para las investigaciones, visitas y re-
visión de cuentas de las entidades sometidas al control de la Superintendencia
del subsidio familiar;
d. Ejercer las demás funciones que le confiera la ley o le sean adscritas o delega-
das.
ARTÍCULO 15. El Superintendente del Subsidio Familiar está facultado para
imponer multas desde quinientos pesos ($500) hasta treinta mil pesos ($30.000.oo)
a los funcionarios de las entidades sometidas a su control, por violación de las
normas legales o estatutarias, graduados de conformidad con la gravedad de la
infracción. Además, en los casos de grave reiterada violación de las normas legales
o estatutarias, podrá decretar la suspensión o cancelación de la personería jurídica
de la respectiva entidad o la intervención administrativa de la misma.
ARTÍCULO 16. El Superintendente del Subsidio Familiar comunicará al Consejo
Directivo, representante legal o revisor fiscal de la respectiva entidad la imposición
de las sanciones tratadas en el artículo precedente.
Igualmente, solicitará a los órganos competentes de la respectiva entidad, la adop-
ción de las medidas que fueren oportunas para subsanar los hechos que han dado
lugar a la imposición de la sanción.
ARTÍCULO 17. El superintendente, los jefes de división y sección de la superin-
tendencia del subsidio familiar24, están investidos de carácter de jefes de policía
para todo lo relacionado con la vigilancia y control de las normas sobre subsidio
familiar.
ARTÍCULO 18. Para efectos de la presente ley se entiende por asociaciones de
cajas de compensación familiar aquellas constituidas para prestar servicios sociales
conjuntos a los beneficiarios del subsidio familiar.

24 En itálicas los apartes declarados inexequibles en las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de
Justicia.

n LEY 25 DE 1981 31

ARTÍCULO 19. Las entidades sometidas a la vigilancia de la Superintendencia
del Subsidio Familiar están obligados a proveer, mediante contribución anual, los
fondos necesarios para los gastos que ocasione el sostenimiento de la Superinten-
dencia.
El Superintendente fijará por anualidades tal contribución como un porcentaje de
los aportes totales pagados por los empleadores a las entidades sometidas a vigilan-
cia, según los balances de su último ejercicio.
La contribución que se imponga a cada entidad no podrá ser superior al uno por
ciento (1%) del respectivo total de aportes a que el inciso anterior se refiera.
ARTÍCULO 20. Autorízase al Gobierno Nacional, para que dentro del término de
ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha de iniciación de la vigencia
de la presente ley, proceda a:
1. Determinar la planta de personal de la Superintendencia del subsidio familiar
y fijar sus asignaciones.
2. Determinar las calidades que debe tener el Superintendente.
3. Crear, suprimir o fusionar los cargos de la planta de la actual dirección gene-
ral de seguridad social y de la sección de control de cajas de compensación
familiar del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y adecuar sus funciones
conforme a lo ordenado por la presente ley.
4. Determinar el régimen de incompatibilidades, inhabilidades y responsabi-
lidades de los funcionarios de las cajas de compensación familiar o de las
asociaciones constituidas por estas, y el aplicable a quienes forman parte de
los correspondientes organismos de dirección, administración y fiscalización.
5. Verificar los traslados presupuestales a que haya lugar con motivo de la rees-
tructuración anteriormente señalada.
ARTÍCULO 21. El control fiscal de la Superintendencia como organismo oficial,
será ejercido por la Contraloría General de la República, de acuerdo con el régimen
vigente.
ARTÍCULO 22. Los contratos que se celebren con cargo al presupuesto de la
Superintendencia serán adjudicados y suscritos por el superintendente y se some-
terán a los requisitos y formalidades que señale el decreto - ley 150 de 1976 para
la Nación25.
ARTÍCULO 23. El Superintendente del Subsidio Familiar podrá establecer meca-
nismos de coordinación interna de acuerdo con las necesidades del servicio y para
asegurar el mejor cumplimiento de las funciones de la Superintendencia.

25 El artículo 22 fue declarado inexequible mediante las sentencias de 1982, proferidas por la Corte Suprema de Justicia.

Normatividad

ARTÍCULO 24. El personal de la Superintendencia del subsidio familiar estará
sujeto al régimen legal de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder
Público.
ARTÍCULO 25. Los gerentes o directores administrativos y los miembros de los
consejos directivos deberán tomar posesión ante el Superintendente del subsidio
familiar o su delegado regional. En defecto de este último podrá hacerlo ante el
respectivo Gobernador del Departamento.
ARTÍCULO 26. Semestralmente el Superintendente presentará al Gobierno Na-
cional un informe detallado sobre las investigaciones realizadas en general, sobre
la gestión del organismo y la que concierne a la organización, funcionamiento y
presentación de servicios de las cajas de compensación familiar.
ARTÍCULO 27. Queda derogado el artículo 30, y modificado en lo pertinente a los
artículos 4o, 23, 27, 29, 31 y 32 del Decreto 062 de 1976 y las demás disposiciones
que le sean contrarias.
ARTÍCULO 28. La presente ley rige desde la fecha de su promulgación.

n LEY 25 DE 1981 33

Normatividad

n L EY 21 DE 1982
(Enero 22)

Por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan otras
disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA:

CAPÍTULO I
DEL SUBSIDIO FAMILIAR
ARTÍCULO 1o. El subsidio familiar26 es una prestación social pagada en dinero,
especie y servicio a los trabajadores de mediano y menores ingresos, en proporción
al número de personas a cargo, y su objetivo fundamental consiste en el alivio de
las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo
básico de la sociedad.
PARÁGRAFO. Para la reglamentación, interpretación y, en general, para el cumpli-
miento de esta Ley se tendrá en cuenta la presente definición del subsidio familiar.
ARTÍCULO 2o. El subsidio familiar no es salario, ni se computa como factor del
mismo en ningún caso.
ARTÍCULO 3o. El subsidio familiar no es gravable fiscalmente. Los pagos efec-
tuados del concepto del subsidio familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje
(SENA) son deducibles para efectos de la liquidación de impuesto sobre la renta y
complementarios.

26 En relación con la naturaleza jurídica del subsidio familiar, ha indicado la Corte Constitucional:
El subsidio familiar en Colombia ha buscado beneficiar a los sectores más pobres de la población, estableciendo un
sistema de compensación entre los salarios bajos y los altos, dentro de un criterio que mira a la satisfacción de las
necesidades básicas del grupo familiar. Los medios para la consecución de este objetivo son básicamente el reconoci-
miento de un subsidio en dinero a los trabajadores cabeza de familia que devengan salarios bajos, subsidio que se paga
en atención al número de hijos; y también en el reconocimiento de un subsidio en servicios, a través de programas de
salud, educación, mercadeo y recreación. El sistema de subsidio familiar es entonces un mecanismo de redistribución
del ingreso, en especial si se atiende a que el subsidio en dinero se reconoce al trabajador en razón de su carga familiar y
de unos niveles de ingreso precarios, que le impiden atender en forma satisfactoria las necesidades más apremiantes en
alimentación, vestuario, educación y alojamiento (sent. C-508 de 9 de octubre de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa).

n LEY 21 DE 1982 35

PARÁGRAFO. Para que las sumas pagadas por los conceptos anteriores, lo mismo
que las sufragadas por salarios y descansos remunerados, pueda aceptarse como
deducciones será necesario que el contribuyente presente los respectivos certifica-
dos de paz y salvo con el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y la Caja de
Compensación Familiar de afiliación, en los que conste que el interesado pagó los
aportes correspondientes al respectivo año fiscal.
ARTÍCULO 4o. El subsidio familiar es inembargable salvo en los siguientes casos:
1. En los procesos por alimentos que se instaure a favor de las personas a cargo
que dan derecho a reconocimiento y pago de la prestación.
2. En los procesos de ejecución que se instauren por el Instituto de Crédito
Territorial, el Banco Central Hipotecario, el Fondo Nacional de Ahorro, las
Cooperativas y las Cajas de Compensación Familiar por el incumplimiento de
obligaciones originadas en la adjudicación de vivienda.
Tampoco podrá compensarse, deducirse, ni retenerse salvo autorizaciones expresas
del trabajador beneficiario.
ARTÍCULO 5o. El subsidio familiar se pagará27 exclusivamente a los trabajadores
beneficiarios en dinero, especie o servicios de conformidad con la presente Ley.
Subsidio en dinero es la cuota monetaria que se paga por cada persona a cargo que
se (sic) dé derecho a la prestación.
Subsidio en especie es el reconocido en alimentos, vestidos, becas de estudio,
textos escolares, y demás frutos o géneros diferentes al dinero que determine la
reglamentación de esta Ley.
Subsidio en servicios es aquel que se reconoce a través de la utilización de las obras
y programas sociales que organicen las Cajas de Compensación Familiar dentro del
orden de prioridades prescrito en la Ley.

27 La Corte Constitucional ha considerado que el pago de lo adeudado por concepto de subsidio familiar, a salvo situa-
ciones excepcionales, no puede ser reclamado por vía de tutela. Cfr. T-202 de 18 de abril de 1997, M.P. Fabio Morón
Díaz; T-1034 de 9 de agosto de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; T-573 de 16 de mayo de 2000, M.P. Álvaro
Tafur Galvis, T-027 de 28 de enero de 2001, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-594 de 7 de junio de 2001,
M.P. Álvaro Tafur Galvis; T-732 de 22 de agosto de 2003, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Por el contrario, la protección
especial procede de la actual protección al menor pues, en esa situación, el subsidio familiar adquiere un carácter de
fundamental por conexidad. Al respecto, cfr., CORTE CONSTITUCIONAL sents. T-491 de 9 de julio de 1999, M.P.
Martha Sáchica; T-586 de 11 de agosto de 1999, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; T-753 de 11 de octubre de 1999, M.P.
Alejandro Martínez Caballero; T-794 de 14 de octubre de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-858 de 28
de octubre de 1999, M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-302 de 16 de marzo de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
T-654 de 6 de junio de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-742 de 22 de junio de 2000, M.P. José Gregorio
Hernández Galindo; T-1212 de 18 de septiembre de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-1297 de 25 de
septiembre de 2000, M.P. Fabio Morón Díaz; T-1329 de 2 de octubre de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo;
T-1523 de 9 de noviembre de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; T-287 de 15 de marzo de 2001, M.P. Álvaro
Tafur Galvis; T-588 de 10 de junio de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil, entre otras.

Normatividad

ARTÍCULO 6o. Las acciones correspondientes al subsidio familiar prescriben en
los términos del Código Sustantivo del Trabajo. Sin embargo, el derecho a la cuota
correspondiente a un mes determinado caduca al vencimiento del mes subsiguiente
en relación con los trabajadores beneficiarios que no hayan aportado las pruebas
del caso, cuando el respectivo empleador haya pagado oportunamente los aportes
de ley por intermedio de una Caja de Compensación Familiar o de la Caja de Cré-
dito Agrario, Industrial y Minero28.

CAPÍTULO II
DE LOS APORTES29 DE LOS EMPLEADORES
OBLIGADOS A PAGARLOS
ARTÍCULO 7o. Están obligado a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes
para el Servicio Nacional de Aprendizaje Sena (SENA):
1. La Nación, por intermedio de los Ministerios, Departamentos Administrativos
y Superintendencias.
2. Los Departamentos, Intendencias, Comisarías30, el Distrito Especial31 de Bo-
gotá y los Municipios.
3. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
empresas de economía mixta de los órdenes nacional, departamental, inten-
dencial, distrital y municipal.
4. Los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes32.
ARTÍCULO 8o. La nación, los departamentos, intendencias, comisarías, el Distrito
Especial de Bogotá y los Municipios deberán, además del subsidio familiar y de
los aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), efectuar aportes
para la escuela Superior de Administración Pública (ESAP) y para las Escuelas
Industriales e Institutos Técnicos Nacionales, Departamentales, Intendenciales,
Comisariales, Distritales, y Municipales.

28 Hoy la Caja de Compensación Familiar Campesina, COMCAJA. Sobre el régimen de esta Caja se puede confrontar el
acápite de organización de las Cajas de Compensación Familiar.
29 En relación con la naturaleza de los aportes, desde los inicios del funcionamiento de la Corte Constitucional, se ha
indicado que estamos en presencia de una parafiscalidad. Así se desprende la sentencia C-575 de 29 de octubre de 1992
cuya ponencia estuvo a cargo del Magistrado Alejandro Martínez Caballero. Recientemente tal naturaleza fue ratificada
mediante la sentencia C-655 de 5 de agosto de 2003, con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil. En cuanto a las
implicaciones de este término y su sujeción a nuestro ordenamiento constitucional, se puede consultar, de ese mismo
Tribunal, la sent. C-040 de 11 de febrero de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.
30 La división territorial de intendencias y comisarías fue abolida por la Constitución de 1991.
31 A partir de la Constitución de 1991, Bogotá adquiere el carácter de Distrito Capital.
32 Este artículo fue adicionado con un parágrafo en la Ley 223 de 1995 (artículo 181). El mismo fue modificado por el
Artículo 52 de la Ley 789 de 2002.

n LEY 21 DE 1982 37

ARTÍCULO 9o. Los empleadores señalados en los Artículos 7o. y 8o. de la pre-
sente Ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%) del monto de
sus respectivas nóminas, que se distribuirán en la forma dispuesta en los Artículos
siguientes:
ARTÍCULO 10. Los pagos por concepto de los aportes anteriormente referidos se
harán dentro de los diez (10) primeros días del mes siguiente al que se satisface.
ARTÍCULO 11. Los aportes hechos por la nación, los departamentos, las inten-
dencias, las comisarías, el Distrito Especial de Bogotá y los municipios tendrán la
siguiente destinación:
1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago del subsidio familiar.
2. El medio por ciento (1/2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
destinado a programas específicos de formación profesional acelerada, duran-
te la prestación del servicio militar obligatorio.
3. El medio por ciento (1/2%) para la Escuela Superior de Administración Públi-
ca (ESAP)33.
4. El uno por ciento (1%) para las Escuelas Industriales e Institutos Técnicos
Nacionales, Departamentales, Intendenciales, Comisariales, Distritales o Mu-
nicipales.
ARTÍCULO 12. Los aportes hechos por los establecimientos públicos, las empre-
sas industriales y comerciales y las empresas de economía mixta de los órdenes na-
cional, departamental, intendencial, comisarial, distrital y municipal y empleadores
del sector privado, tendrán la siguiente destinación:
1. El cuatro por ciento (4%) para proveer el pago de subsidio familiar.
2. El dos por ciento (2%) para el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
ARTÍCULO 13. El Ministerio de Defensa Nacional, las Fuerzas Militares, la Po-
licía Nacional y los organismos descentralizados, adscritos o vinculados a dicho
Ministerio, continuarán pagando el subsidio familiar de acuerdo con las normas
especiales que rigen para dichas entidades, pero los aportes para el Servicio Nacio-
nal de Aprendizaje (SENA), Escuela Superior de Administración Pública (ESAP),
escuelas industriales e institutos técnicos, se continuarán pagando de acuerdo con
las normas generales.
ARTÍCULO 14. Para efectos del régimen del subsidio familiar se entenderá por
empleador toda persona natural o jurídica que tenga trabajadores a su servicio y
se encuentre dentro de la enumeración hecha en el Artículo 7o. de la presente Ley.

33 Esta norma fue modificada por el Artículo 87 de la Ley 812 de 2003.

Normatividad

ARTÍCULO 15. Los empleadores obligados al pago de aportes34 para el subsidio
familiar, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y los demás con destinación
especial, según los Artículos 7o. y 8o. deberán hacerlo por conducto de una Caja
de Compensación Familiar que funcione dentro de la ciudad o localidad donde se
causen los salarios o de la Caja más próxima dentro de los límites de los respectivos
departamentos, intendencias o comisarías.
Cuando en las entidades territoriales antes mencionadas no exista Caja de Compen-
sación Familiar, los pagos se verificarán por intermedio de una que funcione en la
división política territorial más cercana.
ARTÍCULO 16. A pesar de lo dispuesto en el Artículo anterior, los aportes de la
nación, los departamentos, las intendencias, las comisarias, el Distrito Especial de
Bogotá y los municipios, con destino al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA),
y la escuela Superior de Administración Pública (ESAP), podrán ser girados direc-
tamente a dichas entidades, e igualmente los correspondientes a las escuelas Indus-
triales e Institutos Técnicos, a la cuenta especial determinada por el Ministerio de
Educación Nacional.
ARTÍCULO 17. Para efectos de la liquidación de los aportes al régimen del Sub-
sidio Familiar, Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, Escuela Superior de Ad-
ministración Pública, (ESAP), Escuela Industrial e Institutos Técnicos, se entiende
por nómina mensual de salarios la totalidad de los pagos hechos por concepto de
los diferentes elementos integrantes del salario en los términos de la Ley Laboral,
cualquiera que sea su denominación y además, los verificados por descansos remu-
nerados de Ley y convencionales o contractuales.
Los pagos en moneda extranjera, deberán incluirse en la respectiva nómina, liqui-
dados al tipo de cambio oficial y vigente el último día del mes al cual corresponde
el pago.

CAPÍTULO III
DE LOS TRABAJADORES BENEFICIARIOS35
ARTÍCULO 18. Son beneficiarios del régimen del subsidio familiar los trabajado-
res al servicio de los empleadores señalados en el Artículo 7o. que, además, reúnan
los siguientes requisitos:
1. Tener el carácter de permanentes.
2. Encontrarse dentro de los límites de remuneración señaladas en el Artículo 20;

34 En cuanto a la obligatoriedad en el pago de aportes, la Corte Constitucional ha ordenado, por vía de tutela, su cancela-
ción protegiendo derechos que, por conexidad, se tornan en fundamentales. Cfr. Sent. T-1271 de 21 de septiembre de
2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.
35 Debe tenerse en cuenta lo previsto en la Ley 789 de 2002, que en esta compilación se incluye, en sus Artículos 3° a 7°.

n LEY 21 DE 1982 39

3. Haber cumplido los requisitos de tiempo trabajado indicados en el Artículo 23,
y
4. Tener personas a cargo, que den derecho a recibir a la prestación, según lo
dispuesto en el Capítulo IV de esta Ley.
ARTÍCULO 19. Se entiende por trabajador permanente quien ejecute las labores
propias de actividades normales del empleador y no se realice un trabajo ocasional,
accidental o transitorio.
ARTÍCULO 20. Tiene derecho al subsidio familiar en dinero, especie y servicios,
los trabajadores cuya remuneración mensual fija o variable no sobrepase el límite
de treinta y cuatro mil doscientos pesos (34.200.00) mensuales o la suma que equi-
valga a cuatro veces el salario mínimo legal que rija en el lugar donde se realice el
pago, si fuere superior al monto primeramente indicado.
ARTÍCULO 21. Para el cómputo de los ingresos a que se refiere el Artículo ante-
rior, solo se tendrá en cuenta la remuneración fija u ordinaria de conformidad con
el Artículo 127 del Código Sustantivo de Trabajo y los porcentajes sobre ventas y
comisiones y las participaciones de utilidades que se paguen mensualmente.
ARTÍCULO 22. En caso del salario variable, la fijación del límite de remuneración
que da derecho a obtener el subsidio familiar se hará con base en el promedio de
los salarios devengados en el año inmediatamente anterior durante el tiempo que
hubiere laborado el trabajador cuando fuere inferior a dicho lapso.
ARTÍCULO 23. Tendrá derecho al pago de subsidio familiar los trabajadores que
laboren diariamente más de la mitad de la jornada máxima legal ordinaria, o tota-
licen un mínimo de noventa y seis horas (96) de labor durante el respectivo mes.
Cuando el trabajador preste sus servicios a más de un empleador se tendrá en cuen-
ta, para efectuar el cómputo anterior, el tiempo diario laborado para todos ellos.
PARÁGRAFO. Los trabajadores que laboren en varias empresas tendrán derecho a
recibir el subsidio de la Caja a que esté afiliado el empleador de quien el trabajador
reciba la mayor remuneración mensual. Si las remuneraciones fueren iguales el
trabajador tendrá la opción de escoger la Caja.
ARTÍCULO 24. El pago del subsidio Familiar se hará cualquiera sea el número
plural de días laborados durante el respectivo mes, sin perjuicio de lo previsto en el
Artículo 23. Se consideran como días laborados los correspondientes a descansos,
permitidos remunerados de Ley, convencionales o contractuales.
En consecuencia, el Subsidio Familiar se pagará durante el período de vacaciones
anuales y en los días de descanso o permisos remunerados de Ley, convencionales
y contractuales.
ARTÍCULO 25. Durante los períodos de incapacidad por motivo de enfermedad
no profesional, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, el tra-
bajador beneficiario tendrá derecho a recibir el Subsidio Familiar. Dicho trabajo

Normatividad

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