Rapport de la Chambre Régionale des Comptes Aquitaine Rapport 2008

1. Le Président Bordeaux, le 2 décembre 2008
Références à rappeler : FN/RODII 024024986
Monsieur le Président,
Par lettre du 16 février 2007, vous avez été informé que la Chambre régionale des comptes
d’Aquitaine allait procéder au jugement des comptes de 2002 à 2005 et à l’examen de la gestion
de 2002 jusqu’à la période la plus récente de la communauté d’agglomération périgourdine
(CAP). A l’issue de cette vérification, l’entretien préalable avec le conseiller-rapporteur prévu
par les articles L. 241-7 et R. 241-8 du code des juridictions financières a eu lieu le 5 février
2008.
Je vous ai fait connaître par lettre du 20 juin 2008, les observations retenues à titre
provisoire par la chambre lors de sa séance du 10 avril 2008, en vous priant d'y répondre dans le
délai de deux mois. Vous avez répondu par courrier du 21 août 2008, reçu à la Chambre le
25 août 2008.
Après avoir examiné le contenu de ces réponses, la chambre a arrêté, au cours de sa séance
du 2 octobre 2008, les observations définitives qui vous ont été notifiées le 16 octobre 2008
relatives au périmètre de l’intercommunalité (I), à la mise en œuvre effective des compétences
statutaires de la CAP (II), aux délégations d’attributions consenties par le conseil communautaire
au président de la CAP (III), à la situation financière (IV) et au personnel (V).
Vous avez répondu le 20 novembre 2008. Cette réponse qui n’engage que votre
responsabilité est jointe au présent rapport. En conséquence, je vous prie de bien vouloir trouver
ci-après le rapport d’observations définitives de la chambre.
Monsieur Claude BERIT-DEBAT
Président de la communauté d’agglomération périgourdine
1, bd Lakanal, BP 9033
24 019 PERIGUEUX CEDEX
3, place des Grands-Hommes – CS 30059 – 33064 Bordeaux Cedex

2. I LE PERIMETRE DE L’ INTERCOMMUNALITE
♦ La problématique toujours actuelle de la recherche d’un périmètre optimal pour la CAP
Depuis son élargissement en 2003 à 6 nouvelles communes, la CAP inclut 13 communes, avec
une population totale avoisinant 70 000 habitants. Pour autant, l’extension du périmètre opéré en 2003
n’a pas encore permis à la CAP d’atteindre son périmètre optimal.
En effet, des études réalisées dès 2002 sur la base de critères mesurant l’influence du pôle urbain
de Périgueux sur les quarante cinq communes environnantes ainsi que sur l’existence d’enjeux
partagés avaient mis en évidence un noyau de cinq communes qui, au regard de ces analyses, auraient
le plus vocation à rejoindre la CAP. Mais une seule d’entre elles a intégré la CAP en 2003. Par
ailleurs, neuf autres communes avaient également été identifiées comme assez bien intégrées à
l’agglomération, dont seulement cinq sont devenues membres de la CAP en 2003.
Le processus de rationalisation de l’intercommunalité en Dordogne a récemment fait l’objet
d’une relance, sous l’impulsion de la préfecture de la Dordogne. L’idée d’une réflexion approfondie
sur une éventuelle fusion de la CAP avec la communauté de communes de l’Isle Manoire a été
évoquée, mais cette perspective n’a guère connu d’évolution à ce jour.
Une des conséquences du caractère encore inachevé et incohérent du périmètre de la CAP avait
déjà été relevée par la Chambre dans son précédent rapport d’observations définitives en date du 12
janvier 2005. En effet, la commune de Boulazac, qui fait pourtant partie de l’agglomération de
Périgueux, n’a pas adhéré à la CAP, ce qui a rendu nécessaire la création d’un syndicat mixte (le
syndicat mixte Péribus) pour organiser et gérer les transports publics. Une telle situation, qui
complique l’organisation institutionnelle, ne semble pas conforme à la logique devant en principe
présider à la création de syndicats mixtes, lesquels ne sauraient avoir pour objectif de pallier l’absence
de pertinence des périmètres de l’intercommunalité.
Une autre conséquence en est que la CAP supporte l’intégralité des charges afférentes aux
piscines déclarées d'intérêt communautaire alors même qu’entre un sixième et un quart de leurs
usagers ne sont pas originaires du territoire communautaire 1 .
Le président de la CAP a indiqué qu’une réflexion sur un rapprochement avec les communautés
de communes d'Isle Manoire à l'Est et de Saint Astier à l'Ouest allait être engagée et qu’il espérait que
ce lourd dossier pourra aboutir favorablement.
♦ La participation de la CAP à des structures d’échelle intercommunale plus large
De par ses compétences, la CAP est normalement amenée à prendre part à diverses instances ou
structures regroupant d’autres communes ou groupements de communes, soit car certains domaines
nécessitent une approche sur une base géographique plus large, soit car certaines politiques ne peuvent
être efficacement menées qu’à travers une harmonisation des actions relevant de collectivités aux
compétences distinctes.
1. Cette situation concerne notamment l’élaboration du Schéma de cohérence territoriale
(SCOT). De tels schémas, institués par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains
n°2000-1208 du 13 décembre 2000, sont des documents d’urbanisme régis par les articles L.121-1 à
L.122-19 du code de l’urbanisme. Ils constituent des documents stratégiques opposables, qui doivent
être compatibles avec, entre autres, les programmes locaux de l'habitat, les plans de déplacements
urbains, les schémas de développement commercial ou encore les plans locaux d'urbanisme. En
1
Estimation sur la base des données produites par la CAP.
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3. application des articles L.122-3 et L.122-4 du code de l’urbanisme, le projet de périmètre d’un SCOT
est déterminé par les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)
compétents avant d’être publié par le préfet. Le SCOT est alors élaboré par un EPCI ou par un
syndicat mixte.
Le périmètre du SCOT de l’agglomération périgourdine a été arrêté par le Préfet le 21 décembre
2001. Il inclut la CAP, la communauté de communes d’Atur-Marsaneix-Saint Pierre de Chignac et 40
autres communes.
Le précédent rapport d’observations définitives de la Chambre indiquait que le SCOT n’avait pas
été élaboré. Or, cette situation n’a toujours pas évolué depuis, en raison de l’impossibilité, à ce jour, de
créer le syndicat mixte qui devrait être chargé de son élaboration.
2. Par ailleurs, la CAP participe, conjointement à deux de ses communes membres (Périgueux et
Coulounieix-Chamiers) et à une commune non membre (Boulazac), au Syndicat mixte du contrat de
ville de l’agglomération périgourdine (SYCOVAP).
Ce syndicat a été institué en 2002 avec pour objet, dans le cadre du contrat de ville, de proposer
des orientations et de mettre en œuvre l’ensemble des moyens et méthodes pour assurer la conduite de
cette politique. Il était constitué pour la durée du contrat, qui s’est achevé le 31 décembre 2006. En
2007, un nouveau SYCOVAP a été constitué, avec le même objet, dans le cadre du nouveau Contrat
urbain de cohésion sociale 2 .
S’agissant en particulier des communes de Périgueux et de Coulounieix-Chamiers, la Chambre a
examiné la manière dont s’articulent les compétences qu’elles ont transférées à la CAP, notamment en
matière de politique de la ville, avec les compétences qu’elles ont conservées et qui fondent leur
participation, au côté de la CAP, à ce syndicat mixte. Selon les explications produites cette articulation
est la suivante :
- les actions de proximité dans les quartiers relèvent des communes dans les domaines de
compétence qui sont les leurs (éducation, santé, prévention de la délinquance, aménagement
des espaces publics, accès à la citoyenneté, etc.) ;
- les actions au bénéfice des quartiers sensibles et de leurs habitants relèvent de la CAP dès lors
qu'elles concernent les compétences exercées par celle-ci (dessertes transports publics,
équipements sportifs et culturels d'intérêt communautaire, etc.).
Il est indéniable que la mise en œuvre d’une politique complexe comme la politique de la ville
recouvre des aspects multiples. Dès lors, il est inévitable que les communes ayant transféré la
compétence « politique de la ville » à une communauté d’agglomération soient tout de même amenées
à y prendre part, pour ce qui concerne leurs compétences propres, non transférées. Il importe toutefois
que les champs de compétence respectifs soient bien délimités et ne se chevauchent pas. Dans le cas
périgourdin, la Chambre observe que ces conditions semblent bien respectées actuellement.
3. Les compétences de la CAP ont été étendues, par arrêté préfectoral du 20 septembre 2004, en
vue de la participation à la constitution des Pays. Ces entités sont régies par l’article 22 de la loi n°95-
115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire qui dispose
que le Pays exprime la communauté d'intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres et
constitue le cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer
les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.
Ce projet prend la forme d'une charte de développement du Pays.
2
Ce contrat, portant sur la période 2007-2009, a été signé le 15 janvier 2007 par les mêmes signataires que le contrat de
ville.
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4. Le périmètre du Pays de l’Isle en Périgord a fait l’objet d’un arrêté préfectoral du 13 décembre
2004. Il inclut la CAP, dix communautés de communes et une commune isolée, soit près de 127 000
habitants sur dix cantons. Le conseil de la CAP a approuvé la charte du Pays le 29 octobre 2004.
Ce Pays est porté par une association dont les nouveaux statuts datent du 9 novembre 2004. Le
18 juin 2005, un contrat de Pays, couvrant la période 2005-2006, a été signé entre le président de cette
association, le préfet de Dordogne et le président du conseil régional d’Aquitaine. Ce contrat prévoyait
trois grands thèmes d’intervention (identité, tourisme et cadre de vie ; développement économique ;
développement des services), déclinés en projets concrets, avec, pour chacun d’entre eux un maître
d’ouvrage, le coût prévisionnel, l’échéancier et les subventions apportées par l’Etat et la Région. La
Chambre a vérifié à partir de ces éléments si la participation de la CAP au Pays ne l’a pas amenée à
sortir de ses compétences, par la voie de cette contractualisation. Tel ne semble pas à priori avoir été le
cas.
4. La CAP participe depuis 2003 au Syndicat mixte de développement de la moyenne vallée de
l’Isle, date à laquelle elle s’est substituée à plusieurs communes qui en étaient membres avant leur
intégration dans la CAP.
Créé le 27 mars 1998, ce syndicat mixte a pour objet actuel « l’élaboration et l’exécution des
projets collectifs de développement et des programmes de développement intégré ainsi que tout autre
programme d’aménagement d’intérêt commun (…) ». Il regroupe les 42 communes des cantons de
Montpon-Ménestérol, Mussidan, Neuvic et Saint Astier.
En cours d’instruction, il a été indiqué que le syndicat en question serait un syndicat « à la
carte ». Lors de l'entrée dans la CAP des communes précitées en 2003, et lors de la prise de
compétence « aménagement des chemins de randonnées » par la CAP en 2005, la substitution de la
communauté à ses nouvelles communes membres s’est faite selon les modalités suivantes, prévues par
l'article L5216-7 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :
- pour le développement économique, compétence obligatoire de la CAP, il y a eu retrait pur et
simple des communes du syndicat intercommunal, lequel n’intervient donc plus à ce titre sur le
territoire des communes ayant intégré la CAP en 2003 ;.
- en revanche, pour l'autre compétence, l'aménagement des chemins de randonnées, qui n'est pas
une compétence obligatoire de la CAP, il y a eu substitution de la CAP aux communes de
Razac et La Chapelle Gonaguet. La CAP est ainsi devenue membre du syndicat et a délibéré
pour y nommer ses représentants.
La Chambre observe toutefois que cette situation n’apparaît pas satisfaisante au plan juridique.
En effet, le Syndicat de développement de la moyenne vallée de l’Isle n’est en aucune manière un
syndicat « à la carte », car ses statuts ne le mentionnent pas et ne respectent pas les dispositions
législatives prévues à cet effet par l’article L.5212-16 du CGCT. Dès lors, il ne semble pas possible
pour la CAP d’adhérer à ce syndicat pour une seule de ses compétences (« aménagement des chemins
de randonnées ») laquelle n’apparaît au demeurant pas identifiée en tant que telle dans les statuts dudit
syndicat mixte.
Le président de la CAP a indiqué qu’il engagerait avec le syndicat les modalités de retrait de la
CAP, ce dont la chambre prend acte.
II LA MISE EN ŒUVRE EFFECTIVE DES COMPETENCES STATUTAIRES DE LA CAP
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5. Les compétences des communautés d’agglomération sont régies par l’article L5216-5 du CGCT,
qui distingue, en son alinéa I, les quatre compétences obligatoires qu’une communauté
d'agglomération exerce de plein droit au lieu et place des communes membres et, dans son alinéa II,
les compétences optionnelles, chaque communauté d'agglomération devant exercer, au lieu et place
des communes, au moins trois d’entre elles parmi une liste de six. Par ailleurs, une communauté
d’agglomération peut également exercer, en plus et à titre facultatif, d’autres compétences.
L’alinéa III du même article dispose que lorsque l'exercice des compétences est subordonné à la
reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est déterminé à la majorité des deux tiers du
conseil de la communauté d'agglomération.
Au plan formel, les compétences inscrites actuellement dans les statuts de la CAP respectent ces
dispositions législatives. La CAP a d’ailleurs accru ses compétences lors de la période 2002-2007 :
- la compétence facultative pour la constitution et la mise en œuvre du Pays de l’Isle en Périgord
a été insérée dans les statuts par arrêté préfectoral du 20 septembre 2004 ;
- la compétence optionnelle en matière d’action sociale d’intérêt communautaire, issue de l'arrêté
préfectoral du 8 juillet 2005, a remplacé à cette date la compétence « voirie et stationnement
communautaire » précédemment inscrite dans les statuts ;
- la compétence facultative pour la réalisation d'études et d'investissements sur les grands travaux
de voirie a été instituée lors de l’abandon de la compétence optionnelle voirie, par l'arrêté
préfectoral précité du 8 juillet 2005 ;
- la compétence facultative en matière d’aménagement des chemins de randonnée a été insérée
dans les statuts par le même arrêté préfectoral ;
- s’agissant de la compétence facultative en matière d’assainissement, l’arrêté préfectoral du 8
août 2006 y a rajouté la compétence concernant les stations d'épuration. Pour le service public
d’assainissement non collectif (SPANC), la compétence de la CAP a été instituée par arrêté
préfectoral du 10 mars 2005.
Par ailleurs, chaque fois que les statuts renvoyaient à la notion d’intérêt communautaire, la
définition de celui-ci a bien fait l’objet d’une délibération spécifique de la part du conseil
communautaire.
La chambre s’est toutefois attachée à examiner les modalités de l’exercice effectif de chacune de
ces compétences.
♦ L’exercice de la compétence obligatoire en matière de développement économique
Globalement, la CAP exerce bien de manière effective cette première compétence. Ainsi, à la fin
2007, elle avait notamment créé six parcs d’activités, accueillant au total 263 entreprises sur une
superficie totale de 171 hectares.
Elle a également élaboré en fin 2003 un document stratégique en matière de développement
économique, avec pour objectifs, d’une part, le développement d’une offre de services aux entreprises
plus étendue (maillage de l’agglomération en très haut débit et création d’une pépinière d’entreprises)
et, d’autre part, le renforcement de l’attractivité économique de l’agglomération par la création d’un
pôle dédié aux filières de la gastronomie et du patrimoine (avec la création d’un institut du goût et
d’un laboratoire « image et patrimoine »).
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6. S’agissant du haut débit, la CAP a indiqué que la mise en place de l'installation était achevée et
opérationnelle en 2007 (la part du coût des investissements supportée par la CAP et versée au
concessionnaire de l’installation s’étant élevée à 2,85 millions d’euros -M€).
S’agissant de la pépinière d’entreprises, le projet a démarré en octobre 2007. La pépinière
d'entreprises est située sur le parc d'activité de Créavallée nord et sera orientée vers l'accueil
d'entreprises innovantes (pour celles issues du département) et spécialisées dans l'agroalimentaire, les
technologies de l’information et de la communication ou le patrimoine (pour celles non issues du
département). Un quinzaine d’entreprises devrait y être accueillie.
S’agissant de l’« Institut du goût en Périgord », il a été institué en septembre 2006 sous la forme
d’une association de la loi 1901 ayant pour objet de contribuer au développement économique de la
filière agroalimentaire à travers diverses actions (facilitation de l’accès à l’analyse sensorielle ; gestion
d’un centre de documentation ; mise en relation des entreprises avec les structures publiques ou
privées susceptibles de les aider en matière de recherche, d’analyses physico chimique et biologique,
de transfert technologique, de formation, d’études de marché ; création d’un label « institut du goût du
Périgord » permettant de valoriser les produits testés et approuvés 3 ). Le plan de financement
prévisionnel de cette opération a été arrêté par le conseil communautaire : de 2006 à 2009, la CAP
devrait apporter environ 0,2 M€ pour ce projet, également subventionné par le Département et la
Région.
L’examen du lancement de cette opération appelle deux observations :
- au plan juridique, dans la mesure où plusieurs élus de la CAP sont également membres du
conseil d’administration de l’Institut, il conviendrait qu’ils s’abstiennent à l’avenir de prendre
part aux délibérations et aux votes du conseil communautaire portant sur l’octroi à l’association
d’avantages financiers ou autres, afin d’éviter de faire encourir auxdites délibérations un risque
au regard de l’article L.2131-11 du CGCT (applicable aux EPCI par renvoi de l’article L5211-
3 du CGCT). En effet, les juridictions administratives compétentes ont tendance à faire une
application assez stricte de cette disposition législative, même lorsque les statuts des
associations prévoient la participation à leurs instances dirigeantes de membres de l’organe
délibérant d’une commune ou d’un EPCI, ès qualité 4 . La chambre prend toutefois acte de
l’intention exprimée par le président de la CAP de veiller à l’avenir à ce que de telles situations
ne se reproduisent plus ;
- au plan de l’économie, de l’efficience et de l’efficacité de ce projet, qui est en phase de
démarrage, il est encore trop tôt pour se prononcer. Le président de la CAP a précisé que la
communauté ne s’était engagée que pour trois ans et que, passé ce délai, elle réexaminera son
engagement au regard des résultats obtenus.
Pour la mise en œuvre de sa compétence en matière de développement économique, la CAP a
rencontré deux difficultés :
- le projet de laboratoire image et patrimoine n'a pas été mis en œuvre car il n'a pas été possible
de rassembler suffisamment d'entreprises intéressées par un projet commun ;
- la formalisation d’une politique concertée sur l’agglomération périgourdine en matière
d’accueil des commerces n’a pas abouti. En effet, dans le cadre du projet d'agglomération, un
des objectifs était d’élaborer une charte commerciale. Un tel document, sans portée juridique
3
Le laboratoire d’analyse sensorielle est localisé à l’IUT de Périgueux, la CAP assurant la maîtrise d’ouvrage des travaux
et l’achat des équipements nécessaires. Des conventions ont été passées entre, d’une part, la CAP et l’IUT et, d’autre
part, la CAP et l’association elle-même (pour la mise à disposition de moyens et locaux et le subventionnement).
4
Voir notamment l'arrêt du Conseil d’Etat n°248 344 du 9 juillet 2003.
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7. contraignante, permettrait néanmoins de fixer les grands principes de développement et
d'équilibre commercial ainsi que les politiques d'aménagement urbain nécessaires à ce
développement. Mais, son élaboration implique une large concertation préalable et un accord
entre tous les acteurs concernés (collectivités locales, commerçants, chambres consulaires,
consommateurs..), accord qui n’a encore pu être trouvé à ce jour. Le président de la CAP a
indiqué que, suite aux élections municipales de 2008, la réalisation d’une telle charte sera
relancée dans les prochains mois.
♦ L’exercice de la compétence obligatoire en matière d’aménagement de l’espace
En application de l’article L.5216-5 du CGCT, cette compétence comporte obligatoirement trois
aspects : l’élaboration du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ; la création de Zones
d’aménagement concerté (ZAC) d’intérêt communautaire ; l’organisation des transports urbains.
La CAP exerce bien actuellement cette compétence, mais d’une manière encore partielle :
- l’organisation des transports urbains est assurée par la CAP, par l’intermédiaire du syndicat
mixte Péribus. En outre, toutes les six communes ayant rejoint la CAP en 2003 sont désormais
desservies. Toutefois, la modification du périmètre des transports urbains rendue nécessaire par
cette extension de la CAP aux six nouvelles communes membres n’a pas encore pu être
réalisée ;
- comme indiqué précédemment, le SCOT de l’agglomération périgourdine n’a pas encore été
élaboré, le syndicat mixte nécessaire à cet effet n’ayant pas encore pu être créé ;
- pour ce qui concerne les ZAC, aucune zone de ce type n’a été créée par la CAP à ce jour. Selon
son président, il n’a en effet pas été nécessaire de recourir à cet outil d’aménagement pour
constituer des zones d’activités économiques, les acquisitions de terrains ayant pu être opérées
jusqu’à présent à l’amiable.
♦ L’exercice de la compétence obligatoire en matière d’équilibre social de l’habitat sur le
territoire communautaire
En application de l’article L.5216-5 du CGCT, le premier élément de cette compétence est
l’élaboration du Plan local de l’Habitat (PLH). Celui précédemment en vigueur sur le territoire de la
CAP arrivait à échéance fin 2006. La CAP a donc élaboré un nouveau PLH, couvrant la période 2007-
2012. Ce nouveau projet a été présenté en conseil communautaire le 15 décembre 2006 et a été arrêté
par délibération du 27 avril 2007. Il comporte neuf axes d’actions. Pour la plupart d’entre elles, la CAP
intervient essentiellement en tant qu’« animateur » et, le cas échéant, en tant que financeur à titre
subsidiaire, mais l’essentiel des décisions et des financements incombe à d’autres partenaires
(notamment les communes). Par exemple, la compétence de la ville de Périgueux pour ce qui concerne
l’office public d’HLM n’a pas été transférée à la CAP.
Le président de la CAP a toutefois insisté sur le caractère « essentiel » du rôle d’animateur de la
CAP, qui permet, selon lui, de motiver les communes et les partenaires, de les accompagner dans la
conception et la localisation des opérations de logement, d'orienter des opérations en terme de mixité
sociale ou de développement durable, de veiller à l'équilibre social de l'habitat sur l'agglomération et
de mutualiser les savoir-faire dans un domaine très complexe.
Il a également insisté sur le fait qu’en ce domaine, les décisions ne pourraient en toute hypothèse
pas être prises unilatéralement par la CAP, étant donné que les communes restent compétentes en
matière d'urbanisme et, en grande partie, en matière d’action sociale. En outre, les communes gèrent
les équipements communaux tributaires de la politique du logement (crèches, garderies, établissements
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8. scolaire, activités péri et para scolaires). Cette compétence de la CAP ne peut donc être efficacement
mise en œuvre que de manière concertée avec ses communes membres.
Enfin, il a été indiqué que l'engagement de la CAP dans cette compétence a été renforcé par
délibération du 29 juin 2007, qui a étendu l’intérêt communautaire afin de permettre à la CAP :
- de mettre en place un dispositif d'aides financières directes en faveur du logement social au
profit des communes et des bailleurs sociaux ;
- de porter et de financer un Programme d'intérêt général (PIG) sur l'ensemble du territoire de la
CAP, visant à réhabiliter ou remettre sur le marché des logements en mauvais état en vue
d'augmenter l'offre de logements locatifs sociaux et/ou d'améliorer les conditions de logement
des propriétaires occupants à faibles ressources. Un PIG de trois années a d’ailleurs été lancé
en juin 2007.
Le nouveau PLH comporte aussi une action, portant sur l’accueil des gens du voyage, pour
laquelle la CAP intervient seule et directement, à la fois par la réalisation d’aires d’accueil (les
dépenses d’investissement s’étant élevées à ce titre à 0,636 M€ en cumul 2002 à 2006) et par
l’accompagnement social des gens du voyage (voir, ci-après, la partie consacrée à l’action sociale
d’intérêt communautaire).
Hormis l’adoption et le suivi du PLH, les réalisations concrètes de la CAP au titre de cette
compétence obligatoire ont été l’acquisition et le traitement statistique annuel des données sur la
construction, la mise à disposition gratuite à des associations de logements permettant l'hébergement
d'urgence et le logement temporaire de personnes défavorisées, la participation à l'actionnariat des
entreprises sociales de l'habitat, la participation financière et le suivi technique pour l'étude
« habitat »du Pays de l'Isle en Périgord et la participation à une opération de rénovation urbaine.
Au total, ces éléments traduisent à ce jour un exercice effectif de cette compétence, telle que
définie par l’article L.5216-5 du CGCT, même si les communes membres ont également conservé de
nombreuses prérogatives en ce domaine.
♦ L’exercice de la compétence optionnelle en matière d’action sociale d’intérêt communautaire
L’intérêt communautaire en ce domaine a été uniquement défini jusqu’à présent comme portant
sur l'accompagnement social et les actions de médiation sociale pour les gens du voyage résidant sur
les aires d'accueil.
Cette compétence en matière d’action sociale n’est pas exercée de manière directe par la CAP,
mais par l’intermédiaire d’associations qu’elle subventionne à cet effet (pour un montant cumulé
2002-2006 de subventions de 0,203 M€). La CAP intervenait d’ailleurs en ce domaine déjà bien avant
qu’elle ne prenne, en 2005, la compétence optionnelle en matière d’action sociale. Depuis septembre
2003, la CAP confie cet accompagnement social et éducatif des gens du voyage à l’Association
périgourdine d'accompagnement « APASE – Ecoute le voyage ». Après examen des relations entre la
CAP et cette association, la chambre recommande que, d’une part, les représentants de la CAP au sein
des instances dirigeantes de ce centre social associatif soient bien désignés par le conseil
communautaire et, d’autre part, qu’ils s’abstiennent à l’avenir de participer aux délibérations de la
CAP octroyant divers avantages à l’association (afin d’éviter de faire encourir auxdites délibérations
un risque au regard de l’article L.2131-11 du CGCT déjà cité précédemment). La chambre prend
toutefois acte de l’intention exprimée par le président de la CAP de veiller à l’avenir à la régularisation
sur ces deux points.
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9. Hormis cette action, la CAP n’assure aucune autre compétence en matière d’action sociale
d’intérêt communautaire. Dès lors, cette compétence optionnelle, telle que définie par la CAP, paraît
donc en réalité avoir un contenu assez mince.
En effet, la définition de l’action sociale donnée par l’article L.116-1 du code de l’action sociale
et des familles est très large et le rôle des communes en la matière l’est également. Il existe donc de
nombreux domaines de l’action sociale pouvant être transférés par une commune à un EPCI, lequel
peut même créer un centre intercommunal d’action sociale en application de l’alinéa II 6° de l’article
L.5216-5 du CGCT. De plus, l’alinéa V de l’article L.5216-5 du CGCT dispose que, par convention
passée avec le département, une communauté d'agglomération peut exercer tout ou partie des
compétences départementales entrant dans le domaine de l'action sociale. Or, à ce jour la CAP n’a
recouru à aucune de ces possibilités ouvertes par la loi.
♦ L’exercice de la compétence optionnelle en matière d’environnement
La principale compétence exercée par la CAP dans le domaine de l’environnement est la collecte
des déchets ménagers (exercée en régie directe) et leur traitement (effectué par le Syndicat mixte
départemental pour le traitement des déchets ménagers et assimilés –SMD3- à qui la CAP a transféré
cette compétence).
En matière de la lutte contre la pollution de l’air, la CAP adhère à l'association Air Aquitaine
(AIRAQ) qui assure la surveillance de la qualité de l'air, notamment dans l'agglomération de
Périgueux. Dans ce cadre, la CAP a participé à l'installation de la station de surveillance et finance des
campagnes de mesures mobiles sur son territoire. La CAP a conduit également entre 2003 et 2005 un
suivi expérimental de la qualité de l'air à l'aide de plants de tabac.
Concernant la lutte contre les nuisances sonores, la CAP est membre de l'observatoire
départemental du bruit.
Globalement, la CAP exerce donc bien l’ensemble de cette compétence.
La Chambre observe toutefois que les statuts de la communauté n’ont pas été modifiés pour
intégrer dans cette compétence le soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie, qui en fait
aussi légalement partie depuis son insertion dans l’article L.5212-5 par la loi n°2005-781 du 13 juillet
2005. Le président de la CAP a indiqué qu’une prochaine actualisation des statuts de la CAP serait
mise à profit pour y remédier, étant entendu que la CAP agit déjà en ce domaine, soit directement, par
une politique de développement des énergies renouvelables dans les équipements qu’elle a réalisés
(chaudière bois pour le centre aquatique, eau chaude sanitaire solaire, récupération des eaux de pluie
pour le lavage des camions et toiture végétalisée pour le centre technique du service de gestion des
déchets ménagers), soit indirectement par le soutien à des initiatives privées (en particulier sous forme
d’une possibilité de majoration des garanties d'emprunt, pour les organismes construisant du logement
social selon le label « Très haute performance énergétique »).
♦ L’exercice de la compétence optionnelle en matière de construction et de gestion
d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire
A ce jour, et depuis novembre 2002, deux piscines sont considérées d'intérêt communautaire (la
piscine municipale couverte de Périgueux et la piscine intercommunale située sur le territoire de la
commune de Marsac sur l'Isle). Une troisième piscine a également été récemment construite par la
CAP dans le cadre d’un plan « piscines » élaboré en 2002.
♦ L’exercice effectif de la compétence facultative en matière d’assainissement
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10. La CAP ne dispose pas de l’intégralité de la compétence assainissement sur le territoire de ses
communes membres. En effet, les communes ont conservé la compétence du réseau qualifié « de
chevelu », c'est-à-dire les réseaux autres que « structurants » (ces derniers étant définis comme étant
ceux transportant les eaux usées d'au moins deux communes). Ainsi, eu égard à ce mode de répartition
des compétences, la CAP ne gère par exemple pas le réseau secondaire de la commune de Périgueux.
Cette situation ne semble pas critiquable au plan de la régularité, au regard des dispositions d’une
circulaire du Ministère de l'intérieur du 25 avril 2006, selon laquelle, lorsqu’une compétence est
exercée à titre facultatif, elle peut être scindée, sous réserve que la ligne de partage soit claire. Dans les
statuts de la CAP, la compétence assainissement ne figure pas dans les compétences obligatoires ou
optionnelles mais bien dans les compétences facultatives. En outre, la ligne de partage retenue semble
suffisamment nette.
Il n’en demeure pas moins qu’au plan de la gestion, le fait de répartir ainsi cette compétence
entre la CAP et ses communes membres n’apparaît pas forcément optimal : en effet, des économies
d’échelle globales pourraient assurément être atteintes par une gestion unifiée.
Une autre conséquence de cette situation est que les facturations actuellement établies à
l’encontre des redevables de l’agglomération comportent à la fois les parts fermières et les redevances
prélevées par la CAP pour la réalisation et l’entretien du réseau structurant, mais aussi les redevances
perçues par les communes pour la réalisation et l’entretien du réseau secondaire. De ce fait, les prix au
m3 de l’assainissement diffèrent notablement d’une commune à une autre, pour deux raisons : d’une
part, car les niveaux d’entretien et de suivi des réseaux restés communaux sont très différents ; d’autre
part, car certaines petites communes de moins de 3 500 habitants subventionnent en partie leur service
public resté communal à travers leur budget principal.
♦ L’exercice de la compétence facultative pour la réalisation d’aires de stationnement des gens
du voyage
Cette compétence est effectivement exercée. En effet, le P.L.H 2007-2012, qui en est un des
éléments essentiel, comporte un axe n°8 prévoyant la création de 62 places d'accueil des gens du
voyage, ainsi que celle d'une dizaine de logements pour des familles en voie de sédentarisation.
♦ L’exercice de la compétence facultative n°11 en matière d’aménagement des entrées de villes
Cette compétence apparaît rédigée d’une manière assez floue : « l'aménagement des entrées de
ville conformément à une programmation décidée par la communauté d'Agglomération ». D’ailleurs,
elle n’a été exercée qu’une seule fois, en 2003, par le biais d’un versement d’un fonds de concours à
une commune membre. A ce jour, la CAP n’a pas défini de programmation liée à cette compétence
facultative.
♦ L’exercice de la compétence facultative en matière de grands travaux de voirie
Cette compétence a été insérée dans les statuts de la CAP en 2005. La Chambre observe qu’elle
ne porte que sur l’investissement et pas sur le fonctionnement (à savoir l’entretien des voiries
concernées).
Un tel partage des compétences n’est pas conforme aux articles L. 1321-1 et L.1321-2 du CGCT
et ce même pour une compétence exercée à titre facultatif. Le guide de l’intercommunalité précité
(version 2006) publié par le Ministère de l’Intérieur mentionne d’ailleurs aussi cette impossibilité de
scinder le fonctionnement et l’investissement en cas de transfert de compétences, tout en rappelant
qu’il est éventuellement possible pour un EPCI bénéficiaire d’un transfert global de compétence de
demander, par la suite et par voie conventionnelle, aux communes ayant transféré leurs compétences
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11. de prendre en charge l’entretien des équipements transférés et d’agir alors en tant que prestataires de
service de la collectivité délégataire.
La CAP estime pouvoir intervenir en ce domaine simplement pour réaliser des travaux, sans qu’il
y ait transfert préalable des immobilisations afférentes de la part des communes. Cette position laisse
donc à penser que les interventions de la CAP en la matière s’apparenteraient plutôt à des réalisations
sous forme de mandats relevant des articles 3, 4 et 5 de la loi n°85-704 du 12 juillet 1985 relative à la
maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée. Or, si tel est
effectivement le cas, les conséquences juridiques suivantes devraient en être tirées :
- dans les statuts de la CAP, devrait disparaître la formulation selon laquelle ces travaux sont
réalisés selon une programmation établie par la CAP (la définition du programme des travaux
et de leur enveloppe financière relevant, en application de la loi n°85-704 précitée, de la
compétence exclusive et non délégable des communes maîtres d’ouvrage) ;
- ces statuts devraient prévoir explicitement le fait que la CAP n’intervient en ce domaine qu’en
tant que maître d’ouvrage délégué pour le compte de ses communes membres et à leur
demande ;
- les relations entre la CAP et les communes pour ce type de mandats de maîtrise d’ouvrage
déléguée devraient être soumises à une mise en concurrence préalable et encadrées par une
convention conforme aux dispositions de l’article 5 de la loi n°85-704 précitée.
Le président de la CAP a indiqué que la Communauté n’entendait en aucune manière intervenir
en tant que maître d’ouvrage délégué. Il a par ailleurs argué de certains avantages de gestion de ce
mode de répartition des compétences entre la CAP et ses communes membres (mutualisation des
compétences et des moyens à l’échelle communautaire pour les opérations d’investissement, mais
dépenses d’entretien laissées à la charge des communes, ce qui évite à la CAP de créer un service à cet
effet).
Mais, en dépit de ces explications, le président de la CAP n’a pas été en mesure de préciser le
cadre juridique dans lequel s’insèrent les modalités d’action de la Communauté en ce domaine. La
chambre estime par conséquent que la CAP devrait clarifier cette situation d’incertitude juridique.
♦ L’exercice effectif de la compétence facultative en matière de réseau câblé
En ce domaine, la CAP n’avait qu’un rôle de proposition et de contrôle. Selon le président de la
CAP, cette compétence, désormais sans utilité, devrait disparaître prochainement des statuts.
♦ Le projet d’agglomération de la CAP
Au-delà d’une approche basée sur une mise en œuvre « mécanique » des compétences légales
des communautés d’agglomération, l’article 23 de la loi n°95-115 du 4 février 1995 modifiée invite
celles-ci à se doter d’un réel projet stratégique, issu d’une analyse préalable des enjeux assortie d’une
large concertation. Lors de son précédent contrôle, la Chambre avait relevé l’absence d’un tel projet
d’agglomération sur la CAP.
Toutefois, par délibération du 26 novembre 2004, le conseil communautaire a adopté le projet
d’agglomération, qui avait été élaboré après consultation d’un conseil de développement créé à cet
effet et après consultation des maires des communes membres, de la population et de plusieurs experts.
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12. Ce projet s’étend sur la période 2005-2015. Globalement, son articulation consiste, pour
l’essentiel, à reclasser les compétences exercées par la CAP en enjeux stratégiques et en axes d’action
prioritaires.
Le président de la CAP a estimé que ce projet d'agglomération allait bien au-delà d’un simple
reclassement des compétences de la CAP et qu’il avait permis de déterminer un projet politique,
décliné en actions précises pour 15 ans, basées sur un diagnostic fin du territoire, de ses avantages et
de ses faiblesses. Sur la forme, il a indiqué que ce projet avait été largement concerté, au travers de
consultations publiques ainsi que de la création d'un conseil de développement.
De surcroît, la réalisation de ce projet était un préalable à la signature du contrat
d’agglomération. De fait, un tel contrat a été passé entre la CAP, l’Etat et la Région pour la mise en
œuvre des actions programmées en 2005 et 2006. Mais aucun nouveau contrat n’a été passé pour la
période postérieure à 2006, ce que le président de la CAP a expliqué par le fait que le nouveau contrat
Etat-Région établi pour la période 2007-2013 n'a plus ouvert la possibilité de telles contractualisations
territoriales avec des agglomérations.
♦ Conclusion sur la dynamique de coopération intercommunale de la CAP
Les compétences de la CAP ont connu plusieurs accroissements au cours de la période 2002-
2007, soit à travers l’extension du champ d’intérêt communautaire de certaines d’entre elles, soit par
l’insertion de nouvelles compétences, surtout dans le champ des compétences facultatives.
Toutefois, la Chambre observe qu’à travers ces évolutions, la CAP a surtout accru ses domaines
d’intervention par la prise en charge de compétences qui, pour la plupart, n’étaient pas assurées
auparavant par les communes. En revanche, ces évolutions n’ont pas eu pour effet de transférer de
nouvelles charges communales au niveau intercommunal, ce que traduit l’absence de diminution, au
cours de la période, du montant de l’attribution de compensation reversée par la CAP aux communes.
Par ailleurs, sur les sept compétences dont elle dispose de par la loi (quatre compétences
obligatoires et trois compétences optionnelles), la CAP éprouve encore quelques difficultés pour
exercer pleinement certaines d’entre elles :
- celle, obligatoire, en matière d’aménagement de l’espace communautaire est actuellement bien
exercée en ce qui concerne l’organisation des transports urbains ; en revanche, le SCOT n’a pu
être élaboré à ce jour ;
- celle, optionnelle, en matière d’action sociale d’intérêt communautaire, s’avère en l’état actuel
n’être exercée qu’assez faiblement, la seule action à ce titre étant l’accompagnement et les
actions de médiation vis-à-vis des gens du voyage.
Enfin, si la CAP a réussi, au cours de la période, à se doter de divers documents stratégiques pour
guider son action (projet d’agglomération, nouveau programme de l’habitat, stratégie de
développement économique, participation à la charte du pays de l’Isle en Périgord), d’autres stratégies
et politiques se sont à ce jour avérées impossibles à élaborer et à mettre en œuvre (charte commerciale,
notamment), parfois en raison de désaccords politiques non résolus.
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13. III LES DELEGATIONS D’ATTRIBUTIONS CONSENTIES PAR LE CONSEIL
COMMUNAUTAIRE AU PRESIDENT DE LA CAP
L’article L.5211-10 du CGCT dispose que le président et le bureau peuvent recevoir délégation
d'une partie des attributions de l'organe délibérant à l'exception de certaines attributions en nombre
limité, qui ne peuvent être déléguées.
Par délibération du 28 septembre 2001, le conseil communautaire de la CAP a notamment
délégué à son président les attributions consistant à signer les actes de vente de terrain dans le cadre de
la mission de développement économique, à intenter au nom de la CAP les actions en justice et à
passer les contrats d’assurance.
De telles délégations d’attribution de la part du conseil communautaire ont valeur de délégation
de pouvoir, ce qui ressort de la lecture conjointe :
- des articles L.5211-1 et L.5211-2 du CGCT qui rendent applicables aux organes délibérants et
aux organes exécutifs d’un EPCI les dispositions propres aux conseils municipaux ainsi qu’aux
maires et aux adjoints, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions spécifiques aux
EPCI. ;
- de l’arrêt du Conseil d’Etat n°249402 du 30 décembre 2003 qui, dans le cas d’une commune, a
indiqué qu’une telle délégation d’attribution se caractérise par le transfert d’une autorité à une
autre du pouvoir de prendre une décision, l’autorité délégante étant alors dessaisie des
compétences déléguées tant qu’elle n’a pas rapporté sa délégation.
Or, dans le cas de la CAP, la lecture des comptes rendus des délibérations du conseil
communautaire du 13 janvier 2003 au 25 mai 2007 semble indiquer qu’à plusieurs reprises, il a
délibéré sur les trois attributions précitées qu’il avait pourtant déléguées au président.
Pour expliquer ces anomalies, plusieurs explications ont été apportées.
1. En ce qui concerne les cessions d’immobilisations dans le domaine du développement
économique, il a été indiqué que la délégation consentie au président ne portait en réalité pas sur tous
les pouvoirs en cette matière, ce qui, selon la CAP, aurait été contraire à l’article L.5211-37 du CGCT.
Cette délégation ne se voulait donc opérante que pour les ventes consenties dans le cadre d'un
lotissement ou d'une ZAC, pour lesquels un tarif au m2 avait été déterminé préalablement par le
conseil communautaire. Cette interprétation semble toutefois contestable, pour deux raisons :
- l’article L. 5211-37 du CGCT cité n’interdit pas explicitement une délégation de fonctions de
l’organe délibérant au président en matière de cessions d’immobilisations. Une telle délégation
n’est pas non plus proscrite par l’article L.5211-10 précitée ;
- la CAP n’ayant à ce jour créé ni ZAC ni lotissement, on ne voit pas très bien pourquoi le
conseil communautaire aurait délibéré explicitement et uniquement pour déléguer au président
la compétence de décider des cessions de telles parcelles.
2. Pour ce qui est de la délibération du 27 juin 2003 ayant autorisé le président de la CAP à
déposer plainte avec constitution de partie civile, il a été indiqué que, si la jurisprudence administrative
admet que les délégations consenties puissent être générales et ne détaillent pas les actions en justice
pour lesquelles le président est habilité, il n'en va pas de même des juridictions judiciaires, qui
exigeraient une délégation expresse lorsque la collectivité entend se porter partie civile.
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14. 3. Pour ce qui est des délibérations relatives aux contrats d’assurances il a été indiqué que, du fait
de leur intégration au code des marchés publics en tant que prestations de service classiques, la
délégation consentie au président n'était plus opérante. En effet, s'agissant d'un marché public, la
délégation de la CAP qui s'applique est celle qui précise que le président est compétent pour les
marchés de moins de 10 000 € hors taxes, le bureau pour les marchés compris entre 10 000 et 90 000
€, les autres marchés restant de la compétence du conseil communautaire. Or, les montants des
marchés d'assurance de la CAP dépassent très nettement ces seuils ; dès lors, l'autorisation de signer
ces marchés a dû être prise en conseil communautaire.
En définitive, et quoi qu’il en soit du bien fondé de certaines de ces explications, la Chambre
estime que les situations ainsi observées devraient a minima appeler une clarification explicite de la
position du conseil communautaire quant aux matières qu’il a déléguées à son président, dans les trois
domaines précités.
Le président de la CAP a indiqué que plusieurs clarifications avaient été opérées à cet égard,
dans le cadre des nouvelles délibérations au président faisant suite au renouvellement du conseil
communautaire consécutif aux élections municipales de mars 2008.
IV LA SITUATION FINANCIERE DE LA CAP
Les comptes de la CAP étaient composés en 2006 du budget principal et de dix budgets annexes
(BA) : un BA développement économique, un BA assainissement, un BA service public
d’assainissement non collectif (créé en 2005) et sept BA concernant chacun une station d’épuration
(créés en 2006).
Le budget principal représentait en 2006 environ 91 % des dépenses de fonctionnement de
l’ensemble, 59 % des dépenses d’investissement et 59 % de l’encours total de la dette externe arrêté au
31 décembre. Le budget annexe du développement économique représentait 6 % des dépenses de
fonctionnement, 37 % des dépenses d’investissement et 22 % de l’encours de la dette totale. Le budget
annexe assainissement représentait 0,5 % des dépenses de fonctionnement, 13 % des dépenses
d’investissement et 18 % de l’encours de la dette totale. Le total des 7 budgets annexes « stations
d’épuration » était négligeable en ce qui concerne les dépenses de fonctionnement et d’investissement,
et nul en ce qui concerne l’endettement.
♦ L’examen de la fiabilité des comptes
En préalable à toute analyse financière, l’examen de divers points relatifs à la fiabilité des
comptes a mis en évidence certaines difficultés.
1. L’absence de production d’états de l’actif
L’instruction comptable M14 dispose en son Tome 2 que l’état de l’actif, joint obligatoirement
au compte de gestion, est établi tous les deux ans (pour les exercices budgétaires pairs) à partir du
fichier des immobilisations. Un tel état, qui doit être conforme aux soldes de sortie des comptes de
classe 2, permet de détailler les immobilisations constituant l’actif de l’organisme. Bien que réalisé par
le comptable public, il doit être visé par l’ordonnateur car il doit correspondre à l’inventaire que celui-
ci doit tenir.
Dans le cas de la CAP, les états de l’actif arrêtés au 31 décembre 2004 (budgets principal et
annexes) n’ont pas été produits. L’ordonnateur et le comptable ont indiqué que ces états n’avaient en
réalité pas pu être établis en raison de difficultés, notamment des pertes de données informatiques. Au
31 décembre 2007, aucun état de l’actif n’avait encore pu être réalisé.
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15. La chambre rappelle donc la nécessité pour la CAP de pouvoir disposer rapidement d’un
inventaire et d’un état de l’actif fiables. Le président de la CAP a indiqué que celle-ci avait recruté un
agent contractuel afin de régler ce problème.
2. La comptabilisation des opérations de cessions d’immobilisations
En application de l’instruction comptable M14, la vente d’éléments d’actif n’a aucune incidence
sur le résultat de fonctionnement. En effet, la recette que constitue l’enregistrement au compte 775 du
prix de cession du bien s’annule normalement par un jeu d’écritures d’ordre de section à section qui
aboutit, d’une part, à sortir le bien cédé de l’actif et, d’autre part, à transférer la plus ou la moins value
de cession à la section d’investissement. Ainsi, lors de la cession d’un bien immobilisé, les écritures
réelles et d’ordre devraient être passées lors du même exercice afin de s’annuler en section de
fonctionnement.
Or, dans le cas de la CAP, tel n’avait pas été le cas de manière très marginale pour le budget
principal et de manière bien plus significative pour le budget annexe développement économique. Pour
ce dernier, en raison de ces carences, les résultats de fonctionnement et d’investissement avaient été
faussés de 0,590 M€ en 2002, de 0,342 M€ en 2003, de 0,528 M€ en 2004 et de 0,117 M€ en 2005.
Ces anomalies ont été expliquées par le fait que des opérations afférentes à une même cession avaient
été passées sur plusieurs exercices, que certaines opérations d’ordre avaient été passées en double, à
tort et/ou que d’autres avaient été omises.
La Chambre observe que l’ampleur de ces déséquilibres était donc de nature à donner une image
biaisée des résultats (de fonctionnement et d’investissement) de ce budget annexe, tout au long de la
période 2002 à 2005 inclus. Elle invite également la CAP à vérifier que toutes les sorties d’actif qui
auraient dû être faites au titre de ces cessions passées ont bien été effectuées, ce qui est indispensable
pour assurer la sincérité du bilan.
3. Les amortissements obligatoires des charges à répartir
Selon l’instruction comptable M14, lorsqu’une collectivité a utilisé la possibilité de répartir des
charges de fonctionnement sur plusieurs exercices (par l’utilisation des comptes 79 « transferts de
charges » et 481 « charges à répartir sur plusieurs exercices »), elle est tenue d’amortir par la suite les
charges ainsi transférées sur une durée maximale de 5 ans, par des mandats émis chaque année sur le
compte 6812 « dotations aux amortissements des charges de fonctionnement à répartir » et des titres
émis sur le compte 481.
Dans le cas de la CAP, de tels amortissements avaient bien été pratiqués sur le budget principal,
qui comportait au 31 décembre 2005 un compte 4814 présentant un solde débiteur de 0,425 M€. En
revanche, le budget annexe du développement économique comportait en balance d’entrée 2002 un
compte 4815 « subvention pour équipement de tiers » ayant un solde débiteur d’environ 6 100 €, resté
inchangé, car non amorti, jusqu’en 2005 inclus. La Chambre prend toutefois acte de l’engagement pris
en cours d’instruction de régulariser rapidement cette situation.
4. La concordance des états de la dette annexés aux documents budgétaires avec les soldes de
sortie du compte 16 du compte de gestion
L’instruction comptable M14 dispose en son volume I tome 2 que les comptes administratifs de
toutes les collectivités, quelle que soit leur taille, comportent obligatoirement en annexe, entre autres,
un état de la dette. Il a donc été vérifié que ces états étaient complets, et qu’ils concordaient, dans leurs
montants d’encours restant dus au 31 décembre, avec ceux des soldes de sortie des comptes 16
figurant aux comptes de gestion.
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16. S’agissant du budget principal, aucune discordance n’a été relevée. S’agissant du budget annexe
assainissement, des discordances ont été observées en 2002 et 2003 mais ont été régularisées par la
suite.
S’agissant du budget annexe développement économique, plusieurs discordances ont été
constatées, l’une d’elles, concernant le compte 1687, persistant d’ailleurs jusqu’en 2005 inclus, avec
un écart important (0,373 M€ selon le compte de gestion et 0,005 M€ selon le compte administratif).
Le président de la CAP a expliqué cette discordance par une opération particulière, concernant divers
terrains, et a indiqué qu’il n’y avait plus d’anomalie depuis l’achèvement de cette opération, en 2006.
Quoi qu’il en soit, la chambre rappelle l’importance d’adjoindre aux comptes administratifs des
états de la dette fiables, dans le souci d’apporter aux élus une information exacte sur l’endettement de
la communauté.
5. Le contrôle des régies instituées par la CAP
La CAP a institué plusieurs régies de recettes dont certaines manient chaque année des masses
financières importantes, en particulier celles instituées pour l’encaissement des recettes dans les deux
piscines intercommunales.
Le contrôle de ces régies incombe certes en partie au comptable public. Mais la Chambre
rappelle aussi qu’en application de l’article R.1617-17 du CGCT, précisé par l’instruction codificatrice
n°06-031-A-B-M du 21 avril 2006 relative aux régies de recettes, d’avances et de recettes et d’avances
des collectivités et établissements publics locaux, il appartient également à l’ordonnateur d’assurer le
contrôle du fonctionnement des régies instituées, selon des périodicités et modalités déterminées par
lui.
Un tel contrôle apparaît d’autant plus nécessaire que la CAP a connu le 7 septembre 2004 un vol
d’un montant de 2 840 € sur la régie de la piscine, qui aurait pu être évité si le régisseur adjoint avait
déposé plus rapidement les fonds au Trésor public.
♦ L’analyse du budget principal
La CAP a connu en 2003 une extension de son périmètre de 7 à 13 communes et une
modification sensible de ses compétences avec en particulier la prise en charge de la compétence des
piscines Ainsi, dans l’analyse qui suit, même si les données 2002 sont mentionnées, les évolutions
seront le plus souvent appréciées sur la seule période 2003 à 2006.
1. Les dépenses de fonctionnement 2002-2006
Les charges de fonctionnement (réelles et d’ordre) ont représenté en 2006 environ 26,094 M€
soit 11 % de plus qu’en 2003. Les seules charges réelles de fonctionnement représentaient en 2006
environ 25,478 M€, soit 12 % de plus qu’en 2003.
Le poste de charges le plus important est constitué par les reversements de fiscalité aux
communes membres, suite à l’instauration de la taxe professionnelle unique. Ces reversements qui
prennent deux formes (attribution de compensation d’un montant presque inchangé sur la période et
dotation de solidarité communautaire en croissance de 26 % sur la période 2003-2006) représentaient
en 2006 environ 44 % des dépenses totales de fonctionnement (réelles et d’ordre) contre 51 % en
2002.
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17. Le second poste de dépenses de fonctionnement est celui des charges à caractère général, d’un
montant de 6,407 M€ en 2006, soit 21 % de plus qu’en 2003, dont l’essentiel est constitué des
rémunérations des contrats de prestations passées avec les entreprises pour le traitement des déchets
ménagers (4,110 M€ en 2006 soit 21 % de plus qu’en 2003) ainsi que par les remboursements
effectués au profit du Syndicat mixte départemental pour la gestion et le traitement des déchets
ménagers et assimilés (SMD3), qui se sont élevés en 2006 à 0,212 M€.
Le troisième poste de dépenses de fonctionnement est celui des charges de personnel, d’un
montant de 4,649 M€ en 2006, soit 19 % de plus qu’en 2003. Il convient toutefois de préciser que les
augmentations constatées pour ce poste de dépenses ont été assez fortes en 2004 (+8,25 %) et en 2005
(+ 6,35%) mais ont eu tendance à ralentir en 2006 (+3,20 %). Le président de la CAP a expliqué cette
évolution par un lissage progressif des effets de l’accroissement du périmètre de la CAP opéré en
2003.
L’analyse a également mis en évidence d’autres postes de dépenses non négligeables :
- les subventions « exceptionnelles » au budget annexe du développement économique n’ont
d’exceptionnelles que le nom, puisqu’elles ont été versées chaque année de 2002 à 2006
inclus ; en 2006, elles se sont élevées à 1,5 M€ soit 40 % de plus qu’en 2003. En cumul 2002-
2006, elle se sont élevées à 6,446 M€. Il a été indiqué que « la CAP a voulu donner des moyens
important à l'action économique (…). Cette masse financière n'est cependant pas vouée à
évoluer » ;
- les participations au syndicat mixte Péribus se sont élevées en 2006 à 0,685 M€ soit 84 % de
plus qu’en 2003. En cumul 2002-2006, elles se sont élevées à 2,042 M€. Il a été indiqué « que
le choix du développement des transports en commun demande d'importants moyens et que le
plafonnement du versement transport, en particulier dans les agglomérations moyennes, oblige
les collectivités à participer plus directement à ces financements. Cependant, les participations
à Péribus reflètent une part minoritaire de son financement (13%) alors qu'elles sont en
moyenne plus proches de 40% ». Cette comparaison est confirmée par les données 2006 des
transports urbains mentionnées sur le site internet du Groupement des autorités responsables de
transport (GART) 5 , qui indique pour 2006 une participation moyenne de 86 € par habitant de la
part des collectivités pour l’exploitation des transports urbains hors Ile de France (42 € pour les
agglomérations de moins de 100 000 habitants), alors que dans la cas de la CAP, cette
participation s’élevait en 2006 aux alentours de 10 € par habitant) ;
- les dotations aux amortissements et provisions se sont élevées en 2006 à 0,588 M€.
2. Les recettes de fonctionnement 2002-2006
Les produits de fonctionnement (réels et d’ordre) ont représenté en 2006 environ 27,544 M€ soit
12 % de plus qu’en 2003. Les seuls produits réels de fonctionnement représentaient en 2006 environ
27,521 M€, soit 13 % de plus qu’en 2003.
Le produit des impôts et taxes, représentait en 2006 au total environ 16,976 M€, soit 62 % des
recettes totales de fonctionnement (réelles et d’ordre) et 13% de plus qu’en 2003.
Parmi ces impôts, les contributions directes au titre de la taxe professionnelle unique ont
représenté en 2006 un montant de 11,394 M€, soit 41 % des produits de fonctionnement et 7 % de plus
qu’en 2003.
5
http://www.gart.org/tele/Annee%202006%20des%20transports%20urbains.pdf
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18. Une analyse plus fine de l’évolution des taux et des bases de la taxe professionnelle entre 2002 et
2007 met en évidence une évolution réelle des bases assez faible entre 2003 et 2007 (+ 3,6 %), en plus
des évolutions annuelles forfaitaires prévues par l’article 1518 bis du code général des impôts (+ 6,8 %
au total entre 2003 et 2007).
Or, la CAP semble disposer de faibles marges de manœuvre en ce domaine, avec un taux de taxe
professionnelle très proche du taux moyen de sa catégorie et des bases plutôt faibles.
La taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) constitue la seconde ressource fiscale de
la CAP, avec 5,582 M€ en 2006, soit 20 % des recettes totales 2006 et 28% de plus qu’en 2003. Cette
forte croissance a été expliquée, d’une part, par une augmentation du taux moyen de 8,5 % au cours de
cette période et, d’autre part, par une augmentation des bases de 13 %. Le président de la CAP a
indiqué que, depuis 2006, le taux unique de la TEOM n’a pas augmenté et que la CAP s’est engagée
dans cette stabilité.
Les dotations, subventions et participations représentaient en 2006 environ 9,616 M€, soit 35 %
des recettes totales (réelles et d’ordre) et 5 % de plus qu’en 2003.
3. Les dépenses et recettes d’investissement 2002-2006
Les dépenses réelles d’investissement ont représenté environ 25,373 M€ en cumul 2002-2006,
dont 20,119 M€ de dépenses d’équipement des comptes 20, 21 et 23 (hors compte 204) et 1,669 M€ de
remboursements d’emprunts. Par ailleurs, les travaux effectués sur la voirie communale, imputés au
compte 457, (3,482 M€ en cumul 2002-2006), ont fortement diminué à partir de 2003, la CAP ayant
abandonné cette compétence à compter de 2005.
Les opérations d’équipement les plus importantes ont concerné les rives et berges de l’Isle
(7,310 M€ en cumul 2002-2006), les dépenses pour la collecte et le traitement des ordures ménagères
(4,683 M€) et les piscines (3,064 €).
Les recettes réelles d’investissement ont représenté 20,368 M€ en cumul 2002-2006, dont
7,292 M€ d’excédents de fonctionnement capitalisés, 6,046 M€ de subventions reçues, 3,750 M€
d’emprunts et 3,275 M€ en provenance du fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée
(FCTVA).
Les dépenses totales d’investissement cumulées 2002-2006, réelles et d’ordre, ont été supérieures
de 1,942 M€ aux recettes totales d’investissement cumulées. Cette différence a été financée par la
diminution du fonds de roulement.
4. Les résultats, la capacité d’autofinancement et la capacité de désendettement 2002-2006
La capacité d’autofinancement (CAF) brute a augmenté de 42 % entre 2003 et 2006. La CAF
représentait en 2006 environ 2,031 M€, soit 7,4 % des recettes réelles de fonctionnement (contre 5,9 %
en 2002).
L’endettement du budget principal de la CAP a augmenté de 38 % entre le 31 décembre 2002 et
le 31 décembre 2006, pour atteindre, à cette date environ 7,944 M€. Il demeurait toutefois en 2006
dans des limites très acceptables, puisque le ratio encours de la dette au 31 décembre/ CAF brute
s’établissait alors à 3,9 années. L’examen du profil d’extinction de la dette ne révèle pas non plus de
difficulté particulière susceptible de peser sur les comptes à l’avenir (pas de « pics » dans les annuités
à venir, celles-ci diminuant régulièrement jusqu’à l’extinction prévue de la dette actuelle, d’ici à
2021).
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19. La CAF nette des remboursements en capital des emprunts a été constamment positive au cours
de la période 2002 à 2006. Elle représentait en 2006 environ 1,582 M€. Entre 2003 et 2006, elle s’est
accrue de 48 %. Le président de la CAP a toutefois tenu à nuancer ce constat plutôt favorable, en
indiquant rester prudent pour l’avenir, car l'évolution prévisible des recettes, la tendance à la
diminution des subventions et la dynamique de croissance des investissements risque de conduire à un
accroissement de la dette de la CAP.
Le fonds de roulement a fortement diminué au cours de la période, passant de 2,824 M€ au 1er
janvier 2002 à – 0,641 M€ au 31 décembre 2006, cette diminution étant imputable à celles du résultat
de clôture de fonctionnement (- 1,523 M€) et du résultat de clôture d’investissement (- 1,942 M€).
Au 31 décembre 2006, la CAP avait recours à une ligne de trésorerie de 4 M €, non soldée.
♦ La situation financière du budget annexe du service développement économique
Ce budget, qui retrace diverses actions menées par la CAP dans le cadre de sa compétence en
matière économique (réalisation de zones d’activités économiques, en particulier), est tenu selon
l’instruction comptable M14 mais les opérations y sont retracées hors taxes.
Les dépenses de fonctionnement cumulées 2002-2006, d’un montant total de 8,583 M€, étaient
surtout constituées des opérations d’ordre pour constater les sorties de valeurs comptables des
immobilisations cédées et les plus values de cessions d’immobilisations transférées en section
d’investissement (5,441 M€ en cumul 2002-2006), par les charges à caractère général (1,269 M€), les
charges de personnel (0,799 M€) et les charges financières (0,540 M€).
Pour l’essentiel, les recettes de fonctionnement cumulées 2002-2006, d’un montant total de
12,417 M€, étaient constituées par les subventions d’équilibre en provenance du budget principal
(6,446 M€ en cumul 2002-2006), par les produits de cessions d’immobilisations (4,524 M€) et par la
constatation de moins values de cessions transférées en section d’investissement (0,754 M€).
Les dépenses d’investissement (12,999 M€ en cumul 2002-2006) étaient principalement
constituées par des opérations d’aménagement de zones d’activités (8,903 M€), dont le plus grand
montant (5,466 M€) a été réalisé en 2006. Les remboursements d’annuités en capital ont constitué le
second poste de dépenses (2,486 M€ en cumul 2002-2006). Le reste des dépenses d’investissement
était constitué de diverses dépenses d’ordre.
Les ressources d’investissement (13,663 M€ en cumul 2002-2006) étaient constituées pour
l’essentiel par les affectations de résultats de fonctionnement capitalisés (3,567 M€), des emprunts
(2,056 M€) des subventions reçues (1,813 M€) et, pour le reste, par différentes recettes d’ordre.
La CAF a continuellement été suffisante pour faire face aux annuités en capital des emprunts et a
eu tendance à croître, étant toutefois rappelé que la formation de cette CAF repose pour l’essentiel sur
les subventions d’équilibre versées par le budget principal, sans lesquelles elle aurait été
continuellement négative. L’encours de la dette de ce budget annexe a, quant à lui, a diminué de 6% au
cours de la période.
Il convient aussi de signaler que ce budget annexe comporte encore en classe 4 quelques
créances sur des entreprises dont le recouvrement paraît fortement compromis, notamment les
créances sur la Sté Miroiterie de l'avenir, portant sur 37 titres datant de 2001 à 2004, imputés au
compte 4114 et au compte 4144, pour un montant total de 0,134 M€. Le président de la CAP a précisé
que le bâtiment ayant abrité cette entreprise avait été revendu et que la plus value réalisée lors de cette
vente était d’un montant largement supérieur aux créances irrécouvrables précitées.
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20. ♦ La situation financière du budget annexe de l’assainissement collectif
Les charges de fonctionnement de ce budget annexe (0,731 M€ en 2006) sont significativement
inférieures aux produits de fonctionnement (1,812 M€ en 2006). Entre 2003 et 2006, les charges ont
diminué de près de 17 % alors que les produits ont augmenté de 59 %.
Toutefois, ce constat doit être nuancé par le fait que les charges de fonctionnement de ce budget
annexe ne comportent aucune charge de personnel. Il a été expliqué en cours d’instruction que les
charges de personnel afférentes n’avaient à l’origine pas été intégrées à ce budget annexe, créé par le
District (prédécesseur de la CAP), étant donné que cela concernait à l’époque moins d’un agent.
Toutefois, ce service s’est progressivement développé, passant à 3 agents en 2001 et comptant
aujourd’hui 5 agents. Le président de la CAP a indiqué que ces charges de personnel avaient été
intégrées à compter d’avril 2008 dans les comptes du budget annexe assainissement.
Les produits et prestations vendues ont particulièrement augmenté (+ 67 %) entre 2003 et 2006.
S’agissant de la décomposition de ces recettes perçues sur les usagers, la part CAP a augmenté de
30 %, entre 2003 et 2006. Selon le président de la CAP, cette évolution a été rendue nécessaire par les
investissements importants menés dans le cadre du schéma directeur d'assainissement de la CAP, en
particulier pour accroître de 20 % à 80 % la part des effluents traités.
Les dépenses d’investissement (8,702 M€ en cumul 2002-2006) sont constituées pour l’essentiel
par des dépenses d’équipement (4,802 M€). Les remboursements d’annuités en capital ont constitué le
second poste de dépenses (2,427 M€ en cumul 2002-2006).
Les ressources d’investissement (8,321 M€ en cumul 2002-2006) étaient constituées pour
l’essentiel par les affectations de résultats de fonctionnement capitalisés (2,283 M€), des subventions
reçues (1,622 M€), des emprunts (1,453 M€) et, pour le reste, par différentes recettes d’ordre dont les
dotations aux amortissements (ces dernières ayant représenté 0,892 M€).
Sauf en 2003, la CAF, a continuellement été suffisante pour faire face aux annuités en capital des
emprunts et a eu tendance à croître de 2003 à 2006, étant toutefois rappelé qu’elle est indûment
majorée par l’absence de prise en compte des charges du personnel dédié à ce service.
L’encours de la dette de ce budget annexe a diminué de 39 % entre le 31 décembre 2002 et le 31
décembre 2006. Il se situe depuis 2004 dans des limites largement acceptables, le ratio encours de la
dette/CAF brute s’établissant au 31 décembre 2006 à moins de deux années.
♦ Le coût du service de collecte et de traitement des déchets ménagers
La CAP dispose de la compétence de collecte et d’élimination des déchets. Le financement de
cette activité est assuré essentiellement par la TEOM mais aussi, de manière plus marginale, par la
perception de redevances.
Lorsque le service d’élimination des déchets est financé majoritairement par la TEOM, il s’agit
d’un service public administratif (SPA) qui ne doit pas obligatoirement faire l’objet d’un suivi
comptable sur un budget annexe spécifique. Toutefois, l’article L.2313-1 du CGCT comporte, depuis
l’intervention de la loi nº 2004-1485 du 30 décembre 2004, une disposition obligeant les communes et
leurs groupements de 10 000 habitants et plus ayant institué la TEOM et qui assurent au moins la
collecte des déchets ménagers à retracer dans un état spécial annexé aux documents budgétaires, d'une
part, le produit perçu de la taxe précitée, et d'autre part, les dépenses, directes et indirectes, afférentes à
l'exercice de cette compétence.
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21. L’état en question n’était pas joint au compte administratif 2005 produit à la Chambre, mais il a
été produit en cours d’instruction. L’état 2006 était bien joint en annexe du compte administratif 2006.
Ces états ont été comparés aux données figurant dans les présentations fonctionnelles des
comptes figurant aux comptes administratifs 2005 et 2006, pour ce qui concerne la sous fonction 812 «
collecte et traitement des ordures ménagères ». Cette comparaison a mis en évidence l’existence de
quelques discordances entre ces deux sources d’information, essentiellement en 2005. Toutefois, leur
portée est minime (quelques milliers d’€).
Surtout, cette analyse a montré que les recettes spécialement dédiées à ce service public, qui ont
pourtant augmenté significativement, n’en ont pas totalement couvert les dépenses de fonctionnement
et d’investissement : le déficit de fonctionnement de cette activité s’établissait en 2005, à 0,175 M€ et
en 2006 à 0,567 M€ ; le déficit d’investissement s’établissait à 0,520 M€ en 2005 et à 2,214 M€ en
2006. Ces déficits importants ont donc dû être couverts par d’autres recettes de la CAP (fiscalité,
dotations, …). Cette situation a été expliquée par le fait que ce service public exige toujours plus de
crédits pour le développement du tri, pour l'amélioration des techniques de traitement et pour le
respect des normes et règlements
Certes, sur le plan de la régularité, cette situation n’apparaît pas anormale, étant donné que le
principe de l’équilibre des services publics industriels et commerciaux (SPIC), établi par l’article
L. 2224-1 du CGCT, ne trouve pas à s’appliquer dans le cas des services gérés comme des SPA, ce qui
est le cas en l’espèce.
Le président de la CAP a toutefois précisé que la communauté a engagé une optimisation des
circuits de collecte pour tenter d’en réduire le coût, ainsi qu’une réflexion pour élargir à de nouveaux
redevables la redevance spéciale (actuellement acquittée par les seules administrations). L’objectif est
de parvenir à un équilibre du service, au moins en fonctionnement.
V LE PERSONNEL DE LA CAP
♦ L’évolution des effectifs pourvus
Les effectifs budgétaires et pourvus figurent normalement sur les états du personnel
obligatoirement annexés aux documents budgétaires, selon des modalités précisées par l’instruction
comptable M14. Dans le cas de la CAP, les comptes administratifs de la période examinée
comportaient bien de tels états. Toutefois, la Chambre a observé que :
- l’état des personnels annexé au compte administratif 2005 était celui de l’année 2004 ;
- les états annexés aux comptes du budget principal incluaient systématiquement le personnel du
budget annexe développement économique jusqu’en 2005 et celui du budget annexe
d’assainissement non collectif (SPANC) en 2006.
- pour les agents contractuels de droit public, les états ne mentionnaient pas les conditions de
rémunération ou la justification des contrats.
L’analyse de ces états montre que l’évolution du nombre d’emplois pourvus est globalement
importante sur la période 2002 à 2006 puisqu’elle représente presque 63 % d’augmentation soit 54
emplois pourvus de plus. En 2006, la CAP disposait de 140 emplois pourvus. Cette augmentation a
surtout concerné les emplois de catégories C (+ 41 postes), en particulier ceux de la filière technique,
dont l’effectif est passé entre 2002 et 2006 de 56 à 95 agents.
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22. Deux périodes doivent toutefois être distinguées :
- une part importante de l’augmentation s’est produite en 2003 (+ 38 agents par rapport à 2002,
dont + 28 pour la filière technique et + 9 pour la filière sportive). Elle s’explique pour l’essentiel par
des transferts de compétences (19 agents pour les piscines et 16 agents pour la collecte des déchets).
Environ dix agents intégrés dans les effectifs de la CAP étaient précédemment mis à sa disposition.
- l’augmentation qui s’est produite entre 2003 et 2006 est plus modérée (+ 16 agents) et
s’explique notamment la création du budget annexe SPANC (+ 4 agents) et d’une filière animation (+
3 agents) ainsi que par l’augmentation des agents de catégorie C de la filière technique (+10 agents).
Sur ce dernier point, le président de la CAP a précisé qu'une part importante est la conséquence de la
mise en place du tri des déchets sur des communes non desservies jusqu’alors (+ 5 agents) ainsi que
d'une organisation différente du travail de réparation des bennes à ordures ménagères, qui étaient
auparavant confiée à la ville de Périgueux (+ 2 agents mécaniciens).
S’agissant des taux d’encadrement, la part des agents de catégorie A a légèrement diminué en
cours de période, passant de 14% à 9 %.
S’agissant enfin du recours à des agents non titulaires, il a nettement régressé entre 2002 et 2006,
passant de 15 à 3 emplois pourvus de cette manière.
♦ Les modalités de recrutement des agents contractuels de catégorie A
Les recrutements des agents contractuels des collectivités territoriales sont régis par l’article 3 de
la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 modifiée et par l’article 3 de la loi n°84-53 du 26 janvier 1984
modifiée. Ils doivent aussi respecter les règles de répartition des compétences entre l’organe délibérant
et l’ordonnateur prévues par les articles 34 et 40 de la loi n°84-53 précitée, ainsi que les procédures de
publication de la vacance de l’emploi prévues par l’article 41 de la même loi, qui s’appliquent, tant
pour le recrutement initial que, le cas échéant, pour le renouvellement des contrats 6 .
Le contrôle effectué sur ces points par la Chambre suscite une observation, concernant la
publication des vacances d’emploi : dans quatre cas de recrutement ou de renouvellement de contrats,
les publications par le centre de gestion de la fonction publique territoriale compétent n’avaient pas été
faites ou n’avaient été faites que pour la forme, puisqu’elles étaient postérieures à la signature du
contrat. Le président de la CAP a indiqué que des publications avaient été faites préalablement dans la
presse spécialisée, ce qui n’est toutefois pas suffisant au regard de l’article 41 de la loi n°84-53
précitée.
♦ Le régime indemnitaire des agents de la CAP
Le régime indemnitaire en vigueur durant la période 2002 à 2007 a été mis en place par diverses
délibérations dont l’objectif a été essentiellement de préciser et de mettre les indemnités attribuées aux
différentes filières des personnels de la CAP en conformité avec les textes en vigueur.
Ces délibérations ont été examinées sous l’angle de leur régularité et n’appellent pas
d’observation particulière à cet égard. La Chambre observe toutefois qu’en raison de leur nombre
important, étalé dans le temps, le cadre indemnitaire apparaît de plus en plus difficile à appréhender
dans son ensemble. Dans un souci d’une meilleure lisibilité, il pourrait donc être utile que le conseil
communautaire remette à plat ce dispositif en regroupant en une délibération unique l’ensemble des
indemnités instituées au profit des agents de la CAP.
6
Voir notamment l’arrête du Conseil d’Etat n° 143 800 du 14 mars 1997 « Département des Alpes Maritimes »
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23. Par ailleurs, la consultation des bulletins de paie du directeur général des services de la CAP a
montré qu’il a perçu tout au long de la période examinée la prime de responsabilité des emplois de
direction, au taux de 15 % de sa rémunération. L’octroi de cette prime à ce taux a bien une base
réglementaire, à savoir le décret n°88-631 du 6 mai 1988 modifié ; il ne pose donc pas de problème de
principe en tant que tel.
Toutefois, en application de l’article 88 de la loi n°84-53 modifiée précitée, la fixation du régime
indemnitaire des agents relève de la compétence du conseil communautaire. Au cas d’espèce, cette
prime de responsabilité avait été intégrée dans le cadre indemnitaire du district (qui préexistait à la
CAP) par délibération en date 3 juillet 1995. Mais, lors de sa délibération du 22 décembre 2000, le
conseil communautaire de la CAP a totalement revu le régime indemnitaire et a précisé que « cette
délibération annule et remplace les délibérations du 26 juin 1995 et du 11 septembre 1998 ». La date
du 26 juin 1995 ainsi citée est certainement une erreur, le conseil du district s’étant en réalité réuni,
comme indiqué précédemment, le 3 juillet 1995, sur convocation en date du 26 juin 1995. Quoi qu’il
en soit, cette délibération de 1995 a donc été annulée par celle du 22 décembre 2000, laquelle a
toutefois omis de reprendre dans son dispositif la prime de responsabilités des emplois de direction.
Depuis cette date, cette prime est donc versée au directeur des services sur des bases juridiques
plus que fragiles.
En guise d’explication, il a été indiqué que cette indemnité avait également été précédemment
instaurée par le SIVOM (qui préexistait au district), par une délibération du 29 juin 1992 dont une
copie a été produite et qui n'avait pas été explicitement annulée par le district. La CAP estime par
conséquent que, en application de l’article L 5211-41 du CGCT, cette délibération ancienne pouvait en
toute hypothèse fonder juridiquement le versement de cette prime même après 2000.
Cette interprétation de la CAP apparaît toutefois contestable. En effet, à aucun moment, dans ses
délibérations indemnitaires de 1995 et postérieures, le conseil districal, puis communautaire, n’a fait
référence à cette délibération du SIVOM datant de 1992, dont tous les éléments ont été entièrement
revus le 3 juillet 1995. Or, même si cette délibération de 1995 ne rapportait pas de manière explicite
celle de 1992 (qu’elle ne cite d’ailleurs pas, puisqu’elle renvoie à une délibération plus récente, en date
du 10 janvier 1994), on peut néanmoins considérer qu’elle était devenue totalement caduque.
La chambre invite donc la CAP à régulariser cette situation, le cas échéant en délibérant à
nouveau et de manière explicite pour réintégrer cette prime dans le cadre indemnitaire.
Le président de la CAP a fait part de son intention de faire prendre par le conseil communautaire,
dans les meilleurs délais, une nouvelle délibération cadre et en y intégrant clairement l'octroi de la
prime de responsabilité des emplois administratifs de direction.
♦ L’octroi de logements, de véhicules de fonctions et de frais de représentation
L’octroi de tels avantages est régi par l’article 21 de la loi n°90-1067 du 28 novembre 1990
modifiée, qui dispose en particulier qu’« un logement de fonction et un véhicule peuvent être attribués
par nécessité absolue de service aux agents occupant l'un des emplois fonctionnels (…) de directeur
général d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 20 000
habitants, ainsi que de directeur général adjoint des services (…) d'un établissement public de
coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 80 000 habitants. (…) ».
Selon les renseignements produits par la CAP, aucun de ses agents ne bénéficie d’un logement,
que ce soit par nécessité ou par utilité de service.
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24. En revanche, par délibération en date du 20 septembre 2002, le conseil communautaire a décidé
d’attribuer un véhicule de fonction pour nécessité absolue de service au directeur général des services
et au directeur général adjoint.
La possibilité d’attribuer un véhicule de fonction au directeur des services ne pose aucun
problème de régularité, étant explicitement prévue par la loi n°90-1067 précitée.
Tel n’est en revanche pas le cas pour l’attribution d’un véhicule de fonction au directeur adjoint.
En effet, cette même loi ne prévoit la possibilité d’attribuer un véhicule de fonction au directeur
général adjoint des services d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité
propre que si celui-ci a plus de 80 000 habitants, ce qui n’est pas le cas de la CAP.
L’article 21 précité a certes connu plusieurs évolutions depuis 2000 mais, en toute hypothèse, sa
formulation précitée était déjà en vigueur dès le 4 janvier 2001, date à laquelle il avait été modifié par
l’article 26 de la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001.
Par ailleurs, le fait que la commune centre vient d’obtenir un surclassement démographique en
tant que commune touristique ne permet pas à la CAP d’obtenir un surclassement de même ampleur,
qui lui permettrait effectivement de dépasser le seuil de 80 000 habitants. En effet, le décret n° 2000-
954 du 22 septembre 2000 relatif aux règles d'assimilation des établissements publics locaux aux
collectivités territoriales pour la création de certains grades de fonctionnaires territoriaux dispose que
lorsque, pour la création de grades, les statuts particuliers des cadres d'emplois de fonctionnaires
territoriaux prévoient l'assimilation des communautés d’agglomération à des communes, elles sont
assimilées à des communes dont la population serait égale à la somme des populations des communes
regroupées : il n’est donc pas fait mention dans ce décret de la prise en compte d’un éventuel
surclassement d’une des communes membres.
La chambre invite par conséquent la CAP à régulariser cette situation, au besoin en recourant à
d’autres possibilités.
Le président de la CAP a fait part de son intention de recourir éventuellement à la procédure de
mise à disposition gratuite d’un véhicule de service, prévue par la circulaire DAGEMO/BCG n°97-4
du 5 mai 1997, en son point 1.2.6.2.2. La chambre attire toutefois l’attention de la CAP sur les
conditions assez restrictives du recours à cette possibilité qui, selon les termes de ladite circulaire, doit
demeurer très exceptionnelle, faire l'objet d'une assurance complémentaire souscrite par le bénéficiaire
et être en principe de courte durée.
----------
En application des dispositions de l’article L. 241-11 du code des juridictions financières,
le présent rapport d’observations définitives de la chambre accompagné de votre réponse doit faire
l’objet d’une inscription à l’ordre du jour de la plus proche réunion de l’assemblée délibérante. Il doit
être joint à la convocation de chacun de ses membres et doit faire l’objet d’un débat.
La chambre vous serait obligée de lui faire connaître dans quelles conditions aura été
réalisée cette communication.
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25. En outre, j’appelle votre attention sur le fait que ce rapport deviendra communicable à tout
tiers demandeur dès qu’aura eu lieu la réunion précitée.
Je vous informe qu’une copie du présent rapport est transmise au préfet et au trésorier-payeur
général du département de la Dordogne, en application de l’article R. 241-23 du code des juridictions
financières.
Je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’expression de ma considération distinguée.
Bernard GIREL
conseiller maître
à la Cour des comptes
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