GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 88 241
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  1. 1. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 88 241 ACTUALIDAD CONSTITUCIONAL RESUMEN Impacto de la reforma constitucional que prohíbe la reelección inmediata de los gobernadores regionales y alcaldes Alberto CRUCES BURGA* Como parte del paquete de reformas electorales, el Congreso de la República recientemen- te ha aprobado la Ley N° 30305, mediante la cual se prohíbe la reelección inmediata de al- caldes y gobernadores –antes denominados presidentes– regionales. Al respecto, el autor cuestiona que pese al impacto que tiene esta reforma constitucional en el desarrollo de la descentralización y, en particular, sobre la autonomía política de los gobiernos regionales, este aspecto no haya sido tomado en cuenta en los debates parlamentarios. Asimismo, se- ñala que esta prohibición generará problemas tanto para los partidos políticos, como para los electores, al momento de escoger un candidato idóneo para el cargo. El pasado 5 de marzo del 2015 el Congre- so aprobó en segunda votación una refor- ma constitucional que cambió la denomina- ción de los presidentes regionales y prohibió la reelección de los –ahora– gobernadores regionales y alcaldes. La medida no es aislada, se enmarca dentro de una reforma política, modificaciones tanto legislativas como cons- titucionales, en aspectos orgánicos y electora- les, que pretenden mejorar el funcionamiento de nuestro sistema político. Ahora bien, que se haya tratado de una re- forma parcial, y tal vez menor en el esquema general de las cosas, no debe distraernos de su carácter de reforma constitucional y las impli- cancias que puede traer para la comprensión del diseño institucional y las perspectivas en el proceso de descentralización. El propósito de este artículo es justamente presentar ideas a manera de crítica a la reforma, desde la pers- pectiva del proceso de descentralización, to- mando en cuenta, sobre todo, cómo se engar- za con las categorías de la parte orgánica de la Constitución. Para ello, partiré de una bre- ve reflexión sobre el carácter y la motivación de la reforma, para luego analizar sus puntos concretos y las posibles consecuencias. * Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Adjunto de docencia de los cursos de Derecho Constitu- cional en la misma casa de estudios.
  2. 2. 242 A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL I. ALGUNOS COMENTARIOS CONTEX- TUALES Uno de los hechos que tal vez llame la aten- ción de esta reforma constitucional, es la poca mención que se hace, precisamente, a la cali- dad de reforma constitucional de la misma. Es rara la crónica o noticia sobre la misma que haga notar que lo que se ha modificado es la propia Constitución y no una norma de rango inferior. Ello, desde luego, puede con- tar con diversas explicaciones, dentro de las cuales comentaré dos en especial. Una de ellas puede ser el hecho de que el me- canismo elegido, aunque constitucionalmente incuestionable, no pueda considerarse uno que imponga suficiente dificultad para su ejercicio tomando en cuenta el tipo de norma que se mo- difica. En ese sentido, podemos convenir en que una vez conseguida la primera aprobación no parece particularmente complejo mantener el consenso para una segunda votación, toda vez que nuestro sistema no prevé la posibilidad de renovación de los representantes o la parti- cipación de otros actores en el debate, más allá de los pedidos de informe, que se hicieron en su momento a los gobiernos regionales y al Ju- rado Nacional de Elecciones. El diseño de pe- sos y contrapesos no ofrece mayores espacios para el diálogo1 , descartando incluso la posibi- lidad de que el Presidente observe la autógra- fa, posibilidad que no tendría sentido para el mecanismo del referéndum pero si en el de las dos legislaturas. En definitiva, es un mecanis- mo inobjetable jurídicamente pero que ofrece oportunidades de mejora2 . Otra explicación para la escasa visibilidad del hecho de que estemos ante una reforma cons- titucional puede ser el propio contexto en el que se ha planteado la misma. Es evidente que la Ley N° 30305 no fue propuesta como una medida aislada. Responde a una apuesta por parte del Gobierno con miras a realizar una re- forma política, reincorporando al debate pú- blico algunos temas que hace tiempo habían quedado restringidos a la discusión académi- ca. Muchos de estos temas tampoco son nue- vos, se han comentado ampliamente en tex- tos sobre la Reforma del Estado, donde tienen presencia en la literatura sobre reforma políti- ca3 . Se trata, pues, de un largo debate que fi- nalmente se ha reactivado en la arena políti- ca ante la evidencia de casos de corrupción en gobiernos regionales, lo cual ha motivado que se encuentre el espacio adecuado en la agen- da pública. En lo que corresponde a la reforma en cuestión, ubicarla dentro de la Reforma Po- lítica del Estado, no hace más que convertir- la en una reforma de menor importancia. Y es que si en paralelo a la reelección de presiden- tes regionales se discute la “silla vacía”, las normas para asegurar democracia interna en los partidos o el financiamiento de los mismos 1 Como evidencia de ello puede citarse la interpretación que hace el congresista Chehade del artículo 206 de la Cons- titución en el diario de debates de la segunda sesión matinal del Congreso del día 5 de marzo de 2015. En ella, el congresista argumenta que la Constitución no precisa que deba existir un debate previo a la segunda votación de la reforma constitucional, interpretación formalmente correcta pero que en nuestra opinión no se condice necesaria- mente con la gravedad de lo que se pretende votar. 2 Aquí también podrían traerse a colación críticas más del orden de la Ciencia Política, observando un déficit de visi- bilidad en la medida, sino de legitimidad, al haberse realizado sin mayor proceso participativo (más aun sin partici- pación de las propias entidades a las cuales se les aplica la reforma). Incluso puede aventurarse un argumento en el que se cuestione la inconveniencia de aprobar una reforma que versa sobre el derecho al sufragio pasivo sin utilizar el mecanismo de referéndum que permite el ejercicio de este derecho. 3 Ver, por ejemplo. PEASE, Henry y PEIRANO, Gioffani (editores). Reforma del Estado Peruano. Seminario en los 90 años de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Primera edición, Fondo Editorial de la Pontificia Universi- dad Católica del Perú, Lima, 2008. Disponible en: <escuela.pucp.edu.pe/gobierno/images/documentos/publicacio- nes/reforma.pdf>. Acceso el 18 de marzo de 2015.
  3. 3. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 88 243 IMPACTO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROHÍBE LA REELECCIÓN ... (todas ellas viables con re- forma legislativa), la re- forma constitucional, aun cuando referida a la Cons- titución, pierde peso en la agenda pública. Existirán, sin duda, otras razones, tal vez más rele- vantes, para explicar por qué no se ha dado la im- portancia debida a una reforma constitucio- nal, mas lo que nos toca ahora es comentar las razones que han justificado esta reforma en particular, para luego aventurarnos a comen- tar sus efectos en la ordenación territorial del Estado, en caso de que los hubiera. II. BREVE ANÁLISIS DE LA REFORMA La Ley N° 30305 incorpora básicamente tres modificaciones al texto constitucional. Por un lado, la prohibición de reelección inmediata de gobernadores regionales y alcaldes, norma que ha tenido mayor repercusión y que vie- ne siendo comentada en diversos foros. Pero además, también modifica la denominación de las autoridades regionales de “presidentes” a “gobernadores”; y dispone, a su vez, que es- tos deban concurrir al Congreso cuando sean llamados por el mismo. Sobre el primer punto, y el más extenso, el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso, aprobado el 29 de abril de 2014, parte de una interpretación his- tórica para fundamentar la reforma. Se dice allí que la Constitución de 1993 contempló la reelección del Presidente de la República, y que, de igual manera, se reguló el régimen aplicable a presidentes regionales y alcaldes. Asimismo, bien se recuerda que con la refor- ma constitucional de la Ley N° 27365 ello se dejó de lado, proscribiendo la reelección inmediata del Presidente de la República, decisión plenamente comprensible por el particular contex- to político que se vivía en aquel momento. Sin em- bargo, en el dictamen se pasa de allí a señalar que existe una falta de cohe- rencia al no haberse prohi- bido en la Ley N° 27635 la reelección inmediata de presidentes regiona- les y alcaldes. De inmediato se argumenta que al realizar estas autoridades electas función ejecutiva les corresponde un estatuto similar. Aquí podemos notar un primer problema en la motivación de la reforma pues ya en este primer momento se olvida tomar en conside- ración las particularidades de cada nivel de gobierno. Es decir, se asume que todos los ni- veles deben contar con un sistema de gobier- no similar y límites idénticos para sus autori- dades, sin tomar en cuenta en dicho análisis las competencias que cada uno ejerce. Más aún se extraña una reflexión mayor sobre el sistema de gobierno regional, discusión que parece no ser siquiera punto de preocupación, y donde tal vez se ha desperdiciado la posibi- lidad de mejorar lo que se tiene. Ahora bien, en el dictamen se reconoce que la definición de a qué cargos corresponde ex- tender la prohibición de reelección inmediata puede ser arbitraria y por ello propone como criterio el de la administración de los fondos públicos. Así, en un párrafo resume la idea de la siguiente forma: “[l]os candidatos que no vienen ejerciendo la función pública no se en- cuentran en paridad de condiciones con quien postula a la reelección por cuanto este utiliza los resultados de su gestión como plataforma electoral”4 . El cambio en la denominación solo causa un gasto adminis- trativo innecesario y genera confusión pues ya existen los gobernadores en el organi- grama del Estado. 4 Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República recaído en los Proyectos de Ley 292/2011-CR, 1426/2012-CR, 2566/2014, 3318/2013-CR, 3404/2013-CR, que proponen reformar la Constitu- ción prohibiendo la reelección inmediata de Presidentes y Vicepresidentes Regionales así como de Alcaldes, p. 9.
  4. 4. 244 A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL Este argumento puede leerse al menos en dos sentidos. Uno primero, en la medida que una gestión aprovecha recursos públicos para fi- nanciar directa o indirectamente su campa- ña, con lo cual se reconoce la ineficiencia del Estado para sancionar estas inconductas. Por otro lado, se puede interpretar en tanto una gestión exitosa usa en campaña los logros de su gobierno para convencer al electorado de que se renueve su confianza. Esta última al- ternativa es la permitida por el juego políti- co y la que no debiera ser proscrita pues sir- ve para que la población pueda mantener en el cargo a una agrupación que considera que ha realizado una buena gestión, decisión que fortalece a los buenos gobiernos. El punto 5 de este dictamen, llamado “Razo- nes que justifican la eliminación de la reelec- ción” abunda sobre el argumento presentado. Se señala expresamente que “no se han co- nocido intervenciones útiles y oportunas” por parte de la Contraloría General de la Repúbli- ca para evitar que los presidentes regionales- candidatos o alcaldes-candidatos financien sus campañas con recursos de su gobierno. Y por otro lado se hace mención a la actividad del Jurado Nacional de Elecciones para evi- tar estas situaciones, aunque no hace una eva- luación de los resultados de estas campañas. A continuación se dice que se trata de una re- forma que lucha contra la corrupción pues elimina el conflicto de interés del gobernan- te entre salvaguardar el patrimonio público y financiar su campaña y se reduce el incenti- vo hacia las empresas para apoyar la reelec- ción. Finalmente, se señala que la prohibición desincentiva el caudillismo y, por el contra- rio, incentiva a los gobernantes a hacer bue- nas gestiones pues deben dejar una impresión duradera en caso de que quieran ser reelegi- dos luego de un término. En líneas generales, los argumentos, aunque atendibles, se pueden criticar en dos sentidos. Por un lado, es cuestionable que se motive la reforma de la Constitución en la ineficiencia de los mecanismos de control, es decir, ante la aceptación del fracaso en el diseño y eje- cución de estrategias para luchar contra la co- rrupción, la solución que se propone es la más radical, no aquella que arregle lo que ya se sabe que no funciona. Por otro lado, las afir- maciones realizadas parecen apoyarse en per- cepciones que sumadas unas a otras llevan a conclusiones que, aun cuando atiendan a ca- sos concretos, deberían someterse a una eva- luación agravada en tanto la norma a modifi- car se encuentra en la Constitución. En cuanto a lo ya dicho sobre la corrupción, habría que decir que siendo este un problema palpable, resulta poco acertada la receta pro- puesta. Como ya se ha sugerido en el propio ámbito político o en los medios, esta reforma puede ser evitada creativamente por parte de quienes han venido cometiendo actos de co- rrupción. Sea por la rotación hacia otros car- gos o por el enquistamiento de elementos no- civos en las administraciones, no parece que esta reforma sea siquiera suficiente para ali- viar el problema sin una acción decidida en los mecanismos de control y la capacidad de impartir justicia. Todo lo aquí menciona- do también sostenido en el debate correspon- diente en el Pleno del Congreso, aunque sin la debida repercusión5 . Además del argumento sobre la corrupción se ha intentado fundamentar la reforma en la garantía de alternancia en el poder, como un elemento para luchar contra el caudillismo. Sobre ello habría que decir que la alternan- cia bien sirve como concretización de la li- mitación del poder y, en ese sentido, se rela- ciona estrechamente con el objeto del propio 5 Ver Diario de Debates del Congreso, Primera Legislatura Ordinaria de 2014, 6o. Sesión del jueves 28 de agosto de 2014, p. 22.
  5. 5. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 88 245 IMPACTO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROHÍBE LA REELECCIÓN ... Derecho Constitucional. Sin embargo, los es- tándares de alternancia deben exigirse en con- textos adecuados y tomando en cuenta todos los factores en juego. Como bien se expresó en los debates en el Congreso, no tiene senti- do propugnar que la medida fortalece la de- mocracia si no se ha sopesado adecuadamen- te factores como la duración de las gestiones, la interrelación entre revocatoria y reelección inmediata, la regulación de organismos polí- ticos de corte regional, entre otros temas que no fueron tratados con la profundidad debida. Como punto final, el dictamen se refiere a una suerte de test de proporcionalidad de la medi- da que se buscaba aprobar. Habiendo dedica- do la mayoría de argumentos anteriores a lo que entenderíamos por un subexamen de ido- neidad, se manifiesta que es ante el fracaso de medidas alternas de control es que se ac- túa, en lo que sería una suerte de examen de necesidad. En lo positivo, no se olvida que, a fin de cuentas, existe una limitación del dere- cho a la participación de la vida política (aun- que nosotros plantearíamos que en realidad se trata del derecho al sufragio en su vertien- te pasiva), lo cual se analiza de cara a la pro- porcionalidad en sentido estricto. Es allí que se estima que la afectación sería leve pues el candidato puede reelegirse nuevamente, cri- terio ampliamente discutible, toda vez que la intervención será difícilmente reversible por su carácter de reforma constitucional. El segundo aspecto de la reforma es el referi- do al cambio de nombre de presidente regio- nal a Gobernador Regional. Al respecto, se ha dicho que el cambio se justifica en la necesi- dad política de enviar un mensaje a los Presi- dentes Regionales, haciéndoles notar que no están en el mismo nivel jerárquico que el Pre- sidente de la República6 . Dicho argumento es difícil de sostener pues no parece factible que cualquier presidente regional pueda creer aquello. A lo que pare- ce que se intenta hacer mención es a una so- breestimación de la autonomía política de los Gobiernos Regionales, que es una situación distinta. Habiendo dicho esto, también sería conveniente aclarar que bajo cualquiera de las circunstancias, la jerarquía no es un elemento correspondiente a un esquema de descentrali- zación política como el asumido por el Perú. Ante una controversia el criterio para resolver un supuesto impasse entre Gobierno Nacional y Gobierno Regional será el de competencia, no el de jerarquía, ello en la línea de lo que ha venido desarrollando el Tribunal Constitucio- nal en su jurisprudencia7 . Por lo demás, el cambio en la denominación solo causa un gasto administrativo innecesa- rio y genera confusión pues ya existen los go- bernadores en el organigrama del Estado. De hecho, los gobernadores son una de las insti- tuciones más antiguas en nuestro ordenamien- to, presentes desde el Reglamento Provisional de San Martín de 1821, donde, curiosamen- te, se encontraban subordinados a los Presi- dentes de Departamento, que evidentemente no causaron entonces la confusión que hoy se cree que pueden causar. Respecto de la norma que ahora dispone la concurrencia de los Gobernadores Regiona- les cada vez que lo exija el Congreso, obvia- remos por esta vez un comentario a la espe- ra de lo que pueda regular el Congreso en su Reglamento, que es el espacio natural en el que deberá plasmar los detalles de esta nor- ma, que, de momento, no parece introdu- cir ningún elemento extraño a la función de control político inherente al Congreso de la República. 6 Diario de Debates del Congreso, Primera Legislatura Ordinaria de 2014, 14o. Sesión del jueves 23 de octubre de 2014, p. 62. 7 Ver sobre todo STC Exp. N° 00020-2005-AI/TC.
  6. 6. 246 A CTUALIDAD CONSTITUCIONAL La prohibición de reelección inmediata, en un contexto de agrupaciones políticas débiles, parece más bien orientado a generar incertidumbre fren- te a quienes pueden asumir el respectivo gobierno. 8 ZAS FRIZ BURGA, Johnny. “La autonomía política y sus elementos. Una introducción conceptual para el estudio de los gobiernos subnacionales”. En: Derecho PUC. N° 52. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 467 y ss. III. LA REFORMA Y EL PROCESO DE DES- CENTRALIZACIÓN Habíamos adelantado que esta reforma tenía efectos sobre el proceso de des- centralización. Aquí qui- siera referirme entonces a este proceso, partiendo de la definición de forma de Estado del Perú. Y es que el estatuto de los gober- nadores regionales no deja de insertarse en la discusión sobre el ordenamiento territorial del Estado. El constituyente optó en su momen- to por un Estado Unitario y Descentralizado, consagrando estas pautas en el artículo 43 de la Constitución a manera de normas orienta- doras para el funcionamiento de todo el Es- tado. Por lo tanto, las reformas o desarrollos que se vinculen a estos temas deben necesaria- mente observar las implicancias de la opción por la forma de Estado. En ese sentido, y al referirnos al caso perua- no, lo que se tiene es una tradición centralista, sobre la cual se ha intentado a lo largo de la historia propulsar varios procesos descentra- listas. El actual proyecto descentralista, fruto de la transición democrática, supone la exis- tencia de entidades intermedias entre lo local y lo nacional, que puedan asumir competen- cias para mejorar el ejercicio de las funciones del Estado, pero también, en concordancia con el principio de subsidiariedad, permitir que los problemas se resuelvan en un espacio más cercano al ciudadano, con conocimiento pleno de la realidad y competencia para ejer- cer las funciones necesarias en el territorio que les compete. Todo ello, se ha compren- dido, será factible en tanto nos encontremos ante gobiernos regionales y locales que cuen- ten con autonomía política. El Tribunal Constitucional peruano desarrolló, sobre todo en la sentencia recaída en los Expedientes 00020- 2005-AI y 00021-2005-AI (acumulados), las impli- cancias de la forma de es- tado unitaria y descentra- lizada, diferenciándola de la forma centralista y de una unitaria-descentraliza- da. Según el Tribunal, bajo la fórmula del Estado unitario centralizado se cuenta con un centro de poder que sostiene una relación de jerarquía con las entidades te- rritoriales regionales o locales; mientras que, en el caso del Estado unitario-centralizado, se asume cuotas de descentralización, aunque ella será administrativa y no política. El Perú, señala el Tribunal Constitucional, es un Esta- do Unitario y Descentralizado, y, en conse- cuencia sus Gobiernos Regionales y Locales tienen autonomía política. Más allá de los críticas puntuales que se puedan hacer a estas definiciones que reco- ge el Tribunal Constitucional, lo cierto es que, como bien expone Zas Friz, siguiendo a Giannini, no basta que se observe la existen- cia de gobiernos subnacionales (y agregaría- mos en esa línea, que haya un reconocimien- to formal de autonomía política) para estimar que estamos frente a un Estado descentraliza- do8 . Se requiere para ello que efectivamente se den ciertas condiciones o elementos, entre los cuales el Tribunal Constitucional ha des- tacado dos en los que la mayoría de autores coincide, aunque sin duda podríamos agregar algunas otras. Estos dos elementos sin los que no podríamos hablar de autonomía política son: la elección de sus órganos por sufragio directo y la capacidad de dictar normas con rango de ley. En el Perú, ambos elementos
  7. 7. GACETA CONSTITUCIONAL Y PROCESAL CONSTITUCIONAL Nº 88 247 IMPACTO DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL QUE PROHÍBE LA REELECCIÓN ... se encuentran garantizados en el propio tex- to constitucional (el reformado artículo 191, y los artículos 192.6 y 200.4). Llegado a este punto podemos notar cómo es que la Ley de Reforma Constitucional N° 30305, aun cuando probablemente no fue pensada para ello, a fin de cuentas toca direc- tamente uno de los extremos que configuran la autonomía política. Con ello no estamos afirmando que exista una abierta vulneración a la autonomía de los entes regionales y loca- les. Como quiera que acreditar dicha vulnera- ción requiere el análisis de diversos factores tanto del diseño normativo como de su ejecu- ción en la realidad, lo que de momento pode- mos afirmar es que la reforma sí contiene ele- mentos para ponernos en alerta. Lamentablemente, el proceso de descentraliza- ción casi no fue considerado en el debate, ni tampoco la discusión sobre el sistema de go- bierno regional. Sumado a lo ya expuesto, la prohibición de reelección inmediata, en un con- texto de agrupaciones políticas débiles, pare- ce más bien orientado a generar incertidumbre frente a quienes pueden asumir el respectivo gobierno. Desde el punto de vista de los par- tidos, también genera problemas, toda vez que dificulta la búsqueda de candidatos idóneos9 . CONCLUSIONES En la medida que los debates sobre la refor- ma política parecen seguir en el Congreso, es posible que el panorama se modifique pron- to, mas ello no evita que algunas de las ideas aquí vertidas puedan mantener vigencia. Con lo desarrollado de momento, las perspecti- vas son negativas para la consolidación de gobiernos regionales sólidos. Lo que es tal vez más preocupante, de cara al proceso des- centralizador, es la tendencia centralista de los argumentos esgrimidos para sustentar esta reforma. El debate político se ha enfocado en el fracaso de los gobiernos regionales, y aun- que han existido voces que identificaron el problema de fondo en la falta de control, lo poco que se ha avanzado en ese sentido, y que finalmente se incorporó a la reforma, es un control desde el centro político. Por otro lado, ya a manera de balance prelimi- nar, queda pendiente remover aquella idea que se ha sostenido sobre el carácter estrictamente electoral de esta medida. Y no es que no se tra- te de una materia electoral, pues evidentemen- te lo es, sino que su impacto sobre el desarrollo de la descentralización y, en particular, sobre la autonomía política de los gobiernos regionales, en conjunto con otras medidas, hace necesario un análisis más comprensivo, si es posible, al momento de adoptar reformas como esta. Finalmente, creo que aquí también se desa- provechó la oportunidad para discutir otros elementos de los artículos reformados que po- siblemente merecían reforma, como los refe- ridos al sistema de gobierno regional, los con- troles internos y la representatividad de los consejos regionales. En definitiva, se trata de una reforma que preliminarmente no podemos calificar positi- vamente, aunque esperamos que en los demás puntos de la reforma política se puedan dar cambios importantes que ataquen los proble- mas de fondo de nuestro sistema político, sin dejar de considerar los posibles efectos en los procesos ya iniciados. 9 Se puede trazar un paralelismo con el gobierno nacional cuando se observa lo difícil que ha resultado para los parti- dos políticos que han estado en el Gobierno (Perú Posible y APRA) encontrar candidatos a la Presidencia de la Re- pública que les permitan siquiera ser una alternativa representativa en el debate nacional. Ello, sin duda, es atribui- ble a diversos factores pero no podemos dejar de convenir en que la norma, cuando menos, colabora en sostener esta situación por cómo interactúa con las demás normas que regulan nuestro sistema político. De igual manera, desde el punto de vista de los electores, la prohibición de la reelección inmediata, al reducir las opciones y en algunos casos eliminar a una buena opción, parece sugerir la perpetuación del dilema del “mal menor”.

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