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Conceptos de hacienda publica 2014 cpi

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Concepto de la Hacienda Publica, y su importancia dentro de la activadad financiera del estado

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  1. 1. 12A ¿LJBLICA ente a l“ otros views», más zxelicuer- 251i 01383871.- : t . mgina- : " c. iïtiïkey- oïmjía han ‘ie almen- br sobre 371971013052"- wrvma, or- roi ímico. formas a la ero Siam‘- rb‘ É tam- ‘_z cuan- LÍCCL, pero ¿cn/ Jo tie- 110g tO- o es aná- 7 is sa- Lb. pue- ública, y ——"'1stosi, ífe mtes. claro, m‘ ntos que de ficha 28 S 0p 07'- 27)? "M871- Copítulo l CONCEPTO DE HACIENDA PUBLICA Y RELACIONES DE ESTA DISCIPLINA CON OTRAS CIENCIAS. —1) Economía y Haciendte-Z) La Hacienda Pública y la Privada: diferencias fundamentales. —3) Hacienda y Ciencias de la Culturas-w Los problemas metodológicos-M El aspecto práctico de la Ha- ciendzL-ó‘) Haciéfida y Estadístico-J) Derecho Público y De- recho Fiscal‘. SUNLARIO: "a Desde que existe el arte dc gobernar, la consecución de los / j’ medios necesarios para cubrir los gastos del Estado destinados a i) satisfacer" las necesidades públicas, han sido problemas que re- (‘ quirieron siempre la atención de los pensadores y dc los ciudada- , ' nos. Pero pese al interés que despertaban, estas cuestiones no cris- ! talizaron en un cuerpo de doctrina hasta una época relativamente i, reciente. / ‘m’ Los estudiosos dc estas cuestiones se contentaban con exami- nar un aspecto parcial de la materia, y cuando con el paso del tiempo se hicieron más complejos los problemas de gobierno y se destacaron con mayor intensidad los problemas financieros, aque’- llos se consagraron más bien a resolver los problemas prácticos que los teóricos. Corresponde a los fisiócratas el gran mérito de haber articu- lado los fenómenos financieros en el mecanismo» de la vida eco nómica; indagaron las leyes que regulan la imposición, descu- brieron su mecanismo y persiguieron los efectos y repercusiones que tienen los impuestos, cuando no s-e ajustan a los dictados del razonamiento científico. Los escritores clásicos consideraron la materia fiscal como una parte de la Economía Politica, pero la ordenaron unas Veces cn el consumo; otras, en la repartición de las riquezas; a veces,
  2. 2. 4 I PARTE: FUNDAMENTOS DE LA HACIENDA PUBLICA en la producción, y en ocasiones, en el cambio, como si fuera un aspecto más de estos fenómenos. Desde entonces la Hacienda Pública ha marchado siempre de la mano de la Economía Política, y cuantos esfuerzos se han hecho para independizarla se pueden considerar como baldíos. La ri- queza de su contenido y la buena ordenación del trabajo aconse- jab-an considerarla como una disciplina especial, pero sin olvidar que es una rama, aunque frondosa, de la Economía Política y que se nutre de su savia. No se concibe ninguna medida fiscal que no repercuta inmediatamente en los distintos aspectos de la vida económica. Por ejemplo: al cercenarse con el impuesto parte de la renta individual, para aplicarla a una finalidad pública, se alte- ra el presupuesto de los particulares y se conforma de manera dis- tinta el consumo de cada individuo, y esta transformación reper- cute, a su Vez, en la fisonomía de las curvas de demanda, que in- fluyen sobre 1a producción. Del mismo modo, los impuestos de consumo, al recargar el precio de los artículos gravados, restrin- gen la demanda de las mercancías sensibles, no pudiendo satisfa- cerse la de aquellas otras de tonalidad más rígida, como no sea ‘ a costa de una quita en el gasto. Los impuestos sobre la produc- ción equivalen a un aumento en los costos, y sus efectos se dejan sentir mucho más lejos de la empresa obligada a satisfacerlos. Finalmente, y con excepción de los intereses que paga el Estado por los créditos concertados en el extranjero, las rentas que re- cauda el Tesoro no se consumen definitivamente, sino que reapa- recen en los sueldos de los funcionarios, en los ingresos de los pensionistas, de los tenedores de valores públicos y de los nume- rosos proveedores del Gobierno. Lo cual es tanto como decir que el Estado, por su política fiscal, influye poderosamente en el re- parto de la renta nacional, aumentando los ingresos de unos ciu- dadanos y restringiendo sensiblemente los de otros. En épocas modernas casi todos los Estados han pretendido influir en la vida del ciclo, aprovechando los resortes del crédito, para dulcificar los efectos de la depresión y promover, en la me- dida de lo posible, el retorno del auge. Algunos escritores, entre los más modernos, asignan a la Hacienda Pública una finalidad ‘todavía más ambiciosa. Pretenden que el poder público. con su política fiscal y crediticia, rompa ciertas situaciones de equilibrio, que no consienten la ocupación plena, para lograr una mejor adaptación a las posibilidades de una producción, carente, en otro caso, de clientela. El campo de la investigación de la ciencia fiscal no se puede, l ' c-MAAAW-mfl
  3. 3. lA JBLICA fuera un vmpre de an hecho ; . ra ri- >s Dnse- l olvidar Ca " que lr _e no la vida parte de , s alte- 18;. .. dis- ‘ ‘f ‘coiïosirro DE HACIENDA PUBLICA ' 5 por lo tanto, circunscribir al estudio de cómo las corporaciones de Derecho Público adquieren los medios materiales que necesitan para el cumplimiento de sus fines, cómo los administran y al em- pleo ordenado de los mismos. Su cometido es mucho más amplio, porque la resolución de todos estos problemas, sin considerar sus múltiples repercusiones y los efectos del gasto sobre el bienestar y la riqueza, dejaria sin esclarecer aspectos fundamentales. Cuando el hacendista estudia el empleo ordenado de los bienes, no se refiere al funcionamiento de cada uno de los servicios en particular, pues cada‘ uno de ellos posee una técnica propia y descansa en supuestos especiales. El hacendista no decide sobre los planes de educación, ni sobre la organización del sistema pe- nitenciario, ni sobre los procedimientos que se emplean en la cons- trucción de carreterasfLa Hacienda considera el volumen del gas- to en relación a los medios disponibles y pondera la urgencia de . cada una de las necesidades, para determinar el rango de su satis- facción, suprimiendo o castigando los servicios que por ser menos apremiantes han de quedar insatisfechos, en atención a que no bastan los recursos calculados. La determinación de los fines de]. Estado corresponde a otras disciplinas, pero su valoración por la jerarquía del apremio y por sus efectos, reproductivos o no, si cae dentro de la órbita de la Hacienda Pública. Por otra parte, los recursos no se concretan en cantidades rígidas; pueden ser aumen- tados o disminuidos. La oportunidad del aumento resulta de com- parar la utilidad que el servicio reporta" con el sacrificio del pago, Los representantes de los contribuyentes sopesarán la ventaja con el quebranto, y sólo se decidirán a votar el gasto si consideran que la utilidad del servicio supera la penalidad económica de sa- tisfacerloj Sin embargo, estas valoraciones n. o son tan precisas como las que se efectúan en las economías de tipo particular. El ciclo de la Hacienda es mucho más amplio y las repercusiones de ciertos gas- tos (por ejemplo, los que se cubren con empréstitos) alcanzan a las generaciones venideras y los efectos reproductivos de planes ac- tuales lucen, a veces, en un futuro remoto. ¡Considerando el aspecto de la adquisición, observamos que la Hacienda Pública se sirve de los mismos procedimientos que las economías privadas. Unas veces recaba prestaciones voluntarias de los ciudadanos, como acontece en ciertas esferas de la adminis- tración municipal; otras produce directamente los bienes que ne- cesita (barcos de guerra); en otras circunstancias explota em- presas de carácter lucrativo, como son los ferrocarriles o las mi-
  4. 4. 6 I PARTEI FUNDAMENTOS DE LA HACIENDA PUBLICA nas. Pero estas maneras de adquirir, predominantes quizá en otras épocas, no son actualmente las que revisten mayor importancia. El Estado cobra también un precio por el uso de ciertos servicios, cuya ventaja se puede ponderar, y se contenta con cubrir el cosrtg o parte del mismo. Este procedimiento de procurarse ‘recursos es privativo de la economía del Estado‘. Las cooperativas venden al costo y algunas organizaciones colectivas de tipo privado siguen la misma táctica. _ _ , _ bl Pero en la mayor parte de los servicios publicos no es posl e aquflatar la utilidad que derivan las personas particularmente, porque aprovechan a todos pro indiviso. De donde sedsigue qu: 9g reparto de la carga hab-ra de efectuarse atemperan ose a o ra normas. _ , Es cierto que existen algunas organizaciones de tipo privado ‘ que también reparten sus gastos sin apreciar la ventaja, porque ios beneficios dímanan del hecho de pertenecer a1 grupo y de 1a presencia y cooperación conjunta de los demás asociados; pero, en estos casos, salvo excepciones, la carga se distribuye por partes iguales, y esto no suele acontecer en la economía de las corpora- ciones públicas. Cuando algunas asociaciones de tipo benéfico, re- ligioso y político reparten las cargas de la organización con arre- glo a la capacidad de sus miembros, suelen hacerlo con su consen- timiento, y el empleo de procedimientos coactivos es más bien la excepción que la regla. Las diferencias que separan a la Hacienda Pública de las economías de tipo individual son más bien diferencias de grado que discrepancias esenciales, según la opinión de algunos escrito- res eminentes. Para ellos no hay ninguna modalidad en la econo- mía pública que no se encuentre en las economías de tipo parti- cular, cuando se va buscando en cada una de ellas un elemento co- mún. Ahora bien, si la comparación se hace tomando en cuenta todas las circunstancias que concurren en la economía del Estado y en las de carácter individual, considerada cada una de ellas ais- ladamente, se observa entonces cómo la fisonomía de aquélla se perfila y adquiere personalidad independiente. No sólo por razón del sujeto, .que lo es el Estado o una corporación de Derecho pú- blico; también por el carácter fundamental de las necesidades que satisface y que, en la organización presente de la vida política, no pueden correr a cargo de asociaciones o empresas de índole pri- - vadaiNo-hay ningún Estado moderno que encomienda la defensa contra losuenemigosexteriores, la seguridad interior, la protección de la propiedad y la administración de la justicia a particulares o r e [P l ó el,
  5. 5. ÏNFDA PUBLICA m. en otras ïnlurtancia. LS serví cios, ¿ri el costo ‘el rsos no ¿as venden adn siguen s es posible Jlarmente, S1 que el se l otras o “rivado la? iorque '0 y de la 2 fiero, en ,01 partes c rpora- Léfíco, re- cc arre- 1< -nsen- 3 bien la 3 e las ie grado escrito- a cono- >o arti- ento co- (‘tienta E tado [las ais- Jélla se r zón 2h pú- les que ic“ no >16 gn- leiensa Lección {a1 s o car. I‘: CONCEPTO DE HACIENDA PUBLICA 7 gruposlEl elemento coercitivo, de que se vale el Estado para hacer efectivo el cumplimiento de las obligaciones fiscales, cobra una fuerza extraordinaria. Las cargas financieras son ineludibles por- que el sistema fiscal se halla conformado de tal suerte que cubre todas las manifestaciones "de la adquisición, de la propiedad o del consumoJ t Es bien cierto que lo mismo las economías privadas que las públicas recurren al crédito para’ cubrir sus gastos extraordina- rios. Pero únicamente e-l Estado crea moneda como instrumento de pago ineludible para satisfacer sus propias necesidades. Y, en la medida que la línea divisoria entre contribuciones y empréstitos se desvanece, aparece una nueva modalidad en la Hacienda Públi- ca, sin contrarréplica en la esfera económica particular. Dada la in- terrelación de lo económico, patente en todas sus manifestaciones, no hay actividad de empresa o -de individuo que no repercuta en otras asociaciones o personas. Mas esta difusión es limitada en sus alcances. Unicamente el Estado influye en todas ellas de una manera universal, utilizando el crédito o los impuestos, ya sean cuando dulcifica o atenúa las oscilaciones ‘del ciclo-o cuando se propone como meta alcanzar un nivel de ocupa-ción más alto. Por consiguiente, podríamos definir la ¡Hacienda Pública; di- ciendo que es la disciplina que estudia la manera cómo el Estado y las demás corporaciones de Derecho público cubren sus necesi- dades financieras, e indaga la forma de conseguir una distribu- ción más equitativa de la riqueza, utilizando los resortes fiscales, a la par que con estos mismos instrumentos se atenúan las oscila- ciones cíclicas o se promueve la ocupación plena. ) Conviene subrayar, no obstante, que todas estas caracteris- ticas y rasgos diferenciales sólo convienen a una determinada época del desarrollo económico y del proceso de las organizaciones políticas. El Estado ha cubierto sus necesidades en el transcurso de la historia de muy distintas maneras y el recurso por excelen- cia de los tiempos modernos, el impuesto, tal como hoy lo conoce- mos, no es una institución secular. Participa la Hacienda Pública de las Ciencias de la cultura, en cuanto es una disciplina histórica. Los fenómenos financieros han existido siempre; pero la preocupación por ellos, y el conoci- miento científico de su trama, sólo aparece vinculado a la apre- ciación de ciertos valores de orden económico, social y político. La organización actual de la Hacienda Pública implica ciertos su- puestos, que no tienen un valor absoluto, sino relativo. La libertad individual, el derecho de libre contratación, el reconocimiento de
  6. 6. 8 I PARTE: FUNDAMENTOS DE LA HACIENDA PUBLICA ' " I la propiedad privada y de la empresa particular, así como la es- tructura moderna del Estado, son categorías históricas, sujetas al mudar de los tiempos. _ Mas los supuestos históricos no excluyen la investigación de regularidades ni de relaciones de causa aefecto. Si así fuera, no existiría la Economía como ciencia de interrelaciones y dependen- cias. Dichos supuestos hacen posible la actuación del sujeto eco- nómico y nos permiten descubrir fenómenos funcionales y de se- cuencia. En la economía de tipo medieval o cerrada, por no darse tales premisas, no se producen los mismos resultados, e igual acontece en una organización socialista plenamente autoritaria. La primera etapa en el conocimiento científico de los fenó- menos financieros ha de ser puramente descriptiva. Por medio de la observación delimitaremos cada uno de ellos y, subrayando sus rasgos fundamentales, veremos lo que presentan de común; una vez agrupados en conceptos homogéneos, procuraremos descubrir sus relaciones de coexistencia, o bien el orden de su desarrollo en el tiempo. En una etapa posterior, nos remontaremos a las circuns- tancias que les dieron origen, procurando inquirir si aquéllas tie- nen un carácter determinante o si se hallan influidas por otros elementos concurrentes y en qué medida. Otro orden de relaciones no es asequible a este procedimien- to. Los fenómenos de la repercusión del impuesto únicamente po- demos dilucidarlos al amparo del método deductivo, y lo mismo acontece con todos aquellos que implican una alteración o despla- zamiento del equilibrio económico. En este caso, partiremos de ciertas premisas o supuestos y, considerando que las demás con- diciones permanecen inalterables, dejaremos actuar una sola cau- sa y perseguiremos sus efectos hasta donde sea posible. En el caso de que concurran otras circunstancias, como coadyuvantes de la acción, las iremos incorporando paulatinamente en el proce- so racional, compulsando hasta qué punto influyen en la derrota de la causa o del móvil que hemos considerado como determinante. Sólo este modo de razonar nos permite profundizar en la compli- cada trabazón de ciertos fenómenos, pudiendo de esta suerte des- cubrir sus mutuas relaciones de dependencia y despejar sus efectos. Más tarde habremos de compulsar los resultados con la expe- riencia y esta labor comparativa nos servirá de contraste. Ciertas áreas de la investigación sólo se pueden explorar uti- lizando uno de estos dos procedimientos. Pero la mayor parte de los fenómenos reclaman su acción conjunta, hasta el extremo de CAP. IT quese e los «los 3 p puestos rnuwmrpviï Vación j es nel» ‘ cisión ción de ciendïe e que un que se época, e como: son los efectos Podvrá e lidad-es- eonside el proga Las puedrena de square El g los res-i
  7. 7. ipnm rustica {-1 como la es- LS, sujetas al saga-ción de ¿si fuera, no y dependen- . sujeto eco i-lées y de se- yor no darse igos, e igual autoritaria. le los fenó- or medio de rayando sus omún; una is descubrir esarrollo en las circuns- Lquéllas tie- s por otros rocedimien- saïnente po- y lo mismo wn o despla- tiremos de demás con- La sola cau- Lble, En el idyuvantes rn el proce- la derrota erminante. la compli- suerte des- spejar sus m la expe- te. plorar uti- r parte de Xtremo de Á Í 1 i’ . ... ... ... _.. u—nu*__. _.. _.. ‘ “W131; It’ ‘GDÑGEETO DE HACIENDA PUBLICA 9 que-se ¿condicionan mutuamente. Ambos son imprescindibles, como ‘líos-dm pies par-a andar, según la expresión de Gustavo Schmoller. El problema de si existen leyes económicas ha sido muy deba- tidïoy aún continúa el discurso entre los escritores que se deciden pm‘ l-a afirmativa y los que modestamente se limitan a hablar de tendencias. Por nuestra parte, estimamos que lo prudente en la Hacienda Pública consiste en inclinarse por el segundo de estos criterios. Se trata, en la mayor parte de los casos, de meras gene- ralizaciones. Así acontece cuandoalgunos escritores nos hablan del aumento constante de los gastos del Estado, del paso de los im- puestos reales a los personales o bien de 1a disminución casi ininte- rrumpida -del coeficiente de cobranza. Algunas de estas generalizaciones son producto de la obser- vación y han sido pasadas por el tamiz de la experiencia. Su valor es relativo, no absoluto. Otras, aunque después se confronten con la realidad, nacen como consecuencia de un proceso lógico y se desprenden de ciertos postulados. La Hacienda Pública no es una ciencia normativa con un contenido ético. Le está vedad-o dictar normas de carácter político, prestándoles validez científica. La de- cisión sobre los últimos fines que determinan los gastos ‘y la crea- ción de nuevos servicios radica en el mundo de los valores. Tras- ciende su cometido. Tanto da erigir como meta un principio moral que un postulado económico. En cambio, sí le está permitido separar aquellos principios que se consideran como de Validez general en una determinada época, o los que se agrupan en determinadas directivas y, dándoles como supuestos y sin penetrar en su razón última, indagar cuáles son los medios económicos que los hacen posibles, indicando sus efectos favorables 0 adversos en relación a otras circunstancias. Podrá determinar, asimismo, si son viables, en atención a las rea- lidades presentes y al costo que supone alcanzarles. La consecución de una distribución más equitativa de los in- gresos, la politica fiscal anticíclica y el logro de un nivel de ocu- pación alto no eran postulados que se conjugasen con los princi- pios del Estado liberal clásico, en tanto que actualmente se pueden considerar esos objetivos como conclusiones prácticas insertas en el programa de la mayor parte de los gobiernos. Las relaciones de la Hacienda Pública con la Estadística no pueden ser más estrechas. La mayor parte de las investigaciones de aquella disciplina reposan en datos numéricos. El presupuesto de gastos y de ingresos se Confecciona sobre los resultados de los ejercicio anteriores, labor puramente esta-
  8. 8. IÜ Ï PARTE: FUNDAMENTOS DE LA HACIENDA PUBLICA —————1 dística, y con la ayuda de números sabemos a cuánto han ascen- dido los gastos y el producto de la recaudación. Sólo comparando el presupuesto con la cuenta general se advierte si los resultados coinciden o no con las previsiones. Las cuentas de la nación des- cansan en una labor fundamentalmente estadística. El proyecto de un presupuesto general para toda la economia del país, capaz de promover la ocupación plena, sólo se puede desarrollar utilizando una información empírica, elaborada cuantitativamente. La for- mulación de una cuenta comprensiva de ingreso y producto nacio- nal permite apreciar los dos aspectos básicos de la producción en términos de costos y gastos. Las estadísticas de esta clase nos per- miten establecer toda una serie de cuentas para datos independien- tes, pero que ajustan perfectamente en el marco de la economía na- cional, considerada como un todo. De donde se infiere que sin esta labor previa todos los esfuerzos de la política fiscal se anularían en un-mundo de elucubraciones teóricas sin base práctica alguna. Los datos del ahorro, del consumo y de la inversión privada pro- porcionan los elementos básicos sobre los cuales descansa el estu- dio de 1a ocupación plena. _ El hacendista ha de ‘consultar los datos referentes a todos los sectores del palpitar económico. Los estudios sobre la presión de los impuestos y sobre la capacidad tributaria descansan en el co- nocimiento de la renta nacional. Lo mismo para fijar los derechos protectores que los fiscales, se ha de conocer a fondo el estado de las importaciones y exportaciones. Los rendimientos de los im- puestos se calculan conociendo las estadísticas de la materia impo- nible. A ellas acudimos igualmente para conocer cuáles han sido los efectos de 1a tributación. Una baja sensible en las cifras que re- gistran la marcha de la producción o-del consumo advierten a los gobernantes que no ponderaron con la debida justeza las cuotas correspondientes a determinados gravámenes. La ciencia de los números nos da a conocer el gasto total del Estadoy de las corporaciones locales, y la proporción que guardan entre si estas diferentes partidas, proporcionándonos los mismos d_atos por lo que se infiere a los ingresos. , La laiología de lo impuestos la conocemos a través de la Es- tadistica. Seguimos paso, a paso los resultados de la. recaudación, sabemos los efectos de los recargos y el éxito y el fracaso de las reformas tributarias. A su vez. la Estadistica general se aprove- cha de los datos fiscales para perfilar el conocimiento de la renta nacional y saber cuál es su distribución y sus alteraciones. El conocimiento de la naturaleza del Estado, de sus finalida- CAP. Ii C0 des y fu ci-eros ‘es Derecho La in. reas guíe de índole ci ri pia: dominan
  9. 9. ¡‘A PUBBICA m1 an ascen- Eparando s ltados ción ‘des. Dyeeto. de 3319412. de tzilziz-ando for- tio-nacio- cción en 111708 per- vendien- III-ía na- ssrin esta ivularian éïigïina. da pro- e-l estu- Kzlos los ión de el co rechos ado de os im. ini-po. ln sido [ue re- 1 a los ¡Cuotas i al del ardan CAP. I: CONCEPTO DE HACIENDA PUBLICA 11 des y funciones para la interpretación de los fenómenos finan- cieros es imprescindible si se considera que las corporaciones de Derecho público son el sujeto de la Hacienda. La implantación de nuevos servicios y el aumento de las ta- reas gubernamentales se hallan condicionados por posibilidades de índole económica, que sólo la Hacienda puede resolver. Cuantos progresos se han realizado en los últimos tiempos en el campo de la enseñanza, de la sanidad, de las comunicaciones, de los seguros sociales, de las obras públicas, etc. , no hubieran sido viables sin la aportación de recursos financieros. La Hacienda Pública ha sido la proveedora de los medios económicos necesarios para la reali- zación de todos esos cometidos y cabe afirmar, sin exageración, que hasta ahora no se han encontrado fuentes tan generosas de recursos como el crédito y los impuestos. Por último, la realiza- ción práctica de los principios de nuestra disciplina cae bajo el dominio del Derecho administrativo. La administración financiera es la encargada de organizar los servicios mediante los cuales se liquidan y recaudan las rentas públicas. El procedimiento admi- nistrativo regula, asimismo, el régimen de garantías de los con- tribuyentes con la Administración y de ésta con los adminis- trados. Las disposiciones. financieras cristalizan en fórmulas de ca- rácter jurídico y, bajo la envoltura del Derecho, se descubre la fi- nalidad económíca a que tienden las normas. Preceptos de carác- ter legal aseguran el cumplimiento de las obligaciones fiscales y castigan las contravenciones. Un sector importante de la imposi- ción y de las tasas reposa sobre actos y modalidades de carácter jurídico. En materia de sociedades, la forma que éstas revisten con- diciona la estructura del impuesto y el ordenamiento de las cuotas. La contabilidad del Estado se condensa en preceptos legales y re- glamentarios, que regulan minuciosamente el movimiento de las cuentas. Definen los requisitos. que deben llenar losjustifícantes y la responsabilidad de los funcionarios encargados del manejo de los fondos públicos. Por medio de leyes y de preceptos reglamen- tarios se determina el sujeto, el objeto, la materia de. la imposición, la manera de fijar la base imponible; el nivel de las cuotas, los términos en que el débito fiscal es exigible y el alcance de la responsabilidad subsidiaria de otras personas. El derecho fiscal, al ordenar todo este contenido, se halla tan íntimamente ligado a la Hacienda Pública como lo pueden estar materia y forma.

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