สรุปคำพิพากษาศาลปกครอง คดีการบริหารจัดการน้ำ วงเงิน 3.5 แสนล้าน คดีหมายเลขแดงที่ 1025/2556

1. MMuujjmmee’’
ครั้งที่ ๓๙/ ๒๕๕๖
สรุปคําพิพากษาศาลปกครองกลาง
คดีการบริหารจัดการน้ําวงเงิน ๓.๕ แสนล้าน
คดีนี้ผูฟองคดีทั้งสี่สิบหาราย ฟองวา ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐ
ที่มีอํานาจหนาที่และความรับผิดชอบในการจัดทําแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ํา และการ
ดําเนินการตอมาตามแผนแมบทดังกลาว กระทําการที่เปนการฝาฝนตอรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย
พระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ และพระราชบัญญัติสุขภาพ
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๕๐ และละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายดังกลาวกําหนดใหตองปฏิบัติ ดวยการไมจัด
ใหมีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางทั่วถึงกอนการดําเนินการดังกลาว ขอใหศาลมีคําพิพากษา
เพิกถอนแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ํา และใหผูถูกฟองคดีทั้งสี่รวมกันจัดใหมีกระบวนการรับ
ฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางทั่วถึง และปฏิบัติหรือดําเนินการตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่
เกี่ยวของดังกลาว
ศาลไดกําหนดประเด็นที่ตองวินิจฉัยรวม ๓ ประเด็น และไดวินิจฉัยในแตละประเด็น
ดังนี้
ประเด็นที่หนึ่ง ผูฟองคดีทั้งสี่สิบหารายมีสิทธิฟองคดีนี้หรือไม ซึ่งศาลเห็นวา
ผูฟองคดีที่ ๑ เปนนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงคเพื่อติดตามตรวจสอบ แหลงกําเนิดมลพิษที่เปนตนเหตุของ
ปญหาโลกรอน และเหตุภาวะมลพิษตาง ๆ ที่กอความเสียหายตอบุคคล สัตว พืช ทรัพยสิน
ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดลอม และสงเสริมสิทธิและหนาที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการ
จัดการดานการคุมครองสิ่งแวดลอมและอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติใหใชประโยชนไดอยางสมดุล ยั่งยืน
และเกิดความมั่นคงทางนิเวศ และไดจดทะเบียนเปนองคกรเอกชนดานการคุมครองสิ่งแวดลอมและ
อนุรักษทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา ๗ แหงพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม
แหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ เมื่อการฟองคดีนี้ มีเหตุแหงการฟองคดีเกี่ยวกับการดําเนินการของผูถูกฟองคดี
ทั้งสี่ที่เปนการกระทบตอสิทธิของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการดานการคุมครองสิ่งแวดลอม
และอนุรักษทรัพยากรธรรมชาติซึ่งอยูในวัตถุประสงคหลักของผูฟองคดีที่ ๑ ถือไดวา ผูฟองคดีที่ ๑ เปน
ผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยไมอาจหลีกเลี่ยงได อัน
เนื่องจากการกระทําหรือการงดเวนการกระทําของผูถูกฟองคดีทั้งสี่ สําหรับในสวนของผูฟองคดีที่ ๒ ถึง
ที่ ๔๕ นั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๕๗ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยที่บัญญัติรองรับสิทธิ
ในขอมูลขาวสารและการรองเรียนของประชาชนชาวไทยไว แลวเห็นวา ประชาชนชาวไทยทุกคน ซึ่งรวมทั้งผูฟอง
ข่าวศาลปกครองข่าวศาลปกครอง
AAddmmiinniissttrraattiivvee CCoouurrtt NNeewwss

2. -๒-
คดีที่ ๒ ถึงที่ ๔๕ เปนผูทรงสิทธิดังกลาว และผูฟองคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔๕ มิไดโตแยงในเรื่องของกระบวนการใน
การคัดเลือกผูที่จะเขามาดําเนินโครงการตามแผนแมบทอันเปนการโตแยงอันเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญา
ทางปกครอง แตเปนการโตแยงในเรื่องสิทธิในขอมูลขาวสารและการรองเรียนที่เกี่ยวกับคุณภาพสิ่งแวดลอม
สุขภาพอนามัย และคุณภาพชีวิต อันเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับสิ่งแวดลอม การพิจารณาถึง
ความเปนผูเสียหายที่จะมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองจึงตองตีความอยางกวาง เมื่อผูฟองคดีดังกลาวไดยื่น
ฟองคดีตอศาลโดยอางวาผูถูกฟองคดีทั้งสี่ไมปฏิบัติใหเปนไปตามบทบัญญัติดังกลาวอันเปนการกระทําที่
กระทบตอสิทธิในขอมูลขาวสารและการรองเรียนของผูฟองคดีที่ ๒ ถึงที่ ๔๕ ยอมถือไดวาผูฟองคดี
ดังกลาวเปนผูที่ไดรับความเดือดรอนเสียหายที่มีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองไดตามมาตรา ๔๒ แหง
พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เชนกัน
ประเด็นที่สองการจัดทําแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ําของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เปนการ
กระทําที่ไมชอบดวยกฎหมายหรือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือไม
อยางไร ซึ่งศาลเห็นวา เมื่อปรากฏขอเท็จจริงวาในแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ํา ไดมีการ
ระบุรายละเอียดของแผนการดําเนินการที่อาจมีผลกระทบตอสวนไดเสียสําคัญของประชาชนในวงกวาง
ในหลายพื้นที่ เชน มีการระบุไวในหัวขอ ๓.๔.๖ แผนงานกําหนดพื้นที่รับน้ํานอง และมาตรการชวยเหลือผู
ที่ไดรับผลกระทบจากการใชพื้นที่เพื่อการรับน้ําที่มีแนวทางการดําเนินงานดวยการกําหนดพื้นที่รับน้ํานอง
ในเขตเจาพระยาตอนบนและเจาพระยาตอนลาง ตั้งแตเขื่อนหลักในพื้นที่ภาคเหนือ ตลอดจนสองฝงของ
ลุมน้ําเจาพระยาใหเปนพื้นที่รับน้ํานอง และการใชอํานาจทางปกครองในการดําเนินการตามแผนแมบท
ดังกลาว มีลักษณะจะเปนการเปลี่ยนแปลงผังเมืองและกําหนดเขตการใชประโยชนที่ดิน จึงมีลักษณะเปน
“การวางผังเมือง” และ “การกําหนดเขตการใชประโยชนในที่ดิน” ตามตัวอยางที่กําหนดไวในมาตรา ๕๗
วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยโดยตรง แตยังไมปรากฏขอเท็จจริงวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่
๒ ไดดําเนินการหรือมีแผนที่จะจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางทั่วถึงกอนการ
จัดทําแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ําแตอยางใด ศาลจึงเห็นวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่ ๒
ละเลยตอหนาที่ตามที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยกําหนดใหตองปฏิบัติ ที่ศาลมีอํานาจออก
คําบังคับใหผูถูกฟองคดีดังกลาวปฏิบัติหนาที่ไดตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติ
จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒
ประเด็นที่สาม ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติในการ
ดําเนินการตาง ๆ ตอมาตามแผนแมบทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ํา หรือไม อยางไร ซึ่งศาลเห็นวา
ศาลไดวินิจฉัยในประเด็นที่สองแลววา ในการจัดทําแผนแมบทดังกลาว ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ละเลยตอหนาที่
ตามที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยกําหนดใหตองปฏิบัติ ดังนั้น กรณีนี้จึงตองถือวาผูถูกฟองคดีทั้ง
สี่ละเลยตอหนาที่ตามที่มาตรา ๕๗ วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย กําหนดไวดวย
และเมื่อพิจารณารายละเอียดของการดําเนินการตามขอกําหนดและขอบเขตงาน (TOR) ตามโครงการ
เพื่อออกแบบและกอสรางระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ําอยางยั่งยืนและระบบแกไขปญหาอุทกภัย
ของประเทศไทย แลวจะเห็นไดวา หากมีการดําเนินการตามโครงการดังกลาวจริงยอมตองมีการใชพื้นที่
จํานวนหนึ่งในการกอสราง ซึ่งบางสวนเปนพื้นที่ปาไม บางสวนเปนที่ดินที่ประชาชนอยูอาศัยและใช

3. -๓-
ประกอบอาชีพ ทําใหเขาลักษณะเปนโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอใหเกิดผลกระทบตอชุมชนอยางรุนแรง
ทั้งดานคุณภาพสิ่งแวดลอมและทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจะตองมีการศึกษาและประเมินผลกระทบตอ
คุณภาพสิ่งแวดลอมของประชาชนในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนและผู
มีสวนไดเสียกอน รวมทั้งไดใหองคกรอิสระซึ่งประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดานสิ่งแวดลอมและ
สุขภาพ และผูแทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาดานสิ่งแวดลอมหรือทรัพยากรธรรมชาติหรือ
ดานสุขภาพ ใหความเห็นประกอบกอนมีการดําเนินการดังกลาว แมวาเมื่อพิจารณาขอกําหนดดังกลาว
ในสวนที่เกี่ยวกับรูปแบบของโครงการตามที่กําหนดไวในหัวขอ ๖ และขอบเขตงานหลักตามที่กําหนดไวใน
หัวขอ ๔ ของแตละModuleแลวจะเห็นไดวาจะตองมีการศึกษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอมและ
สุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนได
เสียกอน อันเปนการแสดงเจตนาของผูถูกฟองคดีทั้งสี่ที่จะดําเนินการตามบทบัญญัติดังกลาว แตการที่
ขอกําหนดและขอบเขตงาน (TOR) ดังกลาว กําหนดใหเปนหนาที่ของผูรับจางในการศึกษาในดานตาง ๆ
และจัดใหมีการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน นั้น นอกจากการดําเนินการดังกลาวของผูรับจางอาจ
เบี่ยงเบนหรือไมตรงกับความเปนจริง เนื่องจากผูรับจางดังกลาวเปนผูที่ไดทําสัญญารับจางออกแบบและ
กอสรางกับรัฐไปแลว และเปนปกติวิสัยในทางธุรกิจของผูประกอบการทั้งหลายที่ยอมคํานึงถึงผลกําไรสูงสุด
จากการประกอบการเปนสําคัญ จึงยอมประสงคและอาจพยายามใหผลการศึกษาดังกลาวออกมาในลักษณะที่
ใหมีการกอสรางตาง ๆ ซึ่งกรณีดังกลาวนอกจากจะทําใหเปนที่ไมมั่นใจในความถูกตองและความ
นาเชื่อถือของผลการดําเนินการแลว ยังเปนการดําเนินการที่ไมสอดคลองกับเจตนารมณของกฎหมายใน
การกําหนดใหมีการศึกษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพสิ่งแวดลอมและสุขภาพของประชาชน และ
การจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนไดเสียตามที่บัญญัติไวในมาตรา ๖๗
วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย อีกดวย โดยเฉพาะอยางยิ่ง เมื่อพิจารณาประกอบกับ
ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. ๒๕๔๘ ที่กําหนดใหเปน
หนาที่ของหนวยงานของรัฐที่เปนเจาของโครงการเปนผูดําเนินการรับฟงความคิดเห็นตามระเบียบ
ดังกลาว การที่ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ไดกําหนดขอกําหนดและขอบเขตงานหรือ TOR ใหคูสัญญาเปน
ผูดําเนินการจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน ทั้งที่ตามระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี
ดังกลาวกําหนดใหเปนหนาที่ของหนวยงานของรัฐที่เปนเจาของโครงการ และคูสัญญาที่ไดทําสัญญาจางให
ทําการออกแบบและกอสรางไปแลว ยอมถือไดวาเปนผูที่มีสวนไดเสียโดยตรงในการศึกษาและจัดใหมี
กระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนนั้น เปนกรณีที่ถือไดวา ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ซึ่งเปนผูที่มีอํานาจ
หนาที่ในการดําเนินการตามโครงการดังกลาวละเลยตอหนาที่ตามที่มาตรา ๖๗ วรรคสอง ของ
รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย กําหนดใหตองปฏิบัติ แมวาในขณะที่ยื่นคําฟองรวมถึงระหวางที่ศาล
มีคําพิพากษาในคดีนี้จะยังอยูในขั้นตอนของการคัดเลือกผูที่จะมาเปนคูสัญญา และยังไมมีการออกแบบและ
กอสรางจริงอันจะทําใหผูถูกฟองคดีทั้งสี่ตองจัดใหมีการศึกษาและรับฟงความคิดเห็นของประชาชนเสียกอน
ตามบทบัญญัติดังกลาว แตเมื่อไดมีขอกําหนดและขอบเขตงาน (TOR) กําหนดไวชัดแจงวา ใหคูสัญญา
เปนผูดําเนินการในเรื่องนี้ จึงเปนที่เล็งเห็นไดวา เมื่อมีการทําสัญญาขึ้นแลวยอมเกิดการกระทําที่ถือวา
ผูถูกฟองคดีทั้งสี่ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติอยางแนแท และโดยที่การดําเนินการ

4. -๔-
ตามโครงการที่พิพาทเปนกรณีที่ถือไดวามีผลกระทบตอประชาชนในวงกวาง ประกอบกับรัฐบาลเห็นวาเปน
กรณีที่มีความจําเปนเรงดวน และมีการกําหนดกรอบระยะเวลาดําเนินการไวแลว หากปลอยใหระยะเวลา
ลวงเลยไปยอมไมเปนประโยชนแกคูกรณีทั้งสองฝายและประชาชนทั่วไป จึงเปนกรณีที่ศาลจะมีคําบังคับอยาง
ใดอยางหนึ่งเพื่อใหผูถูกฟองคดีทั้งสี่ปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติไดแลว
จึงพิพากษาใหผูถูกฟองคดีทั้งสี่ปฏิบัติหนาที่ตามที่มาตรา๕๗วรรคสองและมาตรา๖๗วรรคสอง
ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย กําหนดใหตองปฏิบัติ ดวยการนําแผนแมบทการบริหารจัดการ
ทรัพยากรน้ําไปดําเนินการจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนอยางทั่วถึง ตาม
เจตนารมณของสวนที่ ๑๐ สิทธิในขอมูลขาวสารและการรองเรียน และดําเนินการอยางหนึ่งอยางใดใหมี
การศึกษาและจัดใหมีกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนและผูมีสวนไดเสีย ตามเจตนารมณ
ของสวนที่ ๑๒ สิทธิชุมชน ซึ่งอยูในหมวด ๓ สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยของรัฐธรรมนูญแหง
ราชอาณาจักรไทย ทั้งนี้ กอนที่จะดําเนินการจางออกแบบและกอสรางในแตละแผนงาน (Module) คําขอ
อื่นนอกจากนี้ใหยก
อนึ่ง ตุลาการเสียงขางนอยสองทานมีความเห็นแยง
สํานักงานศาลปกครอง
วันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๕๖
กลุ่มสื่อมวลชนสัมพันธ์ สํานักประชาสัมพันธ์
อาคารศาลปกครอง เลขที่ ๑๒๐ หมู่ ๓ ถนนแจ้งวัฒนะ แขวงทุ่งสองห้อง เขตหลักสี่ กรุงเทพฯ ๑๐๒๑๐
โทร. ๐๒ ๑๔๑ ๑๑๖๗-๘ โทรสาร ๑๒ ๑๔๓ ๙๘๐๖
สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕ www.admincourt.go.th Facebook : สํานักประชาสัมพันธ์ ศาลปกครอง