1. Cuaderno europeo 6
6

2. 6
Cuaderno europeo 6
Políticas de inclusión activa
en el plano local
Todos los derechos reservados.
Prohibida la reproducción total o parcial de este libro,
por ningún medio electrónico o mecánico, sin el
permiso por escrito del editor.
Autores: Elvira González Gago, Marta Fernández Prat y
Miguel Laparra y Begoña Pérez
Coordinador: José Manuel Fresno
© Fundación Luis Vives, abril de 2009
Diseño portada e interior, maquetación y producción:
Aula Documental de Investigación
Impreso en España
Depósito legal: GU-172/2009
ISBN: 978-84-692-2099-3
www.fundacionluisvives.org
La presente publicación está financiada en el marco del
Programa de la Comunidad Europea para el Empleo y la
Solidaridad Social (2007-2013).
Esta publicación no refleja necesariamente las opiniones de
la Comisión Europea.

3. Cuaderno Europeo 6:
Políticas de inclusión
activa en el plano local
6

4. La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comu-
nidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013). El programa
está gestionado por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igual-
dad de Oportunidades de la Comisión Europea. Fue creado para contribuir a
que se alcancen los objetivos de la Unión Europea en materia de empleo y
asuntos sociales, como se establece en la Agenda Social y, de este modo, con-
tribuir a alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa en dichos ámbitos.
El Programa septenal está destinado a todas las partes interesadas que puedan
contribuir a conformar una legislación y unas políticas sociales y de empleo
adecuadas y efectivas en los veintisiete Estados miembros de la UE, los países
de la AELC-EEE y los países candidatos y precandidatos a la adhesión a la UE.
La misión del programa PROGRESS es fortalecer la contribución de la UE para
apoyar los compromisos y los esfuerzos de los Estados miembros por crear
más y mejores empleos, así como para formar una sociedad más cohesiva. En
este sentido, PROGRESS servirá para lograr los siguientes objetivos:
– Ofrecer análisis y asesoramiento político sobre las áreas de actividad
de PROGRESS;
– Supervisar e informar sobre la aplicación de la legislación y las políticas
comunitarias en las áreas de actividad de PROGRESS;
– Promover la transferencia, el aprendizaje y el apoyo de políticas entre
los Estados miembros en lo relativo a los objetivos y prioridades co-
munitarios; y
– Divulgar los puntos de vista de las partes interesadas, así como de la
sociedad en general
Para más información al respecto, consulte:
http://ec.europa.eu/employment_social/progress/index_en.html

5. Índice
Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Oscar Alzaga Villaamil, Presidente del Patronato de la Fundación Luis Vives
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Capítulo 1 . La inclusión social en el ámbito local: las políticas . . . . . . . . . . . . 17
Elvira González Gago, Centro de estudios Económicos Tomillo
1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.1. ¿Qué es “lo local”? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
1.2. ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2. Marco competencial, normativas y recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.1. Las competencias locales según la LBRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.2. El desarrollo de este marco competencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.3. Recapitulemos, ¿qué margen de actuación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3. Estrategias y planes locales de inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
3.1. Algunas ideas clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.2. Los elementos de una estrategia o plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.3. Una reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
Capítulo 2 . La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos
y sistemas de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Marta Fernández Prat, Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP)
1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
2. La inclusión social en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2.1. La gobernanza: una filosofía de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2.2. La coherencia de las políticas inclusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

6. 3. La coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales. . . . . . . . . 57
3.1. El impulso autonómico para el desarrollo de los planes locales de inclusión. . . . . . . . 58
3.2. Fórmulas y objetivos de coordinación entre
comunidades autónomas y gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4. El partenariado y la cooperación con los actores clave
en los planes de inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4.1. El partenariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
4.2. Los actores clave de la inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.3. El rol de los actores en la estructura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
4.4. La importancia del liderazgo en los planes y estrategias de inclusión social . . . . . . . . 69
5. La ciudadanía activa y la participación de las personas excluidas . . . . . . . . . . . . 70
5.1. Las personas en riesgo o situación de exclusión social como sujetos . . . . . . . . . . . . . . . 71
6. Estrategias de sensibilización y de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
6.1. Mecanismos de comunicación y sensibilización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Capítulo 3 . Abordar la realidad de la exclusión social en España
a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
Miguel Laparra y Begoña Pérez, Universidad Pública de Navarra
1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
2. La dinámica de la exclusión y los itinerarios de incorporación . . . . . . . . . . . . . . . 85
2.1. La diversidad de colectivos con distintas dinámicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
3. Convivencia y gestión de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.1. Inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
3.2. Comunidad gitana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
4. La reproducción de la exclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.1. La herencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.2. Valores familiares y modelos educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
4.3. La ausencia de familia y los sucesos trágicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
4.4. Actitudes y estrategias de los afectados frente a la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
4.5. Las actitudes de discriminación de la sociedad, los etiquetajes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
4.6. La reproducción de la exclusión social en el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

7. Políticas de inclusión activa en el plano local
5. El factor territorial: exclusión urbana y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6. La perspectiva de género de la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
6.1. Los hogares monoparentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
6.2. La prostitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
7. La edad como factor de exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
7.1. Las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
7.2. Los jóvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
8. Estrategias de inclusión activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
8.1. Los sectores excluidos y el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
8.2. Una concepción más amplia de la activación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
9. Algunos datos sobre la exclusión en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
[5]

9. Políticas de inclusión activa en el plano local
Presentación
Desde la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa en el año 2000, la reducción de los
niveles de pobreza y exclusión social se ha convertido en uno de los objetivos de la Unión
Europea y de sus Estados miembros. Los Estados modernos europeos, que se caracterizan
no solo por ser democráticos y de derecho sino también sociales, tienen que esforzarse
por reducir las desigualdades e incrementar los niveles de protección de los ciudadanos,
dado que esta es la mejor manera de prevenir la pobreza y la exclusión social.
Los objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de inclusión social no solamente
no han avanzado de acuerdo a lo previsto, sino que en muchas ocasiones han carecido
de decisiones más ambiciosas y valientes, de la dotación de recursos necesarios y de los
mecanismos que permitan hacerlos efectivos. De hecho, en la última década, no se ha
logrado reducir sustancialmente las tasas de pobreza ni en nuestro país ni en el conjunto
de la Unión Europea.
Desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2001, los Estados miembros
han puesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para la inclusión
social. Dichos planes, en el caso español, se han replicado en buena medida también en
el nivel autonómico y puntualmente en el municipal. Sin embargo, distintos análisis cons-
tatan la dificultad de llevarlos a la práctica, hecho que lógicamente solo es posible en la
medida en que se dé una participación activa del plano local.
En este cuaderno se profundiza precisamente en los aspectos que son esenciales para
impulsar la inclusión en el ámbito local, abordando este asunto desde una triple perspec-
tiva: desde el ángulo de las políticas municipales y sus competencias, desde las estruc-
turas, procesos y mecanismos de trabajo para hacerlas efectivas y, finalmente, desde las
problemáticas y temas clave en los que estas deben centrarse.
Esta publicación se enmarca, justamente, en el proyecto europeo “A favor de la inclu-
sión social” que se va a desarrollar durante los años 2009 y 2010 con la cofinanciación de
la Unión Europea y el apoyo del Ministerio de Sanidad y Política Social, de la Red Europea
de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España, de la Federación Española de
Municipios y Provincias y de la Obra Social Caixa Galicia. Además, en su ejecución partici-
parán un buen número de comunidades autónomas, una nutrida representación de mu-
nicipios del conjunto del la geográfica española, las redes de lucha contra la pobreza y la
exclusión social autonómicas y otros actores sociales como los medios de comunicación,
el mundo académico o las personas en situación y/o riesgo de exclusión social.
[7]

10. Queremos agradecer la colaboración a todas las entidades que hacen posible este
proyecto y, especialmente, a los autores que han puesto su saber y conocimiento en los
textos que se han incluido en este cuaderno: Elvira González Gago, investigadora del Cen-
tro de estudios Económicos Tomillo, Marta Fernández Prat, investigadora del Instituto de
Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de la Universidad Autónoma de Barcelona, y Miguel
Laparra y Begoña Pérez, investigadores de la Universidad Pública de Navarra. También,
cómo no, a todas las personas que con sus comentarios y sugerencias han contribuido a
mejorar y enriquecer los textos iniciales.
La Fundación Luis Vives, como entidad que construye puentes y facilita alianzas en pro
del fortalecimiento del Tercer Sector y la dinamización de la acción social, espera que este
cuaderno y el proyecto “A favor de la inclusión social” en cuyo marco se desarrolla contri-
buyan, en un momento precisamente adverso, a encontrar vías para una actuación más
activa y decidida en la lucha contra la exclusión desde el plano local.
Oscar Alzaga Villaamil
Presidente del Patronato de la Fundación Luis Vives
[8]

11. Introducción

13. Políticas de inclusión activa en el plano local
Introducción
A partir de las bases legales del Tratado de Niza (artículos 136 y 137), la Estrategia Eu-
ropea de Protección e Inclusión Social, concebida en el marco de los objetivos de Lisboa,
impulsó políticas coordinadas entre los Estados miembros de la Unión Europea para lu-
char contra la exclusión social a nivel europeo. La erradicación de la pobreza y la lucha
contra la exclusión social se incluyeron como objetivos políticos comunes para todos los
estados de la Unión.
Para conseguir estos objetivos, los gobiernos se “auto-obligaron” a elaborar y poner
en marcha con carácter periódico Planes Nacionales de Acción para la inclusión social
(PNAin) y se dotaron de un mecanismo conjunto de refuerzo y coordinación llamado Mé-
todo Abierto de Coordinación. Fruto de este mecanismo surgen los informes conjuntos
anuales de protección social e inclusión social, las revisiones entre pares conocidas como
los peer review y otras acciones coordinadas por la Comisión Europea basadas sobre todo
en el establecimiento de objetivos conjuntos acordados voluntariamente por los Estados
miembros más que en medidas de cumplimiento obligatorio.
En reiterados informes europeos, se ha insistido en que uno de los grandes retos de
la Estrategia Europea de Inclusión Social es conseguir que esta transcienda del plano na-
cional al plano local. Por ejemplo, el informe conjunto sobre protección social e inclusión
social de 2007 proponía la introducción de diversas mejoras en el ciclo 2008-2010, entre
ellas, “Nuevas mejoras de la gobernanza, con una participación continua de las partes intere-
sadas, incluidas las autoridades locales, en el ciclo de medidas del método abierto de coordi-
nación.”; el nuevo informe conjunto de 2009 sigue en esta línea, destacando que “algunos
Estados miembros han procurado que en el ejercicio de elaboración de estrategias renovadas
participen las partes interesadas y, en cierta medida, el conjunto de los ciudadanos. Las auto-
ridades regionales y locales colaboran cada vez más en este proceso, aunque no lo suficiente”.
Con frecuencia, las políticas de inclusión social y protección social, que se desarrollan a
nivel local, no estan suficientemente alineadas ni en sinergia con los objetivos nacionales
y europeos, y viceversa.
En el año 2007, se puso en marcha el proyecto europeo A favor de la inclusión social
cuyo objetivo era precisamente desarrollar una serie de acciones, fundamentalmente se-
minarios en el plano autonómico, con objeto de acercar la Estrategia Europea de Inclu-
[11]

14. Introducción
sión Social al plano autonómico. Este proyecto, liderado por la Fundación Luis Vives en
colaboración con el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, concretamente la
Dirección General de Política Social, con la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la
Exclusión Social en España y la Obra Social Caixa Galicia, movilizó a más de 1.500 personas
procedentes de 800 entidades públicas y privadas.
A lo largo de este proyecto, se tomó conciencia de dos cuestiones sobre las que era
prioritario trabajar en el futuro: en primer lugar, la necesidad de contar con una parti-
cipación, protagonismo e implicación más activa del plano municipal; en segundo lu-
gar, la conveniencia de fomentar el intercambio, la cooperación y el trabajo sobre temas
conjuntos desde la perspectiva interautonómica, hecho que favorecería el aprendizaje y
enriquecimiento mutuo.
Fruto de estas dos constataciones, se planteó la continuación de la iniciativa A favor de
la inclusión social para los años 2009 y 2010 con la intención de situar la lógica del Méto-
do Abierto de Coordinación dentro de un marco de acciones e iniciativas que permitan
desarrollar conocimientos e intercambios de experiencias sobre la base de objetivos co-
múnmente compartidos. A lo largo del proyecto 2007, las personas que participaron en
las sesiones de debate priorizaron una serie de temas y cuestiones, que son precisamente
las que se tratan en los contenidos de esta publicación y que se discutirán a lo largo de
2009 en los distintos seminarios de debate.
Este proyecto llega en un momento muy adecuado: por una parte, nos situamos en
un rápido cambio de ciclo económico en el que la crisis financiera trae consigo no solo
un aumento del desempleo, sino un mayor empobrecimiento de las personas, un in-
cremento de la precarización y lógicamente una mayor demanda de protección social,
problemas todos ellos que se evidencian fundamentalmente en el plano local. Por otra
parte, en el debate político y social emerge cada vez con más fuerza la importancia y el
protagonismo del plano municipal a la hora de enfocar cualquier medida de inclusión;
es en el ámbito de lo local donde más se evidencian las situaciones de exclusión y, por lo
tanto, este nivel tiene un protagonismo fundamental a la hora de promover unos altos
niveles de inclusión social.
En un momento en el que se discuten los propios modelos de crecimiento, la cuestión
clave se centra en cómo conseguir que la protección social y la inclusión social se tengan
en cuenta en todas las políticas de empleo y desarrollo económico. Esto conllevaría lógi-
camente a promover modelos de desarrollo inclusivos; es evidente que en este punto el
plano local tiene mucho que aportar. Lo mismo sucede con el debate sobre la flexicurity
en el que, tal y como insiste un reciente informe de la Comisión Europea1, las sinergias
entre las políticas de crecimiento y empleo, y las políticas de inclusión no siempre son
positivas. Además, este proyecto también es oportuno en un contexto en el que se po-
nen en juego de modo especialmente relevante aspectos que a lo largo de estos años
han estado presentes en el debate europeo; este es el caso por ejemplo de cómo garan-
1 Feeeding in and feeding out. The extent of synergies between growth and jobs, policies and social inclusion policies across the EU. DG
employment social affairs and equal opportunities. Febrero 2008
[12]

15. Políticas de inclusión activa en el plano local
tizar la viabilidad financiera de los servicios de protección social y al mismo tiempo unos
adecuados ingresos a todas las personas, requisito fundamental para evitar la exclusión
extrema.
Conviene aclarar que, cuando hablamos aquí del plano local, no nos estamos refirien-
do única y exclusivamente al nivel municipal, sino a todos aquellos niveles de actuación
que estan por debajo del autonómico, sean estos cabildos, mancomunidades, concellos,
diputaciones u otras formas administrativas territoriales.
No es el objeto de este documento, ni del proyecto que se desarrolla, fomentar planes
de inclusión en el ámbito local como solución ideal a los problemas de pobreza y exclu-
sión social. Como bien es sabido, los planes pueden ayudar si son congruentes, se im-
plementan con los mecanismos adecuados y cuentan con los recursos suficientes, pero
la mera existencia de planes no garantiza que se reduzcan las situaciones de pobreza o
exclusión social. Se trabaja más bien sobre la idea de que es necesario el impulso desde
el plano municipal de políticas activas, que pueden tomar la forma de planes, estrategias,
medidas, etc. que se desarrollen de modo integrado y que tengan por objeto conseguir
mayores niveles de protección y de inclusión social.
Como nos recuerda la Recomendación de la Comisión Europea sobre incluisión acti-
va2 para asegurar la efectividad de las políticas integrales activas de inclusión social, son
necesarios al menos cuatro elementos:
• Que haya un diseño político congruente en el que se tengan en cuenta de modo
adecuado los tres ámbitos de la estrategia de inclusión activa (apoyo con ingresos
adecuados, mercados laborales inclusivos, acceso a unos servicios de calidad) con
una visión conjunta de la integración económica y social de las personas en des-
ventaja y sus posibles interrelaciones.
• Que las acciones se implementen de modo integral en los tres ámbitos de la inclu-
sión activa, abordando las múltiples causas de la pobreza y de la exclusión social, y
reforzando la coordinación entre las agencias que desarrollan esas políticas.
• Que haya una coordinación política en los distintos niveles administrativos, local,
regional, nacional y europeo con objeto de respetar los roles, competencias y prio-
ridades.
• Que se refuerce la participación activa de todos los actores relevantes en la planifi-
cación implementación y evaluación de las estrategias, incluyendo aquellos afecta-
dos por la pobreza y la exclusión social, los agentes sociales, las organizaciones no
gubernamenmtales, los provisores de servicios.
2 Commision recomendation on the active inclusión of people excluded from the labour market (mirar la fecha y poner cita completa
[13]

16. Introducción
Además, es necesario respetar una serie de principios transversales fundamentales
para garantizar las políticas de inclusión activa, tales como:
• Garantizar el cumplimento de los derechos fundamentales de las personas.
• Promover el enfoque de género y la igualdad de oportunidades para todas las per-
sonas.
• Prestar especial atención a la complejidad de las múltiples desventajas y a las situa-
ciones específicas y necesidades de los distintos grupos vulnerables.
• Tener en cuenta las circunstancias locales y regionales para mejorar la cohesión
territorial.
• Tener en cuenta la perspectiva a largo plazo de las políticas sociales y de empleo, de
modo que puedan apoyar la solidaridad intergeneracional y romper el círculo de la
transmisión de la pobreza intergeneracional.
La propuesta de Informe conjunto de protección e inclusión social del año 20093 hace
especial insistencia en la necesidad de mejorar los servicios de atención primaria, en as-
pectos como los de la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades, los de
la educación, los cuidados de larga duración y en la necesidad de una mejor coordinación
de los recursos existentes. Este informe enfatiza que esta coordinación debe de darse
especialmente en el plano local.
Este cuaderno pretende servir de soporte documental para alimentar el debate y la
reflexión; por eso, sin renunciar a la profundidad de los contenidos, se ha escrito con un
lenguaje claro y directo identificando temas para el debate y planteando preguntas para
la reflexión. Su contenido se ha estructurado en tres partes teniendo en cuenta las apor-
taciones de los participantes en el proyecto de 2007.
La primera de ellas se centra en las políticas de inclusión desde el plano de lo local,
para lo cual clarifica el concepto de “lo local”, de sus competencias en materia de inclusión
y de protección social, y de los márgenes de actución desde los que se puede operar. Se
hacen recomendaciones precisas para la integración de distintas medidas, las oportuni-
dades del liderazgo local, especialmente en los servicios sociales; también se tratan temas
como la participación de la sociedad civil o la coordinación y cooperación.
El segundo capítulo pone el acento en los mecanismos y sistemas de trabajo, ana-
lizando cuáles son los espacios desde los que se debe plantear la inclusión en el plano
local, profundizando en la cuestión de la gobernanza como filosofía y modo de hacer
y la necesaria coherencia de las políticas en los planteamientos y métodos de trabajo.
Se proponen esquemas y mecanismos de coordinación entre el plano autonómico y el
municipal, profundizando en las estrategias de partenariado y planteando los retos de
3 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the
Committee of the Regions. Proposal for the Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2009. Bruselas 13 de febrero de 2009.
[14]

17. Políticas de inclusión activa en el plano local
fomentar una ciudadanía activa, sobre todo de las personas excluidas. Por último, se hace
referencia a la necesidad de establecer estrategias de sensibilización y comunicación que
acompañen el resto de medidas.
Finalmente, el tercer apartado profundiza de modo comprensivo en el fenómeno de la
exclusión en el plano local, en sus problemáticas y en las maneras de abordarlo. Partiendo
de los ejes básicos de la exclusión (económico, político y social-relacional), se profundiza
primero en las distintas dimensiones de la exclusión y sus consecuencias para después
analizar las dinámicas de la exclusión, mostrando cómo dichas dinámicas pueden ser va-
riadas en función de distintas personas y colectivos. Posteriormente se analizan cuestio-
nes qaue afectan a la exclusión como son el fenómeno de la diversidad, la reproducción
de la exclusión y sus causas, y cómo la dimensión territorial afecta en estos procesos; así
mismo, se profundiza en el fenómeno de la exclusión desde la perspectiva de género y de
edad. Por último, se reflexiona sobre las estrategias de inclusión activa, desde un enfoque
amplio del concepto de activación.
[15]

19. La inclusión social en el
ámbito local: las políticas
1

21. Políticas de inclusión activa en el plano local
La inclusión social en el ámbito local: las políticas
Elvira González Gago
Directora de producción
Centro de Estudios Económicos Tomillo
1 . Introducción
La Estrategia Europea por la Inclusión Social está en la base de la elaboración de los
Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAin), de muchos planes regiona-
les y de algunos locales. De hecho, entre las medidas del PNAin vigente (2008-2010) en
su apartado de Gobernanza Acciones de coordinación, participación, información y difusión,
destaca la de “(…) impulsar el desarrollo de Planes de Inclusión Social por las Corporacio-
nes Locales”.
En general, se ha convenido que la exclusión social es un fenómeno multidimensional
y estructural, cuyo estudio obliga a incluir en el enunciado de sus causas algunos factores
esenciales, además de la consabida pobreza económica, tales como: las dificultades de
acceso a un empleo decente, a una vivienda digna, las deficiencias en la salud, la educa-
ción y las relaciones sociales, incluidas las desigualdades entre mujeres y hombres1. En
este sentido, los planes o estrategias nacionales, regionales y locales de inclusión social
tratan de fusionar las estrategias, programas, actuaciones y presupuestos de las diferentes
áreas de acción de las políticas públicas, superando por tanto el enfoque sectorial que
asigna a los servicios sociales la responsabilidad exclusiva de atender a este fenómeno y
tratando de superar también la dificultad que supone a menudo la tradicional departa-
mentalización para la atención integral de las personas.
Esta atención integral y adaptada a las situaciones solo se puede proveer desde la cer-
canía, desde la proximidad. Como señala Subirats, “el bienestar hoy está pasando de ser
una reivindicación global a convertirse, cada vez más, en una demanda personal y comu-
nitaria, articulada alrededor de la vida cotidiana y en los espacios de proximidad, (…) asu-
miendo así los gobiernos y servicios descentralizados una nueva dimensión en su papel
de distribuidores de bienestar comunitario”2. De hecho, y como se verá más adelante, se
cuenta ya con una dilatada experiencia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social
en el ámbito local; si bien el término “exclusión social” es relativamente nuevo, la realidad
a la que alude no lo es tanto, ni tampoco los esfuerzos por atenderla.
1 Ver Cuaderno Europeo 4, de la Fundación Luis Vives, capítulo I. Pobreza y exclusión: Conceptos y procesos.
2 Subirats, J. (IGOP):“El nuevo papel de los gobiernos locales desde la proximidad y la implicación ciudadana”
[19]

22. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
El objetivo de este capítulo es ofrecer elementos para el debate sobre qué pueden y
deben legalmente hacer las entidades locales por la inclusión social dentro de sus territo-
rios, qué sería deseable y/o factible que pudieran hacer, por un lado; y, por otro, qué están
haciendo y cómo, qué sería deseable que hicieran y cómo.
Antes de entrar a analizar estas cuestiones, este primer apartado concreta a qué nos refe-
rimos con “lo local”, detallando la tipología de entidades territoriales, siempre desde lo públi-
co, y se reflexiona sobre la pertinencia de abordar la inclusión social desde dichos ámbitos.
El apartado segundo hace una revisión de los marcos normativos relacionados con las
políticas vinculadas a la inclusión social, con el objetivo de determinar el marco competen-
cial de las entidades locales, previsto tanto en las leyes estatales como en las de las CCAA,
es decir, trata de responder a la pregunta: ¿qué pueden y deben hacer legalmente las enti-
dades locales por la inclusión social? Se revisan, así, además de la Ley de Bases del Régimen
Local (LBRL), las demás leyes estatales de todas las temáticas relacionadas con las políticas
de inclusión social y se describen las competencias recogidas en ellas respecto a las enti-
dades locales. Se concreta, por tanto, el papel de las entidades locales en las políticas de
servicios sociales, empleo, educación, salud, dependencia, suelo y en la de igualdad entre
hombres y mujeres. Se ofrecen también ejemplos concretos de desarrollos normativos de
las CCAA, en los que amplían las competencias de las entidades locales.
Visto el marco competencial, es decir ¿qué pueden y deben hacer?, el apartado terce-
ro se centra en las estrategias de inclusión social locales, es decir, ¿qué y cómo lo están
haciendo las entidades locales? Con la revisión de algunas estrategias/planes y de las re-
flexiones de los propios profesionales de la inclusión social, se identifican aspectos clave
de las estrategias / planes de inclusión social locales.
1 .1 . ¿Qué es “lo local”?
El sector público local está integrado por una pluralidad de entes, con distintos tama-
ños y funciones, que cuentan con sus propios órganos de gobierno y administración. Las
entidades locales son personas jurídicas de naturaleza pública, dotadas de capacidad jurí-
dica plena para el cumplimiento de sus fines. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen
Local 7/1985 (LBRL), referente básico para la regulación de todo lo que tiene que ver con
“lo local”, delimita la tipología de entidades locales, diferenciando entre entidades locales
territoriales y otros tipos de entidades locales.
Son entidades locales territoriales:
a . El Municipio
b . La Provincia
c . La Isla en los archipiélagos balear y canario.
[20]

23. Políticas de inclusión activa en el plano local
Otros tipos de entidades locales:
a . Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o recono-
cidas por las comunidades autónomas (pueden ser caseríos, concejos, parro-
quias, pedanías, aldeas, barrios, etc.).
b . Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por
las comunidades autónomas de conformidad con esta Ley y los correspon-
dientes Estatutos de Autonomía.
c . Las áreas metropolitanas.
d . Las mancomunidades de municipios.
En España existen más de 8.000 municipios, 53 diputaciones, consejos y cabildos, más
de 900 mancomunidades, 50 comarcas, 70 agrupaciones de municipios, 3.700 entidades
locales menores y 2 áreas metropolitanas3. Como se puede ver en el gráfico, según datos
del Padrón Municipal del INE de 2008, el porcentaje de municipios de tamaño menor a
los 20.000 habitantes es del 95%, y acogen al 32% de la población; el 28% de la población
vive en municipios de entre 20.000 y 100.000 habitantes, que suponen el 4% del total de
municipios; de forma que el restante 40% de la población está en municipios mayores de
100.000 habitantes, que apenas suman el 1% del total de municipios.
Porcentaje de población por tamaño de municipio
32% >100.000 habitantes
40%
20.000 - 100.000 habitantes
<20.000 habitantes
28%
1 .2 . ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión?
Los cambios socioeconómicos, demográficos y culturales de los últimos años han
dado lugar a la aparición de nuevas desigualdades y, por tanto, de nuevas necesidades,
cada vez más heterogéneas y específicas. El tratamiento de unas y otras requiere de res-
puestas integradas eficaces que superen el enfoque tradicional de arriba-abajo, por el
que las políticas se concebían como globales, universales e iguales para todos.
3 Consultores de Administraciones Públicas, CAP, Grupo Analistas: “Guía de la política pública local”. El siguiente apartado está basado en
parte en esta Guía.
[21]

24. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
Si las políticas tradicionales se caracterizan por la sectorialización o departamentali-
zación y por una visión más bien administrativista del papel local, su mejora requiere de
respuestas integrales, que casan mal con la referida segmentación y necesitan de más
operatividad y eficacia. En el ámbito local, esto ha propiciado la atención de necesidades
que antes no eran entendidas como propias, de forma que, poco a poco, las entidades lo-
cales han ido ampliando sus agendas: por una parte, porque son las que mejor advierten
las carencias; y, por otra, porque también son las que mejor pueden atenderlas, adaptan-
do sus recursos a esa realidad.
2 . Marco competencial, normativas y recursos
2 .1 . Las competencias locales según la LBRL
La LBRL reconoce explícitamente que los municipios son “cauces inmediatos de par-
ticipación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con au-
tonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”. La Provincia y, en
su caso, la Isla, gozan de idéntica independencia para la gestión de sus respectivos asun-
tos (Art. 1). Además, la LBRL recoge que la legislación del Estado y la de las CCAA debe
garantizar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantas
cuestiones les afecten directamente, atribuyéndoles las competencias que proceda, de
conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la ges-
tión administrativa con los ciudadanos (Art. 2).
Esta potestad de las entidades locales es de naturaleza administrativa, no política, a di-
ferencia de la de las CCAA, que sí lo es. El poder normativo de las entidades locales es, por
tanto, meramente reglamentario o administrativo, ya que estas no participan del poder
político del Estado, que se encuentra distribuido entre este y las CCAA.
Las competencias de las entidades locales se clasifican en competencias propias y
competencias delegadas. Entre las primeras, a su vez, hay que distinguir las competen-
cias exclusivas y las competencias concurrentes con las del Estado y las de las CCAA.
No obstante, ambos tipos se ejercen siempre bajo los principios de autonomía y bajo la
propia responsabilidad. Por su parte, las competencias delegadas, además de la debida
coordinación con las demás administraciones públicas, habrán de respetar la potestad de
autoorganización de los servicios de la entidad local (Art. 7).
2 .1 .1 . Los municipios
La LBRL establece en su Art. 25 que, en términos generales, los municipios, para velar
por sus intereses, pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios
públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal,
y enumera las competencias propias de los municipios. Entre ellas se encuentran materias
relacionadas con: el transporte público de viajeros y ordenación del tráfico; la seguridad y
protección civil; ordenación urbanística, patrimonio histórico-artístico y medioambiental;
[22]

25. Políticas de inclusión activa en el plano local
suministro de agua, tratamiento de residuos, salubridad pública. Aun insistiendo en que
en el ejercicio de todas y cada una de ellas se puede y debe tener en cuenta la perspec-
tiva de la inclusión social, destacamos aquí las que están más directamente relacionadas
con ella: la prestación de los servicios sociales y de promoción, organización y reinserción
social; la participación en el funcionamiento de la atención primaria de la salud; la orga-
nización de actividades, instalaciones culturales y deportivas y de ocupación del tiempo
libre; o la intervención en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria.
Además, en su Art. 26, la LBRL establece la obligación de los municipios de prestar un
mínimo de servicios en función del tamaño de su población. Destaca, en el contexto de
la inclusión, que la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para los municipios
con población superior a 20.000 habitantes.
Por último, y de forma muy genérica, la LBRL dispone que los municipios pueden tam-
bién realizar actividades que complementen las desempeñadas por otras Administracio-
nes Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la
mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (Art. 28).
2 .1 .2 . Las provincias y las diputaciones provinciales
Por otra parte, la LBRL define en su Art. 31 a las provincias como entidades locales
determinadas por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines. Estos fines confluyen en garantizar los prin-
cipios de solidaridad y equilibrio intermunicipales.
La administración y el gobierno de las provincias corresponden a las diputaciones
u otras corporaciones de carácter representativo, gozando de las competencias que
les atribuyan la administración estatal y las CCAA, y como mínimo: la coordinación de
los servicios municipales entre sí, para procurar la garantía de una prestación integral
y adecuada de los servicios de competencia municipal; la asistencia y la cooperación
jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad
económica y de gestión; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal
o supracomarcal; la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la
planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás
Administraciones Públicas en este ámbito; en general, el fomento y la administración de
los intereses peculiares de la provincia.
2 .1 .3 . Las entidades inframunicipales
Son entidades de ámbito inferior al municipal y están reguladas por las CCAA para la
administración descentralizada de núcleos de población separados (Art. 45). Las compe-
tencias de estas entidades son: la construcción, conservación y reparación de fuentes, la-
vaderos y abrevaderos; el sostenimiento de la policía de caminos rurales, montes, fuentes
y ríos; la limpieza de calles; la mera administración y conservación de su patrimonio, inclui-
do el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; la ejecución
[23]

26. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
de obras, y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de
exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo de ello el respectivo municipio.
Volviendo al marco de la inclusión social y de las políticas sectoriales relacionadas con
su atención, vemos que la LBRL abre la puerta a la posibilidad, por parte de las enti-
dades locales, de participar en las políticas de inclusión social, e incluso encargarse
de algunos de sus aspectos clave, como la cooperación en el fomento del desarrollo
económico y social, la participación en la gestión primaria de la salud, las actividades
de cultura y ocio y la educación. Una gran parte de las tareas relacionadas con el
“urbanismo inclusivo” están también contempladas en esta ley, aunque sea de forma
genérica.
Lo más relevante en cuanto a inclusión, no obstante, es que la prestación de servicios
sociales solo es obligatoria para los municipios de más de 20.000 habitantes.
2 .2 . El desarrollo de este marco competencial
Este marco competencial establecido por la LBRL en 1985 ha sido superado, y se ha
venido desarrollando y materializando desde su instauración a través del proceso de des-
centralización y de otras leyes estatales. Por su parte, las CCAA también se han encargado
de legislar los marcos de actuación en referencia a las diferentes materias, dentro de los
que han procedido a dar, también, un papel cada vez más protagonista al ámbito local.
El resto de este apartado repasa brevemente las leyes relacionadas con las temáticas
que atienden la pobreza y la exclusión social: las leyes autonómicas de servicios sociales,
y las leyes estatales de empleo, educación, sanidad, dependencia y suelo, para identificar
en ellas el papel que otorgan a las entidades locales. En los casos de educación y sanidad
se añade, a modo de ejemplo de desarrollo de estas temáticas, la relación de competen-
cias de las entidades locales previstas en una ley autonómica concreta.
2 .2 .1 . Las leyes de servicios sociales de las CCAA
Entre 1982 y 1992 se promulgó lo que se llamó “la primera generación” de las 17 leyes
de servicios sociales de las respectivas CCAA. En ellas, y ante la ausencia de una Ley Es-
tatal de Servicios Sociales, se definen con distinto nivel de detalle y matices, los servicios
sociales; los principios inspiradores que han de regir los Sistemas de Servicios Sociales;
los elementos configuradores del Sistema; la distribución competencial, la financiación
y la representación. Desde entonces, empezando con Galicia en 1993 y acabando con
Cataluña en octubre de 2007, han sido aprobadas diez leyes autonómicas de “segunda
generación”4; está previsto que otras cuatro sean aprobadas en breve, y anunciado el ini-
4 Cabe destacar que, entre las 10 leyes autonómicas, a fecha de la elaboración de este artículo, se encuentren todas las CCAA uniprovin-
ciales. Esto podría apuntar a una mayor dificultad en la organización territorial de los servicios sociales en las CCAA pluriprovinciales.
[24]

27. Políticas de inclusión activa en el plano local
cio del proceso de otra más. Galicia, que fue la primera en revisar su ley, de 1993, está in-
cluso en proceso de aprobación de una tercera.
Las razones que aparecen en los preámbulos de esta segunda generación de leyes,
para justificar el cambio normativo aluden a:
• Conveniencia de la ampliación de los ámbitos competenciales de las CCAA.
• Cambios socioeconómicos y demográficos experimentados, que han dado lugar a
la aparición de nuevos focos de necesidades de atención, como el envejecimiento
de la población, el papel de las mujeres, la inmigración o la demanda de garantía
de igualdad.
• El interés de establecer la garantía, más explícita o menos, del derecho subjetivo
universal; el reconocimiento de los derechos sociales como derechos de ciudada-
nía social.
• La universalización de la protección social.
• La necesidad de recoger el mayor deseo de participación de los ciudadanos y de
las entidades sociales sin ánimo de lucro.
• La incorporación del mercado, de las empresas, en los sistemas.
• La necesidad de una mejor ordenación y estructuración de los sistemas integrados
de Servicios Sociales.
• La necesidad de mejorar la articulación territorial desde una definición competen-
cial basada en la descentralización y en la subsidiariedad, con mejor coordinación
y cooperación.
Además, las leyes más recientes van incorporando la necesidad de atención a la de-
pendencia, de forma que aquellas que fueron aprobadas al mismo tiempo o después de
la Ley de Dependencia5 (Navarra, Cantabria y Cataluña) y las que aún están en proceso de
aprobación, ya integran explícitamente tanto en las definiciones, como en los principios
y elementos de sus sistemas, las disposiciones de la Ley de Dependencia. Puede que este
sea el hito que defina a las Leyes de “tercera generación”, aunque en algunas CCAA no se
haya pasado por la segunda6.
En términos generales, se aprecian diferencias entre las primeras leyes de segunda
generación, de 1992, y las últimas, 2007. La incidencia de los factores mencionados más
arriba, que han justificado los cambios normativos era, obviamente, muy diferente al prin-
5 En el apartado 2.2.5 más adelante se incluye una breve mención a la Ley de la Dependencia.
6 Hay que señalar que la ley de la Comunidad de Madrid, de 2003, ya incluye un Título dedicado a la Atención social a la dependencia,
aunque, obviamente, no referido a la Ley de Dependencia. Cantabría también disponía de la Ley de Cantabria 6/2001, de 20 de noviembre,
de Atención y Protección a las Personas en Situación de Dependencia, anterior por tanto a la ley estatal, que ha sido derogada por la nueva
Ley de Derechos y Servicios Sociales de 2007.
[25]

28. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
cipio que al final de este periodo de quince años. Por esta razón, el resto de este apartado
se centra en una selección de las leyes autonómicas más recientes: Navarra, Cantabria,
Cataluña, Madrid y Asturias.
Las competencias locales en las nuevas leyes
Con diferentes nombres, el papel que juegan las entidades locales en las leyes de es-
tas cinco comunidades se centra en el desarrollo de la atención primaria (o básica, ser-
vicios sociales básicos, generales o comunitarios). Como en todo el conjunto de leyes,
tal y como lo recoge la LBRL, la titularidad de la atención primaria corresponde a las
entidades locales, de acuerdo con los diferentes sistemas de zonificación y unidades de
organización básica establecidos. En cambio, la titularidad de los servicios especializados
corresponde a las CCAA .
En el articulado de estas leyes aparecen explícitas las competencias de los municipios,
diputaciones y otras entidades infra- y supramunicipales; se detallan asimismo las funcio-
nes de los servicios y programas de la atención primaria o de base.
En el cuadro siguiente se presenta la relación de competencias de las entidades locales,
tal y como vienen redactadas en las propias leyes. Básicamente y con algunas diferencias
entre ellas, serían: (i) detección de necesidades sociales; (ii) planificación/programación
de los servicios sociales en sus ámbitos de competencia; (iii) la titularidad y gestión de
los servicios sociales de base (de atención primaria o general, de acuerdo con las diferen-
tes nomenclaturas); (iv) colaboración con la administración autonómica en el trámite de
prestaciones económicas; (v) gestión de los servicios sociales especiales de los que son
titulares y (vi) fomento de la participación ciudadana7.
La Ley catalana se diferencia del resto en que distingue, en sus artículos 31 y 32, las
competencias de los municipios (y de las comarcas, en el caso de municipios de menos
de 20.000 habitantes) y de las de los entes locales supramunicipales. Precisamente, de las
cinco leyes autonómicas seleccionadas, esta es la única que corresponde a una comuni-
dad autónoma pluriprovincial, y en la que las competencias de los entes locales supra-
municipales son8:
a . Dar apoyo técnico, económico y jurídico a los entes gestores de las áreas básicas de
servicios sociales.
b . Ofrecer servicios de información y documentación a las áreas básicas de servicios
sociales.
7 Esta relación de competencias no difiere mucho de la recogida, por ejemplo, por la Ley castellanomanchega de 1986.
8 Tampoco difiere esta relación sustancialmente de la atribución de competencias a las Diputaciones provinciales hecha, por ejemplo, en
la ley de Castilla y León de 1989.
[26]

29. Políticas de inclusión activa en el plano local
c . Programar los servicios sociales en su ámbito territorial, de acuerdo con los crite-
rios de planificación y coordinación de la Generalidad, el plan estratégico corres-
pondiente y la Cartera de servicios sociales, y convocar una mesa territorial con los
consejos comarcales y los ayuntamientos de los municipios de más de veinte mil
habitantes de su ámbito territorial.
d . Promover y gestionar los servicios, prestaciones y recursos propios de la atención
social especializada, para garantizar la cobertura de las necesidades sociales de la
población de su ámbito territorial.
e . Promover el asociacionismo comunitario para conseguir que las necesidades socia-
les se cubran y gestionen mejor.
[27]

30. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
Detección de necesidades Planificación / Programación Desarrollo de la Atención Primaria
a) El estudio y detección de b) La planificación de los servicios c) El establecimiento de centros y servicios que consti-
Madrid, Ley de Servivios Sociales de la necesidades sociales en su sociales en su ámbito de com- tuyen el equipamiento propio de la atención social
Comunidad de Madrid, 2003, Art. 46, ámbito territorial. petencia, de acuerdo con las primaria, así como el mantenimiento y la gestión de
líneas generales de actuación los mismos.
establecidas por la Administra- d) La dotación de personal suficiente y adecuado para
ción autonómica. la prestación de los servicios sociales en el nivel de
atención social primaria.
e) El desarrollo de las funciones correspondientes al nivel
de atención social primaria señaladas en la Sección 1.ª
del Capítulo IV del Título I.
g) La concesión de las prestaciones económicas individua-
les de emergencia social y de ayudas económicas tempo-
rales que tengan por objeto la integración personal.
a) El análisis de las necesidades d) La programación de los servi- c) La titularidad y gestión de los servicios sociales genera-
Asturias, Ley de Servivios Sociales,
Competencias de las Entidades Locales según las Leyes de Servicios Sociales
y de la problemática social cios sociales de su competencia les en los términos establecidos en los artículos 9 y 10
existentes en su ámbito conforme a la planificación de de la presente Ley.
territorial. la Administración del Princi- e) La gestión de los programas y de las ayudas económi-
pado de Asturias y la coordi-
2003, Art. 7
b) La recogida de información cas que le pueda encomendar la Administración del
y datos estadísticos, que nación de sus actividades con Principado de Asturias según se determine mediante
se pondrán a disposición las instituciones y asociaciones convenio entre ambas administraciones.
de la Administración del privadas en el ámbito de su
Principado de Asturias al territorio.
objeto de que por parte de
esta se puedan incorporar a
la planificación general.
a) Estudiar y detectar las b) Participar en la planificación d) Crear, mantener y gestionar los servicios sociales de
Sociales de la Comunidad Foral
necesidades sociales que general de los servicios sociales base de su ámbito territorial.
Navarra, Ley de Servicios
de Navarra, 2006, Art 39
se produzcan dentro de su realizada por la Administración f) Aprobar la cartera de servicios sociales de ámbito local
ámbito territorial. de la Comunidad Foral de cuando pretenda completar en su ámbito territorial la
Navarra. cartera de servicios de ámbito general.
c) Aprobar planes estratégicos y g) Gestionar las prestaciones de servicios sociales que
sectoriales de ámbito local y le correspondan de acuerdo con esta Ley Foral y de
programas básicos o comunita- conformidad con lo previsto en la cartera de servicios
rios y especializados de ámbito sociales de ámbito general y, en su caso, con su propia
local. cartera de servicios sociales.
f) La detección precoz de las b) La elaboración y aprobación de d) La creación, el mantenimiento y la gestión de centros
chos y Servicios Sociales de
Cantabria, Ley de Dere-
situaciones de riesgo social planes y programas correspon- de servicios sociales de atención primaria.
Cantabria, 2007
individuales y comunitarias. dientes a sus servicios sociales. k) La elaboración y aprobación de sus propias carteras de
c) La participación en la planifi- servicios sociales.
cación general de los servicios
sociales de la Comunidad
Autónoma.
a) Estudiar y detectar las c) Elaborar planes de actuación b) Crear y gestionar los servicios sociales necesarios, tanto
Cataluña, Ley de Servicios
Sociales, 2007, Art 31 y 32
necesidades sociales en su local en materia de servicios propios como delegados por otras administraciones,
ámbito territorial. sociales y participar, si procede, de acuerdo con la cartera de servicios sociales y el plan
en el plan de actuación del área estratégico correspondiente.
básica correspondiente. d) Establecer los centros y servicios correspondientes al
i) Participar en la elaboración ámbito propio de los servicios sociales básicos.
de los planes y programas de e) Cumplir las funciones propias de los servicios sociales
la Generalidad en materia de básicos.
servicios sociales.
[28]

31. Políticas de inclusión activa en el plano local
Participación en atención Colaboración Competencias delegadas
Otras
especializada Inspección / Control y otras
f) La gestión de los equipa- j) La colaboración en h) El fomento de la participación l) Las competencias que,
Madrid, Ley de Servivios Sociales de la mientos para la atención las funciones de ciudadana en la prevención y re- en materia de atención a
Comunidad de Madrid, 2003, Art. 46, social especializada de inspección y control solución de los problemas sociales menores, atribuye a las
titularidad municipal, así de la calidad a las detectados en su territorio. entidades locales la Ley
como la de aquellos del que alude el apar- k) La realización de programas de 6/1995, de 28 de marzo,
mismo nivel y de titula- tado h) del artículo sensibilización social, de partici- de Garantías de los De-
ridad autonómica que se precedente. pación ciudadana, promoción del rechos de la Infancia y la
acuerden, en función del asociacionismo, del voluntariado y Adolescencia de la Comu-
principio de territorialidad y de otras formas de ayuda mutua y nidad de Madrid.
subsidiariedad. heteroayuda. m) Cualesquiera otras com-
i) La creación e impulso de los con- petencias que se le sean
sejos locales de servicios sociales, atribuidas por disposición
regulados en la Sección 2.ª del legal o reglamentaria.
Capítulo V del Título I.
Asturias, Ley de
Servivios Socia-
les, 2003, Art. 7
Competencias de las Entidades Locales según las Leyes de Servicios Sociales
e) Crear, mantener y gestionar h) El resto de competencias
Foral de Navarra, 2006, Art 39
Sociales de la Comunidad
Navarra, Ley de Servicios
los servicios sociales espe- atribuidas por esta Ley
cializados que considere Foral y por el resto del
necesarios dentro de su ordenamiento jurídico.
ámbito territorial.
e) La creación, el manteni- g) La prevención de situaciones j) Coordinar los servicios
Cantabria, Ley de Derechos y Servicios Sociales
miento y la gestión de de riesgo o exclusión social y el sociales locales, los equi-
centros propios de servicios desarrollo de intervenciones que pos profesionales locales
sociales de atención espe- faciliten la incorporación social. de los otros sistemas
cializada. h) La prevención de situaciones de de bienestar social, las
de Cantabria, 2007
discapacidad y de dependencia y entidades asociativas y las
el desarrollo de recursos de apoyo que actúan en el ámbito
domiciliario y comunitario. de los servicios sociales
locales.
i) La prevención de situaciones de
desprotección y el desarrollo de
recursos de apoyo familiar cuando
se aprecien situaciones de riesgo
para la infancia y la adolescencia,
en los términos que establezca la
legislación vigente en la materia.
f) Promover la creación de los g) Colaborar con la j) Coordinar los servicios sociales k) Las que les atribuyen las
Cataluña, Ley de Servicios
Sociales, 2007, Art 31 y 32
centros y servicios corres- Administración de locales, los equipos profesionales leyes.
pondientes al ámbito propio la Generalidad en locales de los otros sistemas de h) Ejercer las funciones que
de los servicios sociales el ejercicio de las bienestar social, las entidades le delegue la Administra-
especializados y gestio- funciones de ins- asociativas y las que actúan en el ción de la Generalidad.
narlos, en coordinación pección y control en ámbito de los servicios sociales
con la Administración de la materia de servicios locales.
Generalidad y el ente local sociales.
supramunicipal correspon-
diente.
[29]

32. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
¿Un derecho subjetivo?
En principio, en estas cinco CCAA se hace explícita la voluntad de ampliar la cobertura
de los servicios sociales, aludiendo al principio de universalidad y del derecho subjetivo
a la protección y al acceso a los servicios. Excepto en la Ley de la Comunidad de Madrid9,
en todas se prevé la construcción de una cartera o catálogo de servicios o prestaciones
sociales garantizadas, o fundamentales, o mínimas, que son concebidas como derecho
subjetivo. Dichos catálogos han de incluir, como es lógico, los servicios sociales de aten-
ción primaria.
En cuatro de las leyes modernas se establece, con diferentes redacciones, que este
derecho subjetivo es exigible por la ciudadanía a las administraciones que deban sa-
tisfacerlo y, en última instancia, ante los tribunales, lo que elimina el carácter mera-
mente asistencial de los servicios sociales (redacción de la ley navarra). También se
manifiesta la independencia de la garantía de este derecho subjetivo respecto a la
disponibilidad presupuestaria, con lo que la dotación económica es ampliable hasta
que cubra todas las necesidades.
No obstante, las propias leyes incorporan disposiciones de revisión del contenido de
esas carteras o catálogos en un plazo determinado. Aunque (por ejemplo la ley catalana)
se prevé que la revisión a la baja de las carteras requiere de un amplio consenso, las dis-
posiciones de este tipo podrían estar limitando la subjetividad del derecho a los servicios
sociales.
Por otra parte, hay que recordar que también la propia Ley de Dependencia recoge
como derecho subjetivo la promoción de la autonomía personal y la atención a las per-
sonas en situación de dependencia. Derecho, por tanto, también exigible a las adminis-
traciones y ante los tribunales. En la medida en que estos servicios han sido clasificados
o caracterizados como atención primaria (como se ha comentado de la ley catalana), es-
taría en manos de las entidades locales contribuir a la garantía de este derecho subjetivo,
en los mismos términos que los servicios incluidos en los catálogos de servicios garantiza-
dos. Sin embargo, y a pesar de esta garantía, es conocido que la implantación del sistema
de dependencia está sufriendo retrasos y dificultades en algunos territorios que estarían
poniendo en cuestión la efectividad del derecho subjetivo.
Es de destacar aquí que, de las restantes leyes autonómicas de “segunda generación”,
solo la del País Vasco contempla el acceso a los servicios sociales como “derecho de la
ciudadanía” o “subjetivo”. Sin embargo, en las leyes en proceso de aprobación, como la de
Aragón o Castilla y León, ya se incorpora este derecho.
9 La Ley de la Comunidad de Madrid de 2003 recoge en su Art. 10 el “Ámbito subjetivo de aplicación del sistema público de servicios
sociales”, aunque no especifica nada más.
[30]

33. Políticas de inclusión activa en el plano local
El Plan Concertado
A finales de los ochenta, el entonces Ministerio de Asuntos Sociales creó el Plan Con-
certado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, con el fin de establecer un marco
de cooperación técnica y económica entre la Administración del Estado y las CCAA, para
financiar conjuntamente una Red de Servicios Sociales de atención primaria gestionados
por las corporaciones locales, y apoyar así a estas en el desarrollo de sus competencias.
Las CCAA han de determinar la cuantía de las aportaciones de las corporaciones locales
de su territorio, responsables de cada proyecto, para participar en la cofinanciación.
Los proyectos financiados, seleccionados de común acuerdo por el Ministerio y las
CCAA, tienen como finalidad la dotación y mantenimiento de centros de servicios so-
ciales y equipamientos complementarios, albergues y centros de acogida. Los objetivos
generales de los proyectos financiados, según el último Acuerdo de ministros de distribu-
ción territorial de los créditos de 2008 son:
• Proporcionar a la ciudadanía servicios sociales adecuados que permitan la cobertu-
ra de sus necesidades básicas.
• Procurar apoyo económico y asistencia técnica a las corporaciones locales en el
desarrollo de sus competencias.
• Consolidar y ampliar la red básica de servicios sociales municipales, para desarrollar
las prestaciones de servicios sociales de atención primaria, entre las que se encuen-
tran la ayuda a domicilio y la teleasistencia, previstas en el catálogo de servicios
de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y
Atención a las Personas en situación de dependencia.
Según los datos de las sucesivas memorias del Plan Concertado, la aportación finan-
ciera de las propias corporaciones locales, determinada por las leyes de las CCAA, ha sido
incluso superior a lo estipulado inicialmente. Así, la aportación de las corporaciones loca-
les en 2007 estaría en torno al 60% del total del Plan, con 530 millones de euros; la de las
CCAA rondaría el 30%, con más de 230 millones de euros; mientras que la del Ministerio
alcanza los 95 millones de euros (el aproximadamente 10% restante)10.
2 .2 .2 . Las Iniciativas Locales de Empleo y el Desarrollo Local
La Ley 56/2003 de Empleo hace referencia solo en un artículo al papel de las entidades
locales en la política de empleo, aludiendo a la necesidad de ajustarla a las necesidades
del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo
en cada localidad. En esta ley se deja, una vez más, en manos de las CCAA el estableci-
miento de sus mecanismos de colaboración con las entidades locales para la ejecución
de las políticas activas de empleo (Art. 4). Estos mecanismos han sido desarrollados, en
general, en forma de Planes/pactos regionales/integrales por el empleo, que recogen las
10 MEPSYD (2008): Informe de ejecución de las medidas contenidas en el PNAin 2006-2008.
[31]

34. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas
mismas políticas activas que tradicionalmente venía implementando el INEM antes del
traspaso de competencias.
Dentro de dichas estrategias hay tres programas focalizados fundamentalmente en el
territorio:
1 . Las Escuelas Taller, las Casas de Oficios y Talleres de Empleo, cuyos proyectos son
promovidos en un elevado porcentaje por entidades locales.
2 . Subvenciones del Servicio Estatal de Empleo y de las CCAA, en el ámbito de la cola-
boración con las Corporaciones Locales para la contratación de desempleados que
realicen obras y servicios de interés general.
3 . Subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyec-
tos y empresas calificados como I+E11, a través de estudios de mercado y campañas
para la promoción local y contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local,
cuya misión es colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas de
empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial.
2 .2 .3 . La Ley Orgánica de Educación
La Ley Orgánica 2/2006, de Educación, en adelante la LOE, recoge el principio de co-
operación y colaboración de las Administraciones educativas con las corporaciones lo-
cales en la planificación e implementación de la política educativa (Art. 1). Cada una, en
el ámbito de sus competencias, trabaja para lograr una mayor eficacia de los recursos
destinados a la educación y contribuir a los fines establecidos por la ley (Art. 8.1).
La disposición adicional decimoquinta de la LOE recoge que corresponden a los mu-
nicipios las competencias relacionadas con la conservación, el mantenimiento y la vigi-
lancia de los edificios destinados a centros públicos de Educación Infantil, de Educación
Primaria y de Educación Especial. Asimismo, han de cooperar en la obtención de los sola-
res necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, y pueden hacer uso de
aquéllos que dependan de las administraciones educativas, fuera del horario lectivo, para
actividades educativas, culturales, deportivas o de carácter social.
También corresponde a las corporaciones locales la vigilancia del cumplimiento de la
escolaridad obligatoria y de la prestación del servicio educativo.
Lo cierto es que estas competencias referidas a infraestructuras educativas y la vigi-
lancia de la escolaridad obligatoria ya estaban en gran parte recogidas en la LBRL, vista
anteriormente, con lo que su redacción no supone una gran novedad. De hecho, la LOE
tampoco confiere a las corporaciones locales la condición de administraciones educati-
vas, sino que reconoce su capacidad solo para cooperar con la Administración del Estado
11 Tienen la consideración de I+E los proyectos empresariales promocionados y apoyados por una Corporación Local con el fin de crear
actividad económica y generar puestos de trabajo en su ámbito territorial y que cuenten con ayudas y subvenciones para la consecución
del objetivo señalado.
[32]

35. Políticas de inclusión activa en el plano local
y las CCAA en el desarrollo de la educación, aunque estas puedan delegar en los munici-
pios el ejercicio de competencias en aspectos que afecten directamente a sus intereses
(Art. 8.3). También se instaura la posibilidad de establecer convenios para promover la
oferta educativa en el primer ciclo de la Educación Infantil (Art. 15.1), en la Educación de
personas adultas (Art. 67.3) y para las enseñanzas artísticas (disposición adicional decimo-
quinta). Asimismo, está previsto que las corporaciones locales participen en los progra-
mas de Cualificación profesional inicial (Art. 30.5) y en la programación de la oferta de las
enseñanzas de Formación Profesional (Art. 42.1).
Por otra parte, las corporaciones locales tienen capacidad para crear consejos esco-
lares de ámbito municipal, y participan en los consejos escolares de las Comunidades
Autónomas y en los consejos escolares de los centros escolares.12
A modo de ejemplo de cómo las CCAA han desarrollado sus propias leyes y las dis-
posiciones relativas a las competencias de sus entidades locales, la Ley de Educación de
la Comunidad de Andalucía de 2007 las recoge en su título III CAPÍTULO I: “Cooperación
entre la Administración educativa y las Corporaciones locales”. Adicionalmente a las dis-
posiciones de la LOE, la ley andaluza estipula que los convenios con las corporaciones
locales pueden contemplar la creación de centros de titularidad municipal que impartan
enseñanzas del sistema educativo (Art. 172). Asimismo permite la participación de la Ad-
ministración educativa en el sostenimiento económico de los conservatorios elementales
y de las escuelas de música y danza de titularidad municipal (Art. 173). Pero es el Art. 174
el que desarrolla específicamente los ámbitos de actuación de las Corporaciones Locales,
de los que destacamos solo los que no están recogidos en la LOE:
a . Prevención, seguimiento y control del absentismo escolar (ya en la LBRL).
b . Desarrollo de programas y actuaciones de compensación educativa, actuaciones
dirigidas al alumnado de familias temporeras y de inserción sociolaboral de jóvenes
con especiales dificultades de acceso al empleo.
c . Desarrollo de actividades complementarias y extraescolares dirigidas al conoci-
miento del municipio, de sus bienes de interés cultural y de su medio ambiente, así
como aquellas que potencien los valores ciudadanos.
2 .2 .4 . La Ley General de Sanidad
Según la Ley General de Sanidad 101/198613, las corporaciones locales tienen un de-
recho efectivo a participar en el control y en la gestión de las Áreas de Salud, que se con-
creta en la incorporación de representantes de dichas corporaciones en los principales
órganos colegiados del Área.
12 MEPSYD, “Organización del sistema educativo español”, 2007/2008
13 Es curioso que en la Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud no haya ni una sola mención al ámbito local.
[33]