Los documentos describen planes para el área central de Maracaibo, Venezuela. El primer plan de los años 1970 buscó frenar el crecimiento descontrolado de la ciudad hacia la periferia mediante la dotación de infraestructura y la promoción de inversiones. Este plan causó la demolición del 50% del área central y generó un desarrollo desarticulado. El Plan Integral de Renovación Urbana de los años 1990 propuso cinco políticas como la reestructuración funcional y el repoblamiento del área. Un proyecto de investigación de 1999 buscó

1. Planes para el Area Central: El Plan de Rezonificación y Parcelamiento del Area
Central de Maracaibo y El Plan Integral de Renovación Urbana, PIRU.
El Plan de Rezonificación y Parcelamiento del Area Central de Maracaibo, elaborado
por El Banco Obrero en los 70’s (CRU, 1992:177), tenia como objetivo principal frenar
el desarrollo incontrolado de la ciudad hacia la periferia (para esa fecha ya el 64% de la
población de Maracibo vivia en barrios de la periferia), mediante las siguientes cuatro
acciones: 1. dotación de infraestructura vial y de servicios; 2. liberación de terrenos para
generar nuevs construcciones; 3. restauración y revalorización de monumentos y
espacios de valor histórico ambiental y, 4. promoción del área para la inversión pública
y privada. A partir de este planteamiento cuyo objetivo era densificar el Area Central en
contraste con el resto de la ciudad, el Plan permitía el USO RESIDENCIAL
MULTIFAMILIAR - R9 - con Comercio Vecinal y Comercio Metropolitano, la
densidad más alta de la ciudad. Para esas fecha Maracaibo era una ciudad con un único
centro, sobredimensionado en infraestructura y servicios. La aplicación de estas
ordenanzas de zonificación causarón la demolición del 50% del Area Central y, según el
CRU (1992), sólo generó desarrollos puntuales y una imagen desarticulada de la ACM,
situación que permanece todavía en el área central de Maracaibo.
PIRU: Cinco Políticas para el ACM
El objetivo del PIRU es desarrollar integralmente el ACM sobre la base de su valor
histórico y, como espacio para el encuentro de la colectividad con sus raices,
adecuándolo a las exigencias de la nueva ciudad. Este Plan plantea cinco políticas
urbanas: 1. Reestructuración funcional; 2. Repoblamiento del área; 3. rescate físico
ambiental, recuperación de edificaciones y del paisaje tradicional; 4. organización social
y gestión participativa y 5. Diversificación y orientación de las inversiones (CRU, 1999:
3, 4 y 5). Es importante destacar que, desde 1995 los Planes Urbanos Locales identifican
a Maracaibo como ciudad policentrica y en este sentido, según el CRU debe
consolidarse el rol del ACM como CENTRO DE PRIMER ORDEN DE MARACAIBO,
a través de las acciones siguientes: redimensionar el AC, con una estructura de mayor
capacidad con la diversidad funcional del centro tradicional; diversificar los usos del
área, incrementando los de tipo cultural, turístico recreacional a nivel urbano; consolidar
la función de administración pública local y regional; fortalecer la función residencial;
ordenar y regular la actividad informal; conservar la función portuaria para potenciar la
actividad turística y, repotenciar las PYMI. Para repoblar el ACM el PIRU propone
crear incentivos y acciones para incrementar la población residente, esto implicaría
conservar la población actual y generar nuevas propuestas de vivienda ya que, según
una encuesta realizada por el CRU en los años 90-91, la población residente,
propietarios y empleados residentes en el ACM era de 20.106 habitantes y, la población
no residente de propietarios y empleados era de 34.900 habitantes. En este sentido se
puede concluir que el ACM es un área con muy baja ocupación causada por la expulsión
del uso residencial ante las malas condiciones de vida, inseguridad y deterioro del ACM.
Para el logro de los objetivos del PIRU el CRU plantea, mejorar el clima de seguridad,
definir el mercado para la promoción de viviendas, fomentar la conservación de las
viviendas existentes, promover la localización de hoteles, pensiones y residencias

2. estudiantilesy, para el rescate físico ambiental propone: convertir el ACM en una zona
ambientalmente satisfactoria, controlando el acondicionamiento climatico, de ruidos y
olores, el saneamiento de espacios públicos, riberas del Lago y cañadas. La restauración,
conservación y mantenimiento de edificaciones de valor histórico y/o arquitéctonico,
restituyendo el paisaje del área, así como el conjunto urbano de mayor significación de
la ciudad (CRU, 1999: 8,9,10). En cuanto a la organización social y gestión
participativa, el CRU plantea desarrolar su propio MODELO DE GESTION, con
criterio de apertura y en correspondencia con el proceso de descentralización y, de
mayor democratización de la sociedad venezolana, buscando legitimar con el modelo las
acciones que se proponen llevar a cabo en beneficio común y generar sentido de
autoridad local (CRU, 1999:13). En relación con la diversificación y orientación de las
inversiones el CRU propone, diversificar sus fuentes de financiamiento, dando cabida a
inversión privada, pública y mixta (CRU, 1999:15).
La rehabilitación del área central de Maracaibo como política botton up
En 1999 ante el deterioro del área central un grupo de investigadores de la Facultad de
Arquitectura y Diseño de la Universidad del Zulia, inicia el proyecto de investigación
aplicada, Maracaibo entre dos Siglos una Ciudad de Vanguardia (Portillo, Ferrer,
Marquez y Quintero), con el objeto de promover un nuevo proceso de gestión
compartida en la ciudad invitando a coparticipar en él a doce instituciones publicas y
privadas del Estado Zulia. El objetivo de la investigación era promover la recuperación
de una parte del área central, el conjunto urbano conformado por EL MALECON DE
MARACAIBO Y SU ENTORNO INMEDIATO. Este esfuerzo - botton up - se concretó
el 21.12.2000 con la firma del Convenio de Gestión Estratégica para la Rehabilitación y
Recuperación del Malecón de Maracaibo y su entorno inmediato, cuyo objetivo es
recuperar ese espacio público ahora muy deteriorado pero de gran valor patrimonial,
desde donde todavía se vivencia el Lago de Maracaibo que dío origen a la ciudad y, a
través de su puesta en valor impactar positivamente la ciudad. Este proyecto potencia la
capacidad política - capital social - de la comunidad para liderizar y formular políticas y,
puede ser el inicio de nuevas estrategias de intervención urbana en Maracaibo, en las
cuales las instituciones, el gobierno local y el CRU, comparten el liderazgo y la
competencia en la gestión y construcción de la ciudad con otros actores urbanos, como
las Cámaras de Comercio, Inmobiliaria y, de la Construcción, El Puerto de Maracaibo,
La Secretaria de Cultura, El Centro de Arte de Maracaibo, La Universidad del Zulia, a
través de la Facultad de Arquitectura (promotora del proyecto) y de la Facultad de
Economía, La Unión de Comerciantes e Industriales del Estado Zulia, El Instituto de
Patrimonio Cultural, IPC y la Asociación Civil Centro de Información Patrimonial el
Tabacal.
5. REFLEXIONES FINALES: HACIA UNA POLITICA DE CONSOLIDACION
URBANA SUSTENTABLE
Estas reflexiones finales se estructuran en tres partes, en la primera respondemos las tres
preguntas planteadas en la introducción del trabajo, en la segunda, asumimos una
posición critica con respecto a los resultados preliminares obtenidos y, en la tercera,
pensamos sobre los procesos de policy making desde la planificación y gestión para la
sociedad emergente considerando la sustentabilidad urbana.
5. 1. Primeras Reflexiones

3. En relación con qué actores y niveles de gobierno participan en la formulación y gestión
de la política de consolidación urbana, las conclusiones son las siguientes:
De acuerdo al avance de nuestra investigación, el policy making en Venezuela
relacionado con la política formal urbana es un proceso eminentemente legalista
burocrático (sistema de leyes y planes) y, en consecuencia top down, que se
enmarca en la tesis neoinstitucionalista, ya que son las instituciones con
competencia en el territorio las que formulan la política urbana, donde la
participación ciudadana esta ausente. Hasta 1999 los actores involucrados
fueron: Cordiplan, el MARNR, MINDUR y los gobiernos locales.
A partir de 2000, es el MPD en Venezuela quién concentra la toma de decisión
sobre este tema asumiendo un rol central e, impone desde el centro
(recentralización de las decisiones) como política de Estado la ordenación del
territorio, designa como brazo ejecutor de esta política a nivel regional
(sumatoria de estados que conforman los tres ejes de desconcentración), a las
Corporaciones Regionales (dependientes de ese ministerio, dejando de lado las
Oficinas de Planificación Estadales) y, formaliza la política mediante los Planes
Nacionales de Desarrollo Regional.
En este proceso de formación de la política urbana el MPD asume competencias
del MARN y del MINFRA, así como de los gobiernos estadales y locales.
La política de consolidación surge como parte de la estrategia de
desconcentración (99-00) y de descentralización desconcentrada (00-01), es en
esencia una política homogenea y uniforme, igual para todas las grandes
ciudades del país y no sustentable, no ha sido revisada en base a las seis
dimensiones que conceptualmente apoyan el Plan Zamora 2000.
Estas estrategias intenta dar respuesta a dos problemas: 1) a la concentración de
población y actividades en las áreas metropolitanas y principales ciudades del
país, a través de la desconcentración y; 2) a la centralización política y territorial
que ha sido característica de la praxis política en Venezuela y América Latina, a
través de la descentralización.
La descentralización desconcentrada aparece como contratendencia desde dos
puntos de vista, en relación con la desconcentración, porque en la praxis
Venezuela - debido a la crisis política, económica y social - mantiene y ha visto
reforzado el patrón concentrante de población y actividades en las áreas
metropolitanas y principales ciudades y, en relación con la descentralización,
porque el país vive un proceso de recentralización del poder político, de la
planificación de la ordenación del territorio y de formación de la política urbana
(de arriba - abajo), que se expresa en la ausencia de diálogo y, el debilitamiento
de la participación de la población y de las instituciones intermedias ,gobiernos
locales y regionales, generando una creciente competitividad entre el gobierno
nacional y los gobiernos regionales y locales, conflictividad política - social y
recesión económica.
En cuanto a si existe relación entre el contenido de la política formal de consolidación y
los problemas urbanos de Maracaibo, de acuerdo al resultado del análisis preliminar
realizado identificamos conclusiones a dos niveles, nacional y local:
A nivel nacional, la política de OT implantada en el país desde el centro y
mediante la estrategia de descentralización desconcentrada (2000-2001), es

4. eminentemente top down, impuesta desde arriba con poca consulta y
participación a nivel estadal y local.
A nivel local, la política de consolidación urbana en Maracaibo aunque,
circunscrita en la política nacional (constitución del 99 y, planes de ordenación
territorial de los niveles superiores de planificación), adquiere contenidos
específicos al compatibilizarse con la problemática local, eso parece cierto tanto
para la periferia como para el ACM. La política de consolidación responde a
problemas urbanos locales, pero esta fuertemente condicionada por las
determinantes expresadas en la estructura jerarquica y en cascada del sistema de
leyes y planes territoriales en Venezuela, en la cual la ciudad no se constituye en
un escenario de diálogo paritario entre instituciones y ciudadanos ni entre,
eficiencia económica, equidad y redistribución social, bases fundamentales para
construir una política urbana sustentable.
El grado de compatibilidad entre estos dos niveles de política se patentiza al
analizar en el PDUL de Maracaibo (1995), el escenario objetivo físico espacial
denominado “concentrado”, en el cual el crecimiento de Maracaibo es
principalmente por densificación del área urbanizable actualmente y, mediante la
ocupación de los intersticios vacíos y áreas vacantes y, segundo, el Programa de
Actuaciones Urbanística que esta dirigido básicamente a solucionar problemas
dotacionales.
En cuanto a qué impacto ha generado esta política en la periferia y área central de
Maracaibo las conclusiones son las siguientes:
En el caso de la periferia la aplicación de la política de consolidación ha
significado la implantación de programas de intervención urbana homogéneos
con énfasis en la dotación de servicios de infraestructura, equipamiento y
vivienda.El Plan de Desarrollo Urbano de Maracaibo, PDUM, (Alcaldía de
Maracaibo, 1999), corrobora el planteamiento anterior al proponer en el Capitulo
1, lo siguiente: las Actuaciones Urbanísticas están dirigidas a ordenar y cubrir
los déficits actuales y demanda futura de los servicios para la población, las
cuales se constituyen en obras de gestión prioritaria por parte de la Alcaldía del
Municipio Maracaibo, dependiendo su ejecución de los organismos públicos
involucrados a escala municipal, regional y nacional.
En el área central de Maracaibo los aspectos sustantivos y el contenido de la
política formal urbana y de inversión planteadas por el CRU, dan respuesta a los
problemas del ACM y son coherentes en general con los planes de desarrollo
urbano local (1995 y 1999). Sin embargo, la aplicación parcial del PIRU hasta la
fecha, mantiene grandes áreas del centro de Maracaibo abandonadas lo cual ha
contribuido al deterioro y perdida del patrimonio natural y cultural.
La gestión del patrimonio y de las áreas centrales en Venezuela, en muchos
casos depende de instituciones regionales que sin coordinación con el gobierno
local formulan políticas aisladas del resto de la ciudad. En Maracaibo a partir de
1999 en el marco del proceso de consulta pública del PDUM, se inició un
proceso de compabilización de las ordenanzas del área central, entre la alcaldía y
el CRU.
4.2. Segunda Reflexión

5. En relación con la praxis neoinstitucionalista y top down del policy making en
Venezuela, coincidimos con Goma y Subirats (1999: 28), cuando plantean que las
instituciones en esta perspectiva, aunque reducen incertidumbres, coordinan el uso de
recursos cognitivos, median en los conflictos, entre otros aspectos, no deben eliminar el
juego característico del proceso de policy making, la interaccón entre actores, que es lo
que actualmente sucede en el país y, con Scharpf (en Goma y Subirats, 1999), cuando
dice que las instituciones pueden circunscribir el juego, vincular a los actores, pero no
determinan las opciones presentes en cada política. Para Goma y Subirats (1999:28), la
recuperación del rol de las instituciones en el juego de formación de las políticas
probablemente era necesario, pero no se le puede conferir un valor explicativo tan
general que reduzca la permanente capacidad de los actores en redefinir el juego y, el
problema que lo ha suscitado.
En este sentido, el MPD (2000: 40), asume la descentralización desconcentrada del
territorio nacional, su población y economía, como alta política de Estado, sin embargo
en la práctica y según Ferrer (2000), desde 1993 y con mayor fuerza desde 1999,
Venezuela vive un proceso de recentralización política y del proceso de planificación y,
de debilitamiento, tanto de las instituciones intermedias y de la participación de la
sociedad civil. Lugo Galicia (2001), coincide con este planteamiento cuando dice que, la
descentralización tiembla ante la creación del Consejo Federal de Gobierno, para este
autor, muchas reservas y dudas despierta el proyecto de ley del Consejo Federal entre
gobernadores y alcaldes, que ven amenazada la autonomía de las regiones a través del
control de recursos. El Consejo Federal, según el artículo 185 de la Constitución del 99,
planificará y coordinará las políticas de descentralización y transferencia de
competencias del poder nacional a los estados y municipios y, administrará el Fondo de
Compensación Interterritorial, con el cual se financiaran las inversiones públicas en las
regiones (en Brewer Carias, 2000). Por otro lado, las autoridades en materia vivienda
del occidente del país (Zulia, Tachira, Lara, Portugues, Trujillo y Cojedes), reunidas en
Maracaibo el 4 de Agoso de 2001, en el marco de las Jornadas para el Diseño de la
Politica Integral de la Vivienda y Hábitat, según Fernández (Panorama, 2001),
coincidieron en exigir mayor autonomía regional en vivienda. En la instalación del
evento el gobernador del Zulia destacó la necesidad de rediseñar la LPH porque la
actual no va al fondo del problema y resaltó que existe una dispersión de esfuerzos y
recursos. Como ejemplo expresó que desde Caracas los organismos deciden sin
conversar con las autoridades regionales y sin tomar en cuenta los planes municipales.
En este sentido, el presidente del Comité Estadal de la Vivienda del Estado Trujillo
planteó que, deben fortalecerse los grupos de consulta para coordinar la polica de
vivienda y en ese proceso de interactuación, deben escucharse las recomendaciones de
las regiones participantes (Panorama, 2001).
En este contexto, ante una realidad política mucho más compleja y, según Font y Goma
(2001) con más actores, más niveles de gobierno y, menos esquemas estables, debido no
solo por la falta de patrones ideológicos claros, sino por la dificultad de localizar a los
responsables en la toma de decisión y, por el fenómeno del gobierno MULTINIVEL,
para Ferrer (2000), el gobierno nacional desconoce esta realidad y formula una política
de ordenación del territorio y de vivienda y, una nueva regionalización del país, desde el
centro - MPD - sin la participación de los otros dos niveles de gobierno del territorio,
estadal y local, ni de la sociedad, contrario a lo establecido en la Constitución del 99 y a
los planteamientos del Plan Zamora y el Proyecto País. Este proceso de recentralización
política esta creando una fuerte competitividad entre los tres niveles de gobierno del

6. territorio, conflictividad política y social, que debilita las expectativas positivas de la
sociedad civil con respecto al gobierno nacional y, se expresa en Venezuela mediante
protestas ciudadanas.
4.3. Tercera Reflexión: Planificación y Gestión Urbana para la Sociedad Emergente
En relación con la ciudad, los problemas más graves y de más difícil solución del nuevo
universo urbanizado, postindustrial e informático, están relacionados con dos frentes
especialmente conflictivos, el antagonismo con el medio ambiente, contra el que se
desarrolla y, el derivado de algunas características persistentes como la desigualdad y la
pobreza. Para resolver el primero, el urbanismo tradicional se abre a los planteamientos
del desarrollo sustentable y a la realización de buenas practicas de gestión inteligente y
en relación a la segundo, se implementan políticas de renovación urbana, de reparto
equilibrado de la calidad de vida (bienestar) y la integración en el desarrollo social, dada
la clara dualización de la población, en función del trabajo estable y cualificado. En este
contexto, las grandes prioridades del planeamiento son, la formación de políticas para la
regeneración y transformación de las áreas urbanas que han perdido sus funciones y
deben ser sustituidas en la organización del espacio territorial, compatibilizando el
desarrollo del bienestar con la protección ambiental y, la colaboración en la
construcción de un nuevo orden social. Todo esto demanda la integración decidida de la
aportación urbanística en el conjunto de políticas diversas, a distintos niveles
territoriales y administrativos, si no quiere ser marginada o reducida al campo formal de
la arquitectura.
Por otro lado y, para lograr el cambio hacia una democracia más participativa de una
manera sustentable, es necesario para Veliz (en Finot, 1999), generar una tendencia
contraria a la tradición centralista latino americana. En este sentido y, según Finot
(1999), junto a la cultura centralista que caracteriza a la mayoría de los países de
América latina, se ha desarrollado históricamente una cultura federal, participativa y de
autogestión para la provisión de bienes públicos locales. La coexistencia de ambos
elementos culturales, que forman parte del patrimonio de Latino América, permiten
reorientar la gestión pública en un sentido más eficiente, transparente y participativo. En
este sentido, suscribimos lo planteado por Finot cuando dice que, para profundizar la
descentralización y, por ende la democracia participativa, la política debería revalorizar
estas culturas y construir una voluntad política, para avanzar en la democratización del
poder. Para lograr este objetivo es necesario contar con un nuevo liderazgo que perciba
que los réditos políticos al asumir esta postura son mayores que sus costos (Finot, 1999).
A partir de los planteamientos anteriores, las recomendaciones básicas de este trabajo
con las que finalizamos son tres: primero, la necesidad de transformar la política formal
urbana en Venezuela ahora normativa, neoinstitucionalista y top down, en una política
concertada que viabilice la coexistencia de procesos top down y botton up, es decir,
transitar hacia un modelo relacional y multinivel de gobierno (Brugué y Goma),
segundo, la transformación de la política de consolidación urbana en una política de
consolidación sustentable que salvaguarde el equilibrio entre las variables, población,
recursos y ambiente (Rogers, 1997) y, potencie, la participación de los actores urbanos
en un contexto democrático, plural y de confianza activa (Fukuyama, 1996), la
preservación del medio ambiente y atienda, mediante estrategias de intervención urbana
diferenciales (proceso botton up), las múltiples realidades que coexisten en nuestras
periferias y en el área central de Maracaibo, con el objeto de mejorar el bienestar y la

7. calidad de vida de los ciudadanos. Y tercero, destacar la existencia real de espacios
participativos emergentes en el mundo local y en Maracaibo, como el caso del proyecto
de rehabilitación de El Malecón y, apostar decididamente a favor de la participación
ciudadana en la formación de políticas públicas (Font, 2001) y gobernar por políticas
como imperativo para nutrir la institucionalidad democratica como plantea Uvalle
(2001:299). En este sentido, toda política de desarrollo urbano para la periferia y área
central de Maracaibo debe considerar la diversidad de realidades existentes y, aplicar
estrategias de intervención sustentables, más que imponer un modelo incapaz de
entender una heterogeneidad creciente.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALCALDIA DE MARACAIBO (1999). Plan de Desarrollo Urbano de Maracaibo,
PDUM. Documento.
BARROSO, Helen y MUSTIELES, Francisco (1997). Un modelo habitacional urbano
para la periferia.