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la fiscalía y el cumplimiento del principio de mínima intervención penal

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  1. 1. LA FISCALIA Y EL CUMPLIMIENTO DEL PRINCIPIO DE MÍNIMA INTERVENCION PENAL GRUPO AGUA N.- 2 INTEGRANTES: LAURA CABRERA CHRISTIAN RODRIGUEZ PEDRO TISALEMA TEMA:
  2. 2. La Fiscalía y el cumplimiento del principio de mínima intervención penal I. Introducción “Claus Roxin define el principio de oportunidad, obviamente reglado, como aquel mediante el cual se autoriza al Fiscal a optar entre elevar la acción o abstenerse de hacerlo – archivando el proceso –cuando las investigaciones levadas a cabo conduzcan a la conclusión de que el acusado, con gran probabilidad, ha cometido un delito” Uno de los problemas endémicos de la justicia criminal es la sobrecarga de trabajo. Para evitar dicho problema, los sistemas reformados han establecido un conjunto de facultades discrecionales o criterios de oportunidad para que los fiscales puedan seleccionar los casos que reciben y así mantener la carga de trabajo del sistema dentro de parámetros que le permitan operar con eficacia y calidad. No obstante lo anterior, las estadísticas disponibles dan cuenta que en nuestro país, dichas facultades son sub- utilizadas por los fiscales con lo que el esperado efecto de racionalizar la carga de trabajo del sistema no se ha producido. En buena medida esta sub-utilización surge como consecuencia de problemas en el diseño y gestión del trabajo al interior de la Fiscalía. Por lo que es de trascendental importancia la forma en que se organicen las fiscalías, esto para desarrollar un sistema eficaz de persecución penal y de aplicación del principio de oportunidad. II. Desarrollo La Constitución de la República del Ecuador a través del Artículo 195, ha entregado la titularidad de la investigación penal, siendo que durante el proceso la ejercerá con sujeción a los principios de oportunidad y mínima intervención penal, esto para llevar los casos penalmente relevantes a juicio, pues no es posible que la fiscalía lleve todos los casos que se le pone en su conocimiento a audiencias, ya que no se alcanzaría el tiempo para coordinar la presencia de quienes allí deban comparecer, entrevistar personas con diversos fines, coordinarse con la policía, etc., todo ello sujeto a las condiciones propias de la oralidad adversarial, y es así que al pretender atender todos los casos empieza aparecer las ineficiencias en los propios actores, teniendo una fiscalía saturada, los juicios se pierden, los detenidos quedan libres, los casos son sobreseídos, todo ello en un contexto de gran exposición pública de las instituciones.  Una Fiscalía saturada: En nuestro país con frecuencia se escucha en los medios de comunicación que existen fiscalías saturadas de casos, con muy poca o ninguna capacidad de hacerse cargo substancialmente de sus causas o de dirigir realmente a la policía, ocupando partes substanciales de su tiempo esperando audiencias, o yendo a
  3. 3. audiencias que finalmente no se realizan, por más esfuerzo que realice la Judicatura para que exista cero audiencias fallidas, pero el con frecuencia fracaso de las mismas se deriva en la falta de comparecencia de su propia prueba (testigos de cargo), o en trabajo administrativo que podría perfectamente ser realizado por una secretaria o un técnico. En suma, lo que los reportes muestran con demasiada frecuencia a lo largo del país fiscalías sobrepasadas por la carga de trabajo, devoradas por el monstruo del flujo de casos, con baja capacidad para hacerse cargo substancialmente de los casos y de la dirección de la policía y de las investigaciones, en el contexto de un plan político criminal deliberado. En este contexto, es común escuchar a los fiscales provinciales, o los mismos fiscales quejarse de falta de recursos como explicación a la situación de colapso descrita en el párrafo anterior. Es posible que en muchas fiscalías éste sea realmente el caso. Sin embargo, cuando uno observa las prácticas de las fiscalías, se observan a la par dos factores adicionales que resultan determinantes para esta situación: a) débil o ninguna racionalización de los recursos de persecución; y b) malos métodos de organización del trabajo. Si la Fiscalía gasta sus recursos persiguiendo delitos ininvestigables, insignificantes o falsos delitos, entonces no se puede quejar de no tener recursos para investigar apropiadamente los homicidios y las violaciones; simplemente está gastando los recursos en otra cosa. Y si los fiscales gastan la mitad del día sacando fotocopias o rellenando planillas de escritos, entonces no es que no haya suficientes fiscales, es sólo que le estamos pagando a un abogado entrenado, con sueldo de abogado y mucha formación universitaria para que haga el trabajo de una secretaria.  Racionalización de los recursos y selectividad En primer lugar, cuando uno observa estas fiscalías ‘colapsadas’, una primera cuestión que llama la atención es que se trata de instituciones con muy poca o ninguna capacidad de discriminar entre los casos que reciben, en términos de distinguir entre aquellos con los que el sistema puede trabajar y aquellos con los que no; distinguir entre causas más importantes y aquellas que lo son menos, así como entre las diferentes soluciones que dicha discriminación pueda generar. Así, con frecuencia una cantidad relevante de los recursos invertidos en la persecución están destinados a casos que, por diversas pero definitivas y conocidas razones, no tienen destino (no hay antecedentes para investigar en serio el caso, son denuncias que no constituyen realmente delitos, la responsabilidad penal está extinguida, etc. Todo el sistema está consciente de que el caso no tiene destino desde momentos muy tempranos de la investigación, en muchas ocasiones prácticamente desde la denuncia misma y aun así recursos substanciales son destinados a dichas causas. De esta misma manera, en muchas otras ocasiones recursos substanciales del sistema que son
  4. 4. requeridos en la investigación de las causas más graves y complejas, son en cambio distraídos en casos de menor importancia, en cuya persecución muchas veces ni siquiera la víctima está interesada. Una primera gran área relativa a la mejor gestión de la Fiscalía, entonces, está constituida por la posibilidad y capacidad que tenga éste para racionalizar su carga de trabajo, en términos de focalizar sus recursos inevitablemente escasos en los casos que más ameriten dicha inversión. Esta racionalización de los recursos se traduce, idealmente, en dos tipos de herramientas normativas: por una parte, en la identificación temprana de casos que, por diversas razones, no requieran de una investigación y de un juicio oral completo y puedan, por lo tanto, ser juzgados a través de procedimientos más sencillos y menos costosos, el segundo conjunto de instrumentos normativos se traducen en un conjunto de facultades para archivar casos o abandonar los ya iniciados, típicamente radicadas en la Fiscalía. Este esfuerzo de racionalización tiene que ver con la idea de que, simplemente, no hay recursos para investigar sino una porción, siempre bastante menor, de los delitos que llegan a conocimiento del sistema.  Selectividad y principio de legalidad procesal El principal obstáculo a la selectividad por parte de la Fiscalía es el principio de legalidad procesal, que más allá de la norma expresa constituye una máxima cultural ideológica del procesalismo penal, la idea de que todos los delitos deben ser perseguidos hasta las últimas consecuencias. Para la cultura procesal penal, la idea de que una denuncia penal pueda ser expresa y formalmente archivada siempre ha resultado “escandalosa”. El principio de legalidad es uno de los principios intocables de la ideología y de la dogmática procesal penal tradicional en nuestros países. Y por lo mismo, probablemente no hay ejemplo más extraordinario y elocuente de hasta qué punto la dogmática procesal abandonó todo contacto con la realidad a la que estaba destinada a servir y cuyos problemas estaba llamada a resolver, hoy en día la evidencia es abrumadora en varios puntos que hacen del principio de legalidad procesal, afirmado así, en términos absolutos, una pura insensatez: A. Ningún Estado del planeta, incluidos los más ricos y modernos, pueden investigar sino una porción de los delitos que llegan a su conocimiento. B. Hay delitos que, bajo ciertas circunstancias, simplemente no son investigables. C. En muchas ocasiones en que el aparato de persecución está frente a estas situaciones, las reconoce de manera muy temprana, casi coetáneamente con la denuncia misma.
  5. 5. D. El sistema de todos modos, en los hechos, selecciona. La obligación legal impuesta por el principio de legalidad es incapaz de modificar esta realidad. Simplemente no se puede renunciar a ella en los hechos. Si la ley no le permite al sistema seleccionar, el sistema va a generar mecanismos de selección informal, que, adicionalmente, van a presentar los siguientes tres problemas: D.1. Van a tener lugar fuera de todo control y en condiciones de baja o ninguna transparencia; no vamos a saber quién exactamente toma la decisión, con arreglo a qué criterios, corrupción y negligencia incluidos. D.2. Los centros de decisión van a estar dispersos en todos los agentes del sistema (fiscales, funcionarios administrativos de la fiscalía o los tribunales, policías, jueces, Cortes, etc.) y, por lo tanto, las decisiones van a ser tomadas sin arreglo a ningún plan determinado. En el escenario de escasez de recursos para la persecución, no necesariamente el sistema los va a estar focalizando en los casos que más nos interesa perseguir; tal vez el hurto de bagatela se lleve adelante hasta el juicio, mientras una violación es olvidada por el sistema; tal vez la investigación costosa de una lesión menor merme los recursos disponibles para investigar un homicidio; y así suma y sigue. D.3. La falta de transparencia en la decisión va a impactar igualmente en las posibilidades de medir los indicadores de gestión y calidad del sistema, pues éste va a ocultar las cifras específicas sobre estos casos o su duración, y, en cambio, estas desestimaciones van a ser disfrazados bajo formas legales de término o derechamente ocultadas. E. A cambio de todo lo anterior y como consecuencia, dado que el principio de legalidad obliga al sistema a dar una apariencia de cumplimiento con la norma, enormes cantidades de recursos van a ser derrochados simplemente para generar esta apariencia de legalidad: los casos van a ingresar al circuito, van a requerir tiempo de fiscales, jueces y/o defensores; órdenes de investigar (sin destino) van a saturar a las policías, quienes van a mermar los recursos con que cuenten para dedicarse a los casos realmente “trabajables”; la víctima, los testigos y los imputados van a ser obligados a perder cantidades substanciales de tiempo en la tramitación de casos que, desde el primer día, se sabían inconducentes; el sistema les va a decir falsamente que el caso está siendo investigado y va a generar expectativas que en definitiva va a frustrar.  Organización del trabajo: Una segunda cuestión que se observa en las fiscalías que declaran estar colapsadas es que la organización del trabajo responde a modelos bastante tradicionales, en general rígidos y anticuados desde el punto de vista de los conocimientos comparados en materia de organización de la persecución penal. En realidad, las fiscalías exhiben con frecuencia muy poca o ninguna
  6. 6. dedicación real a buscar modelos más eficientes de organización del trabajo, evaluarlos, corregirlos y sofisticarlos; como si el modo de trabajo más eficiente de los fiscales pudiera surgir espontáneamente de la simple distribución entre ellos de las denuncias, o el hecho de distribuir los casos por delitos por cada fiscal en su Unidad. Por lo general el modo de organizar el trabajo responde a un modelo bastante reflejo de la organización judicial, en que una cierta “cartera de causas” es asignada a un fiscal y éste debe realizar respecto de aquellas todas las gestiones que las mismas demanden. Hay, sin embargo, otras y mejores maneras de hacerlo, como hemos hablado en líneas anteriores, debe existir un filtro de causas penalmente relevantes que puedan llegar a juicio, trabajo que puede ser realizado por un fiscal y equipo técnico especializado en identificar de primera mano aquellos casos, que inclusive no tienen antecedentes suficientes o que no constituyen delitos.  Casos sin antecedentes suficientes El núcleo del problema que esta hipótesis plantea es la posibilidad de que la Fiscalía archive causas cuando, en su mejor juicio profesional, no hay antecedentes que permitan realizan una investigación conducente, y dichos antecedentes tampoco van a aparecer con mayor investigación o con el transcurso de más tiempo. Uno de las ideas más dañinas sobre la que se ha asentado el principio de legalidad procesal es el mito de la investigación policial; la imagen de Sherlock Holmes buscando evidencia con una lupa y descubriendo al culpable en un proceso deductivo a través del tiempo. Hoy en día se sabe mucho más acerca de cómo trabaja la policía. Los últimos 30 años, especialmente en el mundo anglosajón, han producido investigación empírica a estas alturas bastante vasta acerca del trabajo policial, sus posibilidades y limitaciones. Una conclusión emerge de allí con fuerza: para cierto tipo de delitos, o el núcleo de la prueba es obtenido en momentos muy cercanos a la comisión misma del delito, o dicha prueba no se va a poder obtener del todo, al menos deliberadamente; en estos delitos, entonces, lo que tradicionalmente se conoce como “investigación policial”, la idea de que un investigador va a encontrar prueba a lo largo del tiempo a través de una investigación racionalmente orientada, es un mito. Estos delitos simplemente no son investigables. Esta imposibilidad, a su turno, es estructural. No obedece a negligencia o incapacidades del aparato de persecución, sino a limitaciones inherentes a dichos delitos y su investigación. Pensemos en los casos que representan el ejemplo mas paradigmático de esta situación: los robos, hurtos, o asaltos en la vía pública, en los que el hechor no es detenido en flagrancia y logra fugarse: se trata de un delincuente desconocido para la víctima, usualmente con muy bajas posibilidades de identificación por parte de ésta u otros testigos, y aun cuando dicha identificación se produzca difícilmente va a ser hallado con las evidencias.
  7. 7.  Costos de legitimidad y víctima: El primer problema que ofrece esta institución es que ella representa y transparenta las limitaciones del sistema: se trata precisamente de una institución que sincera el hecho de que no puede investigar efectivamente los casos que caen bajo su ámbito de aplicación; que toma la decisión deliberada de, por lo tanto, no invertir recursos en dichos casos, y de hacer pública y formal esta decisión comunicándosela a la víctima. En este sentido, trae aparejada costos de legitimidad más o menos inevitables, que pueden ser manejados mejor o peor; mal manejados, pueden ser muy problemáticos para la legitimidad general del sistema. A su turno, la legitimidad del sistema la percepción de la gente de que es una buena cosa la instalación de un sistema acusatorio es un factor clave, especialmente en la primera época de implementación. Mal manejado este tema, entonces, lo que genera en el peor escenario es que la opinión pública, las víctimas, los medios de comunicación y el mundo político ven desfilar casos y casos que ingresan al sistema y que son archivados algunos días después, sin que la Fiscalía dé ninguna explicación; las víctimas sienten que son desatendidas y que recurrir al sistema de justicia es inútil; y crece en la opinión pública la sensación de impunidad. El escenario recién descrito, sin embargo, no debe apurar la conclusión de que “entonces no hay que contemplar esta institución!”. Como ya dijimos, no contemplarla genera aún más problemas. Como suele ocurrir, los problemas que genera cuando se lo hace mal no se solucionan con no hacerlo, sino con hacerlo bien. En el caso del Archivo provisional esto pasa por contemplar la cuestión de la legitimidad como un problema al que la Fiscalía debe estar muy atenta y para el cual debe diseñar respuestas, políticas y procesos de trabajo. La mejor versión de un sistema haciéndose cargo de este tema debe combinar tanto cuestiones de rol, como cuestiones normativas (límites y controles a esta facultad). En cuanto a lo primero la cuestión de rol, la Fiscalía deberá desarrollar procedimientos de trabajo para comunicar y explicar la decisión a las víctimas; en ocasiones lo hará personalmente el propio fiscal del caso, otro fiscal, otro profesional entrenado (asistente judicial), en ocasiones lo hará por escrito de un modo sensible y que la invite a obtener información adicional que permita continuar la persecución. Así, por ejemplo, consideremos la siguiente carta: “ señor Perico Perez, la Fiscalía le informa que, haciendo uso de la facultad prevista en el artículo 586 del Código Orgánico Integral Penal, la Investigación Previa 2004-1507 ha sido archivada. Considérese la presente como la comunicación exigida para los efectos del artículo 587 ibidem”. Este se trata de un texto frío, impersonal, que le habla a la víctima en un lenguaje que probablemente está fuera de su comprensión y que, en definitiva, el único mensaje que parece transmitir es que su caso simplemente no recibió atención del Estado. Por lo tanto la carta correcta sería
  8. 8. Tratemos de concebir una mejor carta: “Señor Perico Perez, hemos recibido con fecha 13 de agosto de este año su denuncia relativa al robo del que fue víctima en la intersección de las calles 12 de noviembre y montalvo. Queremos decirle antes que nada que lamentamos la violencia de la que fue objeto. La Fiscalía trabaja arduamente para hacer hechos como éste no queden impunes y que la ciudadanía pueda sentirse tranquila y segura. Sin embargo, el día que concurrió a nuestras dependencias a presentar su denuncia, nos dijo que no tenía ninguna información acerca de la persona que lo asaltó. Desafortunadamente, sin alguna información que nos permita identificar a su agresor no podemos seguir adelante hacia un juicio. Hacerlo sería malgastar su tiempo y generarle falsas expectativas acerca de las posibilidades de éxito de esta investigación. Es por esta razón que vamos a enviar su caso a un archivo central de nuestras oficinas, desde el que podremos comparar su caso con el de otras personas y tratar, de esta manera, de detectar al responsable. Es importante que entienda que su caso NO ESTÁ CERRADO, sino sólo suspendido a la espera de mejores antecedentes y que, si dichos antecedentes aparecen, vamos a continuar la persecución penal del o los responsables. Es por esto que le pedimos que no dude en hacernos llegar toda la información o pruebas que tenga respecto de este delito, caso en el cual, si dicha información o pruebas lo permiten, reanudaremos la persecución penal. Es mi opinión profesional esta carta es la más respetuosa y honesta, con la cual la victima sabrá entender el porqué se archiva su caso y además se sentirá atendida ante la denuncia realizada, más el aparato estatal economiza y ahorra esfuerzos, los mismos que serán utilizados en casos que si podrán llegar a juicio.  Denuncia no delito: Con mucha frecuencia los sistemas de persecución penal reciben casos que, en estricto rigor, no configuran delitos. Son, si se quiere, falsos casos: jamás debieron ingresar al sistema. La denuncia es, en el mejor de los casos, un error. La causa es en realidad civil, contravencional, o de cualquier otra jurisdicción, o tal vez no configure un caso judicial en absoluto. Proveer la Fiscalía de herramientas normativas para no invertir esfuerzo en estas causas parece sensato. Al contrario, obligarlo a llevar adelante estos casos parece ser puro derroche de recursos. Esta facultad es particularmente relevante a la luz de la práctica habitual de los litigantes en nuestros sistemas que buscan disfrazar problemas civiles o de otra índole como acciones penales, en la esperanza de que el rigor del proceso penal les facilite la negociación con la contraparte.  Archivo por priorización en la importancia de los delitos (principio de oportunidad) La cuestión a resolver en esta tercera hipótesis es muy distinta a las dos anteriores: en ellas, archivamos casos fundamentalmente porque éstos no tenían
  9. 9. destino en el proceso. Sin embargo, si es cierto todo lo dicho en relación con la escasez de los recursos y la necesidad de racionalizar su utilización, ¿no es igualmente irracional, en ocasiones, al menos, derrochar recursos persiguiendo el robo de unas manzanas en un supermercado cuando estamos cortos de medios para investigar los homicidios o las violaciones? Todos priorizamos el modo en que gastamos nuestros recursos. Esto es algo que podemos entender perfectamente en nuestra vida cotidiana: alimentar a nuestros hijos es más importante que tener un BMW. ¿Quién creería que es una decisión racional gastar el dinero en pagar las cuotas de un BMW, cuando nuestros hijos no tienen qué comer? El sistema de justicia penal no es diferente. El principio de legalidad tiene la pretensión de que tratemos todos los casos del mismo modo, sin priorizar: “darle a todos con todo”. Tanto al robo de las manzanas como al homicidio. Pero, en un contexto de recursos escasos, esto no es más que una declaración poética. De vuelta: podemos priorizar deliberadamente y de acuerdo a un plan pre-concebido, o podemos dejar que dicha priorización se produzca espontáneamente (por el devenir, la inercia, la corrupción, las coincidencias, las personalidades, etc.); pero, si los recursos son escasos, entonces por definición lo que no puede ocurrir es que no se priorice. Si el sistema pudiera ir adelante en todos con una persecución completa y acabada, entonces querría decir que los recursos no son escasos. Si lo son, y sabemos que lo son, incluso en los países más desarrollados y ricos, entonces no hay opción sino priorizar de alguna manera. Esta idea se traduce en lo que comúnmente se conoce como principio de oportunidad (en sentido estricto): la facultad para el aparato de persecución de focalizar sus esfuerzos en los delitos más importantes, en perjuicio de otros considerados menos importantes. Ya vamos a ver que hay una serie de cuestiones que resolver en torno a esto (quién decide qué es “importante”, con arreglo a qué criterios, etc.). De momento establezcamos las premisas de trabajo: no tenemos recursos para llevar todo adelante, creemos que hay casos más relevantes que otros aunque todavía no sepamos con exactitud cuáles son esos, y es una decisión racional focalizar los recursos de persecución en ellos. De todas las facultades discrecionales de la Fiscalía, ésta es quizás la más problemática: el sistema reniega de conocer un caso que constituye efectivamente un delito y que es susceptible de ser perseguido desde el punto de vista de los antecedentes con que cuenta la persecución, y lo hace sobre la base de decirle a la víctima que su caso no es suficientemente relevante. Desde luego, el ejercicio de esta facultad cuenta con las mismas dificultades y desafíos para la legitimidad del sistema que anunciábamos a propósito del archivo: puede generar sensación de impunidad y de que las víctimas son desatendidas, en aquellos delitos que
  10. 10. cuentan con una víctima. En este caso todavía más, pues se trata de denuncias que la fiscalía sí podría perseguir, sólo que decide no hacerlo. Adicionalmente, presenta problemas en torno a la igualdad: algunos casos son perseguidos, otros no, incluso casos similares reciben tratos diversos. Distintas personas tienen distintas percepciones acerca de qué es lo que resulta relevante perseguir y dichas diferencias, mal manejadas, pueden generar arbitrariedad y deslegitimación. Por último, esta facultad abre todavía más la puerta a la corrupción o el desarrollo de otras prácticas equivalentes a la hora de decidir qué casos se persiguen y cuáles no. ¿Quieren estos problemas concluir que no se debe facultar a los fiscales para archivar causas de esta manera? Para nada. Desde luego, muchos de los problemas enunciados se presentan en la peor versión de las prácticas relativas a esta institución. De esta suerte, la conclusión no es que “no debemos hacerlo”, sino que “debemos hacerlo bien”. El principio de oportunidad no quiere decir que los fiscales puedan decidir cualquier cosa sobre un caso y que no va a haber controles sobre ellos. Ya iremos sobre estos aspectos. El punto es que, en el otro plato de la balanza, los beneficios siguen pareciendo compensar los costos y los riesgos. Porque no lo perdamos de vista fracasar en la investigación de los delitos más relevantes porque estábamos distraídos persiguiendo ladrones de manzanas tampoco es gratis para el sistema, también esto lo desprestigia fuertemente. Costo de legitimidad y víctima Lo mismo que en el archivo, la Fiscalía debe estar alerta y hacerse cargo de los costos de legitimidad que la utilización incluso apropiada de esta facultad genera, especialmente cuando es ejercida existiendo una víctima concreta. Para ello, debe estar en condiciones de defender públicamente los beneficios y las razones de la institución, así como su aplicación a los casos concretos. También aquí, como en el archivo, la Fiscalía debe desarrollar procesos de trabajo que recojan la necesidad de explicarle a las víctimas las razones de la decisión. Pero, mientras en el archivo éste era el corazón del tratamiento a la víctima, aquí lo es más bien la explicación acerca de que ella puede forzar la persecución (si es que esta opción se acoge, según explicaremos luego). En el archivo se trata de que la víctima entienda que, dada la falta de pruebas, la persecución simplemente no tiene posibilidades y va a ser una pura pérdida de tiempo y recursos, incluidos los de la propia víctima; en el principio de oportunidad, en cambio, la explicación a este nivel dice que la Fiscalía no considera su agravio demasiado importante, de manera que dicha explicación no salva demasiado la legitimidad. En cambio, el hecho de que la llave final acerca de si el caso sigue adelante o no pertenezca a la víctima sí
  11. 11. introduce un factor relevante: si el caso no siguió adelante fue, en último término, porque la propia víctima no manifestó interés en ello. Plan político-criminal (y la cuestión de la igualdad) Que haya una Fiscalía encargada de racionalizar los recursos de la persecución implica que dicha racionalización se ejecute de acuerdo a un plan político- criminal, y no simplemente merced a la acción espontánea y desarticulada de los fiscales. Si así fuera, no estaríamos racionalizando nada, simplemente estaríamos sacando casos del sistema. Racionalizar el uso de recursos significa elaborar políticas centrales que discriminen de manera deliberada dónde y cómo se van a concentrar y distribuir los esfuerzos del sistema. Estas políticas deben ser públicas y las autoridades de la Fiscalía deben responder por ellas y mantenerlas en permanente evolución. La existencia de un plan político- criminal, además, atenúa fuertemente los problemas de igualdad en el uso del principio de oportunidad. En efecto, el derecho a la igualdad nunca ha consistido en una réplica literal de la misma respuesta del estado frente a distintas personas o situaciones. La igualdad lo que exige es que no se establezca diferencias arbitrarias. En la medida en que las diferencias tengan justificación, no son arbitrarias y, por lo mismo, no infringen la igualdad. El plan político-criminal, a su turno, fija políticas de persecución y razones para justificar dichas políticas; lo hace de manera preconcebida, deliberada y pública. Relevancia en abstracto y relevancia en concreto La relevancia de un caso, a su turno, es una cuestión que debe ser apreciada en concreto. Así, no tiene que ver necesariamente con si un tipo de delito es, en abstracto, más grave que otro, ni con si tiene más pena. Esta apreciación en concreto debe además considerar las demandas locales de delincuencia. Así, es perfectamente posible que en una ciudad en que el hurto de supermercado se ha convertido en un problema para el comercio, la Fiscalía establezca como parte de su política criminal no aplicar oportunidad en dichos casos. Esto, aun cuando en la ciudad vecina tal vez los hurtos de supermercados sean candidatos fijos a este instrumento, porque representan efectivamente casos socialmente menos relevantes en frente de otros. No hay arbitrariedad en este caso: en la primera ciudad este delito es un problema mayor, en la segunda no. Distintas situaciones, distintas políticas. Luego, tal vez en la segunda ciudad, con el tiempo, los ladrones hayan percibido que la Fiscalía utiliza mucho el principio de oportunidad en estos casos, de manera que todos los ladrones de la ciudad ahora se especialicen en supermercados; tal vez en este momento la Fiscalía reconsidere su política de persecución y empiece a llevar dichos delitos a juicio. También
  12. 12. aquí las circunstancias han variado y también, por lo tanto, la política. En otra hipótesis tal vez la Fiscalía está dispuesta a utilizar el principio de oportunidad con los primerizos, pero no con aquellos que sospecha están profesionalizando su actividad delictual; y así suma y sigue. La relevancia social de los casos, pues, atiende a la realidad concreta. En este sentido, el principio de oportunidad no puede equivaler a simple despenalización de hecho. No fue diseñado para eso. Las políticas de persecución que se elaboren conforme al plan político criminal deben poner al fiscal en condiciones de poder diferenciar lo más posible las particularidades del caso concreto.  IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS Dada la común despreocupación por los temas de gestión, la organización espontánea de las fiscalías suele llevar a formas de trabajo que, en definitiva, resultan bastante ineficientes. Algunos elementos que determinan este resultado y que con mucha frecuencia, aunque en diversos grados y formas se encuentran en las fiscalías, son los siguientes: Autonomía: “yo soy dueño de mi caso” Casi siempre las Fiscalías se construyen sobre la base de valores tales como la autonomía y la independencia. En ocasiones esta autonomía e independencia son institucionales, en ocasiones esta autonomía es sólo funcional, en circunstancias que la institución misma está supeditada formalmente a otra autoridad (típicamente al poder judicial). Con mucha frecuencia, esta autonomía lleva a los fiscales a operar en la lógica de “puesto que soy autónomo, yo soy dueño de mis casos, y nadie puede entrometerse en qué hago respecto de ellos o cómo organizo mi trabajo”. En mi opinión ésta no sólo es una mala comprensión de lo que la autonomía y la independencia significan, sino que además es peligrosa y debe ser combatida: impide que la institución pueda organizar el trabajo de los fiscales de maneras más eficientes, intervenir los procesos de trabajo y su organización, establecer metas de gestión para los fiscales y diseñar y ejecutar políticas criminales generales que racionalicen la utilización de los recursos, e impide asimismo poder evaluar su trabajo. Los valores de autonomía e independencia dicen relación con que otras autoridades o sectores, especialmente el mundo político y el gobierno, no puedan influir las decisiones de los fiscales favoreciendo o perjudicando a determinadas personas a su conveniencia. En este sentido, la autonomía y la independencia constituyen valores que deben ser protegidos: ni el gobierno, ni los asambleístas, ni los partidos políticos, ni los empresarios, ni el poder judicial, ni ningún otro sector debe estar en condiciones de influir o presionar las decisiones de los fiscales en los casos concretos por intereses propios, individuales o corporativos. Por otro lado, si éste es el valor de la autonomía y la independencia, entonces ellas se acotan a dicho ámbito.
  13. 13. Cuando, en cambio, un fiscal invoca la autonomía e independencia en forma personal, respecto de sus propios superiores jerárquicos, y respecto de cuestiones que dicen estricta relación con la organización de la institución, es difícil ver qué valor pueda tener eso. ¿En verdad es valioso y deseable que un fiscal no tenga que rendir cuentas por su trabajo, que no sea evaluado, que pueda restarse a formas de gestión y organización del trabajo más eficientes, que no deba coordinarse con el resto de la institución, uniformar procesos de trabajo o criterios de actuación, o responder a políticas institucionales? Si de todo eso resulta, como de hecho resulta en muchos de nuestros países, que ese fiscal está derrochando recursos públicos preciosos y escasos financiados con los impuestos de las personas, ¿en qué sentido es eso valioso?. No estamos hablando aquí de que un superior jerárquico intervenga en el caso de un fiscal para favorecer a un amigo político, ya dijimos que esa situación sí debe ser protegida; la cuestión que nos ocupa aquí es, despejado ese tema, si la institución detecta mejores formas de organización del trabajo y gestión de los recursos, si tiene metas institucionales, si detecta problemas y diseña soluciones para lidiar con ellos, ¿en verdad alguien está dispuesto a defender que es valioso que el fiscal pueda responder “yo soy autónomo, así que no me pueden imponer otros métodos de trabajo”? Esta versión de la autonomía no parece en absoluto razonable ni valiosa: ningún órgano del Estado o autoridad pública debe ser considerada autónoma para derrochar los recursos públicos. Organización tipo “cartera de causas”: La más clásica forma de organizar el trabajo al interior de las Fiscalías es lo que podría caracterizarse como “el modelo de cartera de causas”: a cada fiscal se le distribuye un cierto número de casos, y dicho fiscal debe realizar todas las actuaciones, gestiones y decisiones que sus casos exigen. Si se dan cuenta, esta forma de organizar el trabajo emula, en algún sentido, a la organización judicial determinada sobre la base de las reglas de competencia: todas las causas de un cierto territorio corresponden a un determinado juez. En el caso de los tribunales, sin embargo, las reglas de competencia tienen un sentido bastante específico vinculado al valor del juez natural. En el caso de la Fiscalía, en cambio, no hay ninguna razón de principios para instalar este modelo de organización en particular. La pregunta determinante en torno a la organización de la Fiscalía es cuán eficiente ella es. Y el modelo de cartera de causas es más bien rústico y poco versátil, para necesidades crecientemente más sofisticadas de la persecución penal. Inconvenientes y ganancias: Esto genera diversos inconvenientes. El principal de ellos es que no facilita, generalmente más bien impide el trabajo en equipo dentro de la fiscalía. En el nivel en que estamos trabajando eficiencia en la
  14. 14. organización del trabajo, el trabajo en equipo permite generar muy importantes economías de escala en el uso del tiempo de los fiscales y la realización de las actuaciones; además, colabora substancialmente en la estandarización de los procesos de trabajo y la uniformación de criterios; permite reducir casi completamente tiempos muertos que en el modelo de cartera de causas resultan ineludibles, generando masivas pérdidas de tiempo laboral y productividad de los fiscales; y evita la duplicación de trabajo entre distintos fiscales o entre los fiscales y otros órganos, como la policía y los tribunales. Estas ventajas pueden sonar todavía algo abstractas, pero cada una de ellas tiene manifestaciones tremendamente concretas en la organización del trabajo. La organización del trabajo en torno a las facultades discrecionales de la Fiscalía, ofrece uno de los mejores ejemplos de los problemas y ventajas que hemos señalado en los párrafos precedentes, de manera que ténganlos en mente cuando veamos, en unos minutos más, formas alternativas de organización. Burocratización del expediente: Una tercera característica la constituye la organización del trabajo todavía en torno a un expediente altamente burocratizado, lleno de ritos y formalidades cada una de las cuales consume también los recursos del sistema: si se quiere pedirle al policía que investigue, hay que mandarle un oficio (en ocasiones hay que mandárselo al superior jerárquico) en lugar de llamarlo por teléfono y pedirle la diligencia específica; si lo único que el policía tiene para decirle al fiscal es que “entrevistamos al testigo y no sabe nada”, tiene que hacerlo a su turno a través de un informe con todas las solemnidades del caso; si queremos una audiencia con el tribunal, tenemos que pedirla por escrito al juez en lugar de llamar por teléfono a un administrativo; toda pieza de información es “agregada” al “expediente” del fiscal mediante una “resolución”, y así suma y sigue. Coordinación interinstitucional: Adicionalmente, las Fiscalías suelen organizar su trabajo como compartimentos completamente independientes respecto de las demás instituciones, sin generar coordinación con los tribunales o las defensorías.  POSIBLES SOLUCIONES Especialmente el trabajo de archivar casos tempranamente gana enormemente en eficiencia y productividad cuando un solo equipo asume la desestimación para toda la fiscalía, haciendo llegar a los fiscales sólo casos “trabajables”. Para efectos de este curso, que se lo podría llámarla “unidad de decisión temprana”. A este respecto, me parece que la experiencia chilena puede ofrecer un ejemplo ilustrativo sobre a qué nivel la modificación de la organización del trabajo en esta área impacta la eficiencia de la institución: en el nuevo sistema de justicia penal de Chile están contempladas las tres facultades
  15. 15. discrecionales. El primer año de implementación (año 2000) la Fiscalía en Chile se organizó estrictamente bajo el modelo tradicional de cartera de causas. Al finalizar el año, había desestimado a través de sus facultades discrecionales un 36,1% de los casos ingresados, y en total había terminado un 46% de las causas (incluidos los otros modos de término, vgr. sentencias, sobreseimientos, salidas alternativas). Esta tasa de término para cualquier sistema es bastante baja: ningún sistema tolera una tasa de rezago del 54% anual sin colapsar con el tiempo (como de hecho parecen colapsados muchos de los sistemas latinoamericanos). A su turno, los tiempos que les tomaba a los fiscales desestimar los casos se extendían hasta por varios meses. Hacia el tercer año de implementación (año 2002) había entrado fuertemente en la Fiscalía la lógica de organizar la desestimación de los casos en torno a unidades de decisión temprana. En las distintas fiscalías locales a lo largo de todo el país se le dio a esto diversos formatos y diversa intensidad, pero la lógica organizacional de que un equipo especializado se preocupara exclusivamente de desestimar las causas de toda la fiscalía e hiciera llegar a los fiscales sólo los casos “trabajables”, era básicamente compartida. Como resultado de esto, para cuando terminó el tercer año de implementación la Fiscalía aumentó su tasa de desestimación hasta aproximadamente un 70%, cerrando el año con tasas generales de término de aproximadamente el 90% de las causas ingresadas. Asimismo, el tiempo que toma adoptar la decisión de desestimar y ejecutarla cayó desde algunos meses, a algunos días (en más de la mitad de los casos la decisión es tomada dentro de las 24 horas siguientes al ingreso de la denuncia). Con el establecimiento de las unidades de decisión temprana los fiscales estiman que su carga de trabajo disminuyó entre un 40 y un 60 por ciento respecto del modelo de cartera de causas con que partieron. Los resultados recién expuestos de ambos modelos muestran que cuando se habla de gestión no estamos hablando simplemente de “sacarle más punta al presupuesto”. Las diferencias representan abismos de distancia en términos de productividad y eficiencia. Hay diversos formatos en los cuales se puede organizar una instancia de decisión temprana, dependiendo el tamaño de la fiscalía, el flujo de casos, la existencia de fiscales especializados, y factores similares. Veamos las siguientes posibilidades: A cargo del fiscal jefe Tal vez el fiscal jefe desee reservarse la tarea de archivar los casos, especialmente en las fiscalías de menor tamaño. Esto le permite tener el control sobre la labor de archivo pero, por otra parte, le consume tiempo para las labores propias de jefatura y supervisión del resto de la fiscalía. Desde luego, mientras menor el tamaño de la fiscalía, menor lo que demanda el trabajo de supervisión (de hecho, en todo nuestros países hay fiscalías que cuentan nada más que con un sólo fiscal).
  16. 16. Turnos Otro formato posible es diseñar un turno por el que todos los fiscales deben transitar cada cierto tiempo. En este modelo, por ejemplo, cada seis meses, cada año o par de años, cada fiscal estaría de turno un cierto período, un mes, tres meses, seis meses, en la función de archivar. También es posible y tal vez una mejor variante que este turno sea establecido sólo para una parte de los fiscales, por ejemplo los fiscales más nuevos de manera que los fiscales senior, probablemente destinados a casos más graves, complejos y prolongados, no sean distraídos de ellos. La virtud de este modelo es que hace rotar la labor de archivar casos, allí donde esta función es generalmente muy árida y poco estimulante profesionalmente para los fiscales. Este modelo, sin embargo, debe ser capaz de asegurar la continuidad de la gestión eficiente de los archivos a pesar de la permanente rotación del equipo. Ello supone un entrenamiento adecuado, políticas de archivos claros y dominadas por todos los fiscales, y, probablemente, un sistema de renovación del equipo por parcialidades (cada período se renueva un tercio de los fiscales, por ejemplo). Equipo permanente En este formato se organiza el trabajo de desestimación con un equipo permanente dedicado exclusivamente a esta función. Tiene la evidente ventaja de poder afiatar un equipo en torno al ejercicio de esta labor, uniformar criterios de actuación y poder localizar mejor incentivos para el desempeño si es que eso es posible (bonos, por productividad, por ejemplo); tiene, por otra parte, la desventaja que mencionábamos más arriba, en el sentido de que se trata de una actividad poco atractiva, especialmente para los fiscales. Dedicación exclusiva Lo relevante de este equipo es que se dedica exclusivamente a esta función. Eventualmente pueden radicarse en él otras cuestiones adyacentes a esta tarea, por ejemplo comunicar a la víctima la decisión o recibir la denuncia, pero debe tratarse de un equipo completamente dedicado a la tarea de recibir el caso, evaluarlo y decidir su permanencia o archivo. Los fiscales y el resto del personal destinado a este equipo no deben estar asignados a casos particulares. Integración del equipo La decisión misma de archivar una causa debe ser tomada por un fiscal. Sin embargo, no hay ninguna necesidad de que ese fiscal sea quien redacta la resolución, se la comunique a la víctima, la ponga en conocimiento del Juez, o realice los demás procesos de trabajo administrativo que la decisión gatilla. Algunos de estos trabajos son estrictamente secretariales, como por ejemplo rellenar la plantilla de resolución con los datos del caso particular, o mandarle una carta a la víctima informándole del archivo. Otros de estos trabajos tal vez quieran ser encomendados a otros profesionales, como la comunicación de la decisión a la víctima en forma personal y por un profesional
  17. 17. especialmente entrenado en cierto tipo de casos. Así, la labor más propia del fiscal es tomar la decisión, marcar de alguna manera la denuncia con dicha decisión, desde una marca de color hasta una cruz en una papeleta- y dejar que la “línea de ensamblaje” termine de hacer el resto del trabajo. Es demasiado caro tener a un fiscal haciendo trabajo secretarial, para eso están las secretarias, los asistentes, los alumnos en práctica, o cualquier otro tipo de recurso humano de menor calificación y costo. Esto lleva a que sea una buena idea integrar estas unidades con más personal de soporte administrativo, secretarias, técnicos jurídicos que fiscales.

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