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如何使通傳會成為智慧型管制者
中研院法律所籌備處研究員、清大科法所暨政大智財所教授／劉孔中
一、前言 量最大的單一車種汽車。近年來，其管理階層提
如 何 使 通 傳 會 成 為 智 慧 型 管 制 者 （ smart 倡「改變不會帶來偉大的產品，偉大的產品卻會
regulator），而不致於用有限的人力去作最瑣碎 帶來改變」，希望以偉大產品改變消費者對品牌
、最累人、最沒有前瞻性與宏觀觀點的枝微末節 的認知。於是福斯汽車陸續推出休旅車以及房車
管理，是件極重要卻沒有人研究的議題。眼前通 等新車種，並一律採用精心構思但無人能懂的品
傳會直接管理電子傳播內容並介入處理消費者與 牌：Touareg，原意為法文中的「沙漠中的騎士」
業者間糾紛，就是陷入枝微末節管理的困境，不 （指北非撒哈拉沙漠中一支驍勇善戰的沙漠民族
僅對其行政資源發生極大排擠效果，也嚴重影響 ，擁有光榮的 史地位與傲人的自信）；Tiguan
其規劃政策之能力。本文提出以下幾點改善建議 ，源於Tiger（老虎)和Iguana（鬣蜥)的組合字，
，供通傳會及各界參考。 象徵老虎般靈敏機動兼具鬣蜥般縱橫荒野的堅韌
；Phaeton，原意為希臘神話中的太陽神馬車，
二、政治平衡報導應交由業者自我管制 也象徵王者之王的頂級座駕。然而，銷售成績並
對媒體平衡政治立場是否應該規範，有採肯 不理想，原因是消費者對福斯汽車的品牌定位牢
定說者，其認為媒體是「公器」，因此在政治立 不可破，無法認同花俏的休旅車及房車。
場上不能偏頗。然而，強制媒體平衡政治立場的
規範一方面破壞媒體品牌塑造的努力，另一方面 基於相同道理，媒體閱聽大眾其實是帶著品
也干涉閱聽大眾對於媒體品牌的認同與選擇。詳 牌認同度閱聽媒體，並不是一張白紙任由媒體決
言之，品牌及其傳遞之內容不是由業者片面決定 定其觀點。因此，一言堂或為特定政治目服務的
，對此消費者有很大的話語權與共同決定力量。 媒體，只對希望接受此等一言堂或為特定政治目
先以一般商品之商標認同說明之，例如福斯汽車 的的閱聽大眾有訴求力，其他的閱聽大眾還是會
是德國國家社會主義時代國家對人民照顧義務下 繼續尋找其能夠認同的媒體。
所成立的汽車工廠，長年以來就是以提供短小精
悍（compact)、安全係數高以及中價位汽車聞名 其次，強制媒體平衡政治立場的規範更是對
於世。二次大戰之後，先後以金龜車（Beetle） 媒體言論自由的嚴重干涉。試想，主管機關有何
與Golf系列車種，行銷全世界，成為全球銷售數 權力強制藍綠立場鮮明的政治名嘴必須「雞兔同
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籠」、「雞同兔講」？或強制閱聽大眾接受其認 訟。至於 CISAS 的成立是部分業者（包括 Orange
可之「藍綠大聯盟」？因此媒體如何對政治作平 、T-Mobile、Telewest、mm02）認為 Otelo 會費
衡報導一事，宜交由業者自律。 以及案件費用過高，故請求英國仲裁人協會爭端
解決服務部門（Dispute Resolution Services of the
三、與消費者糾紛的處理也應交由業者自我 Chartered Institute of Arbitrators, DRS-CIArb) 為 其
管制 成立 CISAS，以解決業者與一般消費者之間的爭
通訊傳播產業有非常多的終端用戶使用各種 執，並於 2003 年 11 月 19 日被當時為 Oftel 核准
不同的服務，因此產生大量的消費者糾紛，不論 作為另一個訴訟外紛爭解決機制。申請 CISAS 裁
是通傳會、消保官或法院均無法負荷。因此歐盟 決服務的案件量逐年增加，從 2004 年 127 件成
在其「服務普及服務指令」第 34 條，要求會員 長到 2008 年 2667 件，消費者與業者達成和解的
國應確保「透明、廉價且簡易」之法庭外爭端解 比例，也從 2004 年 29% 成長到 2008 年 82%，
決機制存在，以公平、有效解決消費者與業者之 表示該訴訟外紛爭解決機制逐漸為消費者所採用
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間之爭端。而英國的作法是在要求業者設立爭議 ，而且成效不錯 。
解決機制，負擔其費用，並且允許設立兩個以上
此類機制，以便不同爭端解決機制之間可以有 因此建議通傳會參考英國Otelo及CISAS之作
競 爭。電 信 公 正 人 辦 公 室（O ce of the 法，要求因為營業行為而獲利的通訊傳播業者提
Telecommunications Ombudsman, Otelo)、CISAS 供經費成立獨立的中立組織，由其公正受理消費
（The Communications and Internet Services 者與通訊傳播業者之糾紛，提供免費、迅速又能
Adjudication Scheme) 及 Phonepayplus 就 是 此 種 拘束通訊傳播業者的仲裁。消費者若不服該中立
機制。Otelo 是英國「公正人服務（非營利私人 組織之決定，可以再向法院提起訴訟，但是業者
有限）公司」（Ombudsman Services) 所提供的四 必需服從該組織之決定。
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種公正服務之一 ，用以解決公眾通訊服務者及
其用戶間之爭端（但不包括不是從 Otelo 會員公 四、以共同管制落貫徹業者團體自律落實
司購買或租賃之產品或服務、網際網路網址之內 團體自律在廣播電視領域向來成效不彰，通
容、與額外付費服務業者間之爭端、會員公司關 傳會被迫一再直接處分其成員播送之內容，動輒
於是否提供某項產品或服務及其服務條件之商業 引起外界批評，在管與不管、輕度管制或高度管
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決定，以及電信服務提供業者之間的爭端 ）。 制中兩頭吃力不討好。改善之道，不是空泛地重
Otelo 之會員涵蓋固網電話市場 96%、行動電話 申業者應該加強自律，而是需要與業者共同管理
市場 55% 以及網際網路服務市場 33%，具有相當 及落實監督其團體自律的方案。具體而言，建議
廣泛的業者參與。Otelo 提供的服務完全免費， 修法授權通傳會得將相關管制之權限委託自律團
其會員公司允諾遵守公正人之決定，消費者對其 體行使，或是賦予業者團體自治自律的權利，由
決定不服，可以再向 Ofcom 申訴或向法院提起訴 其對會員進行有強制性的處罰，包括警告、申誡
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、譴責及課予強制金。通傳會原則上不直接作內 但是並不成功，原因是價格太高以及實際操作的
容管制，而是與業者簽署備忘錄，要求其直接作 程序尚未工業化，於是Ofcom尋求採取新的模式
內容管制、制定行為準則（例如贊助或產品配置 提供經濟上可持續性之價格以及可以處理大量用
不得影響一般頻道事業之編輯獨立性，強化新聞 戶 數 的 工 業 化 程 序 促 進 LLU。 雖 然 英 國 電 信 在
媒體之獨立自主）、建立有效且符合正當程序的 2004年5月將細分化之市話迴路費用大幅降低70%
制裁措施、邀請外部獨立成員加入、提供適當的 ，但是日常營運的問題如果無法有效解決仍然會
經費與工作人員、建立主要績效指標（並稽核成 遲滯細分化的進程並增加其成本，而Ofcom認為
員之績效）、申訴機制、製作並公告年報。只有 如由其採取直接與正式的管制，不僅比例失衡，
在業者直接管制內容成效不彰或案件情節重大需 而且註定會是無效率，因此Ofcom建議設置電信
要快速處理時（例如TVBS黑道嗆聲事件），通傳 裁決人（Telecommunications Adjudicator），使
會才介入內容管制。 其 獨 立 於 管 制 者 、 BT以 及 其 他 網 路 營 運 商 ，
Ofcom於2004年7月5日任命Peter Black為電信裁決
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五、前瞻：業者與業者間爭端之解決也可以 人 ，並開始「裁決計畫」（Adjudication Scheme
交由業者自我管制 ）。網路營運商與BT簽訂「電信裁決計畫協定」
業者與業者間既競爭又合作的關係導致彼此 （ Telecommunications Adjudication Scheme
爭端繁多，如果都仰賴通傳會裁決處理，必定緩 Agreement），以茲遵守。BT承諾將與裁決人合
不濟急。以電信法第電信法第16條規定的互連義 作，並遵守其決定。電信裁決人辦公室（O ce of
務為例，雖然電信業者於提出網路互連要求日起 Telecommunications Adjudicator, OTA)設定的工作
三個月內無法達成協議時，可依電信法第16條第 目標是在2006年6月將BT100萬條市話迴路細分化
3項規定申請通傳會裁決，但是之前的協議時間 出租給競爭對手。在達成該項目標之後，OTA自
往往遠遠超出三個月，而通傳會依據電信事業網 2007年4月起被OTA2取代，同樣是由Peter Black擔
路互連管理辦法第31條第1項規定又有四個月時 任電信裁決人，網路營運商與BT簽訂OTA2「計畫
間作成裁決（應於收到裁決申請書之日起3個月 備忘錄」（OTA2 Scheme MOU)。
內作成裁決，必要時得延長1個月），通傳會在
裁決經常又會給主導業者額外作業時間。互連經 最後，BT Openreach對通傳會如何成為智慧
年無法達成，十分常見。就算修法縮短上述處理 型管制者也可以有重大啟發的作用，故在此一並
期間，通傳會也不會有足夠人力配合。 介紹。BT原本設有批發及零售部門處理用戶迴路
接取網路業務，但是隨著消費者對於頻寬需求不
對此，英國OTA的成功經驗值得參考。英國 斷增長，對於其他通訊服務業者而言，BT批發部
管制機關從1999年到2001年曾經嘗試以市話用戶 門能夠透明公平提供服務，就成為極為關鍵的議
迴路細分化 （local loop unbundled, LLU) 之方法將 題。於是Ofcom在2003年開始「電信策略檢討」
英國電信（BT)之用戶終端迴路給其競爭者近用， （Telecommunications Strategic Review）計劃，
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BT為 避 免 被 Ofcom移 送 競 爭 委 員 會 ， 決 定 向 http://www.tosl.org.uk
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Ofcom提出230項具結 ，其中包括成立功能上與
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BT分離的獨立批發部門：Openreach 。Ofcom與 2010年3月20日取自http://www.otelo.org.uk
BT在2005年9月22日簽訂協議，該協議依據2002
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年 企 業 法 第 154條 之 規 定 具 有 法 律 效 力 。 CISAS2004及2008年報， 2010年3月20日取自
Openreach 於2006年1月成立。 http://www.cisas.org.uk
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Openreach 在組織上隨然仍然是BT集團一員 見Ofcom sets out long-term approach to further
，但是功能上與之分離，另有自己的總部、財務 development of broadband, www.ofcom.org.uk/
報告原則及商業原則。Openreach 的目的是在提 media/news/2004/07/nr_20040706
供所有通訊業者平等接取銅纜及光纖構成的市話
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接取網路，扮演英國接取網路維護者的角色，在 見黃郁雯，網際網路互連及批發價管制－以英國
每一件事情上均平等對待所有業者。Openreach 法為研究中心，法令月刊，63卷12期（2009 年12
的設立代表著通訊傳播產業轉型的開始。 月，頁92~111 (頁106)。
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Openreach 完全改變其員工的工作誘因，例如資 Openreach, Keeping the UK connected, 7, 2010年3
深管理階層的獎勵結構就只與Openreach的表現 月20日取自http:www.openreach.co.uk
有關。Openreach的工作進度與績效受到獨立「
平等接取委員會（Equality of Access Board, EAB） < 本刊文章僅代表作者本人觀點，不代表計畫辦
」的監督。EBA有五位成員，三位是獨立人士， 公室立場 >
一位是BT集團非執行董事，一位是BT資深經理。
針對Openreach是否遵守當初具結以及是否提供
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「均等生產元素（Equivalence of Inputs） 」，
EBA定 期 向 BT集 團 董 事 會 及 Ofcom報 告 。 目 前
Openreach的接取網路高達1億2千萬公里（足以
橫跨地球3000次），管理20萬個人孔，420萬個
配線點。至2008年7月為止在1971個市話交換中
有LLU，而以細分化方式出租給其他通信業者的
線路在2009年5月達584萬條。
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公正人服務公司之經費完全由其會員資助，其目
的在於提供替代性爭端解決服務，以提升大眾對
系 爭 產 業 之 信 任 與 信 心 。 2010年 3月 20日 取 自
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