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  1. 1. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 1 CONTENIDO I. PRESENTACIÓN……………………………..………...………………….….…….…………......………....Página 2 II. ASESORÍA JURÍDICA DE LA DGDOJ II.1. Informes Legales 1. Informe Legal sobre Proyecto de Ley que exonera del pago de cualquier tasa, arancel, derecho registral, municipal u otro cobro para formalización y saneamiento de propiedades rurales y de las comunidades campesinas y nativas……………………......Página 3 2. Informe Legal sobre el Proyecto de Ley que proponer incorporar como derecho constitucional el acceso de una vivienda digna…………………………………………………....Página 3 3. Informe Legal sobre Proyecto de Ley que regula las Técnicas de Reproducción Humana Asistida………………………………………………………………………………………………………………….Página 4 4. Informe Legal sobre Proyecto de ley que regula la investigación médica……………Página 4 5. Informe Legal sobre Proyecto de Ley que incluye la posibilidad de que los interesados promuevan el inicio de un procedimiento, a través de portales creados para tal efecto o a través de comunicaciones electrónicas ……………………………………………………………..Página 6 6. Informe Legal sobre Proyecto de Ley que propone modificar los Artículos 1°, 11°, 20°, 21°, 34° y 35° de la Ley N° 29415 - Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con fines de Renovación Urbana………………………..…………………………….Página 6 7. Informe Legal sobre la naturaleza jurídica e implicancias de las normas consideradas ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖ …………………………………….Página 7 8. Informe Legal sobre el Proyecto de Ley que modifica el Artículo 10º del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos…………….…….Página 9 II.1. Consultas Jurídicas 1. Opinión jurídica sobre la aplicación de la prescripción de oficio de las infracciones administrativas………………………………………………………………………………………….….…….Página 10 III. GRUPOS DE TRABAJO NORMATIVO 1. Grupo de Trabajo encargado de revisar y mejorar las disposiciones contenidas en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General……….……….…………..…Página 11 2. Grupo de Trabajo encargado de revisar y proponer mejoras respecto de las disposiciones contenidas en la Ley Nº 27584 - Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo……………………………………………………………………………………..……….……Página 11 3. Grupo de Trabajo encargado de revisar y actualizar el Anteproyecto de Ley de Bases de la Administración Pública, elaborado por la Comisión Técnica conformada mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS………………………………………..…………….……Página 12 IV. COLABORACIONES 1. La Ley Nº 30007 y la respuesta a una sociedad en cambio continuo Por: Roxana Sotomarino Cáceres………...………...……….………………..….……….………..…Página 13 2. A propósito de la ley Nº 30007 ¿qué es la unión de hecho? Por: Seti Jair Angelino Pérez……………………………………………………………………………..Página 15 3. Fundamento de la mayoría de edad en Derecho Penal peruano Por: Marcos Ivan Galvan Ramos……………..……….....………...………...……….…………….…Página 17 4. La política criminal como política social de estado Por: Gerardo Jack Sánchez Gallozo..………...……….……………………………….….………….Página 19 V. NORMAS RELEVANTES DEL SECTOR JUSTICIA……………………………………………Página 22
  2. 2. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 2 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 I. La Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico (DGDOJ) del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS) presenta el segundo número de su Boletín del presente año, el cual difunde los principales criterios jurídicos contenidos en las opiniones jurídicas emitidas por esta Dirección General durante los meses de marzo y abril de 2013, recopila interesantes artículos jurídicos elaborados por profesionales de las diferentes unidades orgánicas de este Ministerio y por especialistas en la materia, y presenta un listado de las normas más relevantes del sector justicia. En esta ocasión, el equipo editorial estima conveniente presentar esta edición comentando el Decreto Supremo Nº 005-2013-JUS – Decreto Supremo que inicia el proceso de identificación y difusión de las normas sin vigencia del Poder Ejecutivo1 . Dicho proceso de identificación y difusión comprende a aquellas normas aprobadas por el Poder Ejecutivo que se encuentren derogadas expresa o tácitamente; o que, hayan cumplido con el plazo o la finalidad para la que fueron aprobadas, durante el período de enero de 2001 y enero de 2013. En ese sentido, se encargó a la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la elaboración de un listado de las normas de carácter general derogadas en forma expresa, para luego ser entregado a la alta dirección de este Ministerio y, posteriormente, a la 1 Publicado el 13 de abril de 20123 en el diario oficial El Peruano. Presidencia del Consejo de Ministros para su publicación mediante decreto supremo. Por otro lado, se ha dispuesto que las entidades del Poder Ejecutivo tienen la obligación de elaborar el listado de normas derogadas de forma tácita o que hayan cumplido el plazo o la finalidad para las que fueron aprobadas. Asimismo, se ha dispuesto también que la ciudadanía podrá participar en este proceso de identificación enviando sus aportes a la DGDOJ. Así, la identificación y difusión de aquellas normas derogadas o que han cumplido con su finalidad tiene como efecto coadyuvar al proceso de simplificación normativa y a la modernización y eficiencia de la actuación de la Administración Pública, brindando claridad, predictibilidad y seguridad jurídica en beneficio de los administrados, promoviendo el adecuado ejercicio de sus derechos y fomentando un clima de estabilidad que favorezca las inversiones y la competitividad del país. Atentamente, DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO Y ORDENAMIENTO JURÍDICO MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS I. PRESENTACIÓN
  3. 3. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 3 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 II. ASESORÍA JURÍDICA DE LA DGDOJ II.1. INFORMES LEGALES INFORME LEGAL Nº 020-2013-JUS/DNAJ —27 de febrero de 2013— Informe Legal sobre el Proyecto de Ley Nº 1789/2012-CR-“Ley que exonera del pago de cualquier tasa, arancel, derecho registral, municipal u otro cobro para formalización y saneamiento de propiedades rurales y de las comunidades campesinas y nativas” En esta ocasión, se consultó a la DGDOJ analizar el Proyecto de Ley Nº 1789/2012-CR -Ley que exonera del pago de cualquier tasa, arancel, derecho registral, municipal u otro cobro para formalización y saneamiento de propiedades rurales y de las comunidades campesinas y nativas. A consideración de la DGDOJ, este Proyecto de Ley no resulta viable en la medida en que estaría en contra de lo dispuesto en el Artículo 74° de la Constitución Política del Perú, que establece que las tasas y aranceles solo pueden ser reguladas por Decreto Supremo para el caso del Gobierno Nacional o por ordenanza de los Gobiernos Regionales o Locales, en el ámbito de su jurisdicción. Finalmente, el Proyecto de Ley no cumpliría con el test de competencia establecido por el Tribunal Constitucional, debido a que no se ajustaría al cumplimiento de los principios de i) unidad; ii) competencia; iii) de efecto útil; iv) poderes implícitos; y, v) progresividad en la asignación de competencias y transferencia de recursos. INFORME LEGAL Nº 021-2013-JUS/DNAJ —27 de febrero de 2013— Informe Legal sobre el Proyecto de Ley que proponer incorporar como derecho constitucional el acceso de una vivienda digna En esta oportunidad, se consultó a la DGDOJ analizar el Proyecto de Ley Nº 1544/2012-CR – Proyecto de Ley que incorpora como derecho constitucional el acceso de una vivienda digna. Así, se pretende incorporar el Numeral 25 del Artículo 2° de la Constitución Política del Perú, referido al derecho constitucional de acceso a una vivienda digna, con servicios básicos, y tomando las medidas necesarias para lograr el pleno goce y ejercicio de este derecho, para lo cual el Estado adoptará los mecanismos que correspondan. Al respecto, la DGDOJ señaló que el Artículo 25º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y el Artículo 11º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos adoptados por el Perú, reconocen el derecho a la vivienda digna como un derecho humano. La DGDOJ consideró viable el Proyecto de Ley bajo comentario, pero teniendo en consideración lo establecido en la Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú en la que se establece que: “… las disposiciones de la Constitución que exijan nuevos o mayores gastos públicos se aplican progresivamente”. Dicha disposición es concordante con el Numeral 1 del Artículo 2° del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que precisa que los Estados se comprometen a adoptar medidas hasta el máximo de recursos que se disponga para lograr, progresivamente, la plena efectividad de los derechos reconocidos en el Pacto, entre ellos, el derecho a una vivienda adecuada. II. ASESORÍA JURÍDICA
  4. 4. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 4 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 INFORME LEGAL Nº 026-2013-JUS/DNAJ —13 de marzo de 2013— Informe Legal sobre el Proyecto de Ley Nº 1722/2012-CR- Ley que regula las Técnicas de Reproducción Humana Asistida En esta oportunidad, se consultó a la DGDOJ analizar el Proyecto de Ley Nº 1722/2012-CR - Ley que regula la reproducción humana, que pretende regular la reproducción humana asistida, a fin de cubrir el actual vacío legal que existe en nuestro país respecto a la materia. Al respecto, la DGDOJ señaló que pese a la preocupación del legislador por regular el uso de las técnicas de reproducción humana asistida tal como ocurre en otros ordenamientos jurídicos modernos, reconoce la complejidad de las materias tratadas en el Proyecto de Ley, como el régimen de donación de gametos, la protección de datos de los donantes, y el tratamiento del pre-embrión y embrión, las que ameritan un debate multidisciplinario amplio y profundo. Respecto al tratamiento jurídico del pre-embrión, establecido en el Numeral 2 del Artículo 1º del Proyecto de Ley Nº 1722/2012-CR, que señala que se entiende por pre-embrión al ovocito fecundado hasta el decimocuarto (14) día, la DGDOJ opina que debería analizarse la configuración del concebido en nuestro ordenamiento jurídico, así como la diferencia desde el punto de vista técnico que habría entre las definiciones de pre-embrión y embrión. En ese sentido, el Numeral 1 del Artículo 4º de la Convención Americana de Derechos Humanos señala que toda persona tiene derecho a que se respete su vida y que este derecho se encuentre protegido desde el momento de la concepción. Por su parte, el Numeral 1 del Artículo 2º de la Constitución Política del Perú señala que el concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece. Igualmente, el Artículo 1º del Código Civil establece que la vida humana comienza con la concepción y que el concebido es sujeto de derecho para todo cuanto le favorece. Si bien todas las normas mencionadas reconocen al concebido como titular de derechos, indicando además que la vida humana —y el conjunto de derechos que ella conlleva— surge desde la concepción; ninguna de las disposiciones citadas precisa el momento exacto en el que se configura tal status o condición. En consecuencia, se propone la conformación de un Grupo de Trabajo Multidisciplinario que cuente con la participación de los sectores involucrados: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Salud, Colegio Médico Peruano, Colegio de Biólogos del Perú y Sociedad Civil, para que luego el Estado pueda asumir una postura consensuada frente al tratamiento de las técnicas de reproducción asistida y elabore una propuesta normativa. INFORME LEGAL Nº 027-2013-JUS/DNAJ —14 de marzo de 2013— Informe Legal sobre el Proyecto de Ley N° 1724- 2012-CR, “Proyecto de ley que regula la investigación médica” Mediante este Informe Legal, la DGDOJ emitió una opinión sobre el Proyecto de Ley N° 1724-2012-CR, remitido por la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, por medio del cual se pretende regular el marco normativo para la investigación biomédica en el marco de la Declaración Universal sobre Bioética y Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO, a fin de salvaguardar la dignidad y los derechos fundamentales del ser humano correlativos a la referida temática, a la luz de los distintos documentos de índole internacional. Sin embargo, esta Dirección General advirtió que el Proyecto de Ley adolece de una serie de omisiones sustanciales que requieren un mayor estudio y precisión para una adecuada aplicación de la ley, en caso sea aprobada, las cuales se detallan a continuación: No se determina de manera clara y precisa en qué consiste la investigación biomédica, los criterios y las variables de investigación. No se establece una serie de principios que deben tenerse en cuenta para la realización de cualquier actividad relacionada con la investigación biomédica, tales como los señalados en el Decreto Supremo N° 011-2011- JUS - “Aprueban Lineamientos para garantizar el ejercicio de la bioética desde el reconocimiento de los Derechos Humanos”, en la medida en que tal dispositivo al formar parte de nuestro
  5. 5. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 5 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 ordenamiento jurídico, puede representar un punto de referencia para integrar leyes futuras sobre investigación y aplicación científica y tecnológica en los que se encuentre presente la vida humana. Se aprecia que existen algunas definiciones estipuladas en el Proyecto de Ley que deben ser modificadas acordes con lo previsto en los instrumentos internacionales y nacionales sobre la materia, así como con los que ha venido desarrollando la jurisprudencia. Asimismo, se advirtió que no se desarrolla de manera clara qué implica el consentimiento informado. En cuanto al Artículo 9° del Proyecto de Ley, referente a poblaciones en situación de vulnerabilidad, esta Dirección General recomendó que, adicionalmente a la aprobación de la autoridad o institución competente para proceder a la investigación, debería requerirse la participación de la Defensoría del Pueblo y el Ministerio Público como observadores, a efectos de validar la obtención del consentimiento informado, sin perjuicio de las demás instituciones públicas especializadas u organismos autónomos vinculados a la protección de dicho sector de la población, conforme a sus competencias. De igual modo, esta Dirección General sugirió que el Proyecto de Ley Nº 1724-2012-CR establezca el tiempo máximo de conservación de los datos genéticos, así como su tratamiento cuando ellos sean datos asociados y el procedimiento para la disociación de estos. De otro lado, esta Dirección General advirtió la problemática que surge con la definición que plantea el Artículo 5º del Proyecto de Ley Nº 1724-2012-CR, el cual señala que el embrión se constituye desde la implantación del ovocito fecundado en el útero de la mujer. Al respecto, se recordó que el Numeral 1 del Artículo 4º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos señala que toda persona tiene derecho a que se respete su vida y que este derecho se encuentra protegido desde el momento de la concepción. Por su parte, el Numeral 1 del Artículo 2º de la Constitución Política del Perú señala que el concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece. Igualmente, el Artículo 1º del Código Civil establece que la vida humana comienza con la concepción y que el concebido es sujeto de derecho para todo cuanto le favorece. Las normas mencionadas reconocen al concebido como titular de derechos, indicando además que la vida humana —y el conjunto de derechos que ella conlleva— surge desde la concepción; sin embargo, ninguna de las disposiciones citadas precisa el momento exacto en el que se configura tal status o condición. Asimismo, se recordó que el Tribunal Constitucional ha señalado que la concepción surge con la fecundación (unión de los gametos femenino y masculino) y que desde este mismo momento se constituye el embrión, para ser sujeto de derecho en todo cuanto le favorece. (STC N° 02005-2009-PA/TC) No obstante, se rememoró que la Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló que la concepción se daría recién desde el decimocuarto (14) día de ocurrida la fecundación, en la medida en que solo con la implantación del embrión en el útero de la mujer es que este tiene posibilidades de desarrollo. Por ende, la protección del concebido como sujeto de derecho se daría a partir de la implantación. (Caso Artavio Murillo y otros vs. Costa Rica) En ese sentido, por las consideraciones anteriormente expuestas, se propone la conformación de una Comisión Multisectorial e Interdisciplinaria que cuente con la participación de los sectores involucrados: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Salud, Colegio Médico Peruano, Colegio de Biólogos del Perú y Sociedad Civil para que, luego de un estudio profundo y consensuado, el Estado pueda asumir una postura frente al tratamiento de la investigación biomédica. INFORME LEGAL N° 028-2013-JUS/DNAJ —19 de marzo de 2013— Proyecto de Ley Nº 1888-2012-CR que incluye la posibilidad de que los interesados promuevan el inicio de un procedimiento, a través de portales creados para tal efecto o a través de comunicaciones electrónicas En esta oportunidad, la DGDOJ señaló que, con la finalidad de emitir una opinión jurídica sobre la pertinencia del Proyecto de Ley Nº 1888-2012-CR, resultaba necesario analizar temas como la simplificación administrativa, la modernización de la gestión pública, el gobierno electrónico y, finalmente, verificar si existe correspondencia entre el objetivo del Proyecto de Ley y el artículo sujeto a modificación en la propuesta normativa (Artículo 30º de la Ley Nº
  6. 6. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 6 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General). La simplificación administrativa puede ser concebida como la eliminación de las exigencias y formalidades innecesarias en los trámites que realizan los administrados ante las distintas entidades de la Administración Pública, sea cual fuere el nivel de gobierno en las que se encuentren. Un aspecto íntimamente vinculado con la simplificación administrativa es la modernización de la gestión pública. La primera es un elemento o componente en el proceso de la segunda. Este proceso —permanente— se caracteriza por su continua redefinición de objetivos e integración sistemática en las entidades públicas. 2 Para lograr una gestión pública moderna orientada a resultados, las entidades públicas deben desarrollar y emplear de forma intensa tecnologías de la información y comunicación (TIC) que permitan acercar los servicios del Estado a los ciudadanos y empresas, así como optimizar los procesos de todos y cada uno de los organismos que conforman la Administración Pública. Por ello, un aspecto que debe seguir siendo abordado y reforzado en las instituciones públicas, en el marco de lo que establece la propia Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, es precisamente el trabajo sobre las plataformas web institucionales y las vinculadas a la transparencia de información. La DGDOJ opinó que si bien la propuesta planteada en el Proyecto de Ley Nº 1888-2012-CR resultaría pertinente, recomendó que su aplicación, por parte de las entidades de la Administración Pública, se realice de forma voluntaria y progresiva, atendiendo a factores exógenos y endógenos, tales como la infraestructura tecnológica, la penetración de las comunicaciones y la capacidad presupuestal con las que pudieran contar dichas entidades. Estas recomendaciones deberían establecerse en la reglamentación de la propuesta normativa contenida en el referido Proyecto de Ley. 2 El 9 de enero de 2013 se publicó en el diario oficial El Peruano la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, aprobada por Decreto Supremo Nº 004-2013-PCM, que constituye el principal instrumento orientador de la modernización de la gestión pública nacional y, además, establece la visión, los principios y lineamientos para una actuación coherente y eficaz del sector público, al servicio de los ciudadanos y el desarrollo del país. Asimismo, la DGDOJ consideró que el párrafo propuesto en el Proyecto de Ley Nº 1888-2012-CR debería incluirse en el Artículo 103º de la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, pues en este expresamente se regulan las formas de iniciación del procedimiento administrativo. INFORME LEGAL Nº 033-2013/JUS-DNAJ —9 de abril de 2013— Informe Legal sobre Proyecto de Ley N° 1649/2012-CR que propone modificar los Artículos 1°, 11°, 20°, 21°, 34° y 35° de la Ley N° 29415 - Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con fines de Renovación Urbana Mediante este Informe Legal, la DGDOJ analizó el Proyecto de Ley N° 1649/2012-CR que propone la modificación de la Ley Nº 29415 - Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana, que tiene como objetivo mejorar las condiciones de vida de un número significativo de familias que viven en condiciones precarias en inmuebles tugurizados. En los términos señalados en el Proyecto de Ley, el Proceso Integral de Renovación Urbana de Predios Tugurizados constaría de dos etapas. En la primera, la Municipalidad Distrital está encargada de identificar y calificar los predios que requieren de acciones de renovación urbana; mientras que en la segunda etapa se llevan a cabo los procedimientos de saneamiento físico legal y los programas de renovación urbana, a cargo de la Municipalidad Provincial. Una vez saneada legalmente la propiedad —a través de los procedimientos de declaración de abandono y de prescripción adquisitiva administrativa— se continúa con el saneamiento físico y la etapa de Renovación Urbana, la cual incluye propuestas de obra de reconstrucción, rehabilitación, restauración y obra nueva. Respecto a los mecanismos de saneamiento legal de predios tugurizados, el Proyecto de Ley Nº 1649/2012-CR propone modificar el Artículo 11° de la Ley Nº 29415 a fin de que en el trámite del procedimiento de declaración administrativa de abandono, la condición de ―inmueble abandonado‖ no se constate a través de la verificación del deterioro físico declarado por peritaje técnico (como sucede en
  7. 7. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 7 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 virtud de la norma vigente) sino cuando, luego de haberse efectuado la inspección ocular, se aprecie que el inmueble no está siendo usado por sus propietarios. Al respecto, la DGDOJ consideró que ―el no uso del inmueble‖ constituye un dato eminentemente subjetivo, más aún cuando debe ser apreciado a través de una inspección ocular realizada por los propios funcionarios de la municipalidad competente. Por ello, en la medida en que este procedimiento implica la afectación del derecho de propiedad de los ciudadanos, debe estar sujeta a criterios objetivos y verificables. Una interpretación contraria podría resultar una disposición confiscatoria. Adicionalmente, la DGDOJ evidenció que la propuesta anterior no armonizaría con la finalidad de la Ley Nº 29415 - Ley de Saneamiento Físico Legal de Predios Tugurizados con Fines de Renovación Urbana, toda vez que dicho dispositivo legal tiene como objetivo mejorar las condiciones físicas y económicas de inmuebles considerados ―tugurizados‖ y no de cualquier inmueble. Por tanto, el deterioro físico de la edificación constituye un factor relevante que debe ser apreciado para declarar el abandono de inmueble, sobretodo teniendo en cuenta que este procedimiento tiene como efecto la transferencia de la propiedad a favor de la Municipalidad Provincial. Por otro lado, el Proyecto de Ley Nº 1649/2012-CR propone que los concejos municipales provinciales serán las entidades competentes para establecer una tasa de participación que se imputará a la plusvalía urbana. Con relación a ello, la DGDOJ consideró que, en atención a lo previsto en la Norma II del Título Preliminar del Texto Único Ordenado del Código Tributario, aprobado por Decreto Supremo Nº 135- 99-EF, el pago que gravaría la plusvalía que se genera (v.gr. por el cambio de zonificación, por anexión al área urbana, entre otros factores) no debería ser calificado como una tasa —prestación efectiva del Estado—, sino como una contribución —cuya recaudación podría ser destinada a un Fondo de Renovación Urbana—. Finalmente, el Proyecto de Ley Nº 1649/2012-CR propone suprimir ciertas atribuciones de las municipalidades provinciales para ejecutar los proyectos de renovación urbana y, además, establecer una regulación diametralmente distinta vinculada a la creación de un bono familiar de renovación urbana, el cual sería otorgado por el Estado para los poseedores beneficiarios de proyectos de renovación urbana. Sobre el particular, la DGDOJ consideró que la creación de dicho bono no debería realizarse mediante ordenanzas municipales (de alcance limitado, sujeto a la jurisdicción de la entidad que la emite), sino a través de una norma jurídica de alcance general, es decir, una norma de rango legal. INFORME LEGAL Nº 036-2013-JUS/DNAJ —10 de abril de 2013— Informe Legal sobre la naturaleza jurídica e implicancias de las normas consideradas “declaraciones de necesidad pública e interés nacional” Mediante este Informe Legal, la DGDOJ emitió una respuesta en mérito a la consulta formulada por la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización del Congreso de la República, la cual versó sobre los siguientes tópicos: La naturaleza jurídica de las normas consideradas como ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖. Los dispositivos que incorporan las normas consideradas como ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖. El ámbito de aplicación de las normas consideradas como ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖ y el impacto que causan. La competencia para expedir normas consideradas como ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖. El procedimiento para expedir normas consideradas como ―declaraciones de necesidad pública e interés nacional‖. En relación con la primera consulta, se señaló que las referidas categorías jurídicas están incluidas de modo disperso en la Constitución Política del Perú. Así, con relación a la categoría necesidad pública, se señaló que los Artículos 70° y 71° de la referida Norma Fundamental lo prevén. De igual modo, se indicó que la citada categoría está regulada en la Ley N° 27117, relativa al tema de expropiaciones, así como en la Ley N° 27972 - Ley Orgánica de Municipalidades. Cabe
  8. 8. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 8 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 precisar que este último dispositivo establece taxativamente los supuestos que pueden ser aducidos por el Consejo Provincial o Distrital en su solicitud de expropiación dirigida al Congreso de la República. Con relación a la categoría interés nacional, se precisó que esta ha sido incorporada en el Artículo 63° de la Constitución Política del Perú, así como en el Numeral 19 del Artículo 118° de la misma Norma Fundamental, en este último se prevé la facultad que tiene el Presidente de la República para expedir decretos de urgencia. De igual modo, se señaló que un sector de la doctrina sostiene que la noción interés público resulta ser equivalente a las categorías necesidad pública e interés nacional, entendiéndolas como normas éticas supremas, cuya invocación siempre aludirá a las metas morales fundamentales de la sociedad. A razón de ello, entre las referidas nociones y el objetivo que se pretende alcanzar debe existir congruencia y compatibilidad, a efectos de que sea beneficiosa para toda la sociedad. Bajo esas consideraciones, se señaló que las propuestas normativas que incorporen las categorías necesidad pública e interés nacional deberán tener como objetivo el bienestar de la sociedad y reconducir a la satisfacción de los derechos fundamentales, lo cual tendrá como fin último la protección de la dignidad de la persona humana, atendiendo a los siguientes parámetros: Que su contenido esté vinculado al bien común. Que se contribuya a la realización de la dignidad humana. Que se fortalezcan los principios democráticos y la convivencia pluralista. Que permita evaluar otros dispositivos normativos que contengan derechos y deberes constitucionales, así como legales. Que integre un proceso de toma de decisión y sea materializado por los entes competentes del Estado. Con relación a la segunda consulta, previa búsqueda realizada en el Sistema Peruano de Información Jurídica - SPIJ, se concluyó que existe un listado normativo extenso, entre los cuales se pudo apreciar temáticas vinculadas a proyectos de inversión pública, así como algunos que tienen incidencia en los derechos fundamentales; y, asimismo, aquellas materias cuya regulación excede los parámetros delimitados por la doctrina y la jurisprudencia. Atendiendo a esto último, se colige que en aquellos dispositivos normativos en los que se incluyan las nociones jurídicas necesidad pública e interés nacional, se generan, en la mayoría de casos, una serie de efectos de los cuales se vislumbra que el Estado debe cumplir una serie de obligaciones que devienen en resultados cuantitativos y cualitativos. Respecto al primer resultado, implica que, para la ejecución de las prestaciones estatales resulte necesario que se autorice una transferencia de partida presupuestal para el sector correspondiente; mientras que, con referencia al segundo resultado se procura mejorar progresivamente la calidad de vida de los ciudadanos, lo cual deviene en brindar un mayor bienestar a la sociedad. Con relación a la cuarta consulta, se concluyó que solo el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo pueden expedir dispositivos normativos en los que se incluyan las nociones jurídicas necesidad pública e interés nacional, sea porque expidan una ley, un decreto de urgencia, un decreto legislativo o un decreto supremo, según corresponda. En relación con la quinta consulta, se concluyó que no existe dispositivo legal que regule cuál resulta ser el procedimiento respectivo para expedir una norma considerada como ―declaración de necesidad pública e interés nacional‖. Sin embargo, se advirtió que dicha situación no ha sido impedimento para emitir normas que incluyan tales nociones, toda vez que están sujetas a las pautas establecidas en la Ley Nº 26889 ― Ley Marco para la Producción y Sistematización Legislativa, así como en su respectivo Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 008-2006-JUS, los cuales resultan aplicables para la elaboración de anteproyectos de ley, proyectos de decretos legislativos, decretos de urgencia y decretos supremos. Bajo tal orden de ideas, la inclusión de las categorías necesidad pública y/o interés nacional en una propuesta normativa no debería emanar de una actuación arbitraria, sino, por el contrario, de una actuación debidamente amparada en criterios técnicos y jurídicos que deberán quedar plasmados en la respectiva exposición de motivos.
  9. 9. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 9 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 INFORME LEGAL Nº 038-2013-JUS/DNAJ —15 de abril de 2013— Informe Legal sobre el Proyecto de Ley Nº 1259/2011-CR - Proyecto de Ley que modifica el Artículo 10º del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos En esta ocasión, se consultó a la DGDOJ analizar el Proyecto de Ley Nº 1259/2011-CR - Proyecto de Ley que modifica el Artículo 10º del Decreto Legislativo Nº 1023 - Decreto Legislativo que crea la autoridad nacional del servicio civil, rectora del sistema administrativo de gestión de recursos humanos. El Proyecto de Ley tiene por objeto unificar el ―Registro Nacional de Sanciones de Destitución y Despido – RNSDD‖ y el ―Sistema Informático de Registro de funcionarios y servidores, en actividad o cesados, que se encuentren procesados por presuntos delitos contra la Administración Pública (delitos cometidos por funcionarios públicos) – SIRFS‖, bajo una nueva denominación: ―Registro Nacional Único de Sanciones y Procesos de Funcionarios y Servidores Públicos – RENASAFS‖, en el cual se inscribirá la siguiente información: a) Las sanciones de destitución y despido que se hayan aplicado a cualquier autoridad o personal contractual, con el objeto de impedir su reingreso a cualquiera de las entidades por un plazo de cinco (5) años. b) El registro de los procesos de los funcionarios y servidores públicos por presuntos delitos contra la administración pública. c) La relación de sentenciados de los mencionados delitos. Esta Dirección General considera viable el Proyecto de Ley Nº 1259/2011-CR, en la medida en que permitirá contar con información, en un solo registro y a cargo de una sola entidad, sobre las sanciones administrativas o penales que se hayan impuesto a las personas en el ejercicio de una función pública. Finalmente, respecto del registro de procesados, la DGDOJ estima que el hecho de hacer de público conocimiento que una persona está siendo procesada penalmente en su condición de funcionario público, no contraviene el principio de presunción de inocencia, en concordancia con el Numeral 4 del Artículo 139º de la Constitución Política del Perú.
  10. 10. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 10 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 II.2. CONSULTAS JURÍDICAS Consulta Jurídica Nº 007-2013-JUS/DNAJ —26 de marzo de 2013— Opinión jurídica sobre la aplicación de la prescripción de oficio de las infracciones administrativas En esta Consulta Jurídica se emitió opinión sobre la posibilidad de aplicar la prescripción de oficio de las infracciones administrativas dentro de los alcances establecidos en la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General. Al respecto, la DGDOJ señaló que, conforme a la doctrina y a la jurisprudencia constitucional, la potestad punitiva tiene dos ramificaciones: el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador. En ese sentido, con los matices debidos, los principios inherentes a la potestad sancionadora estatal (razonabilidad, proporcionalidad, legalidad, entre otros) pueden ser aplicados tanto al Derecho Penal como al Derecho Administrativo Sancionador como expresiones del único ius puniendi estatal. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional ha señalado que la capacidad punitiva del Estado se encuentra limitada por el respeto a la Constitución Política del Perú y la observancia de los derechos fundamentales. De manera específica, con relación a la figura de prescripción penal se indicó que esta tiene relevancia constitucional, toda vez que se encuentra vinculada al derecho al plazo razonable contenido en el principio al debido proceso. Si bien las opiniones del Tribunal Constitucional sobre la figura de la prescripción han sido vertidas con relación a procesos penales, lo cierto es que, desde la óptica de un único derecho punitivo estatal, consideramos que estas también son aplicables a los procedimientos administrativos sancionadores. Por tanto, la prescripción de la potestad sancionadora de la Administración también tiene como fundamento el derecho al debido proceso y del debido procedimiento, los cuales son aplicables a toda la actividad punitiva del Estado. Ahora bien, con relación a la posibilidad de declarar de oficio la prescripción de la capacidad persecutoria del Estado, la DGDOJ enfatizó que, a diferencia de lo que sucede en el ámbito del Derecho Privado, en materia de Derecho Sancionador la declaración de oficio de la prescripción se encuentra plenamente justificada en razón de los efectos sustanciales que genera. En efecto, en la medida en que la prescripción extingue la capacidad del Estado de declarar la responsabilidad del supuesto infractor y cierra la posibilidad de que pueda sancionarlo, en salvaguarda de los intereses de los administrados y la garantía del derecho al plazo razonable, se justifica que la prescripción pueda ser declarada de oficio. Por el contrario, la limitación de declaración de la prescripción de oficio implicaría un régimen desventajoso para los administrados en los procedimientos administrativos sancionadores que se rigen por la Ley N° 27444, lo cual vulneraría el principio constitucional del debido proceso que resulta aplicable de manera obligatoria para los procedimientos administrativos sancionadores bajo la figura del debido procedimiento.
  11. 11. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 11 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 I Grupo de Trabajo encargado de revisar y mejorar las disposiciones contenidas en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General Este Grupo de Trabajo, constituido por Resolución Ministerial Nº 0155-2012-JUS del 14 de junio de 2012 se encuentra integrado por funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por reconocidos especialistas en derecho administrativo, y tiene como finalidad fortalecer el respeto de los derechos humanos —como el debido proceso— en los procedimientos administrativos y ampliar el régimen de simplificación administrativa, salvaguardando los derechos e intereses de los administrados, con sujeción a lo establecido en el ordenamiento constitucional vigente. La Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo se encuentra a cargo de Bruno Mejía Trujillo, Abogado de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Hasta la última semana de abril, los miembros del Grupo de Trabajo han participado en diecinueve (19) sesiones, en las cuales se realizaron los siguientes avances: (i) La Secretaría Técnica ha elaborado un cuadro con las propuestas planteadas por los miembros del Grupo de Trabajo sobre las disposiciones de la Ley Nº 27444 que serán materia de modificación. (ii) Los miembros del Grupo de Trabajo han intercambiado opiniones sobre las propuestas de modificación de las disposiciones contenidas en la Ley Nº 27444 que versan, entre otros extremos, sobre los principios del procedimiento administrativo, el objeto y la motivación del acto administrativo, el régimen de los actos de administración interna, las modalidades de notificación, la legalidad del procedimiento, la delegación de competencia, los deberes de las autoridades en el procedimiento, la colaboración entre entidades, las causales de abstención, la facultad de formular consultas, el acceso a la información del expediente, la facultad de contradicción, los efectos del silencio administrativo, el desistimiento del procedimiento, la nulidad de oficio, los recursos administrativos, los principios de la potestad sancionadora y la prescripción de la exigibilidad de las sanciones impuestas. (iii) Los miembros han intercambiado opiniones respecto de algunas propuestas de redacción presentadas —en marzo del presente año— por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) sobre determinadas disposiciones contenidas en la Ley Nº 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General. (iv) Los miembros del Grupo de Trabajo han remitido a la Secretaría Técnica las propuestas de redacción de las modificaciones concernientes a las disposiciones antes referidas. Grupo de Trabajo encargado de revisar y proponer mejoras respecto de las disposiciones contenidas en la Ley Nº 27584 - Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo Este Grupo de Trabajo, constituido por Resolución Ministerial Nº 169-2012-JUS del 28 de junio de 2012 y sus modificatorias, se encuentra integrado por funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así como por reconocidos especialistas en Derecho Administrativo y Derecho Constitucional y tiene como finalidad fortalecer la tutela y control judicial de las actuaciones de la Administración Pública en salvaguarda de los derechos e intereses de los administrados, con sujeción al ordenamiento constitucional vigente. La Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo se encuentra a cargo de la Abogada Amparo Sauñe Torres, de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Hasta la última semana de abril, los miembros del Grupo de Trabajo han participado en seis (6) sesiones, en las cuales se realizaron los siguientes avances: III. GRUPO DE TRABAJO
  12. 12. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 12 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 (i) La Secretaría Técnica ha elaborado las propuestas normativas de modificación del TUO de la Ley N° 27584, para su posterior validación por cada uno de los miembros del Grupo de Trabajo. (ii) Los integrantes del Grupo de Trabajo han intercambiado opiniones y aprobado preliminarmente las propuestas de modificación de las disposiciones contenidas en la norma antes referida en lo concerniente a la exclusividad, pretensiones, competencia, actuación probatoria y procedimiento cautelar en el proceso contencioso administrativo. Grupo de Trabajo encargado de revisar y actualizar el Anteproyecto de Ley de Bases de la Administración Pública, elaborado por la Comisión Técnica conformada mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS Este Grupo de Trabajo, constituido por Resolución Ministerial Nº 0177-2012-JUS del 6 de julio de 2012 y sus modificatorias, se encuentra integrado por funcionarios del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de la Presidencia del Consejo de Ministros, del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI, así como por reconocidos especialistas en Derecho Administrativo y tiene como finalidad revisar y actualizar el Anteproyecto de Ley de Bases de la Administración Pública, elaborado por la Comisión Técnica conformada mediante Resolución Ministerial Nº 026-2006-JUS. De esa manera, se pretende establecer los principios rectores y definiciones que constituyan los fundamentos básicos de la actuación administrativa, así como promover la mejora permanente de la gestión pública y propiciar la construcción de un Estado democrático, social, descentralizado, eficaz y eficiente, al servicio de los intereses generales de la comunidad y del ciudadano. La Secretaría Técnica del Grupo de Trabajo se encuentra a cargo del señor Alfieri Bruno Lucchetti Rodríguez, Asesor Legal de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Hasta la última semana de abril, los miembros del Grupo de Trabajo han participado en trece (13) sesiones, abordando diversos temas concernientes a la revisión del Anteproyecto de Ley de Bases de la Administración Pública, los cuales se detallan a continuación: (i) Principios de organización y funcionamiento de la Administración Pública; (ii) Definiciones; (iii) Organización funcional de las entidades del sector público; (iv) Régimen general para la creación, fusión, escisión, extinción y modificación y cambio de denominación de los organismos públicos; y, (v) Reglamento de Organización de Funciones.
  13. 13. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 13 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 A Las opiniones vertidas en la presente sección son de exclusiva responsabilidad de los autores y no comprometen la posición oficial de la DGDOJ. LA LEY Nº 30007 Y LA RESPUESTA A UNA SOCIEDAD EN CAMBIO CONTINUO Por: ROXANA SOTOMARINO CÁCERES Doctora en Derecho, Magíster en Derecho Civil, Abogada Catedrática Universitaria de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Universidad de San Martín de Porres, Universidad Privada del Norte 1. Premisas Mediante la Ley Nº 30007, publicada en el diario oficial El Peruano, el 17 de abril pasado, el Congreso ha modificado los Artículos 326º, 724º, 816º y 2030º del Código Civil, el numeral 4 del Artículo 425º y el Artículo 831º del Código Procesal Civil y los Artículos 35º, 38º y el numeral 4 del Artículo 39º de la Ley Nº 26662, a fin de reconocer derechos sucesorios entre los miembros de uniones de hecho. Ya Héctor Cornejo Chávez (1999) advirtió que no había —ni hay— un solo tipo de familia peruana. Desde la Constitución Política de 1979 se produjo un cambio destinado a reconocer que junto a la familia matrimonial existía la concubinaria o la unión de hecho que pasó a ser regulada. Pero, la ruta constitucional subrayó que no se concederían derechos patrimoniales a cualquier relación de pareja: ella debía ser una unión estable de un varón y una mujer, libres de impedimento matrimonial, que forman un hogar de hecho por el tiempo y en las condiciones que señala la ley. En estos casos, se generaría una sociedad de bienes que se sujetaría al régimen de la sociedad de gananciales en cuanto fuera aplicable. Al ser derogada la Constitución Política de 1979, básicamente se mantuvo esta propuesta, pues el Artículo 5º de la Constitución Política de 1993 expresó que la unión estable de un varón y una mujer, libres de impedimento matrimonial, que forman un hogar de hecho, da lugar a una comunidad de bienes sujeta al régimen de la sociedad de gananciales en cuanto sea aplicable. El enunciado constitucional fue implementado por el Artículo 326º del Código Civil. La unión, para ser reconocida, debe haber sido voluntariamente realizada y mantenida por un varón y una mujer, libres de impedimento matrimonial, nacida para alcanzar finalidades y cumplir deberes semejantes a los del matrimonio; se requiere además que ella dure por lo menos, dos años continuos. Además, según el Artículo 326º del Código Civil, la posesión constante de estado a partir de fecha aproximada podía y puede probarse con cualquiera de los medios admitidos por la ley procesal, siempre que exista un principio de prueba escrita. La unión de hecho termina por muerte, ausencia, mutuo acuerdo o decisión unilateral. En este último caso, el juez puede conceder, a elección del abandonado, una cantidad de dinero por concepto de indemnización o una pensión de alimentos, además de los derechos que le correspondan de conformidad con el régimen de sociedad de gananciales. La unión de hecho que no cumpla con los requisitos antes señalados no da lugar a los gananciales estando expedita la acción de enriquecimiento indebido. Muchas veces se ha discutido la necesidad de que, en aras de la protección de la familia planteada por el Artículo 4º de la Constitución Política de 1993, se reconozcan ciertos derechos a los convivientes más allá de los gananciales. En tal virtud, esta Ley da un paso más frente a tales reclamos ratificando que la unión debe someterse a una formalidad específica para que se otorguen los derechos sucesorios. Mediante la Ley Nº 26662 - Ley de Competencia Notarial en Asuntos No Contenciosos 3 , ampliada por Ley Nº 29560 4 se autorizó a los notarios a tramitar el reconocimiento de la unión de hecho contemplada en el Artículo 326º del Código Civil, así como su cese, previendo, la inscripción del acto en el Registro Personal. Por Resolución del Superintendente Adjunto de los Registros Públicos Nº 088-2011-SUNARP-SA, de 3 Publicada en el diario oficial El Peruano el 22 de setiembre de 1996. 4 Publicada en el diario oficial El Peruano el 16 de julio de 2010. IV. COLABORACIONES
  14. 14. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 14 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “El cese de la unión de hecho afecta la posibilidad del integrante sobreviviente, de reclamar los derechos sucesorios debiendo dicho acto (el cese), constar en el Registro Personal del domicilio en donde hacen vida común los concubinos, y en donde también se registró el concubinato.”. fecha 29 de noviembre de 2011, se aprobó la Directiva que estableció los criterios registrales para la inscripción de las uniones de hecho, su cese y otros actos inscribibles directamente vinculados, en el Registro Personal. En el marco de desarrollo de un índice de alcance nacional a nivel de todos los Registros Jurídicos, la normativa registral mencionó la importancia de avanzar en la creación del Índice Nacional de Uniones de Hecho, que debe formar parte del Índice Nacional del Registro Personal. Se trataba y se trata de evitar que se generen inscripciones contradictorias o incompatibles, imposibilitando que el conviviente desleal inscriba diferentes uniones de hecho en los Registros Personales llevados por las distintas oficinas registrales del país. Para el adecuado desarrollo de los Índices Nacionales se ha dispuesto que la base de datos sea alimentada con el documento de identidad de cada conviviente y progresivamente sea extendida dicha exigencia a otros actos inscribibles lo que contribuirá a detectar supuestos de homonimia y evitar observaciones innecesarias. La Ley Nº 30007 ha agregado un párrafo final al citado Artículo 326º del Código Civil, pero se han modificado otros artículos del Código Civil y disposiciones relacionadas con los derechos sucesorios. En general, según los Artículos 1º y 2º de dicha ley, se reconocen tales derechos a los integrantes de una unión de hecho, siempre que ella reúna las condiciones del Artículo 326º del Código Civil y según expresa la Ley indicada, la unión se encuentre vigente al momento del fallecimiento de cualquiera de sus miembros. El cese de la unión de hecho afecta la posibilidad del integrante sobreviviente, de reclamar los derechos sucesorios debiendo dicho acto (el cese), constar en el Registro Personal del domicilio en donde hacen vida común los concubinos, y en donde también se registró el concubinato. Empero, si bien se reconocen derechos sucesorios a favor de los miembros de las uniones de hecho inscritas en el Registro Personal, de conformidad con lo establecido en el Artículo 49º de la Ley Nº 26662, o de las uniones reconocidas por la vía judicial, el integrante sobreviviente puede solicitar el reconocimiento judicial de la unión de hecho si antes del fallecimiento del causante no se hubiera realizado la inscripción registral indicada en el párrafo anterior. Debe hacerlo si quiere disfrutar de los derechos sucesorios. Aunque lo normativa no lo dice, bajo el mismo principio, se tendría que admitir el derecho de los familiares del causante con legítimo interés, a demandar el reconocimiento judicial del cese y la exclusión de derechos sucesorios de quien argumenta tener vigente la calidad de integrante sobreviviente de la unión de hecho. En suma, las uniones de hecho que reúnan las condiciones señaladas en la citada Ley Nº 30007 y el Artículo 326º del Código civil, producen, respecto de sus miembros, derechos y deberes sucesorios, similares (no iguales) a los del matrimonio, por lo que las disposiciones contenidas en los Artículos 725º, 727º, 730º, 731º, 732º, 822º, 823º, 824º y 825º del Código Civil se aplican al integrante sobreviviente de la unión de hecho en los términos en que se aplicarían al cónyuge. El Artículo 724º del Código Civil ha quedado modificado en la parte que señala como herederos forzosos, a los hijos y los demás descendientes, los padres y los demás ascendientes, el cónyuge o, en su caso, el integrante sobreviviente de la unión de hecho. Ha quedado también modificado el Artículo 816º del Código Civil de la manera siguiente: son herederos del primer orden, los hijos y demás descendientes; del segundo orden, los padres y demás ascendientes; del tercer orden, el cónyuge o, en su caso, el integrante sobreviviente de la unión de hecho; del cuarto, quinto y sexto órdenes, respectivamente, los parientes colaterales del segundo, tercer y cuarto grado de consanguinidad. El cónyuge o, en su caso, el integrante sobreviviente de la unión de hecho también es heredero en concurrencia con los herederos de los dos primeros órdenes indicados en este artículo. El Artículo 2030º del Código Civil también ha sido modificado a fin de incorporar los actos y resoluciones registrables según lo dispuesto en la ley que se comenta. Conforme con el Artículo 38° de la
  15. 15. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 15 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “El modelo familiar elegido por el legislador civil de 1984 se sustenta en el matrimonio a pesar de que la unión de hecho es históricamente más antigua”. Ley Nº 30007, la solicitud para la sucesión intestada, será presentada por cualquiera de los interesados a que alude el Artículo 815º del Código Civil, o por el integrante sobreviviente de la unión de hecho reconocida conforme a ley, ante el notario del lugar del último domicilio del causante. Son requisitos para presentar tal solicitud, la partida de matrimonio o la inscripción en el Registro Personal de la declaración de la unión de hecho, adjuntándose, según sea el caso, el testimonio de la escritura pública o la copia certificada de la sentencia judicial firme. Han quedado modificados los Artículos 425º y 831º del Código Procesal Civil en cuanto a los anexos de la demanda y requisitos de admisibilidad de la pretensión sucesoria. A PROPÓSITO DE LA LEY Nº 30007 ¿QUÉ ES LA UNIÓN DE HECHO? Por: SETI JAIR ANGELINO PÉREZ Abogado de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico 1. Generalidades El 17 de abril de 2013 fue publicada la Ley N° 30007, que modifica diversas normas jurídicas a fin de reconocer derechos sucesorios entre los miembros de las uniones de hecho, un acontecimiento relevante en el tratamiento normativo de este fenómeno social no tan discutido; razón por la cual, abordaré en esta oportunidad algunas consideraciones jurídicas sobre las uniones de hecho. No hubo, por parte del legislador, mayor preocupación por una regulación amplia y detallada respecto de la familia fundada en la unión de hecho, lo que responde al temor de contravenir costumbres, dogmas, conceptos o electores. Este temor se extiende a la escasa doctrina y a la tímida jurisprudencia 5 . No obstante lo anterior, la unión de hecho ha comenzado a tener mayor aceptación, especialmente en países de Europa Occidental, así como en los Estados Unidos de Norteamérica. En cuanto al Perú, 5 VEGA MERE, Yuri. Las Nuevas Fronteras del Derecho de Familia. Motivensa Editora Jurídica. Lima, 2009, p. 45. las cifras registradas por el Instituto Nacional de Estadística e Informática —INEI— en 1993 se han incrementado en el censo de 2007. De 16.3% en 1993 ha aumentado en 2007 hasta 24.6% la tasa de parejas que conviven. Asimismo, las mujeres alcanzan el 24.7% y los hombres el 24.4%. En ese sentido, se puede afirmar que la realidad social peruana refleja una cada vez mayor aceptación del fenómeno denominado unión de hecho. Pero, a todo esto ¿qué es la unión de hecho? 2. Concepto Anteriormente, a la actual unión de hecho se la denominaba ―concubinato‖, lo que demostraba una connotación negativa del fenómeno por parte de los estudiosos y de la misma sociedad. En efecto, tradicionalmente, la unión de hecho concitaba una percepción de rechazo por parte de cierto sector de la sociedad, siendo concebida como una forma de vida inmoral, que contravenía la realidad, los valores y cultura de otro gran sector de la sociedad peruana. Asimismo, recibía la denominación de ―convivencia extramatrimonial‖ o ―matrimonio de hecho‖; para hacer notar que no se ajusta a la familia matrimonial, que se encuentra fuera del orden social, fuera del derecho. Es por ello, justamente, que el legislador no reconoció efectos legales a este tipo de uniones. Sin embargo, el tiempo y las costumbres hacen cambiar la forma de legislar, pues lo que antes era concubinato —con su percepción negativa— hoy se ha denominado unión de hecho a la unión de varón y mujer que, sin perfeccionar el enlazamiento en el estado conyugal, asumen en los hechos una convivencia de cierta estabilidad y permanencia, que trasciende en un estado matrimonial aparente. La unión de hecho es la otra fuente generadora de familia, según lo dispuesto en la Constitución Política del Perú de 1993. Si bien su Artículo 5º alude a los efectos patrimoniales de esa unión, también es cierto que el texto se refiere a la conformación de un hogar de hecho, el cual se sustenta en el afecto de la pareja con fines de constituir una familia, dando lugar a relaciones personales entre los miembros del grupo familiar. Así, surgiendo de la unión de hecho una familia, esta merece la protección que confiere el
  16. 16. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 16 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “(…) en el escenario actual de la familia se advierte el reconocimiento y la reivindicación del pluralismo: familias biparentales o monoparentales, uniones heterosexuales u homosexuales, que reclaman legitimidad social y, en ocasiones, regulación legal”. ordenamiento jurídico a la institución, sin desconocer que debe promoverse el matrimonio 6 . 3. La consagración histórica y crisis del modelo de familia matrimonial El modelo familiar elegido por el legislador civil de 1984 se sustenta en el matrimonio a pesar de que la unión de hecho es históricamente más antigua. Se requiere de un adecuado estatuto que garantice derechos y deberes entre los componentes de la familia y de pautas ciertas que protejan a terceros que se relacionan con aquellos, teniéndose como objetivo garantizar el bien común. Es por ello que el Estado asumió el modelo de familia sustentado en el matrimonio 7 , paradigma reforzado por la Iglesia Católica, a través del Concilio de Trento (1563) que impuso la obligación de formalizar las uniones entre varón y mujer ante la autoridad eclesiástica como único medio de legitimación de las familias. Así, los llamados ―concubinatos‖ fueron proscritos y los ―concubinos‖ fueron condenados a la excomunión 8 . La aparición de la burguesía arrebató la exclusividad del matrimonio a la Iglesia, abriéndose camino a su secularización, siendo el matrimonio civil el medio exclusivo para reconocer legalidad a la familia. No obstante la consagración del modelo matrimonial de familia, esta no ha escapado al influjo de los cambios sociales que presionan sobre su estructura o funciones. Así, se tiene la sustitución de la familia autoritaria, caracterizada por la imposición de las decisiones del marido y padre, por una familia ―democrática‖ donde las opiniones de todos los 6 PLÁCIDO VILCACHAGUA, Álex. El principio de reconocimiento integral de la unión de hecho. Primero. 2008. En: http://blog.pucp.edu.pe/item/21555 (Visitado el 01 de mayo de 2013) 7 VEGA MERE, Yuri. Las Nuevas Fronteras del Derecho de Familia. Op. Cit., p. 47. 8 CORNEJO CHÁVEZ, Héctor. Derecho familiar peruano. Lima: Gaceta Jurídica. 1999, p. 65. integrantes cuenta 9 , expresión incontrastable del caudal de derechos individuales provenientes de la legislación nacional y supranacional del siglo XX. Por otro lado, la revolución sexual, la ocupación laboral de la mujer y los movimientos feministas han mutado radicalmente el rol de la mujer, tanto así que esta privilegia su realización personal y profesional postergando la procreación, lo cual implica que esta institución ya no es la forma principal de establecimiento social. Además, en el escenario actual de la familia se advierte el reconocimiento y la reivindicación del pluralismo: familias biparentales o monoparentales, uniones heterosexuales u homosexuales, que reclaman legitimidad social y, en ocasiones, regulación legal 10 . En contraposición a la familia- institución (matrimonio), y no obstante cierta hostilidad basada en prejuicios morales, aparece la ―nueva‖ familia surgida de una nueva visión de esta como un lugar privilegiado de afirmación y realización de la personalidad de los individuos. Así, la tendencia hacia la afirmación del individualismo en las relaciones familiares viene confirmada en la realidad social por factores como el aumento de divorcios, reducción de la natalidad, reducción del matrimonio y el surgimiento de múltiples realidades familiares alternativas a la conyugal, como son las uniones de hecho, las que, gracias al pluralismo en materia familiar, no son más vistas con recelo, reprobación moral y jurídica, sino que existe una consideración más positiva del fenómeno. 4. Reconocimiento constitucional y legislativo El incremento de las prácticas convivenciales y la mayor secularización de la sociedad y del Estado fueron imponiendo un contexto a partir del cual se empezaron a plantear respuestas —primero a nivel 9 VEGA MERE, Yuri. Las Nuevas Fronteras del Derecho de Familia. Op. Cit., p. 56. 10 IGLESIAS DE USSEL, Julio. Crisis y vitalidad de la familia, en Familias y parejas: paradojas y nuevas opciones, en Revista de Occidente. Diciembre de 1997, Nº 199, Madrid, p. 22. Citado por VEGA MERE, Yuri. Op. Cit., p. 59.
  17. 17. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 17 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 jurisprudencial y luego constitucionalmente— a esta realidad social. En ese sentido, la Constitución Política de 1979 reconoce por primera vez a nivel constitucional la unión de hecho. Pero ese reconocimiento no estuvo exento de una fuerte oposición sustentada en que se debilitaba la institución familiar, así como que esas ―uniones irregulares‖ respondían a una realidad no tan frecuente, que se daba sobre todo entre personas modestas que no tenían muchos bienes que distribuir 11 , evidenciándose los prejuicios que acompañaban a los constituyentes. El texto aprobado por la Constitución Política de 1979 en su Artículo 9º dispuso que ―la unión estable de un varón y una mujer, libres de impedimento matrimonial, que forman un hogar de hecho por el tiempo y en las condiciones que señala la ley, da lugar a una sociedad de bienes que se sujeta al régimen de la sociedad de gananciales en cuanto es aplicable‖. En la Asamblea Constituyente se argumentó que la incorporación de la unión de hecho se debió al reconocimiento de una realidad social que involucraba a un gran número de personas. Se anotó que al momento de la separación de las uniones libres se presentaban situaciones inicuas, por cuanto en la mayoría de ocasiones el varón terminaba por apoderarse de los bienes adquiridos por la pareja durante la convivencia. Si bien tal problema ya había sido abordado por el órgano jurisdiccional, entendiendo que se estaba frente a un enriquecimiento ilícito, el constituyente de 1979 optó por reconocer esta figura a fin de brindar una solución a tal problemática. Razones similares justificaron que el constituyente de 1993 mantuviera la unión de hecho sin mayores modificaciones. Es de advertir que, con este reconocimiento constitucional se legitiman y se salvaguarda la dignidad de aquellas personas que habían optado por la convivencia. Asimismo, pasan a ser considerados familia, por consiguiente merecedora de la protección del Estado 12 . 11 Posición sustentada por Andrés Aramburú Menchaca. Diario de Debates de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente, 1978-1979, Tomo IV, pp. 432-433, citado por CÓRDOVA FLORES, Álvaro. Op. cit., p. 12. 12 Sentencia del Tribunal Constitucional. Expediente Nº 06572-2006-PA/TC. Fundamento 12. El Código Civil de 1984 perpetuó los valores y prejuicios del constituyente de 1979 en materia de unión de hecho. Resulta que el legislador ordinario no tuvo la intención de instaurar un régimen de protección de la convivencia, pues su ―ideal‖ era lograr su paulatina disminución y eventual desaparición, y no crear un matrimonio de segunda clase. Así, el Artículo 326º del Código Civil reconoció, originalmente, algunos efectos —en principio patrimoniales— a la unión de hecho propia. Ese artículo se incardinó dentro de un régimen legal que obedeció al concepto cerrado de familia, al concepto tradicional asentado en el matrimonio, opción plagada de prejuicios, que respondía al viejo modelo y al anhelo de la unión controlada por el Estado y por la moral laica que heredó la misión legitimadora del sexo de la Iglesia Católica. No obstante lo anterior, actualmente, la convivencia ha recibido serias y amplias adhesiones desde que la cuarta parte de la población peruana vive en familias sin matrimonio y que, a diferencia de los prejuicios insostenibles, las uniones de hecho no pertenecen a ningún estrato en especial. En ese sentido, y en concordancia con el principio constitucional de protección de la familia 13 , la Ley N° 30007 constituye un hito en la regulación de este fenómeno social, por cuanto se aparta de las consideraciones negativas que estigmatizaron durante siglos a los convivientes, reconociéndoles derechos sucesorios —que serán objeto de una próxima opinión—. FUNDAMENTO DE LA MAYORÍA DE EDAD EN DERECHO PENAL PERUANO Por: MARCOS IVAN GALVAN RAMOS Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria La ley establece un rango etario para diferenciar a los menores de los mayores de edad. En el caso peruano, 13 ANGELINO PÉREZ, Seti Jair. El principio constitucional de protección de la familia. Boletín de la Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Año N° I, N° 8, Noviembre - Diciembre de 2012, p. 25. En: http://www.minjus.gob.pe/wp- content/uploads/2013/02/Bolet%C3%ADn-DGDOJ- MINJUS-N%C2%BA-08.pdf (Visitado el 02 de mayo de 2013)
  18. 18. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 18 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “(…) el establecimiento de una edad determinada comprende un mecanismo de seguridad jurídica que brinda estabilidad a la regulación de conductas y a la interacción de las personas. Es así que la reducción del rango etario de la mayoría de edad, establecido por largo tiempo en el caso peruano, comprende una transgresión a dicha garantía”. se establece como minoría de edad el intervalo etario por debajo de los dieciocho (18) años. Esta circunstancia implica diversas repercusiones jurídicas que en el ámbito penal se traducen en la problemática de la capacidad culpabilística (imputabilidad) para la comisión de delitos. De este modo, el menor de edad es considerado inimputable ante la presunción de su imposibilidad para comprender la ilicitud de su acto, y poder comportarse conforme a ello. Si bien se trata de una presunción legal, pues no existe una explicación fehaciente que compruebe empíricamente la imposibilidad de motivación normativa por parte del considerado ―menor‖; debe advertirse la necesidad de contar con un límite etario consolidado legalmente con una permanencia que no pueda ser desvirtuada. El enfoque etario responde a una etapa del desarrollo humano cuya realidad psicosomática inestable es incuestionable (adolescencia) 14 . La tradición de ciencias experimentales permite afirmar el desequilibro emocional y las manifestaciones de desarrollo que presenta una persona durante esta etapa, pudiendo extenderse, inclusive, más allá de lo previsto. Esta evolución progresiva es incompatible con cualquier hipótesis experimental que fragmente límites cronológicos exactos e inalterables en los cambios psicológicos y/o fisiológicos que se producen en el ser humano. En un sentido particular, el sistema jurídico-penal aprovechará su metodología valorativa para establecer límites que respondan a su eficiencia regulativa. Con ello, si bien el Derecho estaría transgrediendo el relativismo temporal de las perspectivas científico-experimentales, a su vez, consolida su función como mecanismo de control 14 Vide REYES ECHANDIA, Alfonso. Imputabilidad. Reimpresión de la quinta edición, Temis, Bogotá, 2004, p. 42 y s. social que debe acondicionar la convivencia, y no obstaculizarla con flexibilidades o vacíos regulativos. La primacía de una realidad inestable al descubierto comprende, entonces, un intervalo temporal progresivo que (aun) en su delimitación relativa permite a la decisión jurídico-política, proponer un límite etario exacto en un lapso que asegure la existencia de inestabilidad psicosomática en el desarrollo humano: las personas menores de dieciocho (18) años. No obstante, ello aún deja sin resolución la problemática referida al fundamento del límite etario establecido. En realidad, se trata de una decisión político criminal, esto es, una convencionalidad regulativa a favor de la estabilidad de la interacción social. La actividad de oficializar una propuesta de rangos etarios definidos comprende una estrategia de naturaleza garantista que evita la inseguridad jurídica, y excluye a ciertos sujetos (menores) el padecimiento como usuarios del sistema penal. Omitir la delimitación etaria que distinga los mayores de los menores de edad no solo significaría desconocer el proceso evolutivo del desarrollo humano de carácter complejo y de implicancias importantes para las capacidades intelectual, emocional y biológica; sino que permitiría la construcción de un discurso arbitrario del sistema penal en el que cualquier individuo, sin importar su edad, podría ser sancionado con una pena. En este supuesto, cada individuo sería objeto de un diagnóstico individual para evaluar su motivabilidad o discernimiento frente a la norma, pudiendo establecerse la responsabilidad penal a escalas etarias inaceptables. Un gran ejemplo es lo acontecido en épocas pasadas en nuestro país con el Código Penal de 1862 (anterior inmediato al de 1924). Este conjunto normativo establecía como un supuesto de exención de responsabilidad criminal al mayor de nueve y menor de quince años, a no ser que se pruebe que obró con discernimiento (Numeral del Artículo 8º). La fórmula normativa no solo es reprochable por el extremo menor del rango etario que prescribe (9 años de
  19. 19. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 19 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 edad), sino porque avala una presunción probatoria que sabotea la posibilidad de definir una edad mínima que limite el alcance de la norma. De este modo, la sistemática del cuerpo normativo presenta una contradicción evidente. Por un lado, afirma la posibilidad de descubrir empíricamente el discernimiento de una persona; mientras que por otro, establece un límite etario (9 años de edad) presuponiendo que los que no lo han sobrepasado, no tienen discernimiento; y los que sí lo han hecho, sí lo tienen. Clara manifestación de inseguridad jurídica. No presentó la misma contradicción el Código Penal de 1924. Este plexo normativo dispuso el límite etario para responsabilizar penalmente a los dieciocho (18) años de edad (Artículo 142º). Como bien señalaba el maestro Peña Cabrera, se trataba de una presunción juris et de jure de falta de madurez mental, en tanto no existe una comprobación empírica, sino más bien, formal 15 . Esta fórmula será replicada por nuestro Código Penal vigente de 1991 en cuanto al límite etario (Artículo 20º). Del breve recuento referido a la mayoría de edad penal en el Perú, se desprende una tradición casi centenaria de concebir este rango etario a los dieciocho (18) años. De este modo, debe comprenderse que esta duración no responde a una costumbre meramente legalista, sino a la consolidación de la seguridad jurídica como institución necesaria dentro de un cuerpo normativo. Si bien esta permanencia sugiere un mayor arraigo en nuestro argumento, no debe tomarse como condición necesaria para aludir a la seguridad jurídica. El incremento de la mayoría de edad podría considerarse resultado de una política criminal respetuosa (aún) del desarrollo progresivo del ser humano y de su inestabilidad integral durante cierta etapa de vida; no obstante, la reducción de aquella no solo desvirtuaría la decisión político criminal de generar seguridad jurídica con el establecimiento de una mayoría de edad penal exacta; sino que generaría un riesgo permanente de manipulación coyuntural que desvirtuaría la naturaleza garantista de la delimitación. No habría obstáculo para detener propuestas legislativas que pretendan reducir cada 15 PEÑA CABRERA, Raúl. Derecho Penal peruano parte general, s/e, Lima, 1977, p. 182. vez más el rango etario. De este modo, una política criminal reactiva (no reflexiva) que argumente (afirme) la posibilidad de motivación normativa que poseen los considerados menores de edad, encontraría oportunidad para reducir el límite etario hasta niveles insospechados, tal como ocurrió en el Código de 1862. La capacidad regulativa del sistema jurídico-penal perdería, entonces, eficiencia. En conclusión, el establecimiento de una edad determinada comprende un mecanismo de seguridad jurídica que brinda estabilidad a la regulación de conductas y a la interacción de las personas. Es así que la reducción del rango etario de la mayoría de edad, establecido por largo tiempo en el caso peruano, comprende una transgresión a dicha garantía. LA POLÍTICA CRIMINAL COMO POLÍTICA SOCIAL DE ESTADO Por: GERARDO JACK SÁNCHEZ GALLOZO Abogado Dirección General de Política Criminal y Penitenciaria El 30 de noviembre de 2011, el Congreso de la República promulgó la Ley N° 29807 que creó el Consejo Nacional de Política Criminal como órgano interinstitucional adscrito al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, encargado de planificar, articular, supervisar y dar seguimiento a la política criminal del Estado. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 008-2012-JUS publicado el 21 de marzo de 2012, se aprobó el Reglamento del Consejo Nacional de Política Criminal, norma que en su Artículo 2° define a la política criminal como el conjunto de medidas dispuestas por el Estado para frenar la criminalidad (delito-delincuente) y la criminalización (pena-y función resocializadora), dedicadas especialmente a la prevención, represión y control del delito. 1. Origen de las Políticas Sociales del Estado Para lograr un acercamiento al concepto de política criminal, debemos entender que antes de la visión legal-penal de la que está nutrida en su esencia, la política criminal es una política social en general de Estado. Las medidas de orden social son la expresión política visible de las acciones del Estado en favor de
  20. 20. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 20 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “La justificación de las penas privativas de la libertad es, en definitiva, proteger a la sociedad contra el delito”. toda la sociedad. La política social de los Estados surgen a consecuencia de la revolución industrial, cuando los Estados liberales confiaron a las empresa privadas la ejecución de ciertas medidas en protección de los sectores sociales, medidas que en el Siglo XX se adoptaron exclusivamente como política del Estado, surgiendo entonces las políticas sociales, como respuesta de los Estados para reducir el costo de la industrialización mediante el mejoramiento de las condiciones de vida, del trabajo de los obreros y compensación de riesgos de los empleos. Esta no es la obra en que debe analizar estos factores históricos, pero es así, en suma, como se institucionalizaron las políticas sociales del Estado. La justificación de las penas privativas de la libertad es, en definitiva, proteger a la sociedad contra el delito. Así, el ius puniendi del Estado es entendido como la potestad coercitiva y ―el ejercicio de su poder punitivo está determinado por las opciones sociales y políticas que haya adoptado en relación con la organización de la comunidad, en general. Por lo tanto, la política criminal del Estado se halla encuadrada y condicionada por su política social general‖ 16 . La política criminal 17 se entendió hasta hace muy poco, como un mecanismo del Estado de reducir los actos delictivos, controlar la criminalidad. Sin embargo, luego de una atención necesaria e impostergable de la víctima, siempre olvidada y desatendida por la legislación penal, diversos estudios victimológicos inclinaron hacia la tendencia actual de enfocarse también sobre las necesidades de la víctima y de la sociedad, los alcances de la política criminal se extendieron también hacia la prevención criminal. 16 HURTADO POZO, José. Manual de Derecho Penal. Lima: Grijley, 2005. 17 La Política Criminal se debía apoyar necesariamente –tal como lo concebía Von Listz- en la realidad; por el contrario, la ciencia del derecho penal se debía ocupar de cuestiones del deber-ser; si la diferencia básica de ambas formas de pensamiento hace aparecer ―al ser y al deber-ser como dos mundos separados, una introducción a la política criminal en la ciencia del derecho penal era totalmente impropia‖. BACIGALUPO, Enrique. Derecho Penal - Parte General. 1ª Edición. Lima: Ara Editores. 2004 pp. 72-73. Franz Von Liszt 18 sostiene que la política criminal es el conjunto sistemático de los principios fundados en la investigación científica de las causas del delito y de los efectos de la pena, según los cuales el Estado ha de llevar a cabo la lucha contra el delito por medio de la pena. Giuseppe Maggiore define a la política criminal como la ciencia o arte de los medios que se sirve el Estado para prevenir y reprimir los delitos. Similar posición asume Mezger 19 , quien ve a la política criminal en un sentido amplio, considerándola como el conjunto de todas las medidas estatales para la prevención del delito y la lucha contra el delito. Podemos concluir, entonces, que la política estatal en materia criminal involucra la acción planificada de procedimientos preventivos, represivos y resocializadores contra el problema de la criminalidad. 2. Prevención del delito como estrategia de reducción de delitos En este orden de ideas, la prevención del delito engloba las estrategias y medidas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan delitos y sus posibles efectos perjudiciales para las personas y la sociedad. La Constitución Política del Perú de 1993 establece en el primer párrafo de su Artículo 44º la ―finalidad preventiva general de la pena‖ y la ha regulado de la siguiente manera: ―Son deberes primordiales del Estado: defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación‖. Según este precepto constitucional, el Estado tiene la obligación de proteger a la población de las amenazas contra su seguridad, y se podría concluir que incluye a estas tareas, el trazar las políticas criminales otorgando una finalidad intimidatoria de la pena. Por ello, el Estado 18 Es VON LISZT el primer sistematizador del concepto de delito en un plano estrictamente jurídico. Representante de la Escuela Sociológica o Escuela de la Política Criminal: ésta concibe el delito como el producto de influencias ambientales y de disposiciones individuales cuya interacción varía según la categoría del delincuente y con respecto al problema planteado. 19 ZIPF, Heing. ―Introducción a la Política Criminal‖, Cap. I; Ed. Revista de Derecho Privado, Jaén España, 1979.
  21. 21. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 21 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 “(…) la política estatal en materia criminal involucra la acción planificada de procedimientos preventivos, represivos y resocializadores contra el problema de la criminalidad”. diseña políticas criminales a fin de asegurar la seguridad de la población y el orden público interno y, por ello, la Constitución le ha otorgado al legislador un amplio margen de acción para elaborar las políticas criminales en salvaguarda de la población. 3. Política Criminal y Represión En el Perú, la política social criminal se ha limitado a una simple (y limitada) reacción legislativa frente al fenómeno delictivo que aumenta peligrosamente en nuestro país. El problema se origina no tanto en razón de la incapacidad funcional del sistema de administración de justicia, sino, decisivamente, al carácter eminentemente represivo del sistema penal. Ello se debe al aumento de la criminalidad en el Perú, que implica a su vez aumento de la inseguridad ciudadana y repercute en la demanda social (justa) de eficacia en las medidas del Estado y que son atendidas coyunturalmente, incrementándose la pena de los delitos de impacto social y limitándose el otorgamiento de los beneficios penitenciarios. La atribución de promulgación de normas penales las ejerce el Legislativo, pero ella debe ser conforme a pautas doctrinarias que la refuercen y den legitimidad 20 . Es cierto que el orden jurídico y, la normativa penal deben responder necesidades de la realidad social, económica y cultural de nuestro país. Sin embargo, las medidas populistas son impedimentos para elaborar y aplicar una política criminal eficaz y coherente. La interrogante necesaria es si elevar las penalidades o limitar los beneficios penitenciarios han logrado reducir la criminalidad en el Perú. No debemos olvidar que hallándose el Derecho Penal en el límite con el derecho fundamental de la libertad individual, su restricción solo debe ser empleado ante 20 ―El Derecho penal es la infranqueable barrera de la política criminal", esta frase de Franz Von Liszt pone en relieve una tensión que todavía hoy está viva en nuestra ciencia. Ella opone a los métodos jurídicos en sentido estricto de ordenación y elaboración sistemático-conceptual de los presupuestos del delito los principios del tratamiento adecuado de la conducta desviada que descansan en fundamentos empíricos. ROXIN, Claus. Política Criminal y el Sistema del Derecho Penal. Segunda Edición. Editorial Hammurabi. Argentina 2002. p. 31-32. la inaplicabilidad de otros procedimientos, como la disciplinaria o administrativo sancionador, y solo criminalizar conductas y aumentar penas, cuando no existan otros instrumentos de protección de estos bienes jurídicos. La obligación constitucional del Estado peruano de sancionar los delitos no debe agotarse criminalizando los delitos con penas severas, sino que, además, para llegar a tal cometido debe procurarse el establecimiento de procedimientos de investigación eficientes, es decir, que objetivamente demuestren resultados cada vez más eficaces. Como vemos, se trata, de una tarea constitucionalmente exigible al Estado peruano para que adopte las diversas medidas legislativas y administrativas destinadas a sancionar eficazmente el delito en sus diferentes modalidades. Conclusión Consideramos fundamental un cambio de estrategia, dando más importancia al análisis, factores, estadísticas y estudios multidisciplinarios como la sociología, psicología y la estadística como instrumentos de combate del crimen y, sobre todo, de su prevención, teniendo en consideración que la sobrecriminalización no disminuye ni frena los índices de criminalidad. En este contexto, surge el Consejo Nacional de Política Criminal como una medida acertada del gobierno de abordar inteligentemente el problema de la criminalidad con acciones a mediano y largo plazo mediante un plan nacional, que involucre todas las áreas competentes de política estatal, estudiando las causas para obtener un diagnóstico serio y poder contrarrestarlo estratégicamente desde todas sus fases, y con total respeto de los derechos fundamentales de las personas.
  22. 22. Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico Página 22 BOLETÍN DGDOJ AÑO Nº 2, Nº 2, MARZO – ABRIL DE 2013 A NORMA RELEVANTE Fecha de Publicación Decreto Supremo Nº 002-2013-JUS Modifican el Decreto Supremo Nº 014-2010- JUS, que aprueba medidas de promoción para garantizar la seguridad jurídica de predios ubicados en determinados distritos ubicados en zonas pobres, de extrema pobreza y de frontera 2 de marzo de 2013 Decreto Supremo Nº 003-2013-JUS Aprueban Reglamento de la Ley Nº 29733, Ley de Protección de Datos Personales 22 de marzo de 2013 Decreto Supremo Nº 004-2013-JUS Aprueban Tasa Registral para el Servicio de Base Gráfica Catastral en archivo digital 27 de marzo de 2013 Decreto Supremo Nº 005-2013-JUS Decreto Supremo que inicia el proceso de identificación y difusión de las normas sin vigencia del Poder Ejecutivo 13 de abril de 2013 Resolución Ministerial Nº 0108-2013-JUS Aprueban el Plan de Desarrollo de las Personas al Servicio del Estado 2013 del Ministerio 25 de abril de 2013 Resolución Ministerial Nº 0091-2013-JUS Aprueban Plan Operativo Institucional del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos para el Año Fiscal 2013 4 de abril de 2013 Resolución Ministerial Nº 0092-2013-JUS Actualizan el Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA del Ministerio 4 de abril de 2013 Resolución Ministerial Nº 0063-2013-JUS Aprueban Directiva ―Normas y procedimientos que regulan el traslado temporal de notarios‖ 10 de marzo de 2013 Resolución Ministerial Nº 0053-2013-JUS Aprueban el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2013-2017 del Sector Justicia y Derechos Humanos 7 de marzo de 2013 V. NORMAS RELEVANTES DEL SECTOR JUSTICIA

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