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Derecho administrativo

Guía de estudios de la materia en Derecho Administrativo dirigido a los alumnos de la Licenciatura en Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México.

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Universidad Nacional Autónoma de México
Facultad de Derecho
Guía de estudio para la
asignatura:
DDeerreecchhoo AAddmmiinniissttrraattiivvoo
Mtro. Alberto Vega Hernández
Cuarto semestre
Derecho Administrativo
2
CCoonntteenniiddoo
Orientaciones para el aprendizaje Página
Unidad 1. Nociones fundamentales 3
Unidad 2. Teoría general de la Administración Pública 11
Unidad 3. Teoría general del Derecho Administrativo 18
Unidad 4. Derecho Constitucional Administrativo 24
Unidad 5. Otras fuentes del Derecho Administrativo 37
Unidad 6. Teoría general de la estructura administrativa 53
Unidad 7. Administración Pública Centralizada Federal 62
Unidad 8. Administración Pública Paraestatal Federal 83
Unidad 9. Organización administrativa de los Estados, Municipios y
el Distrito Federa
103
Unidad 10. Teoría General de los cometidos del Poder Público 114
Unidad 11. Teoría del Servicios Público 117
Unidad 12. Teoría General del Acto Administrativo 124
Unidad 13. Vicios, nulidad y extinción de los actos administrativos 151
Unidad 14. Los contratos de la Administración 141
Derecho Administrativo
3
Unidad 15. Teoría de la Concesión Administrativa 165
Unidad 16. El Procedimiento Administrativo 174
Bibliografía General 180
Fuentes de consulta complementarias 181
Derecho Administrativo
4
UNIDAD 1. NOCIONES FUNDAMENTALES
Objetivo: Analizará las nociones fundamentales de la teoría del Derecho Administrativo, las
diferencias entre Derecho Público y Privado, la división de poderes, la personalidad y funciones del
poder público
Temas:
1.1 Derecho Público y Privado
Esta división relacionada con el conjunto de normas que rigen las relaciones humanas y los
diversos entes encargados de aplicarlas, data de la época del derecho romano. Existen diversas
teorías que han tratado de justificar esta división, como las siguientes:
a. distinción fundada en el carácter de normas: Esta corriente expone que las normas jurídicas son
de dos clases: imperativas que son aquellas que implican un mandato, imponiendo la forma de
conducta a una observancia obligatoria y las supletorias aplicables para suplir la voluntad de las
personas, cuando las mismas no hayan expresado la misma, o se haya exteriorizado de manera
incompleta. En el caso de las primeras estaremos frente al Derecho público y en las segundas en
el Derecho privado.
b. Tomando en consideración los sujetos que intervienen en la relación jurídica: la calidad de los
sujetos que se encuentran sujetos a la relación jurídica, cuando se encuentran en un plano de
igualdad, se dice que las normas son de derecho privado y en cambio cuando una de las personas
interviene en ejercicio de la soberanía del Estado, se encuentra en un plano de superioridad, por lo
que estaremos en el Derecho público.
c. Considerando la finalidad que se persigue con la aplicabilidad de las normas: Si el propósito que
persigue la aplicación de un conjunto de normas es el interés colectivo, estaremos frente a normas
de Derecho Público, pero si el objetivo que persigue es la satisfacción de intereses particulares,
será el Derecho privado el que se aplique.
Derecho Administrativo
5
d. Tomando como base el objeto de las disposiciones legales, esta corriente señala que las
normas de Derecho privado solo regulan actividades de carácter patrimonial o pecuniario, en tanto
las de Derecho público persiguen otros fines.
Alimena reestructurando lo expuesto por la corriente que las distingue, teniendo en consideración
la finalidad que persigue la aplicación de las normas, indica que son normas de derecho público
aquellas en las que interviene el Estado, con la finalidad de satisfacer intereses colectivos, y en
cambio, cuando se satisface cualquier otro interés que no encaje en los fines propios del Estado,
esta se regulara por normas de derecho privado. 1
Rafael I.Martínez Morales define al derecho público como el sistema normativo que regula la
actuación del Estado en su accionar soberano y determina las relaciones e intereses que privan
con sus gobernados, mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes. En cambio
el derecho privado es el sistema normativo que regula las relaciones jurídicas entre particulares,
quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley.2
1.2 Poder público
De acuerdo a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el pueblo
es quien detenta el poder público, pero para ejercerlo lo delega a los órganos públicos, instituidos
en la propia carta magna, como se interpreta de las siguientes disposiciones:
Artículo 39…Todo poder público dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste…
Artículo 41 El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los
casos de la competencia de éstos…
Por lo tanto el Poder Público se integra por un conjunto de órganos en donde se deposita la
autoridad de los Poderes del Estado.
1
Martínez Vera Rogelio. Fundamentos de Derecho Público. 2ª Edición Mc GRAW HILL, México
1996. pág. 38
2
Martínez Morales Rafel I. Derecho Administrativo 1º y 2º Cursos. Ed. Oxford.
Derecho Administrativo
6
El Poder Público lo definiremos como la facultad de que gozan los órganos del Estado de
imponer la voluntad general integrada en la ley, misma que otorgara la posibilidad de obtener su
obediencia. Cuando esta se ejerce institucionalmente, es decir con autoridad, deberá ejecutarla
legítima y legalmente.
Esto implica que el órgano dotado de autoridad, debe estar legitimado por la normatividad para
ejercerla y además en su ejercicio deberá ajustarse a lo previsto en la norma.
1.2.1 Órganos del Poder Público. Elementos personales y materiales
Al Estado se le considera persona jurídica, en consecuencia es sujeto de derechos y obligaciones,
es una ficción de la ley, por lo que para realizar las actividades que la ley le encomienda, se
estructura en órganos, los que definiremos como entes dotados de facultades para exteriorizar la
voluntad del Estado.
Elementos
Considerando que la voluntad del Estado requiere materializarse, en consecuencia se integra por
varios elementos:
Objetivo, constituido por el conjunto de atribuciones legales que la normatividad le asigna.
Subjetivo o personal, integrado por los servidores públicos, que son las personas físicas
facultadas para exteriorizar la voluntad del órgano.
Material, compuesto por su patrimonio, es decir el conjunto de bienes, derechos y obligaciones
con valor pecuniario.
El conjunto de facultades otorgadas por la Ley a un órgano, representa la competencia, que
otorga al mismo atribuciones específicas y diversas de otros, estableciendo los alcances y límites
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  • 1. 1 Universidad Nacional Autónoma de México Facultad de Derecho Guía de estudio para la asignatura: DDeerreecchhoo AAddmmiinniissttrraattiivvoo Mtro. Alberto Vega Hernández Cuarto semestre
  • 2. Derecho Administrativo 2 CCoonntteenniiddoo Orientaciones para el aprendizaje Página Unidad 1. Nociones fundamentales 3 Unidad 2. Teoría general de la Administración Pública 11 Unidad 3. Teoría general del Derecho Administrativo 18 Unidad 4. Derecho Constitucional Administrativo 24 Unidad 5. Otras fuentes del Derecho Administrativo 37 Unidad 6. Teoría general de la estructura administrativa 53 Unidad 7. Administración Pública Centralizada Federal 62 Unidad 8. Administración Pública Paraestatal Federal 83 Unidad 9. Organización administrativa de los Estados, Municipios y el Distrito Federa 103 Unidad 10. Teoría General de los cometidos del Poder Público 114 Unidad 11. Teoría del Servicios Público 117 Unidad 12. Teoría General del Acto Administrativo 124 Unidad 13. Vicios, nulidad y extinción de los actos administrativos 151 Unidad 14. Los contratos de la Administración 141
  • 3. Derecho Administrativo 3 Unidad 15. Teoría de la Concesión Administrativa 165 Unidad 16. El Procedimiento Administrativo 174 Bibliografía General 180 Fuentes de consulta complementarias 181
  • 4. Derecho Administrativo 4 UNIDAD 1. NOCIONES FUNDAMENTALES Objetivo: Analizará las nociones fundamentales de la teoría del Derecho Administrativo, las diferencias entre Derecho Público y Privado, la división de poderes, la personalidad y funciones del poder público Temas: 1.1 Derecho Público y Privado Esta división relacionada con el conjunto de normas que rigen las relaciones humanas y los diversos entes encargados de aplicarlas, data de la época del derecho romano. Existen diversas teorías que han tratado de justificar esta división, como las siguientes: a. distinción fundada en el carácter de normas: Esta corriente expone que las normas jurídicas son de dos clases: imperativas que son aquellas que implican un mandato, imponiendo la forma de conducta a una observancia obligatoria y las supletorias aplicables para suplir la voluntad de las personas, cuando las mismas no hayan expresado la misma, o se haya exteriorizado de manera incompleta. En el caso de las primeras estaremos frente al Derecho público y en las segundas en el Derecho privado. b. Tomando en consideración los sujetos que intervienen en la relación jurídica: la calidad de los sujetos que se encuentran sujetos a la relación jurídica, cuando se encuentran en un plano de igualdad, se dice que las normas son de derecho privado y en cambio cuando una de las personas interviene en ejercicio de la soberanía del Estado, se encuentra en un plano de superioridad, por lo que estaremos en el Derecho público. c. Considerando la finalidad que se persigue con la aplicabilidad de las normas: Si el propósito que persigue la aplicación de un conjunto de normas es el interés colectivo, estaremos frente a normas de Derecho Público, pero si el objetivo que persigue es la satisfacción de intereses particulares, será el Derecho privado el que se aplique.
  • 5. Derecho Administrativo 5 d. Tomando como base el objeto de las disposiciones legales, esta corriente señala que las normas de Derecho privado solo regulan actividades de carácter patrimonial o pecuniario, en tanto las de Derecho público persiguen otros fines. Alimena reestructurando lo expuesto por la corriente que las distingue, teniendo en consideración la finalidad que persigue la aplicación de las normas, indica que son normas de derecho público aquellas en las que interviene el Estado, con la finalidad de satisfacer intereses colectivos, y en cambio, cuando se satisface cualquier otro interés que no encaje en los fines propios del Estado, esta se regulara por normas de derecho privado. 1 Rafael I.Martínez Morales define al derecho público como el sistema normativo que regula la actuación del Estado en su accionar soberano y determina las relaciones e intereses que privan con sus gobernados, mediante la creación de los órganos y procedimientos pertinentes. En cambio el derecho privado es el sistema normativo que regula las relaciones jurídicas entre particulares, quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley.2 1.2 Poder público De acuerdo a lo que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el pueblo es quien detenta el poder público, pero para ejercerlo lo delega a los órganos públicos, instituidos en la propia carta magna, como se interpreta de las siguientes disposiciones: Artículo 39…Todo poder público dimana del pueblo y se instituye en beneficio de éste… Artículo 41 El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos… Por lo tanto el Poder Público se integra por un conjunto de órganos en donde se deposita la autoridad de los Poderes del Estado. 1 Martínez Vera Rogelio. Fundamentos de Derecho Público. 2ª Edición Mc GRAW HILL, México 1996. pág. 38 2 Martínez Morales Rafel I. Derecho Administrativo 1º y 2º Cursos. Ed. Oxford.
  • 6. Derecho Administrativo 6 El Poder Público lo definiremos como la facultad de que gozan los órganos del Estado de imponer la voluntad general integrada en la ley, misma que otorgara la posibilidad de obtener su obediencia. Cuando esta se ejerce institucionalmente, es decir con autoridad, deberá ejecutarla legítima y legalmente. Esto implica que el órgano dotado de autoridad, debe estar legitimado por la normatividad para ejercerla y además en su ejercicio deberá ajustarse a lo previsto en la norma. 1.2.1 Órganos del Poder Público. Elementos personales y materiales Al Estado se le considera persona jurídica, en consecuencia es sujeto de derechos y obligaciones, es una ficción de la ley, por lo que para realizar las actividades que la ley le encomienda, se estructura en órganos, los que definiremos como entes dotados de facultades para exteriorizar la voluntad del Estado. Elementos Considerando que la voluntad del Estado requiere materializarse, en consecuencia se integra por varios elementos: Objetivo, constituido por el conjunto de atribuciones legales que la normatividad le asigna. Subjetivo o personal, integrado por los servidores públicos, que son las personas físicas facultadas para exteriorizar la voluntad del órgano. Material, compuesto por su patrimonio, es decir el conjunto de bienes, derechos y obligaciones con valor pecuniario. El conjunto de facultades otorgadas por la Ley a un órgano, representa la competencia, que otorga al mismo atribuciones específicas y diversas de otros, estableciendo los alcances y límites en el actuar del mismo. Las atribuciones representan lo que el Estado puede o debe hacer a través de sus órganos.
  • 7. Derecho Administrativo 7 1.3 División de Poderes El Dr. Luis Humberto Delgadillo en su obra Elementos de Derecho Administrativo, Ed. Limusa, página 23 refiere la evolución del Estado de Derecho, haciendo referencia de la influencia del Movimiento de Independencia de los Estados Unidos de Norteamérica en 1776 y la Revolución Francesa en 1789, que provocaron la caída del poder absolutista y en consecuencia se desarrollaron principios e instituciones, basadas en …Dos ideas fundamentales: la División de Poderes desarrollada por Montesquieu a partir de las ideas de John Locke y el Principio de Legalidad, expuesto por Juan Jacobo Rosseau, que transforman la concepción del mundo al generar el reconocimiento de los derechos del individuo y la organización equilibrada del poder del Estado. Estas ideas expuestas han dado base para interpretar el significado de la División de Poderes, considerándolo como un sistema de división de competencias en el ejercicio del poder público, entre los principales órganos que estructuran al Estado. Nuestra Constitución establece: Artículo 49 El Supremo Poder de la Federación se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial… 1.4 Funciones del Poder Público Las funciones son la forma en que el Estado ejerce sus atribuciones, por lo que las definiremos como el conjunto de actividades que realiza el Estado para alcanzar sus fines, a través de órganos estructurados, a los cuales les asigna de manera congruente y ordenada, las que son ejercidas por los órganos personales en atención a las facultades que le son conferidas por mandato de ley. El objeto de las funciones es atender las necesidades políticas del Estado, su estructuración, funcionamiento y permanencia. Tres funciones principales ejerce el poder público, la legislativa o creación de preceptos jurídicos abstractos; la ejecutiva que consiste en la aplicación de la ley a casos concretos, y la judicial que se refiere a la resolución de controversias jurídicas entre los individuos y entre los órganos gubernamentales.
  • 8. Derecho Administrativo 8 Principalmente la actividad Estatal la realiza a través de las atribuciones de policía que lo facultan a limitar la actividad de los particulares con el fin de mantener el orden jurídico, previniendo la violación de derechos y castigando la comisión de ilícitos. Mediante las atribuciones de fomento el Estado desarrolla diversas actividades tendientes a diversificar la actividad económica para evitar en lo posible las desigualdades económicas de la población en general y por medio de las atribuciones de servicio se satisfacen necesidades generales de los particulares, de manera directa o concesionada. Los fines del Estado son los propósitos que el Estado pretende alcanzar en beneficio de la generalidad. Las funciones con las diferentes formas en que se da a conocer la actividad estatal. Las atribuciones son el contenido de las actividades que se manifiesta en tareas o cometidos específicos para cada órgano y la actividad estatal es la expresión material de la actuación de los órganos. Las Funciones del Estado se dividen en: Legislativa, función que se realiza a través de la actividad que realiza el Estado por conducto de sus órganos para crear normas de carácter general, impersonal, obligatoria y coercitiva. Desde el punto de vista material, el acto en el cual se concreta y exterioriza es la LEY que es un acto jurídico, una manifestación de voluntad que produce un efecto de derecho. La ley es el acto que crea, modifica o extingue una situación general. Esta función formalmente de acuerdo a nuestra Carta Magna le corresponde al órgano legislativo, El Congreso de la Unión que funciona a través de un sistema bicameral, en cumplimiento al procedimiento establecido en el artículo 72 Constitucional. Como excepción a la función legislativa encomendada al Congreso de la Unión, al Presidente de la República se le puede delegar la creación de normas como en el caso de lo dispuesto por el artículo 131 de la Constitución tratándose de aumento y disminución de cuotas al comercio exterior…debiendo informar al Congreso sobre el uso de esta facultad. Facultad que da origen al decreto delegado. En situaciones de emergencia de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 29 de la Constitución, el Presidente de la República conjuntamente con los Titulares de las Secretarías de Estado, el
  • 9. Derecho Administrativo 9 Procurador General de la República y con aprobación del Congreso o de la Comisión permanente, podrá decretar la suspensión de garantías. Atribución que origina el decreto-ley. En caso de medidas de salubridad, artículo 73 fracción XVI a través del Consejo de Salubridad General que depende directamente del Ejecutivo, podrá emitir disposiciones generales obligatorias, tratándose de epidemias de carácter grave, peligro de invasión de enfermedades exóticas. Ejecutiva o administrativa, Consiste en la ejecución de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales. Esta función se materializa en cumplimiento de un mandato legal, ya sea en materia de policía, fomento o servicio. Luis Humberto Delgadillo señala como características de la función ejecutiva las siguientes: a) se manifiesta en la realización de actos jurídicos o materiales, que crean situaciones jurídicas individuales, es decir, se manifiesta a través de una actuación en la que se hace uso de los elementos tanto jurídicos como materiales con que cuenta el Estado. b) La actuación de que se trata, se deriva de un mandato legal que también regula el contenido y los límites de la actuación, por lo que se afirma que a través de ella se está realizando el Derecho c) Crea situaciones jurídicas individuales, ya que su efecto produce una transformación concreta en el medio jurídico. Dentro de esta función hay que distinguir los actos de gobierno que son los realizados por la autoridad administrativa que no son susceptibles de ningún recurso ante los tribunales, son emitidos por razones de oportunidad. El ejecutivo en su carácter de gobernante, como representante del Estado, le corresponde realizar actos de alta dirección y de impulso necesarios para asegurar la existencia y mantenimiento del propio Estado y orientar su desarrollo de acuerdo con cierto programa que tienda a la consecución de una finalidad determinada de orden político, económico y en general, de orden social.
  • 10. Derecho Administrativo 10 El acto político procede de un poder, en su carácter de órgano político en sus diferentes relaciones con los demás Poderes o entidades estatales, bien porque por medio de él se afecta un derecho político de los ciudadanos.3 Jurisdiccional, es la función por medio de la cual los órganos competentes dirimen una controversia, dicen el derecho, fijando en los casos individuales una resolución, donde el derecho es cuestionable e incierto, o las situaciones o intereses jurídicos son controvertidos, por lo que esta organizada para evitar la anarquía social, para mantener el orden jurídico y para dar estabilidad a las situaciones de derecho. Los elementos que caracterizan la función jurisdiccional, en primero lugar el motivo un conflicto preexistente derivado de un hecho o de un acto jurídico, y la finalidad resolver una situación particular, emitir una decisión que haga cesar el conflicto, ordenando restituir y respetar el derecho ofendido. Las funciones del Estado se realizan mediante actos de derecho público emitidos por los órganos legislativo, ejecutivo y judicial que ejecutan las funciones ejecutiva, legislativa y jurisdiccional. Criterio Orgánico: Un acto será administrativo, legislativo o jurisdiccional dependiendo cual de los tres poderes lo emita, por lo tanto cualquier acto del Congreso o de las Cámaras será legislativo. Los actos realizados por el Poder Ejecutivo mediante alguna dependencia o entidad será orgánicamente administrativo. Todos los actos que efectúe el Poder Judicial orgánicamente serán jurisdiccionales. Para el criterio orgánico únicamente cuenta al ente que realiza la función sin tomar en cuenta la naturaleza del acto. Criterio Formal: Cada uno de los tres poderes tiene encomendadas tareas y desarrolla procedimientos que no siempre coinciden con el nombre que identifica al poder. El Criterio orgánico resulta insatisfactorio para explicar porque el Poder Ejecutivo realiza actos legislativos o jurisdiccionales. 3 Fraga Gabino. Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, México, 1997 página. 65.
  • 11. Derecho Administrativo 11 El criterio formal atiende a la forma o al procedimiento para emitir el acto. Será Legislativo si parte de una iniciativa o proyecto, provoque una discusión y finalmente sea promulgado. Es Administrativo cuando se trate de la emisión de actos reglamentarios, condición (ubicados en la situación prevista por la ley para que le sea aplicable) o materiales y Jurisdiccionales si resuelve una controversia. Criterio Material: Mediante este criterio se pretende determinar la naturaleza o esencia del acto realizado. Será Legislativo en el supuesto de que se trate de una norma abstracta, general, imperativa, con sanción directa o indirecta e impersonal. Será administrativo si son actos condición o materiales realizados por los entes públicos. Jurisdiccionales son aquellos que para resolver una controversia, coloquen un caso ante el mandato de la ley y se haga a favor de una persona, un pronunciamiento que adquiera fuerza de verdad legal. 1.5 Personalidad Jurídica de las Entidades del Poder Público. (Personalidad Jurídica del Estado) La personalidad es la capacidad para ser titular de derechos y obligaciones, sean personas físicas o jurídicas. El Derecho es el que a través del orden jurídico atribuye a los individuos esta característica. La personalidad jurídica del Estado (como persona colectiva) nace únicamente cuando el orden legal ha determinado el correspondiente reconocimiento. Proviene de un orden legal creado por el Estado, que establece las bases sobre las cuales desarrollará su actuación y la de la población, las que no podrán ser trasgredidas ni por el propio Estado. Estado de Derecho. Existen dos corrientes que explican la personalidad del Estado. Aquella que lo define como un ente con dos personalidades, una de Derecho Público y otra de Derecho privado. La otra corriente enuncia que es un ente con una sola personalidad. El Estado es una persona jurídica, es creación de la Ley que le da vida jurídica. Es una persona moral de derecho público en virtud de que las relaciones que nacen entre éste y los gobernados es de subordinación, se encuentran en una de desigualdad entre unos y otros, ya que el Estado ordena y el gobernado obedece.
  • 12. Derecho Administrativo 12 Unidad 2. TEORIA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÙBLICA Objetivo: Analizará la evolución, naturaleza y fines de la administración en el mundo moderno, así como la concepción, semejanzas y diferencias entre la Administración Pública y la Administración Privada. Temas: 2.1 Historia, naturaleza y fines El Estado Policía: Inicialmente el grupo que controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba cuál era la mejor forma de satisfacer los requerimientos comunales. Hasta el siglo XVIII, la idea de Estado se encontraba confundida con la persona del monarca, baste recordar la frase de Luis XV, con la cual se ilustra el fenómeno de plenipotencia, el máximo exponente del absolutismo: “El Estado soy yo”. El Derecho administrativo como conjunto de normas que regula las relaciones del Estado con los particulares ha existido siempre, desde el nacimiento del Estado. En la época de las monarquías absolutas el derecho administrativo se identifica en un precepto: el derecho ilimitado para administrar, no se reconocen derechos al individuo frente al soberano, el particular es un objeto del poder estatal, no un sujeto que se relaciona con él. En el estado policía se reconoce al soberano un poder ilimitado en cuanto a los fines que podía perseguir y los medios que podía emplear. Las normas emanadas del mismo constituyen un ordenamiento jurídico aún cuando no fueran obligatorias para el gobierno en su relación con los súbditos. El soberano no podía ser sometido a los tribunales, no podía dañar, era irresponsable por los daños materiales, perjuicios que se causara. Hacia el final de ésta época nace y se desarrolla el derecho canónico que influye en la su evolución. El constitucionalismo nacido en Estados Unidos y la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano que impulsaron la Revolución Francesa, la división de poderes o sistema de frenos y contrapesos fueron acontecimientos y doctrinas creadas para evitar el poder absoluto, para limitar
  • 13. Derecho Administrativo 13 su actuar para postular la existencia de derechos inalienables que debe respetar, que no puede desconocer, porque son superiores y anteriores a él. En la década de los cincuentas, la administración pública en sentido orgánico o formal es “la entidad integrada por las áreas del Poder Ejecutivo dotadas de competencia y de recursos para procurar la satisfacción de los intereses generales”4 y en sentido material se aplica a la actividad que realiza la misma para la consecución de sus cometidos. Para materializar sus funciones, se considera a la administración pública como codepositaria del poder público, por lo es necesario que se encuentre investida de potestad pública o autoritaria. Entre las facultades que la caracterizan en esta época se encuentran, la de expedir leyes en sentido material (reglamentos); emitir declaraciones unilaterales con efectos jurídicos en casos individuales específicos, siendo ejecutables, sin necesidad de la intervención de la autoridad judicial (autotutela); celebrar actos contractuales subordinados por el Derecho público, en función del interés público; utilizar la fuerza pública para el cumplimiento de sus disposiciones e imponer sanciones a los gobernados que infrinjan los ordenamientos administrativos. Asimismo nace el Derecho Administrativo moderno, al tomarse conciencia de la existencia de los derechos del individuo frente al Estado, surgiendo en consecuencia el Estado de Derecho Entre sus características encontramos: a. La división de poderes. b. El imperio del derecho. c. La creación de la norma jurídica por el órgano popular representativo competente. d. La legalidad de la administración, ajustando su actuación a la ley. e. El respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas. f. Sujeción de la ley ordinaria a la ley fundamental, estableciendo supremacía de la misma. Al concluir la segunda Guerra Mundial, se desarrolla el Estado intervencionista, solidario, benefactor, el Estado Social de Derecho que procura el bienestar del pueblo. Su participación invade el ámbito económico, dando origen al Estado Empresario, el que a través de nacionalizaciones se ocupa de diversas empresas, pero la corrupción, ineptitud e ineficacia, 4 Gastón Jèze, Principios Generales del derecho administrativo, citado por Fernández Ruiz Jorge, Derecho Administrativo, Ed. Mc. Graw Hill, pág. 4.
  • 14. Derecho Administrativo 14 aunados al crecimiento de la burocracia y la regulación excesiva y confusa provocan dificultades financieras al tesoro público. En reacción al Estado social de Derecho, surgió el Estado Neoliberal que exige el adelgazamiento del Estado, la desregulación administrativa y la privación de muchas instituciones y actividades públicas bajo el lema “el mejor Estado es el menor Estado” proyectándose al Estado contemporáneo, pero la libertad de enriquecimiento para unos pocos, se traduce en desempleo, ignorancia, insalubridad, miseria y hambruna de seres humanos que carecen de la posibilidad de una vida digna al dejar de disfrutar de sus derechos humanos, económicos, sociales y culturales. En la actualidad el Derecho Administrativo se encuentra dominado por la privatización, entendiendo por ésta la transferencia de atribuciones, actividades, bienes o derechos del sector público al privado, asignándole actividades emergentes. La forma de transmisión puede darse mediante diversas modalidades, entre ellas la liberación del régimen del servicio público, es decir la actividad reservada al Estado, a través de una ley formal determinara que actividades no quedan atribuidas al Estado; la venta a particulares de acciones de una empresa de participación estatal, en la proporción necesaria para que estos dominen su administración; la venta de una empresa estatal. La tendencia del neoliberalismo es la desregulación, que en nuestro país significa la derogación de normas que limitan la libre actividad industrial y comercial. Asimismo contempla la abolición de los monopolios para garantizar la libre concurrencia en el mercado. 2.2 Administración Pública La palabra administración tiene su origen en el latín, se compone por el prefijo a o dar, y la frase ministrare, servir, en su sentido antiguo se traduce como gobernar, como ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio y sobre las personas que lo habitan. Hoy aún puede adoptarse como sinónimo del ejercicio de la dirección de una institución, o en otros casos más comunes como el acto de suministrar, proporcionar o distribuir alguna cosa. La administración consiste en la actividad que desempeñan los individuos o las empresas en virtud de la necesidad que deben proveer en la cotidianeidad y a partir de los recursos materiales, humanos, e incluso intangibles de los que pueden disponer.
  • 15. Derecho Administrativo 15 Se refleja pues en la gestión que los individuos hacen de los bienes con que cuentan, con el propósito de rendir de ellos el máximo aprovechamiento posible en su aplicación a las carencias del momento. La administración es de vital importancia para el ser humano en los momentos actuales, pues los recursos que la naturaleza ofrece para su explotación en potencia, son en realidad limitados. La Administración es un Conjunto de técnicas sistematizadas para analizar, controlar y estructurar la organización de los medios de producción. La Administración Pública es el contenido esencial de la actividad correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las actividades de gestión, que el titular de la misma desempeña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las necesidades públicas y lograr con ello el bien general; dicha atribución tiende a la realización de un servicio público, y se somete al marco jurídico especializado que norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y realización del contenido de actos administrativos emitidos exprofeso. 2.2.1 Sus diferentes concepciones La Administración Pública de acuerdo a lo que expone el Maestro Acosta Romero es la parte de los órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tienen a su cargo toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (legislativo y Judicial). Su acción es continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización jerárquica y cuenta con los siguientes: 2.2.2 Sus elementos a. Elementos personales. b. Elementos patrimoniales, o medios económicos. c. Estructura jurídica, organización. d. Procedimiento técnico. La Administración Pública es un instrumento fundamental dentro de la actividad política del Estado, toda vez que través de la misma se ejerce principalmente el poder, cuyo objeto desde el punto de vista orgánico, son todos los entes que dependen del poder ejecutivo sea real o formal.
  • 16. Derecho Administrativo 16 Formalmente la Administración Pública es el organismo público que ha recibido el poder político, la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales. Su función da origen al a actividad administrativa que es el conjunto de hechos, actos y procedimientos realizados por la administración, enderezada al logro de una finalidad, la satisfacción de necesidades colectivas y la obtención de los fines propios del Estado. La Administración posee una serie de prerrogativas que la colocan en una posición superior a la del administrado. Entre dichos poderes destacan:  La interpretación unilateral de contratos.  La ejecutividad de los actos administrativos (por ejemplo, el cobro de multas por el procedimiento de apremio). Es decir, los actos de la administración deben cumplirse, son obligatorios, y la administración está autorizada para imponerlos unilateralmente a los particulares.  El sometimiento a una jurisdicción especializada, la jurisdicción Contencioso-Administrativa. La Administración Pública en México es el enlace entre la ciudadanía y el Poder Político; integrada por servidores públicos, y dotada de medios económicos y materiales públicos que pone en práctica para el cumplimiento de las decisiones tomadas por el Gobierno. La actividad administrativa propiamente dicha tiene por objeto la elección, obtención y uso de medios y procedimientos eficaces para la satisfacción de los fines del Estado. En su desarrollo, la administración realiza diversas actividades, tales como:  Activa, es la actividad que realiza de manera permanente y continua, por medio de decisiones y actos de ejecución concretos.  Jurisdiccional es aquella por medio de la cual se resuelven controversias entre la administración y los gobernados.  Interna es la que tiene por objeto la propia organización del ente administrativo, se agota en sí mismo.  Externa será la que tiene por objeto la realización y cumplimiento de los fines de interés público, dirigida a los gobernados.  Reglada es la actividad vinculada a la ley.  Discrecional es la que se manifiesta por la actuación dotada de amplia libertad, en donde la norma solo señala su finalidad y límites.
  • 17. Derecho Administrativo 17  Burocrática es la actividad derivada de la estructura centralizada, constituida por la organización jerarquizada, donde prevalece la decisión del órgano superior.  Colegiada es la que se atribuye a un grupo cuya toma de decisiones se realizara por deliberación, prevaleciendo la voluntad de la mayoría.  Autárquica se realiza a través de órganos que tienen personalidad jurídica propia y diferenciada de la central, con patrimonio propio.  Interorgánica será la derivada de las relaciones entre órganos, participando en cooperación entre ellos, sin afectar la esfera jurídica del particular.  Consultiva es la actividad interna, preparatoria y de colaboración para valoración desde el punto de vista científico o técnico.  De control es aquella cuyo objetivo es la vigilancia y el ejercicio del poder sancionados para la formación y eficacia de la actividad estatal. 2.3 Administración Privada 2.3.1 Sus diferentes concepciones La administración que es efectuada por los particulares para distribuir el uso y consumo de sus recursos, y que conocemos adjetivada como administración privada. El trabajo de dirección y vigilancia es una necesidad que brotó del proceso de producción combinada de obreros trabajando en cooperación, porque la división técnica del trabajo requirió de un esfuerzo de armonía, coordinación y unidad. La administración de la empresa privada, a cuyo cargo está la dirección y vigilancia, encarna el trabajo intelectual que se ha separado del trabajo material para conducirlo y someterlo a control. Toca a dicha administración dar armonía, coordinación y unidad al trabajo material socialmente combinado. Por consiguiente, el trabajo de dirección y vigilancia fue la respuesta a la necesidad de coordinar el proceso directo de producción que adoptó la forma de un procedimiento socialmente combinado, y que había abandonado la modalidad de un trabajo de productores independientes. 2.3.2 Sus elementos Los elementos que conforman a la administración privada pueden variar, al igual que en la pública existen personales, patrimoniales o económicos, puede o no tener una estructura diversa a los
  • 18. Derecho Administrativo 18 integrantes que la componen quienes persiguen un interés particular, aunque conjugan su participación con otros elementos personales. 2.4 Semejanzas y diferencias entre Administración Pública y Administración Privada La administración privada es considerada como un deber de la familia, de la asociación o de una religión, pero nunca como un deber hacia el Estado. De la administración pública se encargan funcionarios, de la privada los gerentes. Por consiguiente, debe "oponerse la administración privada a la pública (...) "la administración pública se basa en el derecho y el deber públicos; la administración privada tiene su base en el derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".5 La administración privada es aquella que es desempeña por quienes se ocupan de las personas y del patrimonio de los particulares. La administración pública ejerce la autoridad del Estado, actúa y restringe en cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo reclaman. "Es su verdadera esfera la del Imperium, de la Jurisdictio, que no puede abandonar a la administración privada". La administración pública aplica la coerción y se apoya en el uso de la fuerza física. Esta condición es histórica, se desconocía en la Edad Media donde el Estado aún estaba proceso de formación y permitía que los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran las venganzas familiares y las guerras entre los señores feudales. La Administración Pública exige capacidad, educación técnica y práctica de los funcionarios, a los que vigila y controla. Pero esto no debe ocurrir en la administración privada, porque su principio es la libertad, aunque por imitación de la administración pública se han implantado en ella los principios propios de la administración estatal.6 5 Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año (1876). Dos tomos. Tomo I, pp. 149. 6 Omar Guerrero, Principios de administración pública. http://biblioteca.redescolar.ilce.edu.mx/sites/csa/principio/leccion7.html#publica
  • 19. Derecho Administrativo 19 Unidad 3. TEORÍA GENERAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Objetivo: Distinguirá los elementos básicos integrantes de la Teoría General del Derecho Administrativo. Temas: 3.1 Concepto El Derecho Administrativo es el conjunto de normas de derecho que regulan la organización, estructura y actividad por parte del Estado, que se identifica con la Administración Pública o Poder Ejecutivo, su relación con otros órganos del Estado, con otros entes públicos y con particulares. Bielsa señala que es un complejo de principios y normas de Derecho Público interno que regula la organización y la actividad de la Administración Pública y las relaciones de ésta con los administrados. El derecho administrativo es la rama del derecho público que tiene por objeto regular la actividad del Estado que se realiza en forma de función administrativa para satisfacer las necesidades esenciales de la colectividad. El poder encargado normalmente de la administración pública es el Ejecutivo, aunque no es el único. El derecho administrativo regula, salvo algunas variantes: o La estructura y organización del poder encargado normalmente de la función administrativa. o Los medios patrimoniales y financieros de que la administración pública necesita para su sostenimiento y para garantizar la regularidad de su actuación. o El ejercicio de las facultades que el poder público debe realizar bajo la forma de la función administrativa. o La situación de los particulares con respecto a la administración.
  • 20. Derecho Administrativo 20 Actividad del Estado Es el conjunto de actos materiales, jurídicos, operaciones y tareas que realiza, en virtud de las atribuciones que la legislación positiva le otorga, en virtud de la necesidad de crear jurídicamente los medios para alcanzar sus fines. 3.2 Ramas especializadas Diversas áreas que con objeto del Derecho Administrativo, han alcanzado su autonomía científica y académica, tales como: Derecho Financiero: Es la rama del Derecho Administrativo que estudia y regula la actividad del Estado encaminada a recaudar los recursos necesarios, la administración de bienes y el gasto público del Estado para el cumplimiento de sus fines. Este conjunto de normas contempla tres momentos de la actividad estatal, la obtención, el manejo y la aplicación de recursos económicos. Derecho Fiscal: Es el conjunto de normas jurídicas y principios de Derecho Público que regulan la determinación, recaudación y administración por parte del Estado de los ingresos que percibe. La obtención de ingresos deriva de la explotación de sus recursos, de su patrimonio, contribuciones y de ingresos crediticios. Derecho Tributario: Conjunto de normas tendientes a regular la obtención de recursos por parte del Estado en base a fu facultad de imperio, por la cual impone a los particulares la obligación de contribuir al gasto público. Derecho Patrimonial: Es el conjunto de normas jurídicas relativas a la adquisición, administración y enajenación de bienes que constituyen el patrimonio Estatal. Derecho Presupuestario: Es el conjunto de normas que regulan la preparación, aprobación, ejecución y control de los ingresos y egresos del Estado Derecho Agrario: ordenamiento jurídico que regula los problemas de la tenencia de la tierra, así como las diversas formas de propiedad y las relaciones entre los sujetos que intervienen en la actividad agraria.
  • 21. Derecho Administrativo 21 Derecho Militar: Conjunto de normas que rigen la organización, funcionamiento y desarrollo de las fuerzas armadas de un país, en tiempos de paz o de guerra. Derecho Aduanero: Conjunto de normas jurídicas que regulan los requisitos aduanales, actos que intervienen en su realización, el comercio exterior y aplicación de sanciones en caso de infracciones en esta materia. Derecho Ecológico: Conjunto de normas que regulan la conducta humana en relación con la conservación, aprovechamiento y destrucción de recursos naturales y el ambiente. Derecho Económico: Conjunto de valores, principios, normas y procedimientos jurídicos tendientes a posibilitar, requerir y controlar la intervención directa o indirecta e imperativa del Estado en la actividad económica 3.3 Su relación con otras ciencias y disciplinas jurídicas Derecho Constitucional: Dentro de nuestro sistema normativo, nuestra compilación de normas máximas se encuentra en la Constitución, en la que se estructuran los entes del poder público y las reglas en materia de derechos humanos, que se traducen en limitaciones del poder público o una obligación positiva para el mismo Estado. El Congreso Constituyente creador de nuestra vigente Constitución plasmo en la misma la separación de poderes del poder público, como órganos fundamentales por medio de los cuales la nación ejercer su soberanía. La Constitución es la base de las leyes que regulan la organización de las autoridades administrativas; su relación entre el Poder Ejecutivo y los otros poderes; la intervención de las Secretaría de Estado y otros órganos del Estado. El Estado como persona jurídica cuenta con personalidad, tiene la capacidad para se sujeto de derechos y obligaciones, en consecuencia las disposiciones normativas relativas a su funcionamiento derivan de manera directa de la Constitución. Derecho Civil: En el actuar del Estado se reconocen los principios genérales del derecho y establece algunas otras regulaciones a diversas ramas jurídicas den el Código Civil, utiliza para su
  • 22. Derecho Administrativo 22 funcionamiento diversa figuras jurídicas como la personalidad, los contratos, las obligaciones y otras más. Las normas de Derecho Público serán aplicables en todos aquellos casos en que la actividad del Estado se vincula estrechamente con la subsistencia misma de la organización estatal con el cumplimiento de las atribuciones especiales que le corresponden como autoridad y las normas de Derecho Privado serán aplicables en los demás casos. Derecho Mercantil: Diversas instituciones jurídicas de esta disciplina tienen uso intensivo por parte de los órganos estatales: sociedades, contratos, operaciones financieras, de crédito o de carácter comercial son utilizadas por la administración pública. Derecho procesal: En cumplimiento s los lineamientos de la Constitución el actual de la Administración pública debe sujetarse a una serie de pasos, relacionados y concatenados par obtener un fin o para producir una situación jurídica concreta. El Derecho Administrativo tiene una relación fundamental con este conjunto de normas en virtud de que se aplican de manera supletoria para los procedimientos de producción y ejecución del acto administrativo y su impugnación. Asimismo la función administrativa complementa la eficacia de la función jurisdiccional, contribuyendo a la ejecución de las resoluciones emanadas de los órganos que componen el Poder Judicial. Derecho Internacional Público: De acuerdo a lo previsto por la Constitución Mexicana, el Poder Ejecutivo es el que origina y aplica los tratados y convenios internaciones, además define y expresa la política exterior. La función administrativa-ejecutiva complementa el procedimiento jurisdiccional otorgando la ayuda a los tribunales para llevar a cabo la ejecución de sus resoluciones. Derecho Internacional privado: La solución de conflictos entre particulares, en cuya relación, es necesaria la aplicación del Derecho Internacional, o en su caso el tratado o convenio celebrado entre Estados soberanos, su aplicación generalmente se ejecuta mediante actos de la administración pública.
  • 23. Derecho Administrativo 23 Derecho Penal: Es la Procuraduría General de la República, como órgano del Poder Ejexcutivo con guiones constitucionales en la persecución e investigación de lo delitos, es principalmente el titular del ejercicio de la acción penal, el sistema penitenciario es manejado dentro del ámbito de la administración pública. Derecho del Trabajo: los conflictos que surgen entre las fuerzas generadoras de la producción, es decir, patrones y obreros son ventiladas ante órganos inmersos dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, o sea, las Juntas de Conciliación y Arbitraje. Derecho de la Seguridad Social: este conjunto de normas que regula el sistema encaminado a al protección de la clase trabajadora, su familia y de la comunidad, contra riesgos de trabajo y de la existencia en general (riesgos vitales), asistencia clínica, económica, social y cultural. Por otra parte el derecho administrativo sustenta parte de su actuación en la ciencia o la técnica, como en el caso de las siguientes: Administración: es el arte de organizar diversos instrumentos y procesos económicos para el logro de un fin, por lo siguiendo los lineamientos constitucionales plasmados en el artículo 25 de nuestra constitución, el Estado se convierte en directriz de la actividad económica, ya sea participando en la misa, permitiendo la inversión o coadyuvando con a organización de los tres sectores económico, el publico, el privado y el social. Economía: a esta rama de la ciencia se le define como el arte de administrar bienes, estudia los hechos y fenómenos económico, a través del análisis y aplicación en al producción, distribución y consumo para satisfacer necesidades humanas. Historia: hace referencia a una relación cronología de hechos, los que son necesarios conocer para entender la evolución del derecho administrativo o mejorar o adoptar nuevas formas de organización. Política: Resumida como el arte de gobernar, siendo el Estado Mexicano basado en el estado de derecho, cuyo régimen se fundamenta en la democracia, donde el Poder Ejecutivo a través de un órgano del mismo se encarga de brindar los fondos económicos para la transmisión del poder, sin
  • 24. Derecho Administrativo 24 inmiscuirse en su preparación y organización, pero que una vez consolidado es una actividad que se encuentra en las decisiones de poder, tiene su soporte en esta rama de la ciencia. Sociología: Es la ciencia que se encarga del estudio del ser humano inmerso en un grupo social, para establecer los comportamientos grupales que lo llevan a seleccionar la estructura y reglas sobre las que se regirá esa convivencia social, es necesaria la relación de la administración pública con esta ciencia del saber, tomando en consideración que uno de los elementos básicos de la estructura estatal, es el pueblo, considerado como la agrupación humana caracterizada por lagos de unión y convivencia. 3.4 Diferentes corrientes sobre la codificación del Derecho Administrativo Existen tres corrientes principales que exponen la necesidad de codificar el Derecho Administrativo, las que niegan esta posibilidad, las que admiten su posibilidad y conveniencia y la que sugiere la especialización por materia. Con relación a la primera los argumentos principales es la multiplicidad de disposiciones, sobre todo en materia federal, la mutabilidad, es decir la derogación y abrogación de la normatividad administrativa para ajustarla a las exigencias de la evolución del Estado, lo que sucede en esta materia constantemente, lo que haría imposible su compilación en una sola normatividad. El sistematizar en un solo instrumento legislativo las normas de derecho administrativo, ha tenido sus avances en algunas entidades federativas como en el caso de los Estados de Chihuahua y México, aunque se cuenta con la legislación sustantiva y la adjetiva en diversos ordenamientos. En el ámbito federal se han integrado diversas disposiciones especializadas, como el Código Fiscal de la Federación, Ley Aduanera, El Código Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo, la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, supletoria a la legislación especializada por materia en materia administrativa. 3.5.1 La codificación por materia La tendencia actual para brindar eficacia a la función administrativa, es realizar de manera especializada la normatividad, lo que ha ocurrido con la autonomía de diversas ramas administrativas, como es el derecho financiero, el presupuestal, el fiscal, el ambiental, entre otras.
  • 25. Derecho Administrativo 25 UNIDAD 4. DERECHO CONSTITUCIONAL ADMINISTRATIVO Objetivo: Examinará los aspectos básicos en materia administrativa regulados por la Constitución Temas: 4.1 La Constitución como fuente primaria del Derecho Administrativo El artículo 133 de nuestra Constitución, regula el principio de la Supremacía Constitucional al establecer que este cuerpo de disposiciones, las leyes expedidas por nuestro órgano legislativo, el Congreso de la Unión, así como los Tratados celebrados por el Presidente de la República con aprobación del Senado acordes con la misma serán ley suprema en toda la Unión, haciendo referencia a nuestro sistema de Estado, la Federación. Asimismo establece que en el ejercicio de la función jurisdiccional, los jueces deberán aplicarla por encima de disposiciones en contrario que existan en las Constituciones o leyes de las Entidades Federativas. 4.2 Principios constitucionales que se aplican al Derecho Administrativo 4.2.1 Principio de Legalidad Esta máxima jurídica hace referencia a la actuación de los órganos del Estado, estableciendo que todo acto de los mismos debe estar fundado y motivado por el Derecho, en consecuencia todo acto o procedimiento debe llevarse a cabo con apoyo estricto en una norma jurídica, la que a su vez estará acorde con los lineamientos de nuestra norma máxima, la Constitución. Este principio tiene su fundamento en el artículo 14 segundo párrafo de nuestra Constitución Federal, que contiene diversos derechos esenciales, la garantía de audiencia, el proceso jurisdiccional ante órgano previamente establecido, el debido proceso, la emisión del fallo conforme a las leyes vigente al momento de originarse la controversia. Facultad discrecional: Es el poder libre de apreciación para decidir si debe obrar o abstenerse, en que momento debe obrar, cómo debe obrar y que contenido va a dar a su actuación.
  • 26. Derecho Administrativo 26 Límites de su ejercicio  Debe estar legitimada, es decir la ley debe prever su ejercicio.  En caso de no existir en la norma o se presume, reencuentra limitada por el interés general que es la única finalidad que pueden perseguir las autoridades administrativas.  Se encuentra subordinada a la regla prevista por el artículo 16 Constitucional, en caso de su ejercicio, la autoridad administrativa debe fundarla y motivarla, además de estar sujeta al control judicial, cuando el juicio subjetivo del autor no es razonable, sino arbitrario y caprichoso, así como cuando es injusto y contrario a la equidad.  Debe ser usada para dar flexibilidad a la ley, para adaptarla a circunstancias imprevistas o para permitir que la Administración haga una apreciación técnica de los elementos en un caso concreto y hacer equitativa la aplicación de la ley.  No debe implicar el sacrificio de intereses públicos esenciales. 4.2.2 Principio de Juridicidad El principio de juridicidad previsto en el artículo 16 de nuestra Constitución, establece las reglas fundamentales para que un órgano de Estado pueda realizar actos de molestia, en consecuencia deberá existir disposición normativa que autorice al ente público a su realización, en consecuencia el órgano únicamente puede hacer lo que expresamente le permite la ley, asimismo el acto de molestia debe estar previsto en la norma, la que indicará los alcances de la misma y el procedimiento para su realización, la que invariablemente deberá fundamentarse en orden escrita, que contendrá los preceptos que legitiman a la autoridad que lo ordena, los fundamentos jurídicos que permiten la realización del acto de molestia, en que consiste el mismo y el razonamiento lógico jurídico por el que considera se ajusta a la situación personal del gobernado. 4.2.3 Principio Constitucional de la Actuación Administrativa Considerando que el Estado se estructura a través de órganos, es decir entes públicos por medio de los cuales se exterioriza la voluntad del mismo, a los que se les reconoce personalidad de acuerdo a las atribuciones que les son otorgadas, ello implica que los órganos deben actuar ajustados conforme a derecho, principalmente en cumplimiento al principio de la supremacía constitucional.
  • 27. Derecho Administrativo 27 4.3 Régimen constitucional de la actividad del Poder Ejecutivo La actividad que realiza el Poder Ejecutivo se integra por un conjunto de hechos, actos y procedimientos realizados por la Administración, encausada al logro de la satisfacción de las necesidades colectivas y la obtención de los fines propios del Estado. El Poder Ejecutivo al igual que los otros órganos del Estado esta sometido al derecho, en su organización como en su actuar, la Constitución prevé la normatividad aplicable a su actuación. 4.3.1 Facultades del Presidente de la República como titular del Poder Ejecutivo Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a. Promulgar las leyes emitidas por el Congreso, obligación del Ejecutivo para dar a conocer las leyes emitidas por el Poder Legislativo, una vez que las mismas han sido discutidas, aprobadas y sancionadas, ordenando su publicación a través de los medios oficiales, en este caso en el Diario Oficial de la Federación. b. Ejecutar las leyes emanadas del Legislativo, esta atribución del ejecutivo se traduce en la facultad de hacer cumplir la ley, de acuerdo a lo previsto a las normas generales y abstractas c. Facultad reglamentaria. Para el efecto de facilitar el cumplimiento de las leyes emanadas del legislativo, se ha considerado el contenido del artículo 89 fracción I de la Constitución, en el texto “proveyendo en la esfera administrativa a su exacto cumplimiento”, que se refleja en la facultad de emitir disposiciones obligatorias de carácter general. d. Nombramiento y remoción de servidores públicos. La evolución del Estado Mexicano ha provocado que la autoridad del Presidente se limite. La facultad para designar a las personas físicas que representarán a diversos órganos del Estado, se ha plasmado en dos modalidades, una libre en donde será facultad exclusiva del Presidente elegir a la persona que considere idónea para ocupar un cargo público, respetando en algunos casos los requisitos exigidos por la legislación, la que se extiende además para separarlos del mismo. Esta misma atribución en ocasiones se limita para su ejercicio a la ratificación del Senado de la República, como órgano representativo de los Estados de la Federación y en otros casos, para su designación se requiere la propuesta de tres personas, para que el Senado estudie cuál de ellos considera será el que ocupe el cargo público. e. Indulto. Es una potestad del Ejecutivo para que en un caso concreto se perdone, se disminuya o se suspendan las consecuencias jurídicas de la aplicación de una sanción penal por el órgano jurisdiccional en esta materia, emitida mediante sentencia y ésta haya
  • 28. Derecho Administrativo 28 causado ejecutoria, es decir que ya no sea factible ejercer medio de defensa alguno. En nuestro Derecho Mexicano es considerado como una causa de extinción de responsabilidad penal. 4.3.2 Deberes y obligaciones constitucionales de los Secretarios del Despacho, Jefes de Departamento, Procurador General de la República, Directores y Administradores de los Organismos Descentralizados Federales o de las Empresas de Participación Estatal El artículo 90 de nuestra Constitución señala cuáles son las formas de organización administrativa que podrá adoptar el Ejecutivo Federal para eficientar el cumplimiento de sus atribuciones para distribuir los negocios del orden administrativo, los que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y departamentos administrativos. Los titulares de estas dependencias del Ejecutivo, tienen las siguientes obligaciones constitucionales: * Firma de decretos, reglamentos, acuerdos y órdenes del Presidente, cuyo efecto producirá la obligatoriedad de la norma correspondiente * Dar a conocer los resultados de su gestión ante el Congreso de la Unión, cuando sea abierto el período ordinario de sesiones y además en cualquier momento que lo solicite el órgano legislativo. * Comparecer ante cualquiera de las Cámaras que integra el Congreso, en aquellos casos en que sea discutida una iniciativa de ley relacionada al ámbito de competencia de la secretaría de Estado o Departamento Administrativo, que represente. * Acordar conjuntamente con el Presidente de la República y el Procurador General de la República sobre la suspensión de garantías que refiere el artículo 29 constitucional. El Procurador General de la República, quien preside al Ministerio Público de la Federación y es el titular de la Procuraduría General de la República, órgano del poder Ejecutivo Federal, que se encarga principalmente de investigar y perseguir los delitos del orden federal, sus órganos auxiliares que son la policía investigadora y los peritos, de acuerdo a lo previsto por el artículo 102 A de la Constitución, siendo nombrado por el Presidente con ratificación del Senado, pero puede ser removido libremente por él mismo.
  • 29. Derecho Administrativo 29 Entre sus funciones previstas en la Constitución se prevén:  Representar a la sociedad y a la federación en la investigación y persecución de delitos del fuero federal, con apego a los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica, con respeto a los derechos humanos, que garanticen el Estado de Derecho.  Solicitar las órdenes de aprehensión contra los inculpados.  Buscar y presentar las pruebas que acrediten la responsabilidad de éstos.  Hacer que los juicios se sigan con toda regularidad para que la administración de justicia sea prontas y expedita.  Pedir la aplicación de las penas.  Intervenir en todos los negocios que la ley determine. 4.4 Órganos Autónomos de Estado Las características de la autonomía de este tipo de órganos se vislumbran en tres vertientes: - político-jurídica, por la cual gozan de cierta capacidad normativa para la creación de normas sin la participación de otro órgano de Estado, para regularse internamente, debiendo publicar dicha normatividad en el Diario Oficial de la Federación. - Administrativa que los faculta para organizarse interiormente. - Financiera por la que pueden determinar sus propias necesidades materiales mediante la elaboración de su anteproyecto de presupuesto que se integra con el elaborado por la Administración Pública Centralizada y sometido para su aprobación por parte del Congreso, y disponer de sus fondos con plena libertad. Asimismo cuentan por personalidad jurídica propia, por lo que desde la constitución y las demás Leyes que los rigen precisan el ámbito de su competencia que los faculta para la elaboración de sus políticas, planes y programas relacionadas al ejercicio de sus funciones, los dota de capacidad para auto organizarse, seleccionando la integración de su personal, aplicar medidas disciplinarias y designar autoridades. Generalmente tienen carácter técnico para evitar la influencia de fuerzas políticas. Sus titulares no tienen presión o influencia de otros grupos sociales. Generalmente son personas de reconocido prestigio y experiencia en su materia. La duración de su encargo es más prolongado e incompatible para el desempeño de otras funciones públicas, asegurando con ello su imparcialidad y su remoción se da solo por causa grave.
  • 30. Derecho Administrativo 30 El ente público autónomo debe gozar de estima de neutralidad e imparcialidad entre la opinión pública, generalmente se integran de forma colegiada, por lo que en la toma de decisiones participan la mayoría de sus integrantes. No se encuentran sujetos a instrucciones de los órganos Ejecutivo, Legislativo o Judicial. 4.4.1 Instituto Federal Electoral IFE A partir de la reforma constitucional de 1996 al artículo 41 se ratifica la función del Estado para organizar las elecciones, ahora por conducto de un organismo público, autónomo, de carácter permanente, con personalidad jurídica y patrimonio propios. A través del ejercicio de sus funciones se garantiza la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad en los procesos electorales de los cargos públicos en los que se ejerza la voluntad popular. Con base en los principios rectores del organismo, en la integración de los órganos centrales del mismo, se estableció menor participación de integrantes de partidos políticos. Se elimina al Secretario de Gobernación como miembro del Consejo General para garantizar el equilibrio entre su autonomía y la eficacia de sus funciones. El órgano superior de dirección lo constituye el Consejo General compuesto por un consejero presidente y ocho consejeros electorales titulares, elegidos con los respectivos suplentes, por las dos terceras partes de los diputados de la Cámara de Diputados y en los recesos por la Comisión Permanente, que durarán en su encargo siete años; Además concurren con voz pero sin voto, consejeros del Poder Legislativo, representantes de los partidos políticos y un Secretario Ejecutivo nombrado por las dos terceras partes de los miembros del Consejo General a propuesta de su Presidente. Acuerdo al párrafo octavo del inciso III del artículo 41 Constitucional, el IFE realizará las siguientes actividades: Antes de la jornada electoral:  Capacitación y educación cívica.  Geografía electoral.
  • 31. Derecho Administrativo 31  Derechos y prerrogativas de las asociaciones.  Derechos y prerrogativas de los partidos políticos. Organización de la jornada electoral:  Elaboración del padrón y lista electoral.  Impresión de materiales electorales.  Preparación de la jornada electoral. Durante la jornada electoral:  Observación de la jornada electoral.  Encuestas y sondeo de opinión con fines electorales. Resultado de la jornada electoral:  Cómputo de votos.  Declaración de validez de las elecciones.  Otorgamiento de constancias en elecciones de diputados y senadores.  Cómputo en la elección de Presidente de la República. 4.4.2 Comisión Nacional de Derechos Humanos CNDH Se constituyó en 1990 como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, pero para la eficacia en la protección de los derechos fundamentales del ser humano en 1992 se eleva a rango constitucional, como entidad autónoma, con personalidad y patrimonio propios, por lo tanto tiene autonomía de gestión y presupuestaria. En términos de lo que dispone el artículo 102 B de nuestra Constitución, en el párrafo cuarto señala la denominación del órgano que establezca el Congreso de la Unión Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en el siguiente párrafo se indica que el mismo tendrá un Consejo Consultivo compuesto de diez consejeros designados por las dos terceras partes de la Cámara de Senadores y en su caso de la Comisión Permanente. El Presidente de dicho organismo también lo será del Consejo Consultivo y durará en su encargo cinco años. Las funciones de esta entidad pública serán investigar a petición de parte o de oficio la afectación en la esfera jurídica del gobernado, por actos u omisiones de autoridades administrativas que
  • 32. Derecho Administrativo 32 estén afectados de ilegalidad, negligencia, retraso, inequidad o injusticia, por lo que en consecuencia propondrá recomendaciones no vinculatorias, ni obligatorias. 4.4.3 Banco de México BANXICO “El Banco de México es el banco central del Estado Mexicano, constitucionalmente autónomo en sus funciones y administración, cuya finalidad es proveer a la economía del país de moneda nacional. En el desempeño de esta encomienda tiene como objetivo prioritario procurar la estabilidad del poder adquisitivo de dicha moneda. Adicionalmente, le corresponde promover el sano desarrollo del sistema financiero y propiciar el buen funcionamiento de los sistemas de pago. La fase de modernización definitiva del Banco de México se inicia con el otorgamiento de su autonomía, la cual empezó a regir a partir de abril de 1994. En términos prácticos, la autonomía del Banco de México implica que ninguna autoridad pueda exigirle la concesión de crédito, con lo cual se garantiza el control ininterrumpido del instituto central sobre el monto del dinero (billetes y monedas) en circulación. La finalidad de la autonomía es que la operación del banco central sea conducente a la conservación del poder adquisitivo de la moneda nacional. Esto quiere decir que los precios de todas las cosas se mantengan estables a lo largo del tiempo. La autonomía del Banco de México está sustentada en tres pilares. El primero de ellos es de naturaleza legal. Se integra en su parte medular con el mandato constitucional que establece que la misión prioritaria de la institución es la procuración del mantenimiento del poder adquisitivo de la moneda nacional. Este objetivo está también especificado en la ley actualmente en vigor del Banco de México promulgada a finales de 1993. El segundo pilar reside en la forma en que está integrada la Junta de Gobierno y las normas a que está sujeto su funcionamiento. Ese órgano colegiado se encuentra conformado con un gobernador y cuatro subgobernadores, funcionarios que son designados por el Ejecutivo pero no pueden destituidos de su cargo discrecionalmente. Los periodos de servicio de esos funcionarios son alternados. El del gobernador dura seis años y empieza en la mitad de un sexenio gubernamental para concluir al cierre de los tres primeros años del siguiente. Los periodos de servicio de los subgobernadores duran ocho años y su reemplazo está alternado cada dos. El tercer pilar de la autonomía es la independencia administrativa que la ley concede al banco central. http://www.banxico.org.mx/ El párrafo séptimo del artículo 28 constitucional prevé que para una mayor efectividad en el ejercicio autónomo de sus funciones, la conducción del Banco de México está a cargo de personas
  • 33. Derecho Administrativo 33 cuya designación es hecha por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o, en recesos de ésta, de la Comisión Permanente. La Ley del Banco de México señala que su Junta de Gobierno se integra por cinco miembros designados de acuerdo con el procedimiento señalado en el párrafo anterior, de entre los cuales el Ejecutivo Federal nombra al Gobernador del Banco, quien preside la Junta de Gobierno. Los demás integrantes se denominan Subgobernadores. La Ley del Banco de México especifica que los períodos de encargo como miembro de la Junta de Gobierno están escalonados de la siguiente manera: - Gobernador: Período de seis años. Comienza el primero de enero del cuarto año calendario de cada administración presidencial. - Subgobernadores: Período de ocho años sustituyéndose cada dos años, iniciando el primer, tercer y quinto años calendario correspondiente a cada administración presidencial. La Ley del Banco de México establece, en su artículo 46, las principales facultades de la Junta de Gobierno, entre las que destaca autorizar la emisión de billetes y la acuñación de moneda metálica, resolver sobre el otorgamiento de crédito al Gobierno Federal, determinar las políticas y criterios conforme a los cuales el Banco realice sus operaciones y emita su regulación, autorizar su reglamento interior, presupuesto, así como condiciones generales de trabajo, y emitir normas sobre contrataciones. Con el fin de conciliar la autonomía del Banco Central con la conveniencia de que rinda cuentas sobre su gestión, presenta informes al órgano legislativo sobre sus políticas y actividades. Envía al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión y, en los recesos de este último a su Comisión Permanente, en enero, un documento en el que se expone la política monetaria a seguir por la institución en el ejercicio respectivo; en abril, un informe sobre sus actividades y ejecución de la política monetaria durante el ejercicio inmediato anterior, y en septiembre, un informe sobre la ejecución de la política monetaria durante el primer semestre del ejercicio de que se trate. Asimismo, cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión puede citar al Gobernador para que rinda informes sobre las políticas y actividades de la institución.
  • 34. Derecho Administrativo 34 Adicionalmente, informa en enero de cada año al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre el presupuesto de gasto corriente e inversión física de la Institución, el cual deberá ser elaborado en concordancia con la evolución del Presupuesto de Egresos de la Federación. Por último, el Secretario de Hacienda y Crédito Público tiene la facultad de designar y contratar, por cuenta del Banco, al auditor externo del Banco de México, a cuyo fin solicita a un colegio o instituto de contadores ampliamente representativo de la profesión, presentar una terna de firmas de reconocido prestigio. El auditor envía directamente al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión copia de los dictámenes que efectúa. Asimismo, el Banco de México está sujeto a las revisiones de la Auditoría Superior de la Federación y tiene un Contralor que le reporta a su Junta de Gobierno. 4.4.4 Instituto Nacional de Estadística y Geografía INEGI El día 7 de abril del año 2006 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se declararon reformados los artículos 26 y 73, fracción XXIX-D, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a través del cual se adicionó un apartado B al artículo 26 constitucional, en el que se establece entre otras cosas lo siguiente:  El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales.  Para la Federación, estados, Distrito Federal y municipios, los datos contenidos en el Sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.  La responsabilidad de normar y coordinar dicho Sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios.  Contará con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.  Tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como Presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el Presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.  Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el Título Cuarto de esta Constitución.
  • 35. Derecho Administrativo 35  La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; El 16 de abril del año 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el cual se expide la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG) Es reglamentaria del Apartado B del artículo 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de orden público, interés social y de observancia general en toda la República y regula: A. El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. B. Los derechos y obligaciones de los informantes del Sistema. C. La organización y el funcionamiento del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). D. Las faltas administrativas E. El medio de defensa administrativo frente a los actos o resoluciones del Instituto. 4.4.5 Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica SNIEG El Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG) es el conjunto de Unidades organizadas a través de los Subsistemas, coordinadas por el Instituto y articuladas mediante la Red Nacional de Información, con el propósito de producir y difundir la Información de Interés Nacional. Asimismo, tiene como finalidad suministrar a la sociedad y al Estado información con las siguientes características, principios rectores y objetivos: El Sistema Nacional está integrado por: La organización, planeación, funcionamiento y coordinación de actividades estadísticas y geográficas, así como la evaluación de los resultados del Sistema están sujetos a la LSNIEG, a los Programas Estratégico, Nacional y Anual y a las disposiciones generales que expida el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). En donde el INEGI debe de expedir un código de ética que regule los estándares de conducta, al cual deberá de apegarse todo aquel que realice las actividades mencionadas y debe difundirse al público a través del sitio del SNIEG internet.
  • 36. Derecho Administrativo 36 Es de particular importancia para el Sistema Nacional la Información de Interés Nacional (IIN), la cual será oficial y de uso obligatorio para la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, considerándose cuatro criterios: A. Se trate de los siguientes temas, grupos de datos o indicadores: Población y dinámica demográfica, Salud, Educación, Empleo, Distribución de ingreso y pobreza, Seguridad Publica e impartición de justicia, Gobierno, Vivienda, Sistema de cuentas nacionales, Información financiera, Precios, Trabajo, Ciencia y tecnología, Atmósfera, Biodiversidad, Agua, Suelo, Flora, Fauna, Residuos peligrosos y residuos sólidos, Marco de referencia geodésico, Límites costeros, internacionales, estatales y municipales, Datos de relieve continental, insular y submarino, Datos catastrales, topográficos, de recursos naturales y clima, Nombres geográficos B. Resulte necesaria para sustentar el diseño y la evaluación de las políticas públicas de alcance nacional. C. Sea generada en forma regular y periódica. D. Se elabore con base en una metodología científicamente sustentada. E. Sea necesaria para prevenir y, en su caso, atender emergencias o catástrofes originadas por desastres naturales y la que se deba generar en virtud de un compromiso establecido en algún tratado internacional. 4.4.6 El Consejo Consultivo Nacional Será presidido por el Presidente del INEGI, quien emite las convocatorias a las reuniones Debe reunirse en forma ordinaria una vez al año y de manera extraordinaria cuando algún asunto lo exija. Se integra por: A. El Presidente del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). B. Un representante de cada secretaría de estado de la Administración Pública Federal. C. Un representante del Poder Judicial de la Federación. D. Un representante de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. E. Un representante del Senado de la República. F. Cinco representantes de las entidades federativas, los cuales son elegidos de los siguientes cinco grupos, cuya representación será rotativa cada dos años: a) Grupo Sur-Sureste: Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatán. b) Grupo Centro: Distrito Federal y Estado de México. c) Grupo Centro-Norte: Aguascalientes, Colima, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, San Luis Potosí y Zacatecas. d) Grupo Centro-Sur: Guerrero,
  • 37. Derecho Administrativo 37 Hidalgo, Michoacán, Morelos, Puebla, Querétaro y Tlaxcala. e) Grupo Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Nuevo León, Sonora, Sinaloa y Tamaulipas. G. Un representante del Banco de México, designado por su Gobernador. 4.4.6 El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) Es un organismo público con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, y es el responsable de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, además de realizar las funciones propias del Instituto. Asimismo, tiene como objetivo prioritario realizar las acciones necesarias para lograr que el Sistema genere la información de interés nacional con calidad, además de que sea pertinente, veraz y oportuna. Al mismo tiempo, debe de llevar a cabo las actividades necesarias para lograr: A. Realizar los Censos Nacionales. B. Integrar el Sistema de Cuentas Nacionales. C. Elaborar los Índices Nacionales de Precios al Consumidor y Productor.
  • 38. Derecho Administrativo 38 UNIDAD 5. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO Objetivo: Analizará las diversas fuentes del Derecho Administrativo, identificando y categorizando cada una de ellas. Temas: Fuentes formales: El Derecho Administrativo tiene su base principal en este tipo de fuentes para estudiar o conocer el derecho, a través de actos a los que se les atribuye aptitud para crear normas jurídicas. 5.1 Constitución es la ley fundamental y suprema del Estado que contiene su estructura orgánica, las atribuciones y límites a la autoridad, como los derechos del hombre y del pueblo mexicano. Ley es la norma de derecho resultado del ejercicio del poder público a través del órgano legislativo, que crea situaciones generales, abstractas e impersonales por tiempo indefinido, esto quiere decir que solo hasta que exista su abrogación perderán su vigencia. Decreto-Ley es la normatividad expedida por el Ejecutivo con base a la facultad expresa contenida en la Constitución para emitir leyes, sin necesidad de una delegación por parte del Congreso, autorización que se genera en situaciones consideradas como graves para la tranquilidad pública o cualquier otra que ponga a la sociedad en grave peligro. Leyes Federales son disposiciones normativas de observancia general en toda la República, expedidas por el Congreso de la Unión. Leyes Locales son el conjunto de normas jurídicas que obligan y se aplican dentro de determinado límite territorial, surgidas de la competencia legislativa estadual. 5.2 Reglamento es el conjunto de normas abstractas, generales y obligatorias expedidas por el Presidente de la República para facilitar el cumplimiento de la ley expedida por el Congreso Federal. El reglamento señala el ejercicio de la función legislativa y es reconocida por la doctrina y la jurisprudencia como potestad reglamentaria. La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de la ley, detallándola, y operando como instrumentos idóneos para llevar a efecto su contenido. Solo tendrán vida y sentido de derecho, en tanto se deriven de una norma legal a la que reglamentan en la esfera administrativa
  • 39. Derecho Administrativo 39 5.2.1 Reglamento Público es el expedido por un órgano público y que creando situaciones jurídicas generales tiene obligatoriedad en los casos y situaciones previstos en los mismos para ser acatadas tanto por la autoridad como por los gobernados. 5.2.2 Reglamento Privado Dentro de nuestro sistema normativo se ha instituido la facultad de los particulares de auto normarse en sus relaciones, como por ejemplo tratándose de asociaciones, grupos deportivos o familiares, instituciones religiosas, culturales, y otras, por lo que podemos definir al reglamento privado como el conjunto ordenado de normas y preceptos que sirven para determinar el régimen interno de las corporaciones o para regular relaciones estrictamente entre particulares. Se considera que la fuente de estas normas jurídicas es la voluntad de las partes, o de los individuos que forman parte de la corporación, y que puede suceder que no tengan más límites que los derechos mismos de los socios y los derechos de terceros. La Ley reconoce estos reglamentos para fijar los límites y la forma de ejercicio de ciertos derechos corporativos, ya que las sociedades surgen a la vida jurídica, por la intención de los particulares, de realizar una actividad lícita y someterse a ciertos requisitos y condiciones que le señala la propia ley, también en busca de intereses de carácter privado, características que igualmente tiene su actividad y sus relaciones entre sus miembros y con otros particulares. Su alcance, eficacia y trascendencia afecta solo a sus miembros, quienes podrán obedecerlos o no y cuya sanción generalmente será la exclusión de la comunidad. Estos reglamentos no derivan de una autoridad estatal competente, ni tiene la coacción ni el imperio de los reglamentos administrativos, aún y cuando sean obligatorios este acuerdo deriva de voluntades de las partes que intervienen en la relación jurídica corporativa. Así tenemos como ejemplo: las sociedades de beneficencia, mutualistas, mercantiles, corporativas, de clubes y de asociaciones deportivas, aún de rango internacional como el Comité Olímpico Internacional y Federaciones Deportivas Nacionales, etc. Otra categoría de Reglamentos de Particulares son los Reglamentos Interiores de Trabajo que se encuentran regulados dentro del Derecho del Trabajo y en los artículos 422,424 y 425 de la Ley Federal del Trabajo. Y esta no solo faculta sino exige que en los centros industriales de trabajo, cuenten con comisiones mixtas encargadas de formular los reglamentos interiores de trabajo, no
  • 40. Derecho Administrativo 40 tratando de redundar en las disposiciones que señala la ley como obligaciones a empresarios y trabajadores, sino para señalar las condiciones específicas en las que debe realizarse el trabajo dentro de la empresa. 5.2.3 Reglamento Administrativo 5.2.3.1 Concepto es una manifestación unilateral de voluntad discrecional, emitida por un órgano administrativo legalmente investido de potestad o competencia para hacerlo (Presidente de la República en el ámbito Federal, Gobernador del Estado en las entidades federativas), creadora de normas jurídicas generales que desarrollan los principios de una ley emanada del Congreso, a efecto de facilitar su ejecución y observancia en la esfera administrativa. Pero debido a que es un concepto muy controvertido, pues existen una gran serie de opiniones que hacen compleja la tarea de encontrar un concepto preciso y uniforme, es posible advertir elementos más o menos comunes que permiten tener otros conceptos entre ellos:  Es una manifestación unilateral de voluntad, del órgano público competente, en virtud del poder y autoridad que le confieren la Constitución o la Ley.  Constituyen normas jurídicas generales, lo que los diferencia de los actos de administración, que producen efectos concretos o individuales.  Es la expresión de una actividad legislativa de la Administración, desde el punto de vista material, por los efectos que produce, ya que crea normas jurídicas generales, abstractas e impersonales.  El reglamento se emite a través de un procedimiento distinto al de la ley expedida por el Congreso.  Se expide de manera permanente y su vigencia es general  Es inferior a la ley jerárquicamente y supeditada a la vigencia de la misma  No puede derogar la ley, ni regular lo que no esta permitido en la misma, menos aún más allá de de que ésta señala  Complementa a la ley El proceso de creación de un reglamento es más sencillo, que el procedimiento legislativo que autoriza una ley como ya lo hemos observado, ya que la misma Constitución señala que el único requisito para la validez de los reglamentos expedidos por el Presidente de la República es concretamente el refrendo ministerial que señala el artículo 92 que a la letra dice " Todos los
  • 41. Derecho Administrativo 41 reglamento, decretos y ordenes del Presidente de la República deberán estar firmados por el Secretario de Estado o Jefes de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos". Igualmente establece que es necesario para la validez de estos reglamentos se realice su publicación en el Diario Oficial de la Federación. El procedimiento para la expedición de un reglamento inicia con la elaboración del proyecto por parte de la autoridad que tiene a su cargo la ejecución o cumplimiento de la ley que se va a reglamentar, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Administración Pública que a la letra dice: " Cada Secretaría de Estado o Departamento Administrativo formulará, respecto de los asuntos de su competencia, los proyectos de leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente de la República.” El proyecto se somete a la discusión y aprobación de la autoridad superior, como es la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, (de acuerdo al artículo 43 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal) quienes a su vez lo someten a revisión del Presidente de la República, y si lo aprueba, lo firmará y se turnará posteriormente al Secretario de Despacho del ramo o del que sea de competencia, para que lo refrende; posteriormente se envía para su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Se considera que el reglamento es formalmente administrativo, desde el punto de vista del órgano que lo crea. Desde el punto de vista material se puede afirmar que el reglamento se identifica con la ley porque participa de las mismas características de ella; por lo tanto el reglamento constituye intrínsecamente un acto legislativo, porque crea, modifica o extingue situaciones judiciales generales. La finalidad del reglamento es facilitar la aplicación de la ley, precisar su alcance y aplicación; crear los órganos y otorgarles las facultades propias para la exacta observancia de las leyes, así como ocuparse de la organización y funcionamiento de la administración en general. Los reglamentos son reglas que por su propio destino no son la expresión de la Soberanía Nacional, sino que solo tienen vida y sentido de derecho, en tanto se deriven de una norma legal a la que reglamentan en la esfera administrativa.
  • 42. Derecho Administrativo 42 5.2.3.2Categorías del Reglamento Administrativo Reglamentos de autoridad, éstos se clasifican en: a. Reglamentos Internos de los Órganos del Estado. Son los que regulan la actividad interna de las Dependencias y de las unidades administrativas que de ellas dependen, por ejemplo los previstos en el artículo 77 fracción III, de la Constitución, que faculta a cada una de las Cámaras del Congreso de la Unión para dictar su propio reglamento interno, en este caso la Cámara de Senadores y Diputados, tienen facultades reglamentarias dentro de su ámbito interno, y así forman su reglamento de acuerdo a las necesidades, el cual regirá dentro de la esfera que la Constitución reconoce a esas normas, formalmente estos no tienen el carácter de leyes, pues estos reglamentos internos no se dictan de acuerdo al procedimiento que constitucionalmente se sigue, para emitir una ley y regular las relaciones que tienen lugar, de acuerdo con la actividad interna del propio cuerpo legislativo, estos son actos administrativos del poder legislativo. La teoría y la legislación reconocen que los órganos del Estado tienen potestad para establecer las normas técnicas de administración y actividad que regularán el ámbito interno de esas Dependencias. También reconoce que pueden establecer los reglamentos que regulen la relación de servicio entre los órganos del Estado y sus trabajadores. La Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado, en el artículo 87 señala "Las condiciones generales se fijarán por el Titular de la Dependencia respectiva, tomando en cuenta la opinión del Sindicato correspondiente, a solicitud de éste, se revisarán cada tres años". El artículo 49 señala que "en cada Dependencia se expedirá un Reglamento de Escalafón conforme a las bases establecidas, en este título, el cual se formulará, de común acuerdo, por el titular y el sindicato respectivo. b. Reglamentos del Poder Judicial de la Federación. A partir del 1º. de Enero de 1995, se advierte el surgimiento de una nueva especie de reglamentos que ya no son administrativos, ni municipales, ni del Distrito federal, ni interiores, y que se clasifican como Reglamentos del Poder Judicial Federal los cuales no se encontraban o estaban previstos en nuestra Constitución hasta que se hicieron las reformas y adiciones al artículo 100 según decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 31 de Diciembre de 1994, que en su párrafo sexto y séptimo dicen textualmente: "La ley establecerá las bases para la formación y actualización de funcionarios, así
  • 43. Derecho Administrativo 43 como para el desarrollo de la carrera judicial, la cual se regirá por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. El Consejo estará facultado para expedir acuerdos generales para el adecuado ejercicio de sus funciones de conformidad con lo que establezca la ley." Este último párrafo tiene una expresión que pudiera extenderse como que al Consejo de la Judicatura Federal, la Constitución le da facultad para emitir actos parareglamentarios, ya que "estará facultado para expedir acuerdos generales"; a su vez, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación publicada en el Diario Oficial de la Federación del 26 de mayo de 1995, prevé que el Consejo General de la Judicatura, entre sus atribuciones que se encuentran señaladas en el artículo 81, podrá: …II. Expedir los reglamentos interiores en materia administrativa, de carrera judicial, de escalafón y régimen disciplinario del Poder Judicial de la Federación, y de todos aquellos acuerdos generales que fueren necesarios para el adecuado ejercicio de sus atribuciones en términos del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." c. Reglamentos Autónomos. Gabino Fraga sustenta que los reglamentos autónomos que son aquellos que podrían ser expedidos por el Poder Ejecutivo, directamente, para reglamentar preceptos constitucionales y hace mención a los artículos 10 y 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Artículo 21"Los habitantes de los Estados Unidos Mexicanos tienen derecho a poseer armas en su domicilio para su seguridad y legítima defensa, con excepción de las prohibidas por la ley federal y de las reservadas para el uso exclusivo del Ejército Nacional, Armada, Fuerza Aérea y Guardia Nacional. La ley federal determinará los casos, condiciones, requisitos y lugares en que se podrá autorizar a los habitantes la portación de armas". Claramente se observa que la Ley Federal señala cuales son las armas prohibidas y además las condiciones en las cuales se podrá portar armas, y estas situaciones se encuentran previstas en la Ley Federal de Armas de Fuego.
  • 44. Derecho Administrativo 44 En lo que señala respecto al artículo 21 es que " Compete a la autoridad administrativa el castigo de las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, el cual únicamente consistirá en multa o arresto hasta por 36 horas". Gabino Fraga opina que este artículo reconoce la posibilidad de que los reglamentos de policía se relacionen directamente con la Constitución, sin que sea necesaria la intermediación de una ley secundaria expedida por el Congreso Ordinario. También que los reglamentos gubernativos y de policía, pueden regular el buen gobierno y la policía de las poblaciones, sin que necesariamente se refieran a una ley. Las facultades que otorga la Constitución a los Poderes Federales son expresas y limitadas como se señala en el artículo 21 que dice: " las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados". Así mismo lo que señala el artículo 89 fracción I, que tiene la facultad expresa para proveer en la esfera administrativa, a la exacta observancia de las leyes expedidas, pero no para reglamentar directamente a la Constitución, de donde se concluye que no deben existir reglamentos autónomos. Se puede pensar que la persona o Constituyente que usó esta esa palabra en los artículos 10 y 21, se considera que no lo hizo con la técnica jurídica necesaria. Por todo esto se dice que no es lógico que el Presidente reglamentara directamente la Constitución, teniendo la facultad de iniciativa de leyes, a través de la cual puede obtener el mismo resultado, sin tener que acudir a llamados reglamentos autónomos. d. Reglamentos de Necesidad. En la doctrina legal se discute este caso de que si el Poder Ejecutivo tiene facultad o potestad reglamentaria para expedir este tipo de reglamentos. El artículo 29 Constitucional señala: " En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las Secretarías de Estado, los Departamentos Administrativos y la Procuraduría General de la República y con
  • 45. Derecho Administrativo 45 aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo..........". Derivado de esto se cree que no se puede hablar de reglamentos expedidos por el Presidente en uso de facultades extraordinarias, y en nuestro país a estas disposiciones las maneja como leyes de emergencia. El 11 de Julio de 1942 el Poder Ejecutivo expidió la Ley de Prevenciones Generales, relativa a la suspensión de garantías individuales, considerada como ley de emergencia y no como reglamentos de necesidad. e. Bandos de Policía y Buen Gobierno. La palabra bando deriva del verbo bandir, que a su vez se origina del visigodo bandwjan, que significa pregonar o hacer público algo. En este sentidos los antiguos edictos de los munícipes romanos se transformaron en los bandos del municipio medieval español, que implicaban la acción de los cabildos, para publicar las normas a que se apegaría su gestión de gobierno, y en su caso, las sanciones por su desacato. Con las reformas al artículo 115 del 3 de enero de 1983, la Carta Magna hace referencia a los bandos y reglamentos de policía y buen gobierno municipales, por lo que se elevó a rango constitucional la facultad de los ayuntamientos para expedir sus bandos de policía y buen gobierno; además de reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general, dentro de su jurisdicción. Los Bandos Municipales pueden ser: - ordinarios, los que expide el Ayuntamiento generalmente el inicio de su gestión, para hacer públicas las normas a que habrá de sujetarse la vida municipal y en que materias especiales darán cabida a otros reglamentos particulares, como los reglamentos de espectáculos, de anuncios, de panteones, giros mercantiles, rastro, etc. Señalan las normas más generales de gestión, las sanciones de carácter administrativo que impondrán a los infractores de estas disposiciones; se indican las bases generales de zonificación, desarrollo urbano y planeación general del Municipio. - Extraordinarios o solemnes, son los que expiden para dar realce a un acontecimiento sobresaliente que debe ser reconocido y difundido en el municipio. Ejemplo: los que
  • 46. Derecho Administrativo 46 emitidos para comunicar a la ciudadanía municipal la elección del Presidente de la República o Gobernador Estatal, para conmemorar un aniversario importante del municipio de algún héroe. Los Reglamentos que expiden los Ayuntamientos son: o de estructura y organización: Como el reglamento interior de trabajo. o referentes a servicios públicos: reglamento de uso de agua potable, parques y jardines, uso de rastros, de estacionamientos, de anuncios, de panteones, de mercados y centrales de abastos, expedición de licencias y permisos de limpia, giros mercantiles, espectáculos, etc. o Relacionados a zonificación: con base en lo dispuesto por el artículo 115 constitucional se faculta a los Municipios “…para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios". 5.2.3.3Potestad Reglamentaria del Presidente de la República En el artículo 89 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, le otorga la facultad para expedir reglamentos administrativos, de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, como una potestad discrecional del Presidente de la República o del Poder Ejecutivo al cual representa. En el caso de los Estados de la Federación se le otorga esta facultad al Gobernador del Estado y reglamenta únicamente las leyes locales. Estos reglamentos le permiten al Presidente de la República ejecutar y prever en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes. En efecto la ejecución de las leyes es una facultad y el proveer a su exacta observancia es otra; ambas se pueden realizar a través de una
  • 47. Derecho Administrativo 47 serie de actos administrativos, como: ordenes, acuerdos, decretos, circulares, memorandos, oficios, decisiones, resoluciones e inclusive por medio de operaciones materiales con la finalidad de ejecutar y proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, sin embargo el reglamento constituye un medio, de los muchos con que cuenta el Poder Ejecutivo para llevar a cabo las facultades a que se refiere el artículo 89 en su fracción I. 5.3 Semejanzas y diferencias entre Ley y Reglamento Diferencias: 1. la ley formalmente es un acto legislativo que deriva del Congreso de la Unión y el reglamento es un acto administrativo ya que lo expide el Poder Ejecutivo. 2. El Reglamento no es emitido con el mismo procedimiento de la ley expedida por el Congreso de la Unión. Este procedimiento de formación de reglamentos es mucho más sencillo, lo único que se requiere para su validez formal, es el refrendo ministerial y su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 3. Existe el principio de supremacía de la Ley, que opera a favor de ella. Gabino Fraga menciona el segundo principio denominado " la reserva de la Ley" que consiste en que conforme a la Constitución, existen materias que solo pueden ser reguladas por una ley. Y que por lo tanto un reglamento no puede regir determinadas clases de relaciones, en tanto que la ley si está facultada para ello. De acuerdo a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Congreso de la Unión puede desarrollar leyes de diversas materias, mediante el proceso legislativo y el Presidente, no puede en los reglamentos desarrollar bases de la Constitución, puesto que en nuestro país el reglamento administrativo está supeditado a la ley ordinaria expedida por el Congreso. 4. La ley existe y tiene plena validez sin que haya un reglamento de la misma. El reglamento supone la preexistencia de una ley cuyos preceptos desarrolla y a los cuales esta subordinado. No puede haber reglamento sin ley, aunque si puede existir ley sin reglamento.
  • 48. Derecho Administrativo 48 5. La abrogación o derogación de una ley implica a su vez la abrogación o derogación de los reglamentos, a menos que en los artículos transitorios de la ley posterior, se dé vigencia a los reglamentos de la ley anterior. Similitudes - Ambos son un conjunto de disposiciones normativas - En cumplimiento al principio de legalidad, las facultades de los órganos encargados de su emisión, se establecen en la Constitución y en las leyes que derivan de la misma - Son se observancia general. Actos parareglamentarios, son actos jurídicos de carácter general expedidos por dependencias del ejecutivo, publicados en el Diario Oficial de la Federación. 5.4 Acuerdo es un acto ejecutivo que contiene la determinación emitida por un servidor público, en representación de un ente público o de un cuerpo colegiado de funcionarios, respecto de un asunto sometido a su consideración por un órgano inferior. 5.5 Circular es el documento de orden interno por el que se transmiten orientaciones, aclaraciones, información o interpretación legal o reglamentaria de un servidor público superior jerárquico a sus subordinados. Generalmente contiene instrucciones de servicio. Por medio de la circular se dan a conocer comunicados o avisos expedidos por autoridades superiores jerárquicamente, por la que se emiten instrucciones a inferiores, sin que puedan imponer obligaciones o restricciones a particulares, pero si generar derechos a favor de éstos. 5.6 Oficio es el medio de comunicación entre autoridades, mediante los cuales se dan a conocer aspectos comunes entre las mismas o se solicitan informes. 5.7 Costumbres es una fuente del derecho de carácter supletoria que consistente en manifestaciones de prácticas colectivas a las que la sociedad les atribuye fuerza vinculante. Se caracteriza por la repetición constante o permanente de un hecho en un mismo sentido, que se vuelve obligatoria para la comunidad con el objeto de resolver situaciones jurídicas. En Derecho administrativo sería inaplicable partiendo de los principios de legalidad y juricidad con que se deben conducir las autoridades.