Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance. Robert Salais.

USAGES ET MÉSUSAGES DE L'ARGUMENT STATISTIQUE : LE
PILOTAGE DES POLITIQUES PUBLIQUES PAR LA PERFORMANCE
Robert Salais
La Doc. française | Revue française des affaires sociales
2010/1 - n° 1-2
pages 129 à 147
ISSN 0035-2985
Article disponible en ligne à l'adresse:
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
http://www.cairn.info/revue-francaise-des-affaires-sociales-2010-1-page-129.htm
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Pour citer cet article :
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Salais Robert, « Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la
performance »,
Revue française des affaires sociales, 2010/1 n° 1-2, p. 129-147.
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Distribution électronique Cairn.info pour La Doc. française.
© La Doc. française. Tous droits réservés pour tous pays.
La reproduction ou représentation de cet article, notamment par photocopie, n'est autorisée que dans les limites des
conditions générales d'utilisation du site ou, le cas échéant, des conditions générales de la licence souscrite par votre
établissement. Toute autre reproduction ou représentation, en tout ou partie, sous quelque forme et de quelque manière que
ce soit, est interdite sauf accord préalable et écrit de l'éditeur, en dehors des cas prévus par la législation en vigueur en
France. Il est précisé que son stockage dans une base de données est également interdit.
Documenttéléchargédepuiswww.cairn.info---90.47.47.179-03/05/201413h23.©LaDoc.française

129
Usages et mésusages de l’argument
statistique : le pilotage des politiques
publiques par la performance
Robert Salais*
Les propriétés des nombres (addition, soustraction, plus grand, plus petit,
accroissement, diminution) ont comme vertu, merveilleuse, d’être indis-
cutables. Quinze est plus grand que treize. Passer de 100 à 80 signifie une
réduction de 20 %. Quiconque nierait ces affirmations passerait pour un esprit
dérangé ou un plaisantin. L’efficacité politique, au moins potentielle et bien
souvent effective, de l’argument statistique (Desrosières, 2008), réside en
ce qu’il exprime à son niveau des vérités a priori incontestables pour tout
phénomène susceptible de faire l’objet d’une mesure. Le chômage a dimi-
nué de 5 % entre juillet et septembre 2008, voilà qui paraît net et précis.
Les propriétés des nombres sont, sans doute, parmi les rares certitudes que
nous pouvons avoir dans la vie. On peut comprendre qu’elles donnent lieu
à des investissements pour optimiser leur usage rationnel dans la conduite
des politiques publiques. Mais à en trop user, ne risque-t-on pas d’en mésu-
ser ? L’article n’a pas la prétention de répondre exhaustivement à la ques-
tion, mais de sensibiliser le lecteur à certains phénomènes émergents dans
l’usage croissant des indicateurs dans le management et la réforme des poli-
tiques publiques. Ce n’est pas tant la quantification en elle-même qui est
en jeu que les innovations dans l’usage politique de l’argument statistique
autorisées par le New Public Management.
■■ Qu’en est-il de nos certitudes sur l’objectivité
des données quantifiées ?
À y regarder de près, en effet, on peut soulever quelques interrogations sur
la solidité de nos certitudes sur les nombres. Le caractère indiscutable de
leurs propriétés constitue l’un des appuis fondamentaux des marchés finan-
ciers, le moins susceptible de doute pour leurs acteurs. Si une action passe
de 17,5 à 18,30 euros, son détenteur enregistre une plus-value. C’est un fait.
Mais l’énonciation de ce fait engendre une première interrogation quant
à son degré de validité. Cette plus-value est le résultat d’un phénomène
d’autoréalisation de croyances, en l’espèce les croyances des opérateurs sur
* Économiste, INSEE et IDHE.

130
RFAS 1-2 2010
le marché. Dans la mesure où la majorité de ceux-ci croit que l’action va
monter (pour des raisons diverses qui, bien souvent, n’ont rien à voir avec
la réalité de l’entreprise correspondante), ils achètent, ce qui fait réellement
monter l’action. Et ils disent après coup « vous voyez, j’avais raison ». La
certitude de ce fait est d’un genre particulier, celui d’une autoréalisation de
croyances. Elle ne résiste à l’épreuve que pour autant que ces croyances res-
tent partagées. Comme le disait déjà Keynes dans son analyse des marchés
financiers, ce fait que l’action a augmenté est de nature conventionnelle. De
manière générale, il faut souligner que la validité, en termes d’information
produite d’un argument statistique, repose sur les conventions de définition
et de mesure du phénomène qui en est l’objet. Comme nous le verrons plus
loin, le taux d’emploi par exemple n’a de signification qu’en relation avec
la définition de ce qu’on appelle un emploi : s’agit-il de toute tâche de tra-
vail ou enrichit-on la définition de critères de qualité, comme la durée ou
le type de contrat de travail par exemple ? Le sens d’une donnée dépend,
en d’autres termes, des conventions qui la définissent et sont au principe
de sa mesure ; pour être intelligible, une donnée doit être accompagnée de
l’explicitation de ces conventions.
La seconde interrogation porte sur la nature des affirmations appuyées
sur des arguments statistiques. Prenons le cas d’une affirmation comme
« le chômage a diminué de 5 % ». Il faut être conscient que cette affirmation
opère une identité entre deux propositions qui n’ont que peu à voir l’une
avec l’autre. Elle prospère même sur la confusion entre deux niveaux de
réalités différents. Son examen suggère l’existence, ainsi que je le montre-
rai plus tard, de nombreuses possibilités offertes au stratège politique ration-
nel. L’énonciateur fait comme si on pouvait passer, sans s’interroger sur la
légitimité de ce passage, de la proposition A à la proposition B suivante.
La proposition A relève d’un constat empirique, d’une evidence comme
le disent nos amis anglais : « Le nombre de demandeurs d’emploi inscrits
à l’Agence nationale pour l’emploi et classés en catégorie 1 a diminué de
5 %. » Pour apprécier la valeur de vérité empirique, la production de cette
evidence a besoin d’être analysée en profondeur dans ces différentes étapes,
chose trop négligée comme nous le verrons ultérieurement. La proposition
B est ce à quoi se limite l’énonciateur : « Le chômage a diminué de 5 %. »
Elle renvoie à un ensemble de présupposés qui lui donnent sens, mobilisés
par ce mot du langage courant, « chômage ». Ce mot a sa propre histoire ;
il a de multiples significations, indigènes ou savantes. Il dispose de diffé-
rentes constructions conceptuelles, adossées à autant de théories sur les réa-
lités économiques et sociales. Il s’ensuit que la proposition B est d’une autre
nature que la proposition A. Elle n’est pas un constat empirique, mais un
jugement de valeur, tout le monde pensant (ou étant attendu comme pen-
sant) que cette réduction de 5 % correspond à une amélioration de l’état du
monde, en l’espèce de la « situation de l’emploi », autre expression met-
tant en scène un autre mot du langage courant tout aussi problématique,
celui d’« emploi ». La force et l’efficacité politique de l’énonciation repose

131
Usages et mésusages de l’argument statistique :
le pilotage des politiques publiques par la performance
largement sur l’absence d’interrogation publique (et collective) sur la légiti-
mité qu’il y a à identifier les propositions A et B et sur le sens que chacune a.
Troisième interrogation, le consensus postulé par l’énonciateur sur le sens
et la valeur de son affirmation est-il vraiment partagé par tout le monde ?
En réalité, non. Car tout dépend de ce qu’il en est de la vision sous-jacente
du monde selon laquelle il est bon que le chômage diminue. Aujourd’hui,
pour ne donner qu’un exemple, la Banque centrale européenne (BCE) fait
le raisonnement selon lequel, toutes choses égales par ailleurs, moins de
chômage implique davantage de revendications à la hausse des salaires. Le
problème posé par ce raisonnement n’est pas tant que la BCE n’intègre pas
l’emploi parmi ses objectifs, que la théorie économique sur laquelle elle
s’appuie quant au fonctionnement du marché du travail. Dans la mesure où
(pour faire simple, de manière à nous faire comprendre), cette théorie ana-
lyse le salaire comme résultant directement de la confrontation de l’offre
et de la demande de travail, la BCE peut juger que cette réduction du chô-
mage est néfaste pour d’autres objectifs économiques, comme la maîtrise de
l’inflation ou même le niveau de l’emploi. Selon son modèle de raisonne-
ment en dynamique, elle peut en effet conclure que cette réduction du chô-
mage menace la croissance économique, donc au bout du compte la situation
de l’emploi. Néanmoins pour l’homme (ou la femme) ordinaire, l’équation
qui fonctionne est que moins de chômage signifie plus d’emplois, davantage
d’opportunités de gagner sa vie, moins de précarité. Il (elle) a tout simple-
ment une autre théorie sur le fonctionnement ordinaire du monde et conçoit
ce qu’est un bon emploi d’une manière qui n’est pas celle de la BCE. Cette
coexistence d’une pluralité de significations donne naissance à ce que j’ap-
pellerai une situation d’ambiguïté cognitive.
Du point de vue du management politique, conforter cette ambiguïté cogni-
tive est la meilleure des choses et vaut bien quelques efforts. Certes les
attentes des personnes ordinaires risquent d’être déçues quand elles-mêmes
ou leurs enfants se présentent sur le marché du travail. Ils s’apercevront
alors que leurs attentes, leur vision du monde se heurtent à bien plus puis-
sants qu’eux. Mais l’ambiguïté cognitive peut durer, malgré des épreuves
locales aux résultats contraires. Car comment à lui seul (ou à quelques-uns)
un individu peut-il faire entendre sa voix – une voix discordante qui plus
est – face à une affirmation publique relayée par de multiples instruments
et prise comme base systématique de travail et de décision publique ?
Par ces quelques mots d’introduction, nous voudrions attirer l’attention
du lecteur sur le fait que le problème pertinent n’est pas tant la quantifica-
tion en général que les modalités d’usage de l’argument quantifié (ou sta-
tistique). La quantification est une opération nécessaire, et féconde si elle
est bien menée, à la connaissance qu’une société a d’elle-même. Rien n’est
plus important, pour la démocratie spécialement, qu’une « bonne » connais-
sance de la société sur elle-même, bonne au sens où, de l’avis de tous, celle-
ci reflète le plus adéquatement possible, même si la vérité en ce domaine
ne peut pas être atteinte, la diversité et la complexité des réalités sociales.

132
RFAS 1-2 2010
La quantification existe depuis que l’homme vit en société, soit depuis un
nombre indéterminé de millénaires. Rappelons-nous les inventaires de
richesses, le dénombrement des populations, le comptage des biens, le dres-
sage de listes, la construction de nomenclatures, la définition de conventions
de mesure (longueur, surface, volume, poids, prix, etc.). Alain Desrosières 1
a initié, en France, un courant de recherches sur la quantification comme
processus social de connaissance, recherches dans lesquelles je m’inscris et
qui comprennent de nombreuses dimensions (sociologique, ethnographique,
historique, économique). L’enjeu de telles recherches est de bien spécifier
et comprendre les étapes successives d’un processus de production d’une
donnée sur le monde social et, ensuite, d’étudier le rôle que cette donnée joue
dans la décision publique, autrement dit, de comprendre ce sur quoi repo-
sent la validité des propositions A et B et la légitimité de leur identification.
Ceci étant rappelé, nous allons essayer, dans la suite de l’article 2, de faire
saisir la nature des innovations politiques dans l’usage du chiffre qu’im-
pliquent le développement des technologies de gouvernance et le nouveau
management public (ou, plutôt le New Public Management). Il ne s’agit plus
seulement de manière « classique » d’appuyer l’action politique sur des jus-
tifications chiffrées externes à celle-ci. Dans le New Public Management,
sous des formes diverses, l’évaluation de la performance quantifiée se trouve
internalisée, à la fois comme référence et comme objectif, dans le processus
de l’action. Il s’ensuit une série de dérives potentielles, sinon déjà obser-
vables, de l’action publique. La principale dérive est que les acteurs sont
peu à peu convoqués et incités à un exercice nouveau qui consiste à cher-
cher tous les moyens non pas d’améliorer les résultats des politiques enga-
gées du point de vue de leurs objectifs fondamentaux, mais directement
d’accroître la performance de ces politiques telles que mesurées par une bat-
terie d’indicateurs. Une sorte de « court-circuit » se produit entre l’évalua-
tion comme référence et la performance comme objectif, lequel conduit à
des effets inattendus sur lesquels nous allons nous concentrer. Dans ce qui
suit, pour des raisons heuristiques (se faire comprendre) plus qu’historiques
(retracer un processus en cours) nous distinguerons le modèle que l’on qua-
lifiera de « classique » de la décision publique – celui avec lequel on pour-
rait analyser l’« avant » du déploiement en France des techniques de New
Public Management – du « nouveau » modèle en germe dans la réforme en
cours des politiques publiques.
1. Outre son livre récent cité plus haut, cf. Desrosières (1993).
2. L’article s’appuie sur une série de publications, consacrées soit à la méthode ouverte de
coordination (MOC) développée par l’Europe dans le cas de sa stratégie européenne pour l’em-
ploi (SEE) (Salais, 2004, 2006a, 2007), soit au problème plus général de l’usage des indica-
teurs dans l’action publique (Salais, 2006b).

133
■■ Deux modèles de la décision publique
On entend, dans ce qui suit, par décision publique non pas le seul acte
administratif, déjà complexe en lui-même, par lequel un gouvernement est
amené à établir un budget, à élaborer une mesure dans un domaine spéci-
fique (comme un dispositif d’insertion dans l’emploi), à la mettre en œuvre
sur le terrain, etc. On s’intéresse au processus plus large dans lequel s’ins-
crit cet acte administratif, processus qui conduit de la découverte collec-
tive au sein d’une société d’un problème d’intérêt général (comme la santé
publique, le plein-emploi, le développement durable) à la construction d’une
base de connaissances sur l’état des choses relatives à ce problème, à l’éla-
boration d’une politique publique dans le domaine, à sa mise en œuvre, à
son évaluation, à la prise en compte des résultats de cette évaluation dans la
conduite de cette politique. Dans nos pays, toutes ces phases et dimensions
de la décision publique doivent être régies par des principes démocratiques.
Le modèle classique : construction de la base
de connaissances et délibération démocratique
Dans le modèle classique, le préalable à la décision publique est la consti-
tution d’une base de connaissances relative à l’objet de la décision. La
statistique publique et, au-delà, l’appareil public d’enquêtes, d’études et de
recherches sont les producteurs dominants de cette base de connaissances.
Cette production demande un énorme travail par lequel s’élaborent des
concepts, des catégories statistiques, des questionnements concrétisés dans
des questionnaires, des enquêtes (méthodes, échantillonnage). Pour devenir
intelligibles au niveau agrégé, les réponses individuelles demandent à être
exploitées. Cette exploitation ajoute des étapes supplémentaires : l’établisse-
ment de nomenclatures, le codage, la fabrication de tableaux, spécialement
de tableaux croisés qui permettent de visualiser d’éventuelles corrélations
entre une variable X et une variable Y, en un mot tout un appareillage de
conventions de mesure et de conventions d’équivalence. La proposition B,
vue plus haut, toujours à propos du chômage se trouve solidement justifiée
par tous les investissements cognitifs ainsi élaborés.
Sans recourir au détour historique, on peut néanmoins illustrer brièvement
ces propos par le processus qui va de l’émergence de la question sociale au
début du XXe siècle à l’établissement de l’État providence après la Seconde
Guerre mondiale (processus bien étudié à ce jour par les sciences sociales
dans divers pays européens). La constitution d’une base de connaissances
sur le social a été inséparable d’un débat intense et d’une sorte d’efferves-
cence collective auxquels ont participé et contribué les sciences sociales
(notamment des économistes, des juristes, des politistes, des sociologues),
les représentants des forces sociales (syndicats, organisations profession-
nelles, collectivités territoriales), les partis et hommes politiques, les bureau-
craties des ministères. Pourquoi une telle mobilisation collective dans cet

134
RFAS 1-2 2010
exemple qui relève du modèle que nous qualifions de classique ? Parce
que, pour produire des connaissances valables et opératoires, tout proces-
sus social de connaissances doit être en quête de vérité. Bien entendu, mais
insistons quand même sur ce point, dans le monde social la quête de la vérité
– autrement dit des faits sociaux qui importent pour la collectivité – ne peut
pas être comprise dans le sens positiviste d’une vérité scientifique. Ce qui est
cherché dans un tel processus de connaissance, n’est pas le simple reflet du
monde tel qu’il est. Il s’agit de s’approcher d’une situation où chacun doit
pouvoir se dire quand il prend connaissance des données produites : « oui
c’est bien cela qui se passe et il est juste socialement de s’en préoccuper ».
Dans une telle situation politique et sociale où l’accord s’est ainsi fait sur
les faits sociaux auxquels les politiques publiques doivent porter remède,
les décisions à prendre peuvent être qualifiées de justes au double sens de
justesse et de justice. Les difficultés rencontrées aujourd’hui pour réformer
les États providence témoignent a contrario de la profondeur du consensus
politique qui s’est ainsi historiquement établi autour d’eux.
Pour satisfaire à ces deux conditions de justesse et de justice, autrement dit
pour être objectif, un processus social de connaissances doit donc être insé-
parable de formes démocratiques de délibération publique et du débat contra-
dictoire 1. Car un tel processus vise à transformer la diversité des expériences
vécues par chacun (diversité recueillie précisément par l’enquête, outil de
base des sciences sociales) en un savoir général (qui prend la forme d’une
connaissance commune, pourrait-on dire) sur l’objet de la décision publique
qui doit être prise. À son issue, les facteurs explicatifs et les variables d’action
pertinentes ont été produits et ainsi repérés. Il faut préciser la nature de l’ac-
cord collectif qui peut s’établir sur l’objectivité de ce savoir. Il ne s’agit pas
d’un consensus de nature politique et stratégique. Il s’agit d’un accord sur
l’étendue et la composition de ce qu’il y a à connaître et sur les catégories
pour le rendre intelligible. Le désaccord n’est pas supprimé ; il se poursuit
et demeure sur le poids relatif des problèmes, les facteurs explicatifs et les
variables par lesquelles agir. Néanmoins, chacun s’est accordé sur ce qu’il
y a à connaître et sur les procédures pour le connaître. Et c’est l’un des pro-
duits les plus précieux de la démocratie, l’antagonisme qui pouvait domi-
ner au début du processus s’est changé en un débat public où l’on échange
des faits et des raisons. Il résulte aussi de cette exigence d’objectivité que
la base de connaissances doit être établie avec rigueur, sur le plan métho-
dologique et scientifique, car c’est le fondement de sa crédibilité. À cette
fin, l’appareil statistique et de recherche doit disposer de l’autonomie néces-
saire pour fixer son agenda et décider librement de ses méthodes et outils.
1. Sur cette question cf. Salais (2008).

135
Le « nouveau » modèle : prédétermination du tableau de
bord et gestion par la maximisation de la performance
Dans le modèle de décision publique en germe au sein des technologies de
gouvernance (dont les différentes variétés de New Public Management), la
logique à l’œuvre est tout autre. Le principe de ces technologies de gouver-
nance est le pilotage de l’action publique par la performance, telle que mesu-
rée par un ensemble d’indicateurs, quantitatifs le plus souvent. Comme le
dirigeant d’une entreprise, le décideur central fixe sans concertation sérieuse
(autre qu’interne) un tableau de bord composé d’objectifs quantitatifs à réus-
sir. Tous les acteurs du haut en bas de la filière de la décision publique doi-
vent ensuite s’ingénier pour trouver à leur niveau la manière d’accroître,
à moyens constants, la performance telle qu’elle s’inscrira in fine dans le
tableau de bord du décideur central.
Il faut être conscient que c’est un nouveau modèle qui s’ajoute à celui que
nous connaissons, avec des effets de compromis, de rétroaction, voire de
substitution à moyen et long terme. Son principal effet, sur lequel nous nous
concentrons ici, est de conduire à une dérive de l’action publique. En bref,
plutôt que de chercher une connaissance objective des faits de manière à
mener des politiques réellement adéquates aux réalités et aux aspirations,
l’action publique tend à être réorganisée autour d’un processus de fabrica-
tion rationnelle du chiffre. Si cette affirmation tient (on dispose de nombreux
exemples : en France dans la réforme en cours des politiques publiques qui
ne demandent qu’à être analysés – spécialement dans le secteur de la santé
ou des politiques sociales–, ou au niveau européen dans la méthode ouverte
de coordination (MOC) que nous prendrons comme illustration), il s’agi-
rait à terme d’une inversion/perversion des rapports entre connaissance et
décision publique, ainsi que de la décision publique elle-même.
La dérive qui se produit est simple dans son principe. Disposant à l’avance
de ses cibles quantitatives, lesquelles sont en même temps les critères par
lesquels s’évalue la performance qui sera publiée et affichée, la décision
publique et sa mise en œuvre se fixent peu à peu comme objectif d’amélio-
rer directement leur score, tel que mesuré par les indicateurs. L’enjeu n’est
plus d’améliorer réellement les situations (ce réel étant constaté par des
méthodes d’enquête et de recueil de données qui privilégient une connais-
sance véritable des situations de vie et de travail), mais d’obtenir la perfor-
mance quantitative souhaitée, quelle qu’en soit la méthode. Les propriétés,
par ailleurs si merveilleuses, des nombres que j’évoquais en introduction
révèlent, dans ce second modèle, leurs potentialités politiques. Toute modi-
fication de l’existant devient bonne à prendre du moment qu’elle se traduit
par un accroissement de la performance. On ne peut, certes, être hostile
a priori à l’amélioration de l’efficacité, à obtenir de meilleurs résultats à
moyens constants. Mais les caractéristiques que l’action prend dans la pra-
tique engendrent une série de problèmes. Le risque encouru est d’abandonner

136
RFAS 1-2 2010
toute référence, autre que rhétorique, à l’intérêt général, au bien commun
et à des objectifs fondamentaux de justice sociale.
Premier problème : la performance s’oppose
à l’objectif de justice sociale
Prenons un exemple simple, parmi tout ce qui peut être observé aujourd’hui :
l’indicateur « taux de placement des bénéficiaires » employé, avec d’autres
indicateurs, pour évaluer la performance des activités d’insertion dans l’em-
ploi : placements par l’Agence nationale pour l’emploi (ou par Pôle Emploi),
les entreprises d’insertion par l’économique, les différentes formules pour
l’insertion des jeunes, etc. À première vue, voilà un indicateur susceptible de
faire consensus. Le problème est qu’il va servir de variable clé pour détermi-
ner le financement alloué, soit dans les négociations préalables internes au
ministère de tutelle, soit dans les négociations entre ce dernier et le minis-
tère du Budget. Le financement obtenu va dépendre de la performance,
mesurée par le taux de placement. Plus même, dans une perspective dyna-
mique, il y a de bonnes chances, surtout si les objectifs initiaux semblent
facilement atteints, que soit fixée une certaine progression de l’objectif à
atteindre. Les praticiens de l’insertion savent que celle-ci dépend de mul-
tiples facteurs, tenant à l’hétérogénéité des personnes et à la diversité des
situations locales. La distance à l’emploi est très variable selon les béné-
ficiaires potentiels, leurs caractéristiques individuelles, leurs profils, leurs
situations de famille, etc. Il n’y a pas deux personnes identiques. Toutes
choses égales par ailleurs, la facilité de l’insertion dépend des possibilités
locales, de la bonne volonté des acteurs locaux, de l’engagement plus ou
moins important des chefs d’entreprise. Les résultats sont aussi très sensibles
aux contraintes qu’on se donne quant à la qualité de l’insertion et sa durabi-
lité, quant aux possibilités que la tâche, le stage ou l’emploi trouvés offri-
ront à l’intéressé(e) pour sortir durablement de ses difficultés. En gros, les
personnes qui mériteraient le plus d’effort et qui devraient être les publics
prioritaires sont ceux qui, individuellement, coûtent le plus. Ils sont les
moins « rentables » du point de vue de l’obtention de la performance quan-
titative. Plus on est exigeant sur la qualité de l’insertion, plus il est difficile
d’avoir une bonne performance.
Malgré eux, en dépit de toute leur bonne volonté ou de leur engagement
social, les praticiens de l’insertion sont contraints à un processus rationnel
d’apprentissage, qui consiste à découvrir les moyens les plus efficaces pour
atteindre la performance fixée. Un effet de sélection à l’entrée risque de se
mettre en place. On estimera ex ante, avec l’expérience acquise voire avec
des instruments sophistiqués de profilage, les chances d’insertion des can-
didats à l’issue de la mesure ; un biais de sélection s’introduit en faveur des
candidats estimés les moins difficiles à insérer. Des stratégies complexes
voient le jour par lesquels on accepte quelques candidats « difficiles », pourvu
que la performance attendue des autres compense le handicap. Le manage-
ment par la performance engendre ainsi un effet pervers, qui a de bonnes

137
chances de croître à mesure qu’on durcira l’objectif à atteindre : l’exclu-
sion des candidats les plus en difficulté (ou leur traitement insuffisant), alors
qu’ils devraient être prioritaires.
On peut présumer, pour la plupart des praticiens qui croient à leur métier, le
développement d’un sentiment diffus de gêne, sinon davantage. Car la délé-
gation de responsabilité au niveau local et au niveau des services opération-
nels, ajoutée au fait d’être soumis soi-même à une évaluation de sa propre
performance (délégation et évaluation sont des règles de base dans le New
Public Management) conduit à ce que ces praticiens doivent assumer les
conséquences d’un tel management (travail mal fait, moyens insuffisants,
exclusion des cas les plus difficiles, dépersonnalisation) en contradiction avec
leur éthique professionnelle. La question de fond est, en effet, la référence
du jugement porté sur la performance. S’agit-il de l’état des personnes prises
en charge dans leur diversité, auquel cas la performance devrait être éva-
luée en dynamique pour chaque personne : son état s’est-il amélioré ou pas
depuis l’entrée dans le dispositif jusqu’à une période suffisamment lointaine
pour qu’on puisse évaluer si l’amélioration a été durable, voire irréversible,
ou pas ? Ou s’agit-il – et tel est le cas avec le New Public Management – de
l’accroissement de la performance de l’organisation à laquelle le praticien
appartient dans une sorte de boucle autoréférentielle par laquelle on oublie
que la raison d’être de l’organisation, et spécialement d’un service public,
réside dans la satisfaction de ses usagers et dans le fait de les avoir réelle-
ment aidés à surmonter leurs difficultés ou problèmes ?
Second problème : simplicité et comparabilité
font que les mauvais indicateurs chassent les bons
Face à ce constat et aux critiques qu’il engendre, une réaction fréquente
est de raffiner et de multiplier les indicateurs, jusqu’à avoir, dans bien des
cas, des batteries ingérables de plusieurs dizaines d’indicateurs. Dans notre
exemple, on différenciera les cibles selon certaines caractéristiques des situa-
tions locales ou par catégories de bénéficiaires, tout cela étant apprécié par
les résultats des années précédentes. L’amélioration obtenue ne doit pas être
sous-estimée, mais elle ne supprime pas le biais de sélection, ni l’apprentis-
sage rationnel. D’autre part, de nouveaux problèmes apparaissent, liés aux
exigences de simplicité et de comparabilité. Un indicateur n’est profitable
pour la communication politique que s’il peut être, non pas compris au sens
profond du terme, mais évocateur dans l’esprit du destinataire d’une opi-
nion favorable. Il importe peu que cette opinion se révèle erronée si par mal-
chance, le destinataire se trouvait confronté aux réalités qu’entend résumer
l’indicateur. Pour qu’un indicateur soit politiquement bon, il faut – et il suffit
– que fonctionne sans heurts chez le destinataire du message l’équivalence
entre les propositions A et B précédentes, laquelle conduit à la croyance
que « le chômage a diminué de 5 % ». D’autre part, la comparabilité, appa-
rente du moins, est décisive car dans le New Public Management, la dyna-
mique d’accroissement des performances est actionnée par la technique du

138
RFAS 1-2 2010
benchmarking (étalonnage). La comparaison des performances, par exemple
entre les agences locales, vise à classer celles-ci des bonnes aux mauvaises,
à pénaliser les mauvaises en réduisant leurs moyens ou à les inciter forte-
ment à se saisir des « bonnes pratiques » des autres. Pour cela, la condition
est que l’indicateur soit calculable par tous, que tous aient à leur disposi-
tion les données requises. Dans bien des cas, cette contrainte est forte et
conduit à exclure les indicateurs les moins mauvais, car trop sophistiqués.
Par exemple, l’insertion dans l’emploi gagnerait en qualité, si on ne consi-
dérait comme incluses que les personnes encore en emploi trois mois plus
tard. Il suffirait d’imposer cet indicateur. Mais il faut pour cela mettre en
place des opérations de suivi, qui s’avèrent rapidement coûteuses et diffi-
ciles à maintenir au degré de précision voulu. Un tel indicateur, s’il était
inclus dans la stratégie européenne pour l’emploi (SEE), impliquerait que
tous les (ou la grande majorité des) États membres disposent de statistiques
de suivi des trajectoires des demandeurs d’emploi ; or ce n’est le cas que
d’une faible minorité.
Accroître le nombre d’indicateurs multiplie, en outre, les risques d’incohé-
rence entre eux, spécialement entre les orientations qu’ils donnent quant aux
politiques à suivre. Dans la plupart des systèmes de gestion des demandeurs
d’emploi en Europe, tout demandeur qui revient dans son agence après avoir
perdu l’emploi dans lequel il avait été placé, est considéré comme formu-
lant une nouvelle demande, quel que soit le temps, même très court, passé
dans cet emploi. Il est considéré comme un nouveau demandeur, alors que
si l’on imposait trois mois minimum dans l’emploi, tous ceux en dessous
de trois mois revenant à l’agence resteraient dans le cadre de leur demande
initiale ; ils ne seraient pas « nouveaux ». Or, parmi les autres indicateurs
de la stratégie européenne pour l’emploi, figure avec un objectif de réduc-
tion, la part des demandeurs d’emploi de plus d’un an dans l’ensemble des
demandeurs d’emploi. L’intention, a priori louable si elle ne générait pas
– elle aussi – des effets contraires, est de faire en sorte qu’aucun demandeur
ne soit laissé trop longtemps sans qu’on ne s’occupe de lui, sans qu’une pro-
position ne lui soit faite. Le problème est que porter à trois mois la durée
minimum dans l’emploi accroîtrait mécaniquement la part des chômeurs
de longue durée ; ce ne serait pas « bon » pour la performance alors qu’en
refusant de profiter de la précarisation de l’emploi pour accroître le score,
on ne la favoriserait pas indûment.
Troisième problème : la normativité cachée
des batteries d’indicateurs
Toute batterie d’indicateurs sélectionne et construit les domaines supposés
pertinents pour l’action publique à entreprendre dans le secteur considéré.
En d’autres termes, cette batterie offre à l’avance une description du monde
tel qu’il devrait être, de la manière dont il devrait fonctionner. Mais cette
normativité n’est pas véritablement débattue, car elle est incorporée dans
une matière hautement technique pour le profane (ainsi que pour l’homme

139
politique ou le bureaucrate européen) : celle du choix des indicateurs, de
leurs modalités de calcul, des sources statistiques utilisées pour les mesu-
rer. Elle est de ce fait dissimulée.
Dès la première batterie d’indicateurs de la stratégie européenne pour l’em-
ploi (jusqu’en 2002-2003), les indicateurs pour mesurer la performance
des politiques nationales d’emploi ont été centrés sur un versant seulement
du marché du travail, celui de la demande d’emploi, spécialement sur les
comportements individuels de recherche d’emploi et l’employabilité indi-
viduelle. Or, comme chacun le sait, le marché du travail a un autre versant,
tout aussi important, celui de l’offre d’emploi par les employeurs. Rien n’a
changé depuis. Aucun indicateur n’existe pour apprécier la vulnérabilité au
chômage, c’est-à-dire le risque qu’il y a à perdre son emploi. L’apprécier
aurait pour intérêt de faire entrer dans le domaine de l’action européenne,
la gestion de la main-d’œuvre par les entreprises – ses mauvais comme
ses bons côtés – dans un objectif de réduction de la vulnérabilité. Un tel
indicateur inscrirait dans l’agenda européen, la lutte contre la précarité de
l’emploi. Il inciterait aussi à soutenir des gestions préventives de la main-
d’œuvre par les employeurs, c’est-à-dire des gestions que visent à réduire
la vulnérabilité au chômage. Même si un tel indicateur n’est pas à l’abri,
comme les autres, de tentatives d’instrumentalisation (telles que déguiser
des licenciements en départs volontaires), il pourrait favoriser des compor-
tements vertueux : reclassements internes, formation dans l’emploi, gestion
prévisionnelle des compétences en fonction des mutations à venir des pro-
duits et des modes de travail, etc. Mais cette moitié du monde du marché
du travail est exclue du tableau. La liberté de gestion des employeurs est
supposée comme relevant d’un état de nature sur lesquels on ne peut pas,
donc on ne doit pas agir.
Tout concourt, comme on va le voir maintenant, à faire de la maximisation
du taux global d’emploi l’objectif essentiel de la stratégie européenne pour
l’emploi, abstraction faite de la qualité des emplois créés. Cet exemple
permet de toucher du doigt une des propriétés les plus étonnantes (et des
plus perverses) des technologies de gouvernance fondées sur la maximi-
sation d’indicateurs de performances. Il s’agit, lorsqu’elles sont mises en
œuvre avec « finesse », de leur capacité à fabriquer des preuves matérielles
et chiffrées de leur efficacité. C’est en ce sens que nous formulons le dia-
gnostic de l’évolution de l’action publique vers des processus de fabrica-
tion du chiffre, au rebours de l’appui « classique » de la décision publique
sur une connaissance objective des faits.
Quatrième problème : la fabrication des preuves par l’usage
des conventions statistiques comme instruments politiques
Un tableau statistique n’est pas simplement une collection de chiffres (un
dans chaque case, par exemple, dans un tableau à double entrée) dont certains
sont plus grands ou petits que d’autres et dont on tire des affirmations du
genre : « le taux d’emploi féminin est en 2005 plus élevé en Grande‑Bretagne

140
RFAS 1-2 2010
qu’en France ». Un tableau statistique est, avant tout, une procédure d’agré-
gation de situations individuelles singulières, par exemple sous l’angle de
l’emploi et de la position sur le marché du travail. Dans la même case, sont
regroupées des situations que le fabricant du tableau considère (et veut faire
considérer) comme identiques, comme équivalentes au regard de tel critère
ou propriété. Ainsi on mettra dans la même case toutes les femmes « qui
ont un emploi » ; elles seront considérées comme équivalentes au regard de
la propriété « avoir un emploi ». La mise en équivalence est une opération
puissante. Elle a pour conséquence, en particulier, que la compréhension
d’un tableau se trouve en amont, précisément dans les conventions d’équi-
valence sur lesquelles il est bâti. Ces conventions sont en général ignorées
ou incomprises par les utilisateurs ordinaires, lesquels prennent pour argent
comptant les chiffres (i. e. les interprètent selon leurs propres catégories). De
l’affirmation précédente, ils tireront spontanément la conclusion que « les
femmes en France travaillent moins qu’en Grande-Bretagne ». Mais cette
conclusion n’est valide que si la définition (légale, sociale, statistique) de ce
qu’est un emploi est la même dans les deux pays. Or ce n’est pas le cas, la
Grande-Bretagne utilise, entre autres, une définition plus laxiste du travail à
temps partiel qui conduit à classer comme ayant un emploi des femmes qui
ne seraient pas classées comme telles en France. Corrigés de cet effet (mais
c’est là un travail de statisticien ignoré du grand public), les taux français et
britannique sont égaux. L’importance de l’écart et de la remise en cause du
classement des États membres que cette correction implique apparaît très
nettement dans le graphique 1.
Graphique 1 : Taux d’emploi féminin 2004
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
D
anem
ark
SuèdePays-Bas
Finlande
Royaum
e-U
niPortugalA
utricheA
llem
agne
France
IrlandeBelgique
Luxem
bourgEspagne
G
rèce
Italie
EU
15
EU
25
Pays
Taux d’emploi féminin 15-64 ans Taux d’emploi féminin 15-64 ans (équivalent temps plein)

141
Étant issu d’une agrégation de situations individuelles (souvent à partir de
réponses à un questionnaire d’enquête) selon des conventions d’équiva-
lence, un tableau est aussi une instance de représentation cognitive. Cette
propriété, à tort négligée, le fait apparaître comme une ressource et un enjeu
politiques, qu’exploite à sa manière la stratégie européenne pour l’emploi
(SEE), sans l’avoir sciemment recherché.
L’indicateur pivot de la SEE est le taux d’emploi. La convention statistique
qu’il est demandé aux États membres de suivre 1 est la suivante : « Les per-
sonnes ayant un emploi sont celles qui, durant la semaine de référence, ont
fait un quelconque travail rémunéré (ou fournissant un profit) pour une
durée d’au moins une heure, et celles qui, tout en n’ayant pas travaillé, ont
un emploi dont elles étaient temporairement absentes. » Statistiquement
parlant, appliquer cette définition est simplement suivre la définition du
BIT. Traduite en convention politique, la définition prend un autre sens.
Elle implique que, quelle que soit la tâche en termes de qualité (niveau
du salaire, conditions de travail, type de contrat…), elle peut être considé-
rée comme un emploi si elle a duré au moins une heure. On doit parler de
« convention de l’emploi sans qualité ». Une telle convention politique est
donc loin d’être triviale. Un emploi sans qualité est, ultimement, une tâche
débarrassée de toute garantie légale (en termes de recrutement, de protec-
tion contre les licenciements ou de salaire minimum) et de toute protection
sociale (droits économiques et sociaux). Ces spécifications n’importent pas
dans la construction des tableaux demandés par la Commission européenne
pour évaluer les performances des États membres. Toutes les tentatives
faites pour introduire une politique de la qualité des emplois ont, pour l’es-
sentiel, échoué, y compris celle de hisser l’indicateur « taux d’emploi équi-
valent temps plein » du rang d’analysing indicator à celui de monitoring
indicator  2. En écartant les critères de qualité et en utilisant un simple éta-
lonnage quantitatif, la MOC encourage, de fait, les États membres à affai-
blir la qualité de leurs propres conventions d’emploi de manière à pouvoir
accroître leur performance quantitative, et à adopter ultimement la conven-
tion de l’emploi sans qualité comme référence de leurs réformes de structure.
1. Cf. Commission européenne (2005). On trouve l’indication dans le tableau de bord dans la
partie stratégie européenne pour l’emploi sur le site de l’Union européenne.
2. La Commission européenne classe les indicateurs en deux catégories :
– les monitoring indicators sont les indicateurs de performance utilisés pour évaluer les poli-
tiques nationales ; ils jouent un rôle important dans le benchmarking et ce sont surtout eux
qui comptent ;
– les analysing indicators permettent d’approfondir la connaissance du domaine, mais n’ont
pas d’implications politiques.

142
RFAS 1-2 2010
Tableau 1 : Évolution du taux global d’emploi 1997-2005 en Belgique,
France, Allemagne, Suède et le Royaume-Uni (âge : 15-64)
1997 2004 2005
Taux d’emploi EUROSTAT
(source : Enquête communautaire sur les forces de travail)
Belgique 56,8 60,3 61,1
France 59,6 63,1 63,1
Allemagne 63,7 65,0 65,1
Suède 69,5 72,1 72,5
Royaume-Uni 69,9 71,6 71,7
Taux d’emploi OCDE 1
(source : Comptes nationaux)
Belgique 58,2 61,0 61,2
France 60,2 63,3 63,1
Allemagne 67,3 71,0 71,1
Suède 72,5 75,2 75,0
Royaume-Uni 70,2 72,3 72,3
Nombre annuel d’heures de travail réellement travaillées par personne 2
(sources : OCDE et Enquête communautaire sur les forces de travail)
Belgique 1 566 1 522 1 534
France
(corrigé de l’effet des 35 heures –
estimation personnelle3) 1 559 1 531 1 542
Allemagne
(effet du plan Hartz inclus) 1 537 1 468 1 464
Suède 1 639 1 585 1 583
Royaume-Uni 1 697 1 631 1 635
Taux d’emploi OCDE ajusté
(corrigé de l’évolution du nombre d’heures réellement travaillées
par personne depuis 1997)
Taux global de
croissance du PIB
de 1997 à 2005
(Source OCDE)
Belgique 58,2 59,3 59,9 17,5 %
France 60,2 62,2 62,4 18,8 %
Allemagne 67,3 67,8 67,7 8,7 %
Suède 72,5 72,7 72,4 26,0 %
Royaume-Uni 70,2 69,5 69,6 22,0 %
Sources : Données collectées en 2007, par Odile Chagny (alors au Centre d’analyse stratégique, Paris). Ces
données nous ont été gracieusement fournies par elle. Leur interprétation est de notre seule responsabilité.
Notes :
1. Ces données sur l’emploi sont fournies par l’OCDE. Elles sont calculées par personne et non par
emploi. Les données sur la population sont aussi celles de l’OCDE.
Pour l’Allemagne, les données OCDE sont fournies par l’IAB (Institut für Arbeitsmarkt und
Berufsforschung) et incluent les mini-jobs ; les données EUROSTAT n’incluent pas les mini-jobs.
Pour la Belgique et la Suède, données OCDE seulement.
2. Pour 2004, le nombre annuel d’heures réellement travaillées vient du tableau publié dans Bruyère
et al. (2006). La tendance a été interpolée à partir des séries de l’OCDE relatives au nombre d’heures
annuelles travaillées.
3. Le passage de l’horaire légal de 39 heures à 35 heures équivaut en effet à un changement de la réfé-
rence de l’emploi à temps plein. D’autres effets de ce passage se combinent pour rendre extrêmement
difficile l’appréciation de l’évolution en France, en particulier les heures non déclarées ou les heures
supplémentaires non payées (pour les cadres par exemple) qui ont pu s’accroître. D’où une estimation
par nature imprécise, mais qui essaie de réduire le biais dans la comparaison.

143
Comme le montre le tableau 1, s’en tenir à l’indicateur brut a un impact
certain sur le jugement que la Commission et les États membres peuvent
porter quant à l’évolution de leur performance en termes d’emploi. Avec
cet indicateur, la performance s’améliore de 1997, début de la stratégie
européenne pour l’emploi, à 2005 dans les pays examinés dans le tableau.
La Commission, tout en remarquant qu’il faudrait encore faire plus, ne se
prive pas de se féliciter des progrès accomplis. Néanmoins, pour tout éco-
nomiste un tant soit peu sérieux, la capacité d’une économie à créer du tra-
vail se mesure au nombre total d’heures de travail effectuées dans l’année
par la population active. Le calcul est nettement plus compliqué, mais il est
possible de le faire grâce à l’Enquête européenne sur l’emploi (labour force
survey). Dans l’hypothèse où l’horaire légal de travail est de 40 heures par
semaine, une personne qui travaille une heure par semaine compte pour 1/40e
seulement et non pour un. Ainsi mesurée, la performance des pays consi-
dérés apparaît médiocre, souvent stagnante de 1997 à 2005. La France, si
vilipendée, afficherait en revanche une bonne performance, car le passage
de l’horaire légal de 39 à 35 heures dans cette période, réduit la référence
de l’« emploi temps plein » et améliore d’autant le « taux d’emploi équiva-
lent temps plein ». Il n’y a, à vrai dire, rien de surprenant dans la modestie
des résultats obtenus en termes de création de travail, car la croissance éco-
nomique n’a pas été bien vigoureuse toutes ces années. Ce qui est surpre-
nant, en revanche, est une politique qui, en choisissant ou acceptant un tel
benchmarking, favorise le développement de « mauvais » emplois, spécia-
lement des emplois de courte durée à précarité plus forte. Même si, parfois,
de tels emplois répondent aux souhaits de personnes ne pouvant travailler
à temps plein, on ne voit pas en quoi ils répondent aux objectifs ambitieux
de la stratégie de Lisbonne de développer une Europe de la connaissance
hautement compétitive.
■■ Les effets sociaux émergents du management
public par la performance
Comme le montre l’examen de la stratégie européenne pour l’emploi, on
assiste à l’émergence de trois effets sociaux : la fabrication des justifica-
tions, la création de situations d’ambiguïté cognitive, la disqualification du
non connu.
Bien qu’au départ, il n’y ait eu aucune intention rationnelle en ce sens, la
mise en œuvre d’un pilotage par indicateurs de performance a fait émerger,
dans cet exemple, une propriété intéressante pour ses initiateurs, celle d’une
fabrication endogène des preuves de sa propre efficacité. Ce faisant, la SEE
peut exhiber une justification à première vue incontestable car reposant sur
les propriétés des nombres. Cette latitude dépend du choix de « bons » indi-
cateurs, d’une méthodologie adéquate de benchmarking, du choix intéressé
des conventions statistiques les plus favorables. Par ailleurs, la réforme des

144
RFAS 1-2 2010
agences publiques est, du national au local, organisée selon une logique de
performance. Les données issues de leurs règles de gestion et d’évaluation
interne tendent de ce fait à s’améliorer, toutes choses égales par ailleurs. Il
apparaît évident, dans ce cas précis, que toute prise en compte de la qualité
des emplois aurait sérieusement freiné l’émergence d’une telle justification.
Nous avons évoqué, précédemment, une seconde propriété : la création d’une
situation d’ambiguïté cognitive. Pendant une période de durée indéfinie (dont
la longueur dépend de la prise de conscience collective, encore balbutiante
aujourd’hui, des effets pervers de la méthode), les citoyens peuvent penser
et agir en matière d’attentes envers l’emploi en croyant qu’ils sont restés
dans le monde ancien où le respect de standards de qualité, notamment en
matière de protection sociale et juridique, était nécessaire pour pouvoir qua-
lifier d’emploi, le travail offert. Et cela, alors même qu’un certain nombre
d’autorités publiques, d’agences, de régulations sont en train de mettre en
place un nouveau monde où les catégories prennent une nouvelle signifi-
cation. Le choc ressenti entre attentes et nouvelles réalités n’est pas en soi
suffisant pour une prise de conscience, car comment mettre à l’épreuve une
telle évolution avec sa seule expérience locale individuelle ? À cela s’ajoute
le voile d’ignorance qui entoure les conventions statistiques ; le changement
de conventions servant de référence aux politiques publiques peut se dérou-
ler sans susciter de protestations publiques conséquentes. Pour que ce voile
d’ignorance se dissipe, il faut qu’émerge un mouvement social qui bâtisse
une nouvelle compréhension du monde (a new understanding) et puisse la
généraliser en connaissance commune (Bohman, 1996, 1999). Seulement
dans cette perspective, les troubles ressentis localement par chacun peu-
vent-ils prendre sens et s’agréger dans une critique sociale, apte à clari-
fier la situation d’ambiguïté cognitive créée par le pouvoir en place et ses
méthodes de gestion des politiques publiques ?
Nous n’en sommes pas encore là, d’autant qu’une troisième propriété, non
la moindre, émerge des mises en œuvre du pilotage par la performance,
celle d’une disqualification du non connu. Il est assez aisé de pointer, dans
le domaine social, la montée de cette disqualification du non connu. En
considérant comme emploi ce que l’on aurait dénoncé auparavant comme
une tâche indigne d’une société visant le plein emploi, non seulement on
accroît la performance apparente, mais encore on transfère ce qui aurait été
mesuré comme des coûts sociaux en termes de précarité du travail, de pau-
vreté, d’accroissement des inégalités, vers les individus et on les considère
comme relevant de leur seule responsabilité. Ces coûts sociaux qui auraient
été publics, c’est-à-dire considérés comme dignes d’une action de l’État,
sont « privatisés » et deviennent des coûts cachés. De manière plus large,
en créant un environnement de procédures et de preuves, ce type de mana-
gement politique entraîne (et de proche en proche, présuppose) une diffi-
culté croissante à porter dans l’espace public un jugement sur les écarts à la
norme, sur les dysfonctionnements et les dégâts sociaux, tout comme l’in-
capacité à articuler et à faire avancer des revendications à leur égard qui

145
soient légitimes, car les faits sont déjà là. L’expérience et la connaissance
locales des personnes sont potentiellement disqualifiées, dans la mesure
où elles n’ont plus accès à un processus de généralisation, ni à une expres-
sion publique légitime. Le non connu – c’est-à-dire tout ce qui n’a pas fait
l’objet d’une élaboration cognitive, ni n’est devenu de connaissance com-
mune – non seulement n’a pas d’existence sociale, mais ne peut prétendre à
la légitimité, car une revendication, pour être entendue et acceptée ne peut
se fonder sur le non connu. On est tenté de caractériser le régime politique
induit comme a-démocratique. La domination et la dépossession prennent
une forme objective, car elles deviennent justifiées par des instruments tech-
niques hors de tout soupçon, qui rendent difficile de monter une contesta-
tion politique (et encore plus une alternative crédible).
Au total, le maniement à des fins instrumentales de l’argument statistique
tend à donner naissance à la vision, sinon d’un monde meilleur, du moins
d’un monde dont les aspérités politiquement les plus dangereuses ont été
supprimées. Tout se passe comme si on faisait sauter au burin des éclats de
réalités, lesquels, sans disparaître, n’auraient plus de sens collectif, n’ap-
pelleraient aucune action publique.
■■ Conclusion : un enjeu politique,
la représentation cognitive des situations
Les innovations de méthode politique que nous avons décrites, mettent en
lumière le retard pris par les sciences sociales dans l’analyse de la repré-
sentation politique. Tout ce que nous avons développé dans cet article attire
l’attention sur le fait qu’il y a deux registres de la représentation politique,
et non un seul. Le seul pris en compte habituellement est le registre de la
représentation des intérêts par les partis politiques, les organisations collec-
tives, les associations, les groupes d’intérêt, etc. Or l’emploi systématique à
des fins de management politique, de batteries d’indicateurs et de tableaux
statistiques révèle qu’il existe un second registre, celui de la représentation
cognitive des situations (Salais, 2008). Ce que font ces méthodes, en effet,
c’est de déterminer au début du processus politique et sans débat la repré-
sentation cognitive de la situation à traiter. Elles orientent ainsi la décision
publique dans des directions et vers des objectifs précis, qui n’ont fait l’objet
d’aucun processus collectif de délibération démocratique du genre de ceux
que nous évoquions pour le modèle « classique ». Ce qui importe, c’est le
taux brut d’emploi et non la qualité de l’emploi par exemple. Autrement
dit, on a décidé de ce que, nous citoyens, nous étions et de ce à quoi nous
aspirions, avant même que nous ayons pu faire entendre notre voix. Car
chacun d’entre nous est représenté dans cette base de connaissances. Nous
sommes quelque part dans une case d’un tableau au croisement de catégo-
ries de classification sociale, au hasard d’une grandeur ou d’un taux. Par
exemple le taux d’emploi représente chacun d’entre nous comme satisfait

146
RFAS 1-2 2010
d’avoir un emploi quel qu’il soit ou en voulant un, indépendamment de sa
qualité ou de nos aspirations ou revendications. D’une manière plus géné-
rale, les arguments relatifs aux faits sociaux présentés dans le débat public
nous mobilisent, sans que nous y fassions attention, comme habitants des
mondes possibles où ces arguments seraient vrais.
Ce second registre de la représentation politique porte sur le formatage de
l’information et le système de catégories qui représente la situation d’une
personne du point de vue de l’action publique à entreprendre. Les sciences
sociales doivent s’intéresser aux conditions dans lesquelles les citoyens par-
ticipent ou pas, et si oui à quels niveaux et comment, à l’élaboration des
cadres cognitifs de manière à les rendre adéquats à ce qu’ils considèrent
être un traitement juste des problèmes. En un mot, elles doivent se saisir
du problème de la démocratie des choix collectifs, non seulement du pro-
blème des procédures optimales de délibération (ce à quoi s’attachent les
recherches sur la démocratie délibérative), mais, plus fondamentalement et
en amont, du problème des voies démocratiques par lesquelles un accord
collectif peut être obtenu sur la construction des faits qui rendent compte
d’une manière juste (au sens toujours, de justesse et justice sociale) des pro-
blèmes à résoudre. En l’absence d’un tel questionnement par les sciences
sociales, nous risquerions collectivement de glisser subrepticement dans ce
qu’on pourrait appeler l’a-démocratie, c’est-à-dire l’apparence de la démo-
cratie dans les choix collectifs, mais sans son contenu (la réalisation du bien
commun et la satisfaction des droits fondamentaux).

147
Bibliographie
BOHMAN J. (1996), Public Deliberation, Cambridge MA, The MIT Press.
BOHMAN J. (1999), “Deliberative Democracy and Effective Social Freedom:
Capabilities, Resources and Opportunities”, in Bohman J., Rehg W. (eds), Deliberative
Democracy, Cambridge MA, The MIT Press, p. 321-348.
BRUYÈRE M., CHAGNY O., ULRICH V., ZILBERMAN S. (2006), « Comparaisons
internationales de la durée du travail pour sept pays en 2004 : la place de la France », in
Données sociales, INSEE, Paris, p. 363-370.
COMMISSION EUROPÉENNE (2005), Joint employment, Report 2004/2005 COM
(2005) 13, final Bruxelles.
DE MUNCK J., ZIMMERMANN B. (dir.) (2008), La liberté au prisme des capacités.
Amartya Sen au-delà du libéralisme, Paris, Éditions de l’EHESS, coll. « Raisons
pratiques » 18.
DESROSIÈRES A. (1993), La politique des grands nombres, Paris, La Découverte.
DESROSIÈRES A. (2008), L’argument statistique, Paris, Presses de l’École des mines.
SALAIS R. (2004), « La politique des indicateurs. Du taux de chômage au taux d’emploi
dans la stratégie européenne pour l’emploi », in Zimmermann B. (dir.), Les sciences
sociales à l’épreuve de l’action. Le savant, le politique et l’Europe, Paris, Éditions de la
MSH, p. 287-331.
SALAIS R. (2006a), “Reforming the European Social Model and the politics of
indicators: from the unemployment rate to the employment rate in the European
Employment Strategy”, in Jepsen M., Serrano A. (eds), Unwrapping the European Social
Model, Bristol, The Policy Press, p. 189-212.
SALAIS R., (2006b), “On the correct (and incorrect) use of indicators in public action”,
Comparative Labor Law & Policy Journal, vol. 27, 2, Winter, p. 237-256.
SALAIS R. (2007), “Europe and the deconstruction of the category unemployment”,
Archiv für Sozialgeschichte, 47, “The crisis of the social state”, septembre.
SALAIS R. (2008), « Capacités, base informationnelle et démocratie deliberative. Le
(contre-)exemple de l’action publique européenne », in De Munck J., Zimmermann B.
(dir.), La liberté au prisme des capacités. Amartya Sen au-delà du libéralisme, Paris,
Éditions de l’EHESS, coll. « Raisons pratiques » 18, p. 297-329.

Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance. Robert Salais.

Recomendados

Recomendados

Más contenido relacionado

Destacado

Destacado (20)

Similar a Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance. Robert Salais.

Similar a Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance. Robert Salais. (20)

Más de samirsharshar

Más de samirsharshar (20)

Usages et mésusages de l'argument statistique : le pilotage des politiques publiques par la performance. Robert Salais.