Plan d'action contre la fraude fiscale et sociale

Plan d’Action du Collège pour la Lutte
contre la Fraude Fiscale et Sociale
2012-2013

John CROMBEZ, secrétaire d’Etat pour la Lutte contre la Fraude Sociale et Fiscale

Avenue des Arts 7 – 1210 Bruxelles
02 220 20 11 – info@crombez.fed.be
www.johncrombez.be

Collège pour la Lutte contre la Fraude Fiscale et Sociale – Plan d’Action 2012-2013

Table des matières en bref
Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8
Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8
Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30
Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30
Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37
Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42
Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54
Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61
Chantier 6 – Abus de personnes morales.......................................................................................... 61
Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux......................... 77
Chantier 8 – Execution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur
dessaisissement ................................................................................................................................. 94
Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107

Table des matières détaillé
Partie I – Aspects fiscaux de la lutte anti-fraude ..................................................................................... 8
Chantier 1 – La loi Una Via et de l’optimisation de la lutte contre la fraude fiscale ........................... 8
1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation ..................................... 8
a. Concertation opérationnelle ................................................................................................ 9
b. Concertation stratégique ................................................................................................... 10
c. Circulaires communes ........................................................................................................ 11
2. La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées ........................................................... 11
3. Le développement du soutien stratégique ............................................................................ 13
4. Magistrats fiscaux spécialisés ................................................................................................ 14
5. S’attaquer aux abus de la loi Franchimont. ........................................................................... 18
6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée” ........................... 19
7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en
matière de fraude fiscale............................................................................................................... 21
8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de
l’usage de faux à des fins fiscales .................................................................................................. 22
9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS) dans des affaires fiscales .................................. 23
10. L’élargissement de la saisie conservatoire........................................................................... 24
11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances ....... 25
12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction? ..................... 26

2


a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale ............................... 26
b. Vers une application effective des sanctions existantes ................................................... 27
c. Contrôle de la ‘compliance’ en matière de législation CTIF ............................................... 28
13. Harmonisation plus poussée des règles d’enquête et de procédure .................................. 28
14. Abus du statut d’indépendant à titre accessoire ................................................................. 28
a. Problèmes constatés .......................................................................................................... 28
b. Solution proposée .............................................................................................................. 29
Partie II – Aspects sociaux de la lutte contre la fraude ......................................................................... 30
Chantier 2 – Optimisation de la lutte contre la fraude sociale ......................................................... 30
1. Non bis in idem ...................................................................................................................... 30
a. Contenu du principe “non bis in idem » et problématique ............................................... 30
b. Méthode de solution ......................................................................................................... 31
2. Modification du champ d’application des amendes administratives .................................... 32
3. Audition de personnes par les inspecteurs sociaux ............................................................... 32
4. Instauration d’une disposition anti-abus ............................................................................... 34
5. Cessation fictive d’activité – Changement fictif de catégorie................................................ 35
6. Demandes indues de dispense .............................................................................................. 35
7. Attestation permettant une déduction fiscale ...................................................................... 36
Chantier 3 – Simplification et optimisation de certains concepts de droit social ............................. 37
1. Simplification et optimisation de concept de rémunération ................................................. 37
a. simplifications réalisables à court terme ........................................................................... 37
b. simplifications réalisables à plus long terme ..................................................................... 39
2. Simplification et optimisation de la règlementation concernant la durée de travail ............ 39
3. Clarification de l’interdiction de la mise à disposition ........................................................... 40
Chantier 4 – Lutte contre la fraude aux allocations ......................................................................... 42
1. Prescription de la récupération d’allocations sociales payées indûment.............................. 42
2. Enquête sur la sensibilité à la fraude dans l’assurance chômage .......................................... 42
a. Examiner la sensibilité à la fraude du régime de chômage temporaire ............................ 42
b. Examiner la sensibilité à la fraude des cartes de contrôle................................................. 43
c. Enquête sur la sensibilité à la fraude du contexte “grande ville”. ..................................... 43
3. Fraude au droit à l’intégration sociale et aux services sociaux.............................................. 44

3


a. Possibilité, pour les organismes publics d’aide sociale, de fournir des informations en
matières pénales. ...................................................................................................................... 44
b. Collaboration en vue du screening en matière de fraude au sein des CPAS de taille petite
et moyenne ............................................................................................................................... 45
c. Modifications à la réglementation relative à l’enquête sociale, la forme du rapport social
et la récupération et la révision de l’aide sociale. ..................................................................... 45
d. Adapter le code pénal social. ............................................................................................. 48
4. Mesures visant à promouvoir la lutte contre la fraude au niveau des allocations de maladie
et d’invalidité. ................................................................................................................................ 49
a. Cumul d’indemnité d’incapacité de travail avec une activité non autorisée par le
médecin-conseil. ....................................................................................................................... 49
b. Dossiers d’assujettissements frauduleux à la sécurité sociale .......................................... 49
c. Récupération financière de prestations facturées indûment. ........................................... 50
d. Secteur allocations d’incapacité de travail ........................................................................ 51
5. Usage abusif du statut social d’indépendant – affiliations fictives........................................ 51
Chantier 5 – Approche spécifique au secteur ................................................................................... 54
1. Immobilier .............................................................................................................................. 54
a. Enregistrement des présences ........................................................................................... 54
b. Chômage temporaire ......................................................................................................... 55
c. Retenues sur factures......................................................................................................... 55
d. Responsabilité solidaire salariale ....................................................................................... 56
e. Faux indépendants ............................................................................................................. 56
2. Horeca .................................................................................................................................... 56
3. Titres-services ........................................................................................................................ 57
4. Gardiennage ........................................................................................................................... 57
5. Transport ................................................................................................................................ 58
a. Cabotage ............................................................................................................................ 58
b. Exécution des mesures prévues dans la loi-programme 2012 et dans la notification sur le
Budget ....................................................................................................................................... 58
c. Contrôle sur l’usage abusif de véhicules agricoles ............................................................. 58
d. Nouvelles initiatives ........................................................................................................... 59
6. Viande .................................................................................................................................... 59
a. Responsabilité solidaire pour les dettes sociales et fiscales et déclaration à l’O.N.S.S. des
relations contractuelles ............................................................................................................. 60

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b. Enregistrement des présences........................................................................................... 60
c. Lutte contre la problématique des faux indépendants ...................................................... 60
7. Intersectoriel - Interdiction de payer la rémunération en « cash » ....................................... 60
Partie III – Aspects transversaux de la lutte contre la fraude ............................................................... 61
Chantier 6 – Abus de personnes morales.......................................................................................... 61
1. Mesures relatives à l’administration de l’entreprise ............................................................. 61
a. Contrôle des données d’identité des administrateurs/gérants ......................................... 62
b. Contrôle sur les conditions d’exercice de mandats de société.......................................... 63
2. Mesures relatives au siège de la société................................................................................ 63
3. Mesures relatives aux activités des entreprises. ................................................................... 65
a. Les sociétés fictives ............................................................................................................ 65
b. Les sociétés dormantes ...................................................................................................... 66
4. Vers un contrôle sur les personnes morales ? ....................................................................... 68
5. Evaluation de diverses dispositions légales dans le cadre de faillites frauduleuses.............. 71
a. Evaluation de la loi sur les faillites et de la loi sur la continuité des entreprises ............... 71
b. Evaluation du champ d’application de l’interdiction professionnelle ............................... 72
c. Evaluation de la disposition de loi de 1999 sur la responsabilité pénale des personnes
morales ...................................................................................................................................... 73
6. Mesures relatives aux sociétés étrangères (trusts – GAFI) .................................................... 74
Chantier 7 – Echange de données et collaboration intra- et interdépartementaux......................... 77
1. Désenclavement de la banque de données publique intégrée « personnes morales » auprès
de la Banque-Carrefour des Entreprises. ...................................................................................... 77
2. Développement d’un casier judiciaire des personnes morales ............................................. 78
3. Développement d’une banque de données centrale des « exclusions » .............................. 78
4. Accès de la police intégrée au casier judiciaire des personnes physiques ............................ 79
5. Accès au “point de contact central comptes en banque” pour la CTIF, l’OCSC, la Police
fédérale et les CPAS....................................................................................................................... 79
6. Accès à une banque de données internationale relative aux données des sociétés au profit
de la police fédérale ...................................................................................................................... 80
7. Accès à la banque de données BNG de la police intégrée pour les Douanes & Accises ........ 80
8. Création de la cellule Cybersquad.......................................................................................... 81
9. Mise en œuvre d’un plateforme d’échange dans le cadre de l’accord de coopération du 15
décembre 2009 conclu entre l’Administration générale de la Fiscalité et les services d’inspection
sociale ............................................................................................................................................ 81
10. Le service de coordination anti-fraude (CAF) (y compris la Taskforce Paradis fiscaux)...... 81
11. Echange de données et coopération dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale ..... 82

5


a. Groupe de travail fraude aux allocations sous la conduite de la Banque-Carrefour de la
Sécurité sociale .......................................................................................................................... 82
b. Exploitation des données de consommation d’eau, d’électricité et de gaz ...................... 83
c. Banque-Carrefour des Entreprises ..................................................................................... 84
d. Renforcer et accélérer la correction des données concernant le domicile et la
composition du ménage ............................................................................................................ 84
e. Lutte contre les domiciles fictifs par l’INAMI ..................................................................... 87
f. Optimiser les banques de données en vue de mettre fin au cumul d’allocations de
chômage et d’allocations d’interruption avec d’autres revenus. ............................................. 87
g. Prévention des cumuls en matière de paiement des allocations familiales : le cadastre des
allocations familiales de l’O.N.A.F.T.S. ...................................................................................... 87
h. Projet Dolsis ....................................................................................................................... 88
i. Instauration d’une 6e voie ................................................................................................... 89
j. Optimalisation de l’échange de données entre l’INASTI et les autres IPSS ........................ 89
12. Optimalisation de la détection de la fraude fiscale ............................................................. 89
13. Instauration d’un règlement relatif aux donneurs d’alerte ................................................. 91
14. Optimiser le fonctionnement de l’audit interne au sein de la fonction publique ............... 92
15. Donner accès, aux caisses d’assurance sociale, au fichier central des avis de saisie .......... 92
16. Echange d’informations et collaborations dans le cadre de la prévention et la lutte contre
la fraude à l’identité ...................................................................................................................... 92
Chantier 8 – Exécution de la peine et dessaisissement: d’une meilleure detection a un meilleur
dessaisissement ................................................................................................................................. 94
1. Compliance avec les nouvelles normes du GAFII (FATF/GAFII) ............................................. 94
a. Elargissement du rôle du Collège à un organe de coordination nationale de la lutte contre
le blanchiment et le financement du terrorisme ...................................................................... 94
b. Adaptation de la législation sur le blanchiment à la directive GAFI .................................. 95
c. L’approche du trafic transfrontalier d’argent liquide ........................................................ 96
2. Exécution plus efficace et plus effective de la confiscation................................................. 100
a. Instauration d’une enquête pénale d’exécution (EPE) ..................................................... 102
b. Instauration d’une saisie auprès de tiers de mauvaise foi (saisie sur tiers) ..................... 103
c. Réforme de la prescription de la confiscation .................................................................. 103
d. Condamnation à la confiscation solidaire ........................................................................ 104
e. Echange d’informations entre la CTIF et les parquets/la police ....................................... 104
f. Création d’une fonction de receveur spécialisé ................................................................ 104
3. Meilleure sensibilisation par le biais de la formation et de la mise en place d’un fonds de
confiscation ................................................................................................................................. 104

6


4. Dessaisissement international par le biais de la conclusion de conventions asset-sharing 105
Chantier 9 – Aspects internationaux de la lutte contre la fraude ................................................... 107
1. Renforcer et accélérer la coopération européenne en matière de lutte contre la fraude aux
allocations. .................................................................................................................................. 107
a. Formalisation et poursuite du développement de la coopération en matière d’allocations
de chômage. ............................................................................................................................ 107
b. Cas de fraude internationale constatés par le SPF Intégration sociale ........................... 107
2. Echange d’informations automatique avec les Etats-Unis .................................................. 109
3. Echange international européen et bilatéral de données visant à lutter contre la fraude
sociale et fiscale transfrontalière ................................................................................................ 110
a. Accords bilatéraux............................................................................................................ 110
b. Benelux............................................................................................................................. 111
c. Union européenne ........................................................................................................... 111

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PARTIE I – ASPECTS FISCAUX DE LA LUTTE ANTI-FRAUDE

CHANTIER 1 – LA LOI UNA VIA ET DE L’OPTIMISATION DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

L’instauration de la règle Una Via1 – actuellement en traitement au parlement – implique un certain
nombre de nouveaux défis. Ceux-ci s’ajoutent aux points névralgiques existants du traitement des
enquêtes fiscales pénales, dont l’analyse a entre-temps déjà été faite à plusieurs reprises,
notamment par la commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale2 .

Dans ce cadre, la conclusion suivante du Groupe de travail Una Via du Collège pour la lutte contre la
fraude3 mérite d’être citée: “Il serait paradoxal si on ne rencontre et ne solutionne pas les causes
actuelles énoncées ci-dessus du manque d’efficacité des poursuites pénales en matière fiscale, que les
fraudes fiscales les plus graves ne seraient pas poursuivies et sanctionnées par manque de moyens
alors que les fraudes fiscales mineures feraient l’objet de sanctions administratives […]

Il est également essentiel d’indiquer que ce n’est que pour autant que tous les acteurs de la chaîne
des poursuites pénales en matière de fraudes fiscales les plus graves, de l’enquêteur du terrain aux
magistrats de la cour d’appel, soient performants, spécialisés et efficaces pour aboutir dans les
meilleurs délais à une décision définitive et résolument dissuasive, que la lutte contre cette grande
fraude fiscale sera réellement efficace.

Le groupe de travail espère que, lors de la réorganisation du paysage judiciaire, on ne perde pas de
vue le besoin d’une spécialisation des magistrats du siège et du ministère public appelés à traiter la
fraude fiscale la plus grave. Cette spécialisation devrait également être réalisée au niveau des services
de police.»

1. La loi Una Via: instauration d’une double structure de concertation

A la suite de la loi Una Via, une « structure de concertation » entre le Ministère public et le SPF
Finances est ancrée dans la loi.

Le nouvel article 29, alinéa 3, du Code d’instruction criminelle (Ic) dispose: “Le directeur régional visé
à l’alinéa 2 ou ses collaborateurs peuvent, dans le cadre de la lutte contre la fraude fiscale, se
concerter sur des dossiers concrets avec le procureur du Roi. Le procureur du Roi peut poursuivre les
faits pénalement punissables dont il a pris connaissance lors de cette concertation. La concertation
peut aussi avoir lieu à l’initiative du procureur du Roi. Les autorités policières compétentes peuvent
participer aux concertations précitées."

L’exposé des motifs précise qu’il s’agit d’une concertation avec le procureur du Roi en ce qui
concerne la lutte contre la fraude fiscale en matière de phénomènes de fraude et de dossiers de
fraude.

Une double structure de concertation est prévue:

1
La Chambre PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via”dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et
majorant les amendes pénales fiscales, Doc 53 1973/001
2
La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04
3
Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010

8


 Concertation opérationnelle organisée au niveau de la Cour d’appel;
 Cellule centrale, créée au niveau fédéral, chargée d’une mission d’analyse stratégique et de
coordination.

Les structures de concertation ont comme membres les hauts représentants de l’administration
fiscale, de la police et du Ministère public, associés à la lutte et à la poursuite des phénomènes de
fraude fiscale ou au suivi des dossiers de fraude fiscale.

Ils peuvent se faire assister par les fonctionnaires qui traitent le dossier individuel ou qui disposent
d’une expertise dans le phénomène de fraude concerné en vue de pouvoir décider l’approche la plus
opportune du dossier concret soumis ou du phénomène de fraude en question.

a. Concertation opérationnelle4

La concertation opérationnelle porte sur des dossiers ou des phénomènes de fraude concrets et fait
la part entre le traitement administratif du dossier ou de l’approche pénal, comme cela se fait au
niveau des cellules d’arrondissement pour les dossiers de fraude sociale. Comme les substituts
spécialisés en questions fiscales officient au niveau de la Cour d’appel, cette concertation
opérationnelle doit également être ancrée à ce niveau.

Les résultats de la concertation opérationnelle peuvent être rapportés à la cellule prévue au niveau
fédéral, de manière à pouvoir y traiter les données relatives aux dossiers de fraude sous forme
d’informations stratégiques sur la base desquelles la lutte contre la fraude fiscale sera coordonnée.

Concrètement, la concertation opérationnelle sert à permettre au Procureur du Roi – à partir de sa
compétence constitutionnelle – de se faire un jugement:

 sur la nécessité de procéder à une information ou de requérir une enquête judiciaire;
 sur la question de savoir si les faits sont susceptibles d’entraîner des poursuites individuelles
dans le dossier de fraude fiscal.

A l’issue de cette concertation, on déterminera, selon le principe “Una via » si le dossier de fraude
suivra la voie administrative ou pénale.

Si la voie administrative est suivie, les administrations fiscales traiteront et sanctionneront la fraude
dans un dossier fiscale. Si la voie pénale est retenue, le Ministère public soumettra la fraude fiscale à
une enquête et une poursuite pénales.

L’exposé des motifs donnent, de manière implicite, quelques indicateurs permettant de faire le choix
de la “via” appropriée:

 D’une part, les dossiers plutôt simples de fraude fiscale pour lesquels les moyens légaux dont
dispose l’administration fiscale s’avèrent suffisants pour lutter contre la fraude et, d’autre

4
PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite Des infractions à la législation fiscale et majorant les
amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001; RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale,
Chambre, 7 mai 2009, Doc 52 0034/04, Recommandations 78 et 79.

9


part, les dossiers de fraude fiscale pour lesquels des moyens d’enquête judiciaire sont
nécessaires
 En outre toutes les violations des lois fiscales commises dans une intention frauduleuse ou à
dessein de nuire constituent des infractions pénales de sorte que la recherche et la poursuite
de celles-ci relèvent de la compétence respectivement de la police et du ministère public.
 Un dossier de fraude fiscale ou un dossier pour lequel le contribuable apporte sa pleine
collaboration à l’établissement et au paiement de l’impôt éludé, sera traité par
l’administration fiscale et fera l’objet de sanctions administrations y afférentes. En revanche,
un dossier de fraude plus grave ou manifestement organisé fera l’objet de poursuites pénales
et de sanctions pénales.
 Cela se justifie d’autant plus par l’hypothèse que ce sera plutôt la fraude fiscale grave
recourant à des mécanismes complexes organisés, le cas échéant, par des organisations
criminelles qui fera l’objet de poursuites pénales.

Ce qui est donc déterminant, c’est d’une part la gravité des faits (pas des simple fraude fiscale,
intention frauduleuse, dessein de nuire, fraude plus grave ou manifestement organisée, mécanismes
complexes, organisés par des organisations criminelles) et, d’autre part, les moyens d’investigation
requis (moyens d’enquête judiciaires, aucune collaboration.

b. Concertation stratégique

Le rôle de la concertation stratégique est décrit comme suit dans l’exposé: « Dans le même temps, les
ministres de la Justice, de l’Intérieur et des Finances, seront informés de ces tendances de la fraude de
sorte qu’ils pourront arrêter à terme, chacun dans la limite de ses compétences et en concertation
avec les autres ministres, des directives contraignantes communes (instructions et Collège des
procureurs généraux) s’agissant des infractions aux lois fiscales soumises à la concertation ».

Cette concertation institutionnalisé pourrait en outre servir de cadre pour la conclusion de
protocoles d’accord en matière de collaboration entre le secteur public et le secteur privé, et plus
particulièrement entre les administrations publiques et les organisations professionnelles des
notaires, avocats, réviseurs et banquiers. Ces secteurs professionnels peuvent ainsi être impliqués
dans les diverses phases de la lutte contre la fraude fiscale:

 par une information efficace des personnes concernées sur les risques des différentes formes
de fraude fiscale, tant pour eux-mêmes que pour les tiers ;
 par la communication, dans le chef de ces professions, aux services d’inspection des cas de
fraude dont ils ont connaissance et des principales techniques de fraude utilisées dans un
secteur professionnel déterminé ;
 par la mise en place de système d’investigation requérant une information efficace de tous
les acteurs économiques;
 par la mise à disposition d’informations économiques plus précises permettant aux
administrations de mieux comprendre la spécificité de la profession;

10


c. Circulaires communes

Le cadre décrit ci-dessus découle de l’exposé des motifs de la loi Una Via.

Il est cependant indiqué de poursuivre la concrétisation de la concertation par le biais de circulaires
communes du Collège des Procureurs généraux et du Ministre des Finances.

Celles-ci devraient entre autres régler les points suivants:

 Quels sont les critères auxquels doivent répondre les dossiers pour pouvoir/devoir être
soumis à la concertation opérationnelle?
 Dans quelles phase, les dossiers peuvent-ils/doivent-ils être soumis à la concertation?
 Dans quel délai – après la concertation – une décision doit-elle être prise en ce qui concerne
la voie à suivre.
 La façon dont le ministère public informera l’administration fiscale du fait qu’un assujetti,
personne physique ou morale, fait l’objet de l’action publique ou la saisine du tribunal
correctionnel5.

2. La mise sur pied d’équipes de recherche spécialisées

Sur la base des critères prévus dans l’exposé des motifs relatifs à Una Via, il est à prévoir que le flux
de dossiers qui suivront la voie judiciaire ne diminuera pas par rapport à la situation actuelle, peut-
être même bien au contraire. D’une part, il se fait qu’aujourd’hui déjà le Ministère public n’instruit
pas lui-même les dossiers présentant des indices de fraude fiscale simple, mais qu’il les porte à la
connaissance du Comité anti-fraude (CAF) du SPF Finances. D’autre part, les dossiers, dont il est clair
au départ qu’ils devront suivre la voie judiciaire, aboutissent déjà dans un stade antérieur au
Ministère public. A cet égard, le fisc ne devra plus procéder à des travaux préparatoires en termes de
technique fiscale.

A cela s’ajoute l’analyse de la situation actuelle sur le terrain6:

 “pas de traitement spécifique des dossiers fiscaux;
 Pas de corps spécifiques d’enquêteurs pour les dossiers fiscaux (sauf les assistants fiscaux mis
à la disposition de la police et des parquets fédéraux par le SPF Finances) ;
 Problèmes de capacité policière:
o parfois refus d’un service de police de traiter le dossier;
o parfois un délai d’attente de plusieurs mois avant de pouvoir lancer un dossier;
o cela dure parfois des années avant de pouvoir clôturer un dossier;
o problèmes en matière de compétence policière, en particulier lorsque des
mécanismes complexes sont mis en œuvre;
 Aucune possibilité de collaboration entre le fisc et la police (art.463, alinéa 1er CIR92, introduit
par la loi du 4.8.1986, ce que l’on appelle la “Charte du contribuable”)”.

5
A voir, les rapports parlementaires, commission finances, 53/1973.
6
Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010

11


Il ressort de l’analyse du groupe de travail du Collège et la commission parlementaire sur les grands
dossiers de fraude fiscale7 que des équipes de recherche performantes, spécialisées, mixtes,
spécifiques à la fraude fiscale grave et organisée sont nécessaires.

La même préoccupation ressort de l’évaluation de 10 années de réforme des polices8:

“A la recherche fédérale, force est également de constater un certain manque de capacité,
principalement dans des domaines très spécifiques qui connaissent un important élargissement,
comme les matières financières et le terrorisme ainsi que les recherches qui requièrent une
importante contribution des unités spéciales (CGSU), OCDEFO ou des unités informatiques
spécialisées (FCCU + RCCU). […]

Le besoin de disposer et de maintenir l’expertise spécialisée doit certainement être considéré comme
un point essentiel qui nécessite une attention persistante.

Le recyclage et la formation dans des matières très spécialisées doivent certainement rester des
objectifs permanents et ce, essentiellement en cas de constatation d’une pénurie d’enquêteurs. […]

En ce qui concerne le déficit en enquêteurs capables de mener à bien des enquêtes poussées en
matière de fraude financière, sociale et fiscale et de corruption, et l’augmentation nécessaire - vu le
flux de nouvelles affaires complexes en ces matières - des capacités notamment des FCCU, de
l’OCDEFO et de l’ORC, le Conseil fédéral de police souligne son inquiétude à cet égard. On plaide donc
également dans ce cas-ci pour une augmentation urgente et considérable de la capacité des unités
spéciales et des unités informatiques. »

Dans ce cadre, il importe également de renvoyer aux nouvelles recommandations de février 2012 du
Groupe d’action financière (OCDE)9 auxquelles la Belgique doit se conformer dans le cadre de la
législation sur le blanchiment: “Countries should also make use, when necessary, of permanent or
temporary multi-disciplinary groups specialised in financial or asset investigations”10.

Ces unités de recherche multidisciplinaires pourraient être mises sur pied à l’instar des GIR (Groupe
d’Intervention Régional) français11. Le GIR est une structure interdépartementale pleinement
opérationnelle disposant d’unités de recherche régionales. Chaque unité a une structure permanente
(l’unité d’organisation et de commandement) composée, d’une part, de huit policiers, d’un
fonctionnaire fiscal et d’un agent des douanes, et, d’autre part, d’un pool d’enquêteurs (personnels
ressources) auxquels – en fonction de la nature et de l’ampleur de l’enquête – il peut être fait appel
pour renforcer temporairement l’unité de recherche. Ce pool est composé d’enquêteurs issus de
divers services policiers, de services d’inspection fiscale et sociale, de l’inspection économiques et
d’autres services. A cet égard, nous renvoyons également à la « Police fiscale » créée par arrêté du
2011 au sein du Ministère français de l’Intérieur.

7
La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04,
Recommandations 76, 80, 81, 82, 83 et 84
8
http;//www.infozone.be/biblio/fedpol/cg/2009-05-28/2009-05-28-advies-5-n.pdf, pp. 66-67.
9
Cf. Infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, point 1.’
Compliance avec les nouvelles normes du GAFI (FATF)’
10
International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation, The OECD/FATF
Recommendations, février 2012, Recommandation 30
11
http://www.assemblee-nationale.fr/12/pdf/rap-info/i1098.pdf

12


La transposition d’un modèle multidisciplinaire au niveau de la situation belge doit encore être
déterminée notamment en fonction de la discussion en cours sur les compétences territoriales des
parquets et tenant compte de l’esprit de l’Accord Octopus. Dans le prolongement du cadre légal
actuel permettant de détacher des fonctionnaires fiscaux vers les parquets fiscaux et vers l’ OCDEFO
(Office central de la lutte contre la délinquance économique et financière organisée) – ceux-ci se
voyant conférer la qualité d’officier de police judiciaire, d’officier auxiliaire du Procureur du Roi – il
est indiqué de constituer des équipes de base permanentes mixtes avec des agents détachés du fisc
et de la police intégrée. Ces équipes de recherche doivent être dotées d’un cadre structuré distinct,
d’une part afin de disposer en permanence d’une capacité de recherche suffisante et, d’autre part,
afin d’accroître la stabilité des équipes de recherche. Cela pourrait par exemple se faire sous la forme
d’unités vers lesquelles des policiers et des fonctionnaires fiscaux seraient détachés. Les membres de
la concertation opérationnelle doivent être associées à la composition des équipes de recherche ; ils
connaissent au mieux les compétences requises.

Dans une deuxième phase, on pourrait compléter ces équipes de recherche mixtes “ad hoc” par des
enquêteurs provenant des divers services d’inspection (sociale) en vue de mener des enquêtes sur
les dossiers de fraude de grande envergure ou complexes impliquant tant des fait de fraude fiscale
organisée que de fraude sociale organisée. On pourrait également associer à ces équipes de
recherche les membres de l’inspection économique, qui collaborent d’ores et déjà étroitement avec
l’AFER, l’ISI et la Police fédérale.

En ce qui concerne la police judiciaire fédéral – vu la pyramide des âges – on attend une baisse
substantielle de l’effectif de personnel dans les années à venir. Il est indiqué de recruter sur les base
des exigences de formation spécifiques (masters et bacheliers en économie, droits, criminologie,
comptabilité, informatique, …)12

Dans le cadre des équipes de recherche, on peut également songer à une meilleure collaboration
entre le public et le privé, par exemple en matière de connaissances informatiques spécialisées.

3. Le développement du soutien stratégique

Dans le cadre d’Una Via, une concertation stratégique est prévue au niveau national afin de détecter
les tendances en matière de fraude et de recommander les mesures nécessaires. Il est indiqué que
cette concertation stratégique soit encadrée par des cellules de soutien mixtes. L’OCDEFO dispose
depuis 2001 déjà d’une cellule de soutien mixte pour la fraude fiscale grave et organisée pour ce qui
concerne l’impôt « indirect » (TVA). Une cellule analogue doit être créée pour l’impôt direct (GFFO).
Les deux cellules de soutien mixtes doivent faire l’objet d’un ancrage légal.

12
Si on déterminera qu’un nombre insuffisant de candidats avec un profil adequat s’est présenté, on pourrait executer la recommendation
parlementaire de prévoir une prime. En outre, pour les membres issus des services des impôts une révalorisation du statut doit être faite. Il
faut noter que cette mesure à été nécessaire mais insuffisante pour la fonction de substitut fiscal. (cf. infra, recommendation 55 du rapport
final de la commission parlementaire de recherche sur les dossiers de grande fraude fiscale).

13


4. Magistrats fiscaux spécialisés

Il ressort de l’analyse réalisée par le groupe de travail Una Via du Collège13 que la situation actuelle
sur le plan des magistrats fiscaux spécialisés est problématique à plusieurs titres :

 au niveau des poursuites du ministère public:
o Création de la fonction spécifique de substituts du Procureur du Roi (PR) spécialisés en
matière fiscalei (L. 4.8.1986 dite « Charte du Contribuable ») mais abaissement des
exigences au niveau des conditions de nomination vu le manque de candidats ;
o Aucune obligation légale d’assumer réellement la fonction spécifique de substitut du
PR spécialisé en matière fiscale ou de ne traiter que des dossiers fiscaux (ou
financiers) ;
o Ils ne doivent pas suivre une formation continuée (Dans une matière aussi technique
et évolutive, l’expertise spécifique et précise s’estompe déjà après une dizaine
d’années)
 Les substituts du PR spécialisés en matière fiscale doivent également traiter
d’autres dossiers, être de service à domicile et de week-end au palais de justice
(en droit commun), …
 surcharge endémique > retard > délai raisonnable souvent dépassé,…
 incitation à la fraude vu l’absence de sanction (rapide).

 au niveau de l’instruction
o Le Code Judiciaire ne connaît pas la fonction de juge d’instruction spécialisé en
matière fiscale (ou financière) alors que généralement ce sont les dossiers les plus
complexes qui sont mis à l’instruction pour que des perquisitions soient notamment
effectuées et aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…)
n’est requise dans le chef du juge d’instruction pour traiter des dossiers fiscaux
(financiers) complexes;
o Généralement les dossiers fiscaux (financiers) sont mélangés (voire noyés) avec des
dossiers de droit commun avec souvent une priorité donnée aux dossiers de droit
commun (en ce compris des dossiers d’assises,…)
o Parfois certains juges d’instruction ne comprennent pas les mécanismes sophistiqués
mis en œuvre dans les dossiers qu’ils doivent traiter.
o Il n’y a pas de cadre de fonctionnaires du SPF Finances mis à disposition des juges
d’instruction.
o Les juges d’instruction ont tendance à désigner un expert judiciaire pour
débroussailler les faits et leur donner un avis technique sur les mécanismes constatés
au travers des faits mis en lumière par l’instruction. Ces experts judiciaires sont payés
au Tarif criminel (et donc très mal payés). Leur expertise dure généralement très
longtemps.
Une contre-expertise est généralement pratiquée par des experts très bien payés par
les personnes poursuivies de sorte que l’expertise judiciaire n’est que de très peu
d’utilité.
o Les juges d’instruction font parfois trop confiance aux enquêteurs et se contentent de
prescrire les devoirs suggérés.

13
Collège pour la lutte contre la fraude fiscale et sociale, Groupe de travail “Una via” (thème 9), note définitive du 15 décembre 2010.

14


 au niveau des juridictions d’instruction (chambre du conseil et chambre des mises en
accusation).
o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est requise
dans le chef du président de la chambre du conseil et des magistrats présidents et
conseillers siégeant en chambre des mises en accusation pour traiter des dossiers
fiscaux (financiers) complexes ;
commun (en ce compris des dossiers d’assises,…) ;
o Il n’est pas rare qu’un dossier dans lequel des réquisitions finales sont prises par le
P.R, reste plusieurs mois voire plusieurs années au niveau du stade du règlement de
la procédure en raison des délais de fixation, des demandes de devoirs
complémentaires formulées à la veille de l’audience, …

 au niveau des juridictions du font (tribunal de première instance et Cour d’appel)
o Aucune compétence particulière en droit fiscal (financier, comptable,…) n’est
légalement requis dans le chef du juge du fond (en première instance et en degré
d’appel) pour traiter des dossiers fiscaux (financiers) complexes ;
commun (en ce compris des dossiers d’assise,…) ;
o Parfois des juges ou conseillers suppléants siègent pour juger des faits similaires à
des mécanismes frauduleux visés dans des dossiers où ils interviennent comme
avocat. »
La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale a émis une série de
recommandations en la matière14.

Il faudra voir ce qui peut être fait (en plus) à chaque niveau:

 Les magistrats du parquet (première instance et appel)
 Les juges d’instruction et les juges siégeant au sein des juridictions d’instruction
 Les juges du fond en première instance et en appel.

Au niveau du ministère public, la fonction de substitut fiscal doit sans doute être rendue plus
attrayante que ce qui est le cas aujourd’hui. Entretemps, un supplément de traitement substantiel
est déjà accordé, mais cela ne suffit manifestement pas pour maintenir les substituts fiscaux en
fonction.

A l’issue de l’instauration d’Una Via, il faudra procéder à une évaluation de la charge de travail pour
accroître, le cas échéant, le nombre de substituts fiscaux.

Comme mentionné dans le groupe de travail, il n’existe pas de spécialisation spécifique pour les juges
d’instruction qui traitent des dossiers fiscaux, ce qui engendre un certain nombre de problèmes sur le
plan de l’efficacité de la poursuite de la fraude fiscale en raison du manque de connaissances en
matière de droit fiscal.

14
Recommandations 19 et 21

15


En ce moment, certains arrondissements règlent l’attribution de nouveaux dossiers de telle manière
que certains juges d’instruction se voient prioritairement confier ce type de dossiers. Cependant, cela
se fait sur une base volontaire et non de manière systématique.

Il existe toutefois une spécialisation spécifique pour les juges d’instruction chargés d’affaires de
terrorisme (article 79 Code judiciaire) :

“ (…)Dans le ressort de chaque cour d'appel, le premier président désigne, sur l'avis du procureur
fédéral, parmi les juges d'instruction, un ou plusieurs juges d'instruction dont le quota sera fixé par le
Roi. Ces juges d'instruction doivent disposer d'une expérience utile pour l'instruction des infractions
visées aux articles 137 à 141 du Code pénal. Cette désignation n'a aucune incidence sur leur statut, ni
sur leur affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement les dossiers dont ils sont
saisis sur la base de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel de Bruxelles,
assure, en tant que doyen, la répartition des dossiers dont il est saisi par le procureur fédéral en vertu
de l'article 47duodecies, § 3, du Code d'instruction criminelle.

En cas d'empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction
spécialisé pour connaître des infractions visées aux articles 137 à 141 du Code pénal et appartenant
au ressort de la cour d'appel de Bruxelles (…) ».

Ce texte peut service de source d’inspiration pour la création de la fonction de juges d’instructions
spécialisés en matières fiscales.

A cet égard, il serait opportun de viser tant les juges d’instructions disposant déjà d’une expérience
spécifique que ceux titulaires de titres ou de diplômes déterminés.

Voici une proposition de texte:

“Dans le ressort de chaque cour d’appel, le premier président désigne, sur l’avis du procureur général,
parmi les juges d’instructions, un ou plusieurs juges d’instruction dont le quota sera fixé par le Roi. Ces
juges d’instruction doivent être titulaires d’un diplôme attestant d’une formation spécialisée en droit
fiscal délivré par une université belge ou par un établissement non universitaire d’enseignement
supérieur figurant sur la liste établie par le Roi ou de titres ou mérites attestant de connaissances
spécialisées en droit fiscal. Cette désignation n’a aucune incidence sur leur statut ni sur leur
affectation. En vertu de cette désignation, ils traitent prioritairement ces dossiers.

Le juge d'instruction le plus ancien, désigné par le Premier Président de la cour d'appel, assure, en
tant que doyen, la répartition de ces dossiers.

En cas d’empêchement légal du doyen, celui-ci désigne pour le remplacer, un autre juge d'instruction
spécialisé en matières fiscales et appartenant au ressort de la cour d'appel. »

Les juges d’instruction reçoivent, du chef de leur désignation dans ce mandat spécial, un supplément
de traitement conformément à l’article 357 du Code judiciaire. La spécialisation ne fait l’objet
d’aucun supplément de traitement spécifique. Ce serait également la raison pour laquelle les
substituts spécialisés en matières fiscales n’accèdent pas à la fonction de juge d’instruction. En effet,

16


les compléments salariaux prévus pour ces derniers rendent la fonction de juge d’instruction moins
attractive.

Afin de pallier au manque de spécialisation dans le chef des magistrats du siège, une option pourrait
être de faire du « juge fiscal » - indépendamment du caractère civil ou pénal de l’affaire – un mandat
spécial (article 259sexies Jud).

Dans ce cas, l’accession à la fonction de juge fiscal pourra être subordonnée à la participation à une
formation obligatoire organisée auprès de l’Institut de formation judiciaire (IFJ), à la possession d’un
diplôme en droit fiscal ou à une expérience spécifique (pour permettre l’accession d’autres
fonctions).

Au travers des critères d’évaluation de ce mandat, la participation à d’autres formations appropriées
peut être stimulée (AR du 20 juillet 2000 déterminant les modalités d’évaluation des magistrats, les
critères d’évaluation et leur pondération).

Au cas où une telle fonction serait réalisée, on pourrait prévoir une chambre spécifique au sein du
tribunal correctionnel compétente pour le traitement des affaires fiscales. Comme cela existe déjà
pour le traitement d’affaires relevant de la compétence des tribunaux du travail (articles 76 et 78
Jud).

Lorsque l’affaire est traitée par un juge unique, il devra alors s’agir d’un juge fiscal et si elle est traitée
par une chambre de 3 juges, l’un d’entre eux sera un juge fiscal.

Il est douteux que la simple création de cette fonction suffise à attirer des candidats. En ce moment,
la plupart des mandats spéciaux sont assortis d’un supplément de traitement, mais pas tous (juge
des saisies, juge d’appel de la jeunesse). Il va sans dire que, tout comme pour la plupart des autres
mandats spéciaux, il faudra sans doute prévoir dans ce cas également un supplément de traitement
(article 357 Jud) qui rende la fonction attractive et puisse faire en sorte que les personnes qui se
spécialisent et qui montrent de l’intérêt acceptent d’exercer effectivement la fonction pendant une
période prolongée.

En ce qui concerne les juges suppléants, le groupe de travail Una Via a fait remarquer qu’il arrive que
des juges et des conseillers suppléants siègent pour juger de mécanismes frauduleux concernant des
dossiers dans lesquels ils interviennent à titre d’avocat. A cet égard, le raisonnement est le suivant :
la plupart des juges et conseillers suppléants sont également avocats. En leur qualité de suppléants,
ils peuvent faire valider les théories élaborées dans leur propre bureau d’avocat, même si, pour des
raisons déontologiques évidentes, ils n’interviennent pas directement dans un dossier. Certains
montages fiscaux s’avèrent être mis sur pied ou soutenus par certains avocats qui exercent
également la fonction de suppléant. La commission d’enquête parlementaire a également fait une
recommandation dans ce sens.15.

La déontologie ne permet évidemment pas qu’un avocat siège comme suppléant dans un dossier
dans lequel il intervient lui-même comme avocat. A cet égard, il peut en outre être renvoyé à la
déontologie (tant des magistrats que des avocats) qui prône explicitement l’impartialité ainsi qu’à la
jurisprudence de la Cour de Cassation qui sanctionne sévèrement toute présomption d’impartialité.

15
Recommandation 52

17


Le Conseil supérieur de la Justice a déjà donné, à quelques reprises, un avis sur l’institut du
suppléant.

En général, le Conseil supérieur constate qu’à l’heure actuelle, le recours aux suppléants s’avère
nécessaire au bon fonctionnement de la justice, d’autant plus que ce système évite que certains
dossiers soient reportés et que l’arriéré judiciaire continue de s’accroître (avis CSJ du 26 avril 2006).

Le Conseil supérieur constate cependant que le système de suppléant doit être examiné en tant que
tel afin de voir si le maintien du système actuel est nécessaire et opportun.

Dans son avis, le Conseil supérieur stipule encore que la plupart des suppléants exercent cette
fonction avec de bonnes intentions et avec motivation: ils veulent par exemple offrir un service,
apprendre à connaître la magistrature en vue d’accéder à celle-ci.

En ce qui concerne le problème soulevé par le groupe de travail Una Via, le Conseil supérieur a fait
valoir qu’il serait opportun d’établir, à l’intention des chefs de corps, des recommandations
concernant l’utilisation correcte de l’institut des juges suppléants :

« Les chefs de corps devraient également veiller, surtout au niveau des cours d'appel, à ce que les
avocats magistrats suppléants ne siègent pas dans une chambre connaissant des litiges qui
intéressent l'essentiel de leur clientèle. »

Il convient de vérifier l’opportunité de l’inscription, par voie législative, d’une telle interdiction dans
le Code judiciaire. Nous constatons qu’à cet égard, le Conseil supérieur à choisi la voie d’une
recommandation adressée aux chefs de corps plutôt que la voie d’une initiative législative.

5. S’attaquer aux abus de la loi Franchimont.16

La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude a constaté que les
magistrats entendus par la commission ont pratiquement tous dénoncé les abus générés par la loi
Franchimont, qui, dans 80% des dossiers en matières financières, est devenu un moyen de faire
traîner les procédures. Ainsi, selon le rapport de la commission, il arrive souvent que, juste avant la
séance de la chambre du conseil, des inculpés demandent des devoirs d’enquête complémentaires
dans le seul but de retarder la procédure. De cette manière, ils obtiennent des reports et un délai de
plusieurs mois. A la suite de ce constat, la commission a proposé de suspendre la prescription de
l’action publique pendant la période de réalisation des devoirs d’enquête complémentaires.

Cette recommandation peut être appliquée en introduisant dans l’article 24 du Titre préliminaire du
Code d’instruction criminelle une disposition prévoyant que la prescription de l’action publique est
suspendue chaque fois que le juge d’instruction ou une juridiction d’instruction décide, dans le cadre
du règlement de la procédure, de reporter le traitement de l’affaire en vue d’effectuer des devoirs
d’enquête complémentaires. De même, lorsque que la juridiction de jugement décide de reporter le
traitement de l’affaire en vue de procéder à des devoirs d’enquête complémentaires, il est prévu que
la prescription de l’action publique est suspendue. La suspension court à partir du jour de la décision
visant à effectuer des devoirs d’enquête complémentaires jusqu’au jour de la reprise du traitement

La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, Recommandation
28b

18


de l’affaire par la juridiction d’instruction ou par la juridiction de jugement. En vue de la protection
juridique des parties, il est cependant prévu que la suspension de la prescription de l’action publique
ne peut excéder un an.

Dans l’article 24 du Titre préliminaire du Code d’instruction criminelle, un alinéa 3 et un alinéa 4
pourraient être introduits, rédigés comme suit:

“La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque, dans le cadre de la
procédure de règlement de la procédure, le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide que
des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis. La prescription de l’instruction
criminelle est suspendue à partir du jour où le juge d’instruction ou la juridiction d’instruction décide
que des actes d’instruction complémentaires doivent être accomplis jusqu’au jour où le traitement de
l’affaire est repris par la juridiction d’instruction, sans que la suspension de la prescription ne puisse
toutefois dépasser un an.
La prescription de l’instruction criminelle est à chaque fois suspendue lorsque la juridiction de
jugement sursoit à l’examen de l’affaire pénale en vue d’accomplir des actes d’instruction
complémentaires. L’instruction criminelle est suspendue à partir du jour où la juridiction d’instruction
décide de remettre l’affaire pénale jusqu’au jour où l’instruction de l’affaire est reprise par la
juridiction de jugement, sans que la suspension de la prescription ne peut toutefois excéder un an.”

6. Instauration d’un délit spécifique “fraude fiscale grave et/ou organisée”

La commission d’enquête parlementaire a recommandé de prévoir une sanction plus sévère pour les
faits de « fraude fiscale grave et organisée »17. Cela permettrait en même temps de faire mieux coller
la sanction de la fraude fiscale organisée (max. 2 ans) à celle des délits « accessoires » accompagnant
la fraude fiscale grave, à savoir l’utilisation fiscale de faux (max. 5 ans) et le blanchiment (max. 5 ans).

La notion de “fraude fiscale grave et organisée” est un concept juridique utilisé déjà dans le code
pénal et dans la législation CTIF, à savoir dans l’article 505 P (blanchiment) et dans l’article 43quater
P (confiscation) et dans l’AR du 3 juin 2007 portant exécution de l’article 14quinquies de la loi du 11
janvier 1993 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de
capitaux et du financement du terrorisme, qui reprend un certain nombre d’indicateurs relatifs à la
« fraude fiscale grave et organisée ».

La notion existante de “fraude fiscale grave et organisée” doit être évaluée dans le cadre des
nouvelles recommandations du GAFII18. L’introduction de cette notion dans la législation fiscale doit
évidemment être alignée sur la législation en matière de blanchiment, ce qui fera que la notion de
« fraude fiscale grave et organisée » sera peut-être retenue.

17
Recommandation 46
18
cf. infra: chantier ‘Exécution de la peine – dessaisissement: d’une meilleure détection à un meilleur dessaisissement”, 1. Compliance avec
les nouvelles normes du GAFI, point 1.3

19


Le CIR92 pourrait être modifié comme suit:

“Art. 449. Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende de 250 EUR à
[500 000] euros19 ou de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à
dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son
exécution.

Sera puni d'un emprisonnement de huit jours à 5 ans et d'une amende de 250 EUR à 500.000 euros ou
de l'une de ces peines seulement, celui qui, dans une intention frauduleuse ou à dessein de nuire,
contreviendra aux dispositions du présent Code ou des arrêtés pris pour son exécution et qui commet
des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou organisée recourant à des mécanismes
particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure internationale.

Le code TVA pourrait être modifié comme suit:

“Art 73. Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans
et d'une amende de 250 EUR à [500.000 EUR] ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans
une intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou
des arrêtés pris pour son exécution.

Sans préjudice des amendes fiscales, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une
amende de 250 euros à 500.000 euros ou de l'une de ces peines seulement , celui qui, dans une
intention frauduleuse ou à dessein de nuire, contreviendra aux dispositions du présent Code ou des
arrêtés pris pour son exécution et qui commet des faits dans le cadre de fraude fiscale grave et/ou
organisée recourant à des mécanismes particulièrement complexes ou à des procédés d’envergure
internationale. »

La législation sur les douanes pourrait être modifiée comme suit:

 A l’article 220 de la loi générale sur les douanes et accises du 18 juillet 1977, le
paragraphe 2 est remplacé par le texte suivant :

“Celui qui commet les faits mentionnés au §1er avec une intention frauduleuse ou à dessein de nuire
lorsque ces faits, soit ont été commis dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée
d’ampleur internationale, soit ont nui ou auraient pu nuire gravement aux intérêts financiers de
l’Union européenne et celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine
d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

 A l’article 45 de la loi du 22 décembre 2009 relative au régime général en matière
d’accise, le troisième alinéa est remplacé par le texte qui suit :

“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa 2 avec une intention frauduleuse ou à dessein de
nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et celui qui se
trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5 ans. "

 A l’article 27 de la loi du 7 janvier 1998 concernant la structure et les taux des droits
d’accises sur l’alcool et les boissons alcoolisées, l’alinéa suivant est ajouté :

19
Texte après approbation de la loi Una Via

20


“Celui qui commet les faits mentionnés à l’alinéa précédent avec une intention frauduleuse ou à
dessein de nuire dans le cadre d’une fraude fiscale grave et/ou organisée d’ampleur internationale et
celui qui se trouve en état de récidive légale sont punis d’une peine d’emprisonnement de 4 mois à 5
ans. "

 A l’article 13 de la loi du 3 avril 1997 relative au régime fiscal des tabacs manufacturés,
l’alinéa suivant est ajouté :

ans. "

 A l’article 436 de la loi-programme du 27 décembre 2004, l’alinéa suivant est ajouté:

ans. "

7. Correction de texte dans la législation sur le devoir d’information du ministère public en
matière de fraude fiscale

Le Ministère public a signalé que la version actuelle de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999
complétant, en ce qui concerne la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935
sur le contrôle des banques et le régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975
relative au contrôle des entreprises d'assurances montre une différence entre les versions
néerlandaise et française du texte.

Dans le texte français, il est question " […] d'une information, dont l'examen fait apparaître des
indices de fraude en matière d'impôts directs ou indirects […]", alors que le texte néerlandais dispose
que" […] een strafzaak aanhangig is, waarvan het onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of
indirecte belastingen aan het licht brengt […] ".

L’article 2 de la loi du 28 avril 1999 a été introduit en remplacement de l’ancien article 327, §4 du
Code de l’impôt sur les revenus, abrogé par l’article 3 de la loi du 28 avril 1999. Le but visé par
l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 était d’élargir et de simplifier le devoir d’information du ministère
public à l’égard du ministre des Finances.

Alors que l’article 327, CIR92 ne concernait que l’impôt direct et subordonnait la notification au
ministre des Finances à l’autorisation expresse du Procureur général ou de l’Auditeur général, le
nouvel article disposait que la notification au ministre des Finances s’appliquait tant en matière
d’impôt direct que d’impôt indirect et qu’elle devait en outre se faire d’office.

Il ressort des travaux préparatoires que le nouveau système visait à ce que le ministre des Finances
soit informé le plus vite possible par les parquets, dès que ceux-ci disposaient d’informations

21


relatives à tout mécanisme susceptible de constituer un délit fiscal, afin de permettre à
l’administration fiscale de prendre toutes les mesures nécessaires20.

En outre, le législateur s’avère avoir eu l’intention d’éviter que des dossiers pénaux, classés sans suite
par le Ministère public, ne donnent pas lieu à une notification au ministre des Finances21.

Un arrêt de la Cour d’appel d’Anvers du 5 mai22 a perdu de vue l’intention du législateur: une
imposition au titre de l’impôt direct fut annulée parce qu’elle avait été établie sur la base de
renseignements révélés par une information, qui n’avait pas donné lieu à des poursuites pénales. A
l’estime de la Cour, aucune imposition fiscale valabel ne pouvait être établie sur la base
d’informations révélées par une information classée sans suite.

Par arrêt du 15 octobre 2010, la Cour de Cassation a annulé cet arrêt : “De ambtenaren van het
openbaar ministerie bij de hoven en rechtbanken waarbij een strafzaak aanhangig is, waarvan het
onderzoek indiciën van ontduiking inzake directe of indirecte belastingen aan het licht brengt, moeten
de minister van Financiën onmiddellijk inlichten; deze verplichting voor de bedoelde ambtenaren geldt
niet enkel wanneer de strafvordering aanhangig werd gemaakt maar eveneens van zodra een
opsporingsonderzoek is ingesteld.”.

Malgré cet arrêt de la Cour de Cassation, il est indiqué que le législateur élimine la différence entre
les versions néerlandaise et française du texte de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999. Cela pourrait se
faire au moyen de la modification de texte suivante:

« Dans la version néerlandaise de l’article 2 de la loi du 28 avril 1999 complétant, en ce qui concerne
la lutte contre la fraude fiscale, l'arrêté royal n° 185 du 9 juillet 1935 sur le contrôle des banques et le
régime des émissions de titres et valeurs et la loi du 9 juillet 1975 relative au contrôle des entreprises
d'assurances, les mots « strafzaak aanhangig » sont remplacés par le mot « opsporingsonderzoek ».

8. Ancrer dans la loi la jurisprudence de la Cour de Cassation en matière de prescription de
l’usage de faux à des fins fiscales23

La Cour de Cassation a décidé à plusieurs reprises que l’usage de faux en général constitue un délit
permanent : l’usage de faux, même sans fait nouveau de l’auteur du faux et sans intervention
répétée de sa part, dure aussi longtemps que l’objectif visé par celui-ci n’est pas atteint et que l’acte
initial qui lui est reproché, sans opposition de sa part, produit l’effet utile qu’il en escomptait.

Par son arrêt 25.2.201024, la Cour constitutionnelle a décidé que l’interprétation du délit d’usage de
faux en tant que délit permanent d’enfreint pas le principe de légalité.

L’art. 450 CIR92 (art. 73bis CTVA) reprend une disposition sur le faux fiscal. Il s’agit d’un faux
requérant une intention particulière, à savoir la contravention aux lois fiscales.

20
Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 49
21
Doc. parl., Chambre, 1997-1998, 1341/23, p. 28
22
2008/AR/288
23
K.LAMMENS, De verjaring van het misdrijf van het (fiscaal) gebruik van valse stukken: a never ending story?, RW 2010-11, n°. 24, pp 986
- 994
24
Arrêt n° 17/2010

22


En ce qui concerne spécifiquement l’usage de faux à des fins fiscales, la Cour de Cassation a adopté le
point de vue suivant dans ses arrêts des 19.4.1994 et 27.6.1995: “ En matière d'impôts sur les
revenus, l'usage de faux à l'appui de la déclaration d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après
l'établissement définitif de l'impôt; le fait de se référer, en réponse à un avis de rectification de la
déclaration, aux faux transmis à l'administration à l'appui de la déclaration, constitue un acte d'usage
de faux.” et “En matière d'impôts sur les revenus, l'usage de faux employés à l'appui de la déclaration
d'impôt ne perd, en règle, tout effet utile qu'après l'établissement définitif de l'impôt; la circonstance
que l'administration a constaté l'usage de faux ou de pièces falsifiées par le contribuable et procédé à
l'imposition sur cette base, n'y déroge pas.”

Entretemps, cette jurisprudence a continué d’évoluer25 et la Cour, dans son arrêt du 21.5.2008, a
décidé que l’usage utile d’un faux perdure jusqu’à ce que l’impôt dû ait été effectivement et
définitivement payé: “mais vise, de manière spécifique, tant le faux qui a pour but de tromper
l'administration en vue du calcul de l'impôt sur les revenus que celui qui tend à ne pas payer celui-ci
ou à en retarder le paiement.”

L’ancrage de cette jurisprudence établie dans la législation permettra d’éviter toutes discussions
ultérieures pour les différents juges du fond.

Une modification du texte de l’art. 450 CIR92 pourrait être la suivant:

“Sera puni d'un emprisonnement d'un mois à cinq ans et d'une amende de 250 EUR à 12.500 EUR ou
de l'une de ces peines seulement, celui qui, en vue de commettre une des infractions visées à l'article
449, aura commis un faux en écritures publiques, de commerce ou privées, ou qui aura fait usage d'un
tel faux.

Celui qui, sciemment, établira un faux certificat pouvant compromettre les intérêts du Trésor ou fera
usage de pareil certificat, sera puni d'un emprisonnement de huit jours à deux ans et d'une amende
de 250 EUR à 12.500 EUR ou de l'une de ces peines seulement.

L’usage du faux ou du faux certificat continu jusqu’au moment du paiement effectif et définitif de
l’impôt dû. »

9. Evaluation de la transaction élargie (EAPS)26 dans des affaires fiscales

La loi Una Via dispose que – lorsqu’un dossier suit la voie pénale – l’administration ne peut plus
imposer d’amendes administratives (non bis in idem). Elle devra cependant modifier la déclaration et
établir l’impôt sur la base de la déclaration modifiée.

La pratique courante selon laquelle l’inculpé aboutit, également dans des dossiers pénaux et sous le
contrôle du Ministère public, à un règlement fiscal avec l’administration fiscale, prévoyant le

25
Arrêts dd. 13.6.2006, dd. 7.2.2007
26
Recommandation 36

23


paiement outre de l’impôt dû et des intérêts y afférents, d’une amende fiscale administratif et d’une
majoration d’impôt, ne sera plus possible.

Il y a lieu de vérifier si les dispositions de l’article 216bis, récemment modifiées, en matière de
transaction élargie sont applicables dans ce cadre. En matières fiscales, l’amende maximum s’élève
aujourd’hui à 125.000 euros. Après l’entrée en vigueur d’Una Via, celle-ci sera portée à 500.000
euros plus décimes additionnels. La lecture d’Una Via montre que la perception de la dette fiscale –
également en cas de poursuites pénales – demeure au SPF Finances. En outre, le patrimoine acquis
illégalement peut être confisqué. Cela n’est pas contraire à la jurisprudence de la Cour de Cassation
et de la Cour constitutionnelle. Dans le cadre de l’EAPS, l’impôt éludé peut dès lors être déclaré
comme avantage patrimonial après paiement de l’impôt dû au fisc.

Il convient d’évaluer si cet instrumentaire suffit pour procéder à des transactions sérieuses dans des
dossiers pénaux fiscaux de sorte que les tribunaux ne soient pas débordés par ce type de dossiers. En
outre, il y a lieu de veiller à ce que “les amendes infligées par la voie administrative et les sanctions
infligées par la voie pénale aient un même effet dissuasif, et constituent une même sanction
proportionnelle”27

10. L’élargissement de la saisie conservatoire28

La commission d’enquête parlementaire a constaté que la plupart des montages de fraude fiscale de
grande envergure sont mis sur pied pour soustraire le butin à la justice et au fisc. Dans certains cas de
fraude particulièrement dommageables, on exploite habilement les lacunes existant dans la
législation ou on utilise un montage non encore découvert que l’on exploite alors intensivement
pendant une courte période. Lorsque l’administration fiscale parvient néanmoins à intervenir, elle se
retrouve totalement démunie lorsque certains des fraudeurs ont entretemps organisé leur
insolvabilité. Afin de mettre fin à cette fraude, l’administration doit donc pouvoir agir en temps réel
et de manière efficace. La France par exemple connaît la procédure de flagrance fiscale permettant à
l’administration fiscale d’intervenir – sous strict contrôle judiciaire – en vue de mettre fin à un cas de
fraude en cours si elle dispose d’indices suffisants.

En Belgique, chaque contribuable doit faire une déclaration précise et sincère de la matière
imposable. Le plus souvent, cette déclaration fait l’objet d’un contrôle fiscal. Au moyen de ce
contrôle, l’administration fiscale peut constater si cette obligation a été respectée et procéder, le cas
échéant, à la modification de la déclaration (par exemple lorsque la déclaration du contribuable ne
correspond pas à sa situation réelle).

En outre, l’administration fiscale belge peut procéder à un contrôle dès qu’une situation illégale ou
irrégulière est découverte, également au cours de la période pendant laquelle aucun délai de
déclaration n’est expiré, à savoir l’année ou l’exercice en cours lorsqu’il s’agit d’impôts directs, sinon
la période de la réalisation des opérations courantes en cas de TVA. Par conséquent, l’administration

27
PROPOSITION DE LOI instaurant le principe “una via” dans le cadre de la poursuite des infractions à la législation fiscale et majorant les
amendes pénales fiscales, Chambre, Doc. 53 1973/001
28
La Chambre, 7 mai 2009 RAPPORT ENQUETE PARLEMENTAIRE sur les grands dossiers de fraude fiscale doc 52 0034/04, constatations
sous n° 22

24


fiscale belge peut également contrôler une période fiscale qui n’est pas encore expirée. Etant donné
que l’administration fiscale belge, tant en ce qui concerne l’impôt direct que la TVA, dispose déjà
d’une compétence d’enquête pour la période imposable en cours, aucune modification législative ne
semble requise à cet égard.

La procédure française précitée a cependant prévu des modes de sanction, notamment une
procédure de saisie conservatoire immédiat dans les cas de fraude manifeste. La Belgique connaît
également une procédure de saisie conservatoire, mais celle-ci est beaucoup plus lourde. Elle est
donc moins facilement applicable qu’en France. S’agissant du recouvrement, la procédure de
fragrance fiscale permet de procéder à une saisie conservatoire à concurrence d’un montant
représentatif de l’impôt dû pour l’exercice en cours ou pour la période imposable en cours jusqu’au
jour où le procès-verbal de flagrant délit est établi.

Actuellement, dans le droit belge, seul l’article 52bis du CTVA, inséré par l’article 2 de la loi-
programme du 27 décembre 2006, permet à l’administration de procéder à une saisie administrative
conservatoire afin d’assurer le paiement de la TVA. Dans la pratique, il s’avère cependant que cette
disposition de loi n’est pas appliquée parce que l’instruction en question présente nombre de
défauts. Ainsi, l’instruction parlerait de conditions cumulatives, alors que ce n’est pas le cas dans la
disposition de loi. Le fait que l’instruction dispose que seules les marchandises entrent en ligne de
compte pour être saisies, est discriminatoire : les marchandises d’un boulanger n’ont en effet pas la
même valeur que celles d’un bijoutier. En outre, si l’article 52bis du Code de TVA prévoit la
possibilité d’une saisie conservatoire, il ne précise cependant pas comment celle-ci doit être
transformée en saisie-exécution.

Aucune disposition similaire n’existe en ce qui concerne l’impôt direct.

La commission parlementaire a recommandé29 :

 d’adapter l’article 52bis CTVA et l’instruction déficiente y afférente;
 d’harmoniser les dispositions en matière de TVA et d’impôt direct par l’insertion d’un article
similaire en matière d’impôt direct;

11. Meilleurs collaboration entre le Services des décisions préalables et le SPF Finances

Les auditions organisées par la commission d’enquête sur les grands dossiers de fraude fiscale30 ont
fait apparaître que certains acteurs soumettent un dossier au Service des décisions préalables en
matières fiscales afin de sonder la réaction de celui-ci. Selon la commission d’enquête il est à
craindre que ces acteurs, malgré le retrait de des dossiers en question, poursuivent néanmoins la
mise en œuvre de ceux-ci.

Il serait dès lors judicieux de porter également à la connaissance des services de taxation les
montages fiscaux présentés dans les dossiers ayant donné lieu à un avis défavorable. C’est pour cette
raison que la commission d’enquête parlementaire a recommandé de “Publier au moins une fois par

27
doc 52 0034/04, Recommandations 38 e 39
30
recommandation 69

25


an les mécanismes et principes qui auraient été refusés si les dossiers n’avaient pas été retirés avant
qu’une décision n’intervienne. La publication respectera l’anonymat et sera motivée pour chaque
décision.”
L’intention est d’éviter que de tels “demandes tests” soient introduits et d’anticiper sur la soumission
de montages fiscaux déterminés qui seront formellement invalidés ou pour lesquels des conditions
précises seront imposées. Pour contrecarrer de tels mécanismes, il est indiqué que dans cette
matière le SPF Finances publie chaque année des « rapports de vigilance », sur base des informations
qu’il reçoit du Service des décisions préalables.

12. Le rôle des professions économiques: vers un nouveau mode de sanction?

Bien que la grande majorité des conseillers financiers et fiscaux soient de bonne foi, nous ne pouvons
fermer les yeux devant le rôle indéniable que jouent certains acteurs malhonnêtes dans la grande
fraude organisée. La commission d’enquête parlementaire sur les grands dossiers de fraude fiscale
recommande de prévoir de nouvelles sanctions pour les conseillers financiers et fiscaux impliqués
dans l’organisation de montages frauduleux. Outre l’instauration de nouvelles sanctions, des
mesures pourraient également être prises visant à appliquer plus efficacement les sanctions
existantes. Enfin, il convient de vérifier dans quelle mesure ces professions répondent effectivement
à leur devoir de communication dans le cadre de la législation sur le blanchiment, quels organes et
mécanismes répressifs sont opérationnels et de quelle manière il est fait rapport de leurs screenings.

a. Instauration d’une sanction spécifique en matière de fraude fiscale31

La commission d’enquête parlementaire a recommandé, d’une part, d’alourdir les peines pour les
conseillers financiers et fiscaux qui jouent un rôle dans la fraude fiscale, notamment en concevant
des montages frauduleux et, d’autre part, de prévoir des peines non facultatives spécifiques pour les
conseillers fiscaux (par ex. art 455 CIR92) qui recommandent des montages frauduleux à leurs clients.

Une disposition analogue a été reprise dans les recommandations parlementaires en ce qui concerne
les sanctions administratives pour les conseillers lorsque le dossier suit la “voie administrative”. Dans
ce cadre, il convient également de renvoyer à la déclaration de Seoul de l’OCDE32 de 2006.

Un modèle possible est celui de l’IRS américain, qui travaille sur la base de Future Compliance
Agreements. Ainsi, le fisc pourrait donner, par le biais d’un future compliance agreement, donner un
avertissement au conseiller fiscal qui savait ou était censé savoir que son client commettait de la
fraude et qui n’a pas averti ou dissuadé explicitement celui-ci. Cet accord pourrait faire état des
meilleures pratiques, de formations complémentaires ou d’autres éléments utiles au conseiller
concerné. Lors d’un deuxième constat, une amende administrative pourrait alors être imposée, voire
au final la déchéance du droit de représenter des contribuables.

31
recommandations 49, 50 en 51
32
http://www.oecd.org/dataoecd/38/29/37415572.pdf

26


Il est indiqué d’installer, au sein du Collège pour la lutte contre la fraude sociale et fiscale, un groupe
de travail autour de ce thème afin d’aboutir ainsi à des propositions concrètes. Dans le cadre de ce
groupe de travail, le secteur professionnel concerné sera consulté.

b. Vers une application effective des sanctions existantes

En outre, il faut veiller à ce que les sanctions administratives existantes soient effectivement
appliquées. Concrètement, il s’agit du retrait de l’agrément ou de la radiation comme membre de la
profession économique décidé par son autorité de tutelle à la suite d’une condamnation pénale pour
fraude fiscale.

Actuellement, l’application de la sanction existante se déroule de manière problématique pour les
raisons suivantes:

(1) Pas de notification automatique d’une condamnation pénale définitive à
l’institut concerné
Lorsque le praticien de la profession économique encourt une condamnation pénale, les autorités
judiciaires ne sont pas obligées d’en informer l’institut concerné (en vue du retrait de sa qualité ou
du lancement d’une enquête disciplinaire).33 L’application effective du mécanisme de sanction
existant nécessite que les autorités judiciaires, notamment les greffes, soient légalement obligées
d’informer le Conseil de l’institut concerné sur toutes les condamnations pénales définitives
encourue par le praticien de la profession économique dans l’exercice de celle-ci, et ci via la
transmission d’une copie du jugement ou de l’arrêt.

(2) Conséquences juridiques du retrait de l’agrément comme conseiller fiscal
ou fiscaliste agréé
Lorsque l’institut concerné procède au retrait de la qualité de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé,
la personne concernée peut en principe continuer à exercer les activités professionnelles de
conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé. La seule différence, c’est que la personne concernée n’est plus
autorisée à porter le titre protégé de conseiller fiscal ou de fiscaliste agréé ou à utiliser un terme qui
porte à confusion (par ex. consultant fiscal). En effet, le législateur a choisi de ne pas soumettre ces
activités professionnelles à un monopole au profit des personnes agréées en cette qualité.

Le conseiller fiscal ou le fiscaliste agréé qui est radié comme membre peut poursuivre ses activités,
sans toutefois en porter le titre, sauf si la personne concernée, sur la base d’autres mesures de
sanction, n’est plus autorisée à exercer cette profession, comme par ex. l’art. 455 CIR92.

Afin d’aboutir à une application effective de la sanction existante, le retrait de la qualité de conseiller
fiscal ou de fiscaliste agréé devrait également impliquer l’interdiction de continuer à exerce la
profession (à savoir, conseiller en toutes matières fiscales, assister les contribuables dans le respect

33
L’Institut des Réviseurs d’entreprise a toutefois conclu un accord de collaboration avec le Collège des procureurs généraux (circulaire n°
COL 5/2011 du 25 mai 2011 du Collège des procureurs généraux), prévoyant que les parquets et les parquets généraux transmettent à
l’Institut une copie des condamnations pénales prononcées à l’encontre des réviseurs d’entreprises.

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