Acción de cumplimiento y acción popular

1. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO
l. CONCEPTO Y OBJETO
La acción de cumplimiento es la garantía constitucional que procede contra
cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo -sin perjuicio de la responsabilidad en que aquel incurra por ese
hecho- (Const. art. 200 inc. 6; Ley N° 28237, art. 66.), con la finalidad de que
dicha autoridad o funcionario cumpla con lo dispuesto en el precepto legal o
administrativo, ya que en el fondo lo que protege esta acción es el derecho
genérico a la vigencia del orden jurídico, el mismo que siempre ha de ir
acompañado de un derecho específico cuya observancia es la que se reclama.
II. CASOS DE IMPROCEDENCIA
La acción de cumplimiento no procede en los siguientes supuestos (ley 28237,
art. 70):
1) Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal
Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones.
2) Contra el Congreso de la República par exigir la aprobación o la
insistencia de una ley.
3) Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante
los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.
4) Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de
un acto administrativo.
5) Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas
por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario.
6) En los supuestos en los que proceda interponer el proceso
competencial.
7) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la demanda previstos
por el art. 69 de la ley 28237.
8) Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días
contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial.
III. TITULARES DE LA ACCIÓN
La acción de cumplimiento puede ser interpuesta por el propio afectado o su
representante, o el representante de la entidad afectada si el agraviado es una
persona jurídica. El defensor del pueblo está facultado, en el ejercicio de sus
funciones, para interponer la acción de cumplimiento en tutela de los derechos
constitucionales y fundamentales de cualquier persona (Ley N° 28237, art. 67).
IV. SUJETO PASIVO DE LA ACCIÓN

2. La acción de cumplimiento se entiende directamente con el funcionario o
entidad encargada del cumplimiento que se solicita. Si no fue re conocido (a) o
no hubiere certeza del mismo (a), se deberá entender con el superior jerárquico
(Ley N° 28237, art. 7).
Se debe tener en consideración que la defensa del Estado o de cualquier
funcionario o servidor público en estas acciones, la asume el procurador
público que corresponda.
V. COMPETENCIA
La competencia para conocer la acción de cumplimiento corresponde, a
elección del demandante, al Juez Especializado en lo Civil:
a) Del lugar en donde tiene su domicilio el demandante;
b) Del lugar que corresponda al domicilio del demandado, sea esta persona
natural o jurídica, pública o privada.
VI. TRÁMITE DE LA ACCIÓN
La acción de cumplimiento se tramita conforme a las disposiciones pertinentes,
que regulan el procedimiento de la acción de amparo. El trámite es el siguiente:
a) Agotamiento de la vía previa:
La vía previa específica en la acción de cumplimiento es el requerimiento por
conducto notarial, con una antelación no menor de quince (15) días, dirigido a
la autoridad o funcionario pertinente, para que dé cumplimiento a lo que se
considera debido por mandato de la ley o de acto administrativo. Si no hay
respuesta a la carta notarial o si la respuesta es negativa, queda expedita la
acción de cumplimiento.
b) Trámite en primera instancia:
Una vez agotada la vía previa correspondiente (requerimiento notarial, si es el
caso, e interpuesta la acción de cumplimiento, el juez correrá traslado de la
demanda por tres días al autor de la infracción. Con contestación o sin ella, el
juez resuelve la causa dentro de los tres días de vencido el término para la
contestación, bajo responsabilidad.
c) Medida cautelar:
En el caso de la acción de cumplimiento, teniendo en cuenta que precisamente
la violación del derecho se da a través de una omisión de cumplimiento de

3. aquello que se considera debido, es poco factible la procedencia de una
medida cautelar, salvo que en casos especiales las circunstancias permitan la
solicitud de una medida de esta naturaleza. Si este es el caso, tal medida podrá
solicitarse en cualquier etapa del proceso, siempre que sea evidente la
inminente amenaza de agravio o violación del derecho, tramitándose por
cuenta, costo y riesgo del solicitante.
d) Recurso de apelación:
La resolución de primera instancia es apelable por cualquiera de las partes
dentro del tercer día de notificada. El expediente deberá ser elevado a la Corte
Superior dentro del tercer día de interpuesta la apelación.
Recibido el expediente por la Corte Superior se notificará a las partes y al
Fiscal Superior en lo Civil, dentro del tercer día, para la respectiva expresión de
agravios y dictamen y, en su caso, para el informe oral correspondiente. No
deberá ser mayor de veinte días el plazo para la resolución, contados desde la
recepción del expediente, bajo responsabilidad.
e) Recurso extraordinario:
El recurso extraordinario procede, pues, solo cuando la acción de cumplimiento
ha sido denegada en segunda instancia. El plazo para interponer este recurso
es de quince días de notificada la sentencia denegatoria (Const. Art 202 inc. 2).
Una vez interpuesto el recurso, los autos son remitidos al Tribunal
Constitucional dentro del plazo máximo de cinco días, bajo responsabilidad. El
Tribunal Constitucional se pronuncia sobre el fondo y la forma del asunto en un
plazo máximo de veinte días, y el fallo de este órgano que estime o deniegue la
acción de cumplimiento agota la jurisdicción interna, pudiéndose recurrir a los
tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o
convenios de los que es parte el Perú (Const. art. 205).
f) Recurso de queja:
Procede este recurso contra el auto que deniega elevar el recurso
extraordinario al Tribunal Constitucional.
El plazo para interponer este recurso es de cinco días hábiles siguientes a la
notificación de la resolución denegatoria.
La queja se interpone ante la Sala que denegó el recurso extraordinario, la
misma que elevará el cuaderno de queja al Tribunal Constitucional dentro del
tercer día, bajo responsabilidad. El Tribunal resuelve en el plazo de diez días
sin más trámite. Si la queja se declara fundada se concederá el recurso

4. extraordinario comunicando simultáneamente esta decisión a la Sala para que
eleve el respectivo expediente dentro del tercer día y con notificación a las
partes. Si la queja se declara inadmisible o improcedente se comunica a la Sala
de origen y se notifica a las partes.
Por último, sin perjuicio de lo ya expuesto y refiriéndose la acción de
cumplimiento a casos de omisión de un acto debido, cabe indicar que se
notificará al responsable de la agresión con el fallo que ordena el cumplimiento
incondicional de dicho acto, concediéndole para el cumplimiento del referido
acto el término de 10 días calendario, siempre que este plazo no perjudique el
ejercicio del derecho reconocido por la resolución final, bajo apercibimiento de
ejercitarse la acción penal pertinente si se da el caso; asimismo, el agresor se
hará responsable del pago de los daños y perjuicios que resultaren de este
incumplimiento (ley 28237, art. 73).
ACCION POPULAR
l. CONCEPTO Y OBJETO
La acción popular es la garantía constitucional que procede interponer contra
las normas de menor jerarquía, cualquiera que sea la autoridad de la que
emanen, que contravengan la Constitución o las leyes por la forma o por el
fondo (Const. Art. 200 inc. 5; Ley N° 28237, art. 75), con la finalidad de hacer
efectivo el control de la constitucionalidad y legalidad, por lo que en tal caso, la
norma impugnada quedará sin efecto para el futuro (irretroactivamente) y con
alcances generales.
II. CASOS ESPECÍFICOS DE PROCEDENCIA
Como ha quedado expuesto, la acción popular procede contra las normas de
menor jerarquía que contravienen la Constitución o las leyes, expedidas por
cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y
demás personas de Derecho Público. Dichas normas que eventualmente
pueden resultar inconstitucionales, son las siguientes (Const. Art. 200 inc. 5, y
Ley N° 28237, art. 75,76):
- Los reglamentos.
- Las normas administrativas.
- Las resoluciones de carácter general.
De otro lado, también procede la acción popular contra las normas formalmente
aprobadas que no han sido aún publicadas oficialmente, siempre que del
conocimiento extraoficial de las mismas se prevea que lesionan o amenazan

5. con lesionar el orden constitucional y/o legal o contravenir el principio de
jerarquía normativa. La subsanación del contenido de la norma, efectuada
antes de su publicación, deja sin efecto la demanda.
Cabe señalar que las normas en cuestión se consideran inconstitucionales y/o
ilegales, total o parcialmente, por razones de fondo cuando contravienen la
Constitución y/o las leyes, y también por razones de forma cuando no han sido
expedidas o publicadas de acuerdo a lo prescrito por la Constitución y/o las
leyes, según el caso (Ley N° 28237, art. 76).
III. CASOS DE IMPROCEDENCIA
La acción popular no procede en los siguientes casos:
- Cuando es interpuesta después de transcurridos cinco años contados a partir
de la fecha de publicación de la norma impugnada, cuando se trata de normas
violatorias de la Constitución; es decir, cuando la acción ha prescrito (Ley N°
28237, art. 87).
- Cuando se interpone acción popular contra una norma respecto de la cual ya
hubo una acción semejante, basada en la misma infracción, y que ha sido
objeto de sentencia denegatoria.
IV. TITULARES DE LA ACCIÓN
La acción popular puede ser interpuesta por cualquier persona (Ley N° 28237,
art. 84).
El defensor del pueblo está facultado, en el ejercicio de sus funciones, para
interponer la acción popular en tutela de los derechos constitucionales y
fundamentales de cualquier persona.
V. COMPETENCIA
La competencia para conocer la acción popular corresponde exclusivamente al
Poder Judicial, de la siguiente manera (Ley N° 28237, ART. 85):
- Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local, es competente la
Sala de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano
emisor.
- En los demás casos es competente la Sala de la Corte Superior de Lima que
corresponda. Así, por ejemplo, son competentes para conocer la acción
popular en materia laboral las Salas Laborales.
VI. TRÁMITE DE LA ACCIÓN

6. El trámite es el siguiente:
a) Interposición de la demanda:
La demanda de acción popular debe reunir los siguientes requisitos (Ley N°
28237, art. 86):
1) La designación de la sala ante quien se interpone.
2) El nombre, identidad y domicilio del demandante.
3) La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de las norma
objeto del proceso.
4) El petitorio, que comprende la indicación de la norma o normas
constitucionales y/o legales que se suponen vulneradas por la que es
objeto del proceso.
5) Copia simple de la norma objeto de proceso precisándose el día, mes y
año de su publicación.
6) Los fundamentos en que se sustenta la pretensión.
7) La firma del demandante, o de su representante o de su apoderado, y la
del abogado.
b) Admisibilidad y traslado de la demanda:
Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre la
admisibilidad de la misma, dentro de un plazo máximo de cinco días. En caso
se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, procede el recurso de apelación,
el mismo que se interpondrá dentro del plazo fijado por el juez (Ley N° 28237,
art. 88).
Si la demanda es admitida a trámite no se suspende la vigencia de la norma
impugnada, debiendo la Sala correspondiente correr traslado a los siguientes
órganos (Ley N° 28237, art. 89):
- Al órgano emisor de la norma objeto de acción popular. Si dicha norma ha
sido expedida con participación de más de un órgano emisor, se notifica al de
mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación
se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En el caso de normas
dictadas por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se hará por intermedio del
Ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el que haya firmado en primer
término. Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al
órgano que asumió sus funciones.
El auto admisorio se publica por una sola vez en el diario oficial El Peruano si la
acción se promueve en Lima, o en el medio oficial de publicidad que
corresponda si aquella se promueve en otro distrito judicial. Asimismo, la Sala
puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio, que el órgano emisor remita,

7. junto con la contestación, el expediente conteniendo los informes y documentos
que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez
días improrrogables, contados a partir de la fecha de notificación de dicho auto
con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala
dispondrá las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los
documentos que así lo requieran (Ley N° 28237, art. 90).
c) Contestación:
La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la demanda, en lo
que corresponda. El plazo para contestar la demanda es de diez días(ley
28237, art 91).
d) Vista de la causa y sentencia:
Absuelto el traslado o en rebeldía, la Sala señalará día y hora para la vista de
la causa dentro de los diez días posteriores a la contestación de la demanda o
de vencido el plazo para hacerlo. En la vista de la causa, las partes o sus
abogados pueden formular informes orales (Ley N° 28237, art. 92).
Luego de ello, la Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la
fecha de la vista.
e) Apelación y trámite:
Contra la sentencia procede recurso de apelación el cual contendrá la
fundamentación del error, dentro de los cinco días siguientes a su notificación.
Recibidos los autos, la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema dará
traslado del recurso concediendo cinco días para su absolución y fijando día y
hora para la vista de la causa, en la misma resolución. Dentro de los tres días
siguientes de recibida la notificación las partes podrán solicitar que sus
abogados informen oralmente a la vista de la causa (ley 28237, art. 93).
f) Consulta y sentencia:
Si la sentencia que declara fundada la demanda no es apelada, los autos se
elevaran en consulta a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. La
consulta se absolverá sin trámite y en un plazo no mayor de cinco días desde
que es recibido el expediente (ley 28237, art 95).
La sentencia expedida dentro de los diez días posteriores a la vista de la causa
será publicada en el mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto
admisorio. Dicha publicación no sustituye la notificación de las partes. En
ningún caso procede el recurso de casación (ley 28237, art. 96).

8. VII. EFECTOS DE LA SENTENCIA
- Eficacia e inaplicación.- La sentencia que ampara la acción popular
determina la inaplicación total o parcial, según corresponda y con efectos
generales, de la norma impugnada, a partir de la fecha en que quedó
consentida o ejecutoriada. La sentencia tiene valor desde el día siguiente de su
publicación.
- Cosa juzgada e irretroactividad.- Las sentencias recaídas en los procesos
de acción popular tienen valor de cosa juzgada; no tienen efecto retroactivo y
no permitirán revivir procesos fenecidos.
- Extensión.- La sentencia que declara la inconstitucionalidad o ilegalidad de
los preceptos impugnados, declarará igualmente la de aquellos otros a los que
debe extenderse por conexión o consecuencia.
- Nuevas acciones.- La sentencia denegatoria de la acción popular impide la
interposición de una nueva acción fundada en la misma infracción.
- Nuevas normas.- Las sentencias recaídas en los procesos de acción popular
constituyen normas prohibitivas para que cualquier organo del Estado, bajo
responsabilidad, emita nueva norma con contenido parcial o totalmente idéntico
a la derogada por mandato judicial, en tanto no sea derogada o modificada la
norma constitucional o legal infringida.
- Inconstitucionalidad e ilegalidad por infracciones no invocadas.- La
declaración de inconstitucionalidad o ilegalidad que efectúe la Sala competente
para conocer la acción popular, puede fundarse en la infracción de cualquier
norma constitucional o legal, aunque esta no haya sido invocada expresamente
en la demanda o durante el proceso.