Ricorso al Consiglio di Stato promosso dall'Associazione Codici

1. N. 02539/2012REG.PROV.COLL.
N. 07675/2011 REG.RIC.
N. 08817/2011 REG.RIC.
N. 09062/2011 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 7675 del 2011, proposto dagli enti :
Associazione Codici-Centro Per i Diritti del Cittadino, Associazione Codici
Lazio - Centro Per i Diritti del Cittadino, Associazione Codici Ambiente,
rappresentati e difesi dall'avv. Massimo Letizia, con domicilio eletto presso
l’Associazione Codici in Roma, via G. Marconi 94;
contro
Soc. E. Giovi S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Franco Giampietro,
Alberta Milone e Avilio Presutti, con domicilio eletto presso il primo in Roma,
via Franco Sacchetti 114;
nei confronti di
Arpa Lazio, Asl 104 - Rm/D, Regione Lazio;
Comune di Roma, rappresentato e difeso dall'avv. Angela Raimondo, e
domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove 21;
Provincia di Roma, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanna De Maio, e
domiciliata in Roma, via IV Novembre 119/A;
sul ricorso numero di registro generale 8817 del 2011, proposto dall’Arpa Lazio
- Agenzia Regionale Protezione Ambientale del Lazio, rappresentata e difesa
dall'avv. Massimo Seri, con domicilio eletto presso il medesimo in Roma, via
Ovidio 20;

2. contro
E. Giovi Srl, rappresentata, difesa e domiciliata come sopra;
nei confronti di
Comune di Roma, rappresentato, difeso e domiciliato come sopra;
Provincia di Roma, rappresentata, difesa e domiciliata come sopra;
Asl 104 Rm/D, Regione Lazio, Assoc. Codici-Centro Per i Diritti del Cittadino,
Assoc. Codici-Lazio, Assoc. Codiciambiente, Comitato Malagrotta;
sul ricorso numero di registro generale 9062 del 2011, proposto da Roma
Capitale, rappresentata e difesa dagli avv. Andrea Magnanelli e Angela
Raimondo, e domiciliata in Roma, via del Tempio di Giove 21;
contro
Soc. E Giovi Srl, rappresentata, difesa e domiciliata come sopra;
Provincia di Roma, rappresentata, difesa e domiciliata come sopra;
Arpa Lazio, Arpa Lazio Sez. Provinciale di Roma, Asl 104 Rm/D, Regione
Lazio, Assoc. Codici-Centro Per i Diritti del Cittadino, Assoc. Codici-Lazio,
Assoc. Codiciambiente, Comitato Malagrotta;
per la riforma,
tutti e tre i ricorsi (nn. 7675, 8817 e 9062 del 2011) , della sentenza breve del
T.a.r. Lazio – Roma, Sezione II, n. 6617/2011, resa tra le parti, concernente
DISCARICA DI MALAGROTTA - ADOZIONE MISURE URGENTI A
TUTELA DELL'INCOLUMITA' PUBBLICA.
Visti i ricorsi in appello ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Soc. E. Giovi S.r.l., del Comune e
della Provincia di Roma;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 aprile 2012 il Cons. Nicola
Gaviano e uditi per le parti gli avvocati Letizia, Presutti, Giampietro, Milone,
Raimondo, Seri;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Soc. E Giovi S.r.l., titolare della gestione della discarica RSU di Roma
sita in località Malagrotta (con coltivazione in corso dal 1976), proponeva
ricorso dinanzi al T.A.R. per il Lazio avverso l'ordinanza contingibile e urgente
n. 255 emessa in data 12.11.2010 dal Sindaco di Roma ai sensi dell’art. 54
d.lgs. n. 267 del 2000. Tale provvedimento aveva intimato ad essa ricorrente, a
tutela della salute pubblica, di attuare con immediatezza, rispetto alle aree con
accertata criticità, le necessarie azioni di messa in sicurezza di emergenza a
protezione delle acque sotterranee, azioni già prescritte dal Comune di Roma

3. con note del 9 settembre e 26 ottobre del 2009, utilizzando i sistemi ritenuti più
efficaci e nel rispetto delle prescrizioni indicate dalla stessa ordinanza.
Con successivi motivi aggiunti veniva gravato anche il verbale di sopralluogo
in data 16.12.2010.
La ricorrente denunziava, oltre all’invalidità derivata dai vizi da essa società già
dedotti, con separato ricorso tuttora pendente al T.A.R. Lazio, avverso la nota
dell’Arpa n. 50653 del 9 luglio 2010, l’esistenza di vizi propri dell’ordinanza
sindacale riconducibili alla carenza dei presupposti tipici del provvedimento,
per mancato accertamento della situazione di pericolo per la salute pubblica e
della sua riconducibilità alla E Giovi S.r.l. (di seguito, la GIOVI), nonché per
difetto di contingibilità; all’irragionevolezza delle prescrizioni imposte
dall’ordinanza impugnata; alla violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.
La tesi di fondo della ricorrente era la seguente: una garanzia affidabile di non
contaminazione della falda da parte della discarica era costituita dalla perfetta
tenuta del c.d. polder, la barriera fisica da tempo posta in opera in sito con
cemento e betonite, che aveva realizzato l’isolamento idraulico del sistema
idrico interno alla discarica rispetto alla falda esterna. Ciò premesso, se era vero
che nell’area era stata riscontrata la presenza di metalli, pesticidi ed idrocarburi,
i primi sarebbero però, in realtà, di origine nativa, mentre i secondi e i terzi
proverrebbero dalle attività industriali e agricole intensive pure presenti
nell’area. La ricorrente adduceva, infatti, che anche a monte della discarica
sarebbero state riscontrate delle contaminazioni, e che nell’area esistevano
numerosi altri insediamenti tipicamente produttivi di inquinamento.
Nel ricorso veniva espresso anche l’avviso che il provvedimento impugnato
fosse stato assunto dall’Amministrazione comunale al fine di esercitare “un
ruolo lato sensu politico”, e comunque per escludere ogni propria ipotetica
responsabilità.
Da tutto ciò l’asserita insussistenza di qualsivoglia obbligo della ricorrente di
farsi carico di misure di messa in sicurezza di emergenza.
2. Si costituivano in giudizio il Comune di Roma, l’Arpa Lazio, l’Asl 104 - Rm/
D e la Provincia di Roma; intervenivano ad opponendum le associazioni
Codici-Centro, Codici-Lazio, Codiciambiente, nonché il Comitato Malagrotta.
3. Il Tribunale adìto, con l’ordinanza n. 240 del 2011, nel concedere la
sospensione cautelare dell’esecuzione dell'ordinanza sindacale, disponeva una
verificazione ai sensi dell’art. 66 cod. proc. amm., incaricandone il Presidente
del Consiglio superiore dei lavori pubblici ovvero altro suo componente
all’uopo delegato, individuato all’esito nella persona del Prof. Ing. Massimo
Grisolia.
Il verificatore veniva chiamato ad esprimersi, segnatamente, sui seguenti
profili:

4. - idoneità degli interventi imposti dall’avversata ordinanza a soddisfare le
esigenze di pubblico interesse espresse dallo stesso provvedimento;
- condizioni della realizzabilità degli interventi e relativa fattibilità;
- margini di riconducibilità all’attività espletata dalla ricorrente dei fenomeni
che avevano determinato l’Amministrazione ad adottare l’ordinanza.
4. Una volta acquisita la relazione del verificatore, il T.A.R. non ravvisava
ragioni di ordine tecnico né giuridico che potessero indurlo a discostarsi dalle
sue risultanze, osservando che la verificazione medesima “neppure risulta
affetta da vizi logici manifesti o da irrazionalità ovvero ancora da
inadeguatezza istruttoria, in altri termini dovendosi la stessa ritenere un
elaborato tecnico ragionato e condivisibile”.
E ciò con particolare riferimento, sia alle proposizioni secondo cui: “pur non
potendo escludere un effetto indotto dalla discarica sul carico ambientale
complessivo, la mancanza di significativi dati fa ritenere che non è possibile
allo stato attuale esprimere margini diritti e quantificabili di riconducibilità
all’attività espletata dalla discarica di Malagrotta”, sia alla valutazione per la
quale il verficatore affermava che: “le prescrizioni contenute nell’ordinanza del
Sindaco di Roma, sia pur ispirate da una ragionevole e comprensibile esigenza
di salvaguardia ambientale, non sono da ritenere idonee al caso in quanto
prive di pratica fattibilità nei termini in cui queste vengono enunciate”.
Alla stregua di tanto il Tribunale, con la propria sentenza in forma semplificata
n. 6617/2011 in epigrafe, concludeva che doveva reputarsi fondato il ricorso
della GIOVI, che dunque accoglieva annullando l’avversata ordinanza
sindacale. Venivano però fatti salvi gli ulteriori provvedimenti
dell’Amministrazione capitolina, che, si rilevava, “ben opportunamente si è
mossa, come lo steso verificatore ha pure osservato, nella direzione della
“salvaguardia della qualità del territorio e della pubblica salute”, …
trattandosi di rinnovare l’azione amministrativa alla luce degli
approfondimenti tecnici emersi in occasione delle complessive operazioni
disposte in occasione della ricordata verificazione.” ”
5. Avverso tale pronuncia di primo grado venivano proposti, da parte del
Comune di Roma, dell’Arpa Lazio e delle associazioni sopra indicate, i tre
separati appelli in epigrafe.
In estrema sintesi, le appellanti assumevano :
- che né il verificatore né il primo Giudice avevano tenuto effettivo conto delle
loro deduzioni tecniche, e che non risultava osservato il principio del
contraddittorio;
- che la originaria ricorrente, cui erano stati prescritti dalla Pubblica
Amministrazione interventi simili già nel 2009 e nel 2007, in tali occasioni non
aveva sollevato contestazioni;
- che la sentenza appellata confliggeva con il principio di precauzione.

5. La GIOVI resisteva agli appelli, deducendo con plurime memorie, ed anche con
l’ausilio di documenti, la loro infondatezza, e riproponendo, ma solo in via
subordinata, i propri originari motivi di ricorso rimasti assorbiti nella decisione
del primo Giudice.
Si costituivano in giudizio anche la Provincia di Roma, peraltro al solo fine di
far constare il proprio difetto di legittimazione passiva, ed il Comune di Roma
nei due giudizi di appello connessi al proprio.
All’udienza pubblica del 13 aprile 2012 gli appelli venivano congiuntamente
chiamati e trattenuti in decisione.
6. Osserva in via preliminare la Sezione che occorre disporre la riunione degli
appelli in esame, siccome proposti avverso la stessa sentenza di primo grado, ai
sensi dell’art. 96, comma 1, C.P.A..
Va del pari introduttivamente rilevato che l’originaria ricorrente ha manifestato
l’intento di riproporre i propri motivi di ricorso rimasti assorbiti, ma ciò solo in
via subordinata rispetto alla domanda, da essa introdotta in via principale, di
reiezione degli appelli in epigrafe. Sicché la verifica della fondatezza dei motivi
accolti dal TAR riveste in questa sede carattere preliminare ed ineludibile.
7. A tale riguardo assume rilievo il fatto che la decisione appellata ha senz’altro
recepito le risultanze della verificazione che era stata disposta dallo stesso
Tribunale, e che da tale circostanza prendono spunto le censure dedotte in
questa sede, come già accennato (punto 5).
In proposito il Collegio, senza che occorra sottolineare la rilevanza e la
delicatezza della causa, nonché la sua connotazione schiettamente tecnica, non
può non rilevare :
- che era stata sollecitamente avanzata, a tempo debito, sia dal Comune di
Roma che dall’Arpa Lazio istanza di sostituzione del verificatore nominato, il
prof. Grisolia, , documentandosi che il medesimo aveva svolto, in precedenza,
attività di consulenza e studio nell’interesse dell’originaria ricorrente
occupandosi proprio della discarica di Malagrotta, oltre che pubblicato lavori in
sede scientifica sullo stesso tema;
- che Tribunale ha respinto l’istanza, in base a motivazioni che hanno fatto
riferimento sia alla specifica competenza e all’indiscussa professionalità del
professionista incaricato (riconosciute, peraltro, anche dalle Amministrazioni
odierne appellanti), il quale non risultava versare in una posizione di formale
incompatibilità, sia alla circostanza che per l’espletamento della verificazione
era stato prescritto un canone di pieno contraddittorio;
- che gli Enti appellanti oggi si dolgano, tra l’altro: che né il verificatore né il
primo Giudice abbiano tenuto effettivo conto delle loro deduzioni tecniche; che
il verificatore non abbia condotto sopralluoghi in sito, l’esperimento dei quali in
contraddittorio era stato, nondimeno, richiesto dai consulenti di parte; che,
infine, pur avendo il Tribunale fatto “salvi gli ulteriori provvedimenti

6. dell’Amministrazione capitolina”, in concreto le conclusioni del decisum
adesivo alla verificazione, dove si afferma che non sarebbe possibile allo stato
“esprimere margini diritti e quantificabili di riconducibilità all’attività
espletata dalla discarica di Malagrotta”, limiterebbero non poco l’intrapresa di
ulteriori azioni a carico della titolare della discarica.
8 In questo particolare contesto, la Sezione ritiene che la problematica tecnica
oggetto di controversia esiga un rinnovato ed approfondito esame,
indispensabile ai fini della decisione della causa, cui è opportuno che proceda
un collegio di tre verificatori.
Questi dovranno prendere posizione (con facoltà, ove ritenuto necessario, di
motivato dissenso individuale su singoli punti) sugli stessi quesiti formulati a
suo tempo dal primo Giudice (v. supra, punto 3), con obbligo di motivazione
analitica e adeguata anche sulle deduzioni dei consulenti di parte.
Il collegio di verificazione dovrà però in ogni caso specificamente esprimersi
anche sui seguenti punti, al fine di chiarire se le relative affermazioni di parte
appellante siano, o meno, fondate::
- se è vero che a monte della discarica, dove quindi questa non può esplicare la
propria influenza, la falda non sarebbe inquinata, e quindi l’acqua risulterebbe
potabile, mentre a valle della discarica la stessa falda sarebbe invece
contaminata (cfr. appello Arpa, pag. 16; appello ass. Codici, pag. 4; appello
Comune Roma, pagg. 10 e 16);
- se è vero che molti degli agenti inquinanti rinvenuti sarebbero componenti
suscettibili di essere ragionevolmente considerate come caratteristiche del
percolato, e comunque dell’inquinamento da discarica (appello Comune, pagg.
16, 17 e 20; appello ass. Codici, pag. 4);
- se è vero, infine, che nell’area si registrerebbe una concentrazione
particolarmente elevata ma disomogenea di metalli nei vari punti di indagine,
anche molto vicini tra loro (appello Arpa, pag. 6).
9 La Sezione incarica della verificazione sui quesiti indicati il Politecnico di
Torino.
Il Rettore del Politecnico individuerà tra il proprio personale docente con
qualifica non inferiore a quella di professore associato i tre esperti che
comporranno il collegio di verificazione, avendo cura che questo, nel suo
insieme, compendi tutte le professionalità tecniche occorrenti all’ottimale
espletamento dell’incarico. Per assicurare tale risultato, uno dei tre componenti
potrà essere scelto dal predetto Rettore, ove ritenuto preferibile, anche tra i
docenti dell’Università degli Studi di Torino.
Al collegio dei tre esperti così individuati il Rettore contestualmente delegherà
il compimento delle operazioni e valutazioni inerenti alla verificazione.
Il decreto rettorale istitutivo del collegio di verificazione sarà trasmesso senza
indugio a questa Sezione, la cui Segreteria lo metterà a disposizione delle parti

7. in causa. Queste ultime trasmetteranno indi immediatamente ai componenti il
collegio, in triplice copia, le rispettive produzioni fin qui effettuate nel doppio
grado di giudizio.
Si rimarca che il collegio dei verificatori dovrà procedere in contraddittorio con
le parti, ed altresì che durante lo svolgimento delle operazioni istruttorie dovrà
essere salvaguardata la sostanziale continuità di funzionamento della discarica.
Per il deposito della relazione conclusiva dell’incombente da parte del collegio
si assegna il termine di 120 giorni, decorrenti dalla ricezione della
comunicazione della presente decisione da parte del Politecnico.
Per le spese ed il compenso ai verificatori troverà applicazione l’art. 66, commi
3 e 4, del d.lgs. n. 104 del 2010.
Le spese processuali restano riservate alla pronuncia definitiva.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), riuniti gli appelli
in epigrafe, e riservata al definitivo ogni questione in rito, nel merito e sulle
spese, dispone la verificazione di cui in motivazione, che dovrà seguire con le
modalità ivi indicate, incaricando di essa il Politecnico di Torino.
Manda alla Segreteria per la comunicazione della presente decisione, senza
ritardo, al Rettore del Politecnico.
Fissa per la prosecuzione del giudizio l’udienza pubblica del 16 novembre
2012.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 13 aprile 2012 con
l'intervento dei magistrati:
Marzio Branca, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli, Consigliere
Manfredo Atzeni, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 03/05/2012

8. IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)