SUEÑOS COMPARTIDOS

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INFORME DE AUDITORÍA
FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO - MISION SUEÑOS COMPARTIDOS

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SUEÑOS COMPARTIDOS

  1. 1. 1 AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN Contenido 1- Objeto .................................................................................................................................................................................. 2 2- Alcance ................................................................................................................................................................................ 3 2.1-Procedimientos aplicados................................................................................................................................................. 8 2.2- Limitaciones al alcance.................................................................................................................................................. 11 2.3- Colaboración de los entes consultados.......................................................................................................................... 12 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación ................................................................................................. 13 3-Aclaraciones Previas ........................................................................................................................................................... 15 3.1-Descripción General ....................................................................................................................................................... 15 3.2-Módulo Legal.................................................................................................................................................................. 19 3.3- Módulo Técnico ............................................................................................................................................................. 43 3.4-Módulo Gestión .............................................................................................................................................................. 57 4-Observaciones...................................................................................................................................................................... 88 4.1- Observaciones del Módulo Legal................................................................................................................................... 88 4.1.1- Observaciones generales ...................................................................................................................................... 88 4.1.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 120 4.2- Observaciones del Módulo Técnico............................................................................................................................. 132 4.2.1- Observaciones generales .................................................................................................................................... 132 4.2.2- Observaciones específicas .................................................................................................................................. 149 4.3- Observaciones Módulo Gestión................................................................................................................................... 156 4.3.1 - Observaciones Generales................................................................................................................................... 156 4.3.2 - Observaciones Específicas................................................................................................................................. 168 4.3.3- Observaciones resultantes del análisis del flujo de fondos................................................................................... 172 4.3.4- Observaciones sobre los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas ................... 178 5- Análisis del descargo ..................................................................................................................................................... 185 6-Recomendaciones.............................................................................................................................................................. 186 7- Conclusiones..................................................................................................................................................................... 195 GERENCIA DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS DE FONDOS NACIONALES DEPARTAMENTO DE CONTROL DE TRANSFERENCIAS A MUNCIPIOS, CABA Y SECTOR PRIVADO
  2. 2. 2 INFORME DE AUDITORÍA FUNDACIÓN MADRES DE PLAZA DE MAYO - MISION SUEÑOS COMPARTIDOS – GESTIÓN TRANSFERENCIAS - Señor Ministro de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios Arq. Julio De Vido En uso de las facultades conferidas por el artículo 118 de la Ley 24.156 la AUDITORÍA GENERAL DE LA NACIÓN procedió a efectuar un examen de la gestión de los fondos públicos que fueran destinados a obras desarrolladas en el marco del Programa Misión Sueños Compartidos de la Fundación Madres de Plaza de Mayo. 1- Objeto Evaluar la asignación, gestión y aplicación de los fondos públicos nacionales transferidos o abonados en forma directa o a través de otras jurisdicciones (provinciales o municipales) a la Fundación Madres de Plaza de Mayo, particularmente los destinados al Programa Sueños Compartidos, para la construcción de viviendas, obras públicas de interés social, infraestructura y equipamiento, adquisición de muebles y todo otro objeto del programa mencionado en el que la citada Fundación tuvo participación por sí, por terceros o asociada a terceros. Período a auditar: Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive1 . 1 Resulta oportuno consignar que el relevamiento se ha ajustado a lo establecido por la Oficina de Actuaciones Colegiadas OAC - AGN, en su Memorando 551/06 el cual indica que el período a auditar, en las auditorías de gestión, deberá abarcar hasta el mes inmediato anterior al de la fecha de iniciación efectiva de los trabajos, la cual se produjo en el 01/10/2011. Asimismo, en los casos que así lo ameritaban, se estimó oportuno señalar el estado de situación al momento del cierre de las tareas.
  3. 3. 3 2- Alcance El examen fue realizado de conformidad con las Normas de Auditoría Externa de la AUDITORIA GENERAL DE LA NACION, aprobadas por Resolución N° 145/93, dictada en virtud de las facultades conferidas por el artículo 119, inciso d) de la Ley 24.156. En función del objeto de auditoría, con el propósito de obtener conclusiones que tuviesen suficiente nivel de certeza y pudiesen ser generalizables al conjunto, respecto del total de obras financiadas con fondos nacionales en los que la Fundación Madres de Plaza de Mayo, a través del Programa Misión Sueños Compartidos, tuvo participación por sí, por terceros o asociada a terceros, se trabajó con una muestra integrada por seis obras seleccionadas por la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas del Congreso Nacional (CPMRC) a la que se le sumaron cuatro obras más: Cuadro N° 1  Ezeiza  Tigre Barrio El Garrote  Rosario Barrio Travesía (Toba)  Presidencia Roque Sáenz Peña  Santa Sylvina CABA Villa 15  La Rubita  Barrio del Carmen (Pacará)  Barrio Don Bosco Etapa I y II CABA Castañares Fuente: Elaboración propia. Para definir el conjunto de casos a relevar se consideraron inicialmente dos variables que caracterizaron el universo auditado: la cantidad de convenios suscriptos y los metros cuadrados convenidos, según la jurisdicción en la cual se ejecutaron las obras, pero al no haber una correlación entre ambas variables fue necesario contemplar además otros factores tales como la etapa en que se convino la obra y características de la Unidad Ejecutora Local, combinadas con una afectación eficiente de los recursos materiales y humanos asignados para llevar a cabo la tarea de auditoría. Obras seleccionadas por la CPMRC Obras sumadas por la AGN
  4. 4. 4 Por ejemplo, como se muestra en el cuadro N° 1, la Jurisdicción CABA pese a ubicarse como la segunda jurisdicción que registra la mayor cantidad de metros cuadrados a construir, los concentra en dos convenios, en cambio en el caso del Chaco, los metros cuadrados se distribuyen en una mayor cantidad de convenios. En relación a las etapas en que se ejecutaron las obras se distinguieron dos períodos en función de cuál fue la Unidad Ejecutora Nacional: Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ó Subsecretaría de Obras Públicas. Respecto a la Unidad Ejecutora Local, debe tenerse en cuenta que en el caso de las obras localizadas en las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Río Negro los convenios fueron suscriptos entre el Gobierno Nacional y diferentes Municipios, por lo que no tuvieron injerencia los Gobiernos Provinciales. Diferente es el caso de Chaco, Santiago del Estero y Misiones donde los convenios fueron suscriptos por cada Gobierno Provincial. Además, por su carácter de Ciudad Autónoma, las obras desarrolladas en CABA tienen sus particularidades. A continuación se muestran por jurisdicción la cantidad de convenios suscriptos con los metros cuadrados y la cantidad de viviendas convenidas a fin de facilitar la percepción de la magnitud de cada obra. Cuadro N° 2 Jurisdicción Convenios suscriptos Metros cuadrados convenidos Viviendas convenidas (1) Cantidad % Cantidad % Cantidad % Buenos Aires 11 30,56 111.300 27,89 1.303 27,39 Chaco 12 33,33 88.407 22,15 1.228 25,81 CABA 3 8,33 90.059 22,57 991 20,83 Santa Fe (2) 1 2,78 33.638 8,43 500 10,51 Santiago del Estero 4 11,11 63.369 15,88 444 9,33 Misiones 2 5,56 4.542 1,14 156 3,28 Río Negro 3 8,33 7.774 1,95 135 2,84 Total 36 100 399.089 100,00 4.757 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP. (1) La variación en la relación metros cuadrados / cantidad de viviendas convenidas se debe a las diferentes tipologías de viviendas utilizadas. (2) En la obra de santa Fe se Convino ejecutar 500 viviendas en dos etapas, siendo la primera de 256.
  5. 5. 5 Gráfico N° 1 Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP. En el siguiente cuadro se muestra la relación entre el total de viviendas convenidas en el marco del Programa Misión Sueños Compartidos por el Gobierno Nacional y las diferentes jurisdicciones y las seleccionadas. Cuadro N° 3 Total Seleccionadas Almirante Brown Ministro Rivadavia 326 - Ezeiza Ezeiza 84 84 Barrio Cina-Cina 305 - Barrio El Garrote 288 288 Barrio San Pablo 300 - 1303 372 Castañares Villa Cartón 780 780 Viila 20 Villa 20 43 - Villa 15 Villa 15 168 168 991 948 Avia Terai Avia Terai 108 - La Rubita La Rubita 102 - Los Frentones Los Frentones 104 - P.R. Sáenz Peña P.R. Sáenz Peña 148 148 Resistencia Villa Rubita 500 500 Santa Sylvina Santa Sylvina 86 86 Villa Bermejito Villa Bermejito 80 - Villa Berthet Villa Berthet 100 - 1228 734 Colonia San Isidro 50 - Colonia San Isidro (2º Etapa) 106 156 - Bariloche Barrio 10 De Diciembre 135 - 135 - Rosario Barrio Travesia 500 256 500 256 Barrio Don Bosco (1º Etapa) 232 232 Barrio Don Bosco (2º Etapa) 144 144 Villa Del Carmen (Pacará) 68 68 444 444 4.757 2.754 57,89 Santiago delEstero 100,00 Subtotal Santiago del Estero Chaco 59,77 Subtotal Río Negro Santa Fe 51,20 Subtotal Santa Fe Jurisdicción Localidad Obra Viviendas Seleccionadas / Jurisdicción (En %) Total general Santiago del Estero Subtotal Buenos Aires BuenosAiresRío Negro - Subtotal Chaco Misiones Colonia San Isidro - Subtotal Misiones 28,55 Tigre CABA 95,66 Subtotal CABA Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la SOP.
  6. 6. 6 En términos de fondos nacionales destinados al desarrollo de las obras del Programa Misión Sueños Compartidos, según surge de la documentación aportada por la SOP y la relevada en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16, a continuación se expone el detalle de los importes de los convenios relevados y su relación respecto del total de fondos convenidos. Cuadro N° 4- Total de importes comprometidos por el Gobierno Nacional Concepto Monto convenido % Hospitales y Centros Sanitarios $ 68.108.130,00 5,26 Viviendas y mejoramientos $ 1.227.110.837,00 94,74 Total $ 1.295.218.967,00 100,00 Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16. Cuadro N° 5- Importes de los Convenios relevados Convenio Monto CABA – Castañares (Convenio original + ampliación) $ 193.064.500,98 CABA - Villa 15 $ 57.784.632,00 Ezeiza $25.825.200,18 Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias) $ 127.036.575,35 Santa Sylvina 86 viviendas $ 36.567.104,36 P.R Sáenz Peña 148 viviendas $ 39.351.751,64 Tigre - El Garrote 288 viviendas $ 47.163.707,00 Rosario - Barrio Toba 500 viviendas $ 104.276.987,22 SDE - Villa del Carmen $ 7.551.427,20 SDE - Barrio Don Bosco 1° Etapa $ 80.634.521,80 SDE - Barrio Don Bosco 2° Etapa $ 60.053.679,59 Total $ 779.310.087,32 Fuente: Documentación aportada por la SOP. Cuadro N° 6-Relación entre importes comprometidos y relevados Concepto Monto convenido Monto convenido seleccionado Monto total convenido / seleccionado Hospitales y Centros Sanitarios 68.108.130,00 - - Viviendas y mejoramientos 1.227.110.837,00 $ 779.310.087,32 63,51% Total 1.295.218.967,00 $ 779.310.087,32 60,17% Fuente: documentación relevada en la SOP y en el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 8, Secretaría N°16.
  7. 7. 7 Considerando lo efectivamente transferido, la relación entre los montos pagados y relevados es la siguiente: Cuadro N° 7 Convenio relevado Monto Pagado por Gobierno Nacional (En $) CABA - Castañares 151.945.754,94 CABA - Villa 15 32.378.040,41 Chaco- La Rubita 500 viviendas (Convenio addendado + Infraestructura y obras complementarias)) 119.580.085,13 Santa Sylvina 86 viviendas 22.896.232,28 P.R Sáenz Peña 148 viviendas 16.409.378,17 Tigre - El Garrote 288 viviendas 22.070.682,70 Rosario - Barrio Toba 500 viviendas 29.674.144,09 El Carmen 7.541.427,29 Don Bosco 1º Etapa 80.404.804,57 Don Bosco 2º Etapa 31.832.743,99 Ezeiza 25.825.200,92 Total pagado por convenios relevados 540.558.494,49 Total transferido por obras del Programa Misión Sueños Compartidos según SSOP 765.000.000,00 Relación entre total pagado relevado / total pago 70,66% Fuente: Documentación aportada por la SOP / Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011. En resumen, el relevamiento efectuado por la AGN abarcó: Cuadro N° 8 Fuente: Elaboración propia.
  8. 8. 8 2.1-Procedimientos aplicados A fin de abordar el objeto de auditoría, se definieron tres dimensiones de análisis, integradas por un conjunto de aspectos a relevar, con el propósito de obtener resultados comparables: Desde el Módulo Legal se identificó y analizó el marco normativo en el cual se desarrollaron las obras a auditar a fin de determinar: a. La regularidad legal con que se obtuvieron, aplicaron y gestionaron los fondos transferidos. a.1- El marco legal nacional comprendió las siguientes normas: Ley N° 24.156 de Administración Financiera (LAF). Ley 13.064 de Obras Públicas Nacionales; Decreto 1.023/01, Régimen de Contrataciones del Estado. Decreto 1.295/02, sobre Metodología de re-determinación de precios de contratos de obra pública. Circular 1/2006- Secretaría de Obras Públicas (SOP), sobre circuitos para la aprobación de transferencias, su liquidación y pago. Resoluciones 268/07 y 267/08 – Ministerio de Planificación Federal Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), sobre rendición de cuentas. Convenio Marco del año 2005-Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, firmados por las jurisdicciones auditadas y donde la FMPM fue la Contratista de Obra.
  9. 9. 9 Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundación Madres de Plaza de Mayo (FMDPM) Nº 41 del 22/05/2008, con sus dos (2) Protocolos Adicionales. Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Fundación Madres de Plaza de Mayo Nº 142 del 30/12/2010. Ley 20.744 Contrato de trabajo y sus modificaciones. Ley 24.557 Riesgo de Trabajo, y su Decreto Reglamentario 334/96, con sus modificatorias. Ley 22.250 Estatuto de la Industria de la Construcción. Ley 19.587 Higiene y Seguridad Laboral, con su Decreto Reglamentario 911/96 y modificaciones. Ley 23.660 Obras Sociales y sus modificaciones. Decreto 1567/74 Seguro de Vida Obligatorio. Programa Federal de Empleo. Ley 24.013 Nacional de Empleo y Seguridad Social. Resoluciones MTEYSS N°: 802/2004; 45/06, 914/2007, 2186/2010. a.2- Normativa sub nacional aplicable al desarrollo de las obras seleccionadas en cada jurisdicción. Leyes de Obras Públicas de las Provincias de Buenos Aires, Santiago del Estero, Santa Fe, Chaco y Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Leyes Orgánicas Municipales de las Provincias de Buenos Aires y Santa Fe. El detalle del marco normativo aplicado en cada obra relevada se encuentra desarrollado en el Anexo V del presente Informe. b- Las obligaciones asumidas por las partes. Análisis del vínculo contractual entre la constructora de la obra y el ente contratante. c- Formas de contratación, normativas de control, ejecución y rendición de cuentas.
  10. 10. 10 d- Cumplimiento de las obligaciones de las partes respecto del Convenio suscripto por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEYSS) y la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Desde el Módulo Técnico el análisis incluyó los siguientes aspectos: a. Relevamiento de la normativa técnica aplicable a la obra. b. Relevamiento de la tipología de vivienda construida. c. Análisis de las características del sistema constructivo utilizado en la obra. d. Relevamiento de aspectos correspondientes a las etapas de inicio, desarrollo y finalización de cada obra. e. Relación de los plazos de ejecución convenidos y efectivos. f. Comparación entre el costo convenido de las viviendas, según el sistema constructivo utilizado, y el correspondiente a otros sistemas constructivos. Desde el Módulo de Gestión se abordaron los siguientes aspectos: a. Relación entre los montos convenidos y los efectivamente transferidos. b. Relevamiento del circuito administrativo de las transferencias y del cronograma de desembolsos del Gobierno Nacional a cada Jurisdicción. c. Determinación de los pagos efectuados por la Jurisdicción a la Fundación Madres de Plaza de Mayo. d. Seguimiento del flujo de fondos desde la transferencia producida por el Gobierno Nacional hasta la aplicación de los fondos. e- Relevamiento de las pólizas de caución, mediante el análisis de las órdenes de pago a fin de constatar si habían sido contratadas y estaban vigentes o, en caso contrario, si se habían aplicado las retenciones correspondientes. e. Análisis de las rendiciones de cuentas. f. Relevamiento de los procedimientos de adjudicación, escritura, hipoteca y recupero de cuotas.
  11. 11. 11 En el relevamiento de cada obra en particular se realizaron procedimientos específicos a fin de completar las tareas planificadas, los cuales son detallados en el Anexo I del presente Informe. 2.2- Limitaciones al alcance En la obra CABA –CASTAÑARES, pese a los requerimientos formulados por la AGN tanto a la Secretaría de Obras Públicas (SOP) como al Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC)2 el equipo de auditoría no tuvo acceso a la totalidad de la documentación técnica de la misma. La auditoría desde la perspectiva del módulo técnico sólo tuvo acceso a la siguiente documentación parcial: Convenios, trámite de englobamiento parcelario, Expedientes de Pago tramitados por la Unidad Ejecutora Nacional donde constan los certificados de avance de obra y visita a la obra por parte del equipo de auditores. La documentación técnica relevante a la que no tuvo acceso la AGN se resume en los siguientes ítems:  Planos de Obra Nueva registrados en la Dirección General Fiscalización Obras Civiles - DGFOC  Planos de ejecución de obras (Planos de Replanteo)  Planos ejecutivos de instalaciones generales, (Eléctrica, cloacas, agua potable, gas natural, redes externas (nexos), etc.  Plano de detalle que informen las diferentes tipologías de unidades y su ubicación como así cantidades de cada una.  Presupuestos detallados por tipología de vivienda.  Planos generales de implantación  Libros de Órdenes de servicio, para verificar secuencia de mandamientos en obra y su cumplimiento. 2 Nota AGN dirigida al IVC: N° 1303/12-P, respondida por Nota N° 13193-IVC-2012; Nota AGN dirigida a la SSOP N° 02/13- GCTFN respondida por Nota 193/13-SSOP.
  12. 12. 12 Sin estos documentos es imposible verificar técnicamente dimensiones de locales, esquemas básicos de circulaciones, medidas mínimas reglamentarias, y aspectos propios de la gestión técnica del proyecto. La situación verificada ha dado lugar a la observación específica 4.2.2.1 del presente Informe. 2.3- Colaboración de los entes consultados En el desarrollo de esta auditoría se ha contado con la colaboración de todos los entes consultados, a excepción del Banco Central de la República Argentina (BCRA). Este Banco, amparándose en el secreto bancario, no puso a disposición del equipo de auditoría la información referida a las cuentas bancarias de la Fundación Madres de Plaza de Mayo -las cuales, en su mayor proporción, están compuestas por fondos de origen público-, ni el informe que elaboró sobre dichas cuentas- a pedido del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 Secretaría 9, en el marco de la causa 6522/2011 caratulada “Schoklender Sergio y otros, s/ Defraudación contra la administración pública, encubrimiento art. 278 del Código Penal”-, a cuyo contenido accedió la prensa escrita. La colaboración brindada por los Juzgados Nacionales en lo Criminal y Correccional Federal N° 5, Secretaría N° 9 y Juzgado N° 8, Secretaría N°16, permitió en el caso del primer Juzgado, acceder al Informe elaborado por los técnicos del Banco Central, que fue utilizado como procedimiento alternativo para completar la información necesaria para reconstruir el flujo del dinero en los términos que se exponen en el 3.4.6 y 4.3.3 del presente Informe. En el caso del Juzgado Nacional N° 8 se obtuvo documentación relacionada con el accionar de las Unidades Ejecutoras Nacionales y Locales, así como información de los movimientos de las cuentas bancarias de la Fundación que recibieron fondos provenientes del Programa Misión Sueños Compartidos e imágenes de los comprobantes de los movimientos de las mismas. Cabe aclarar que en el caso del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5, si bien se comunicó que se encontraba disponible la documentación, hubo
  13. 13. 13 casos en los que el equipo de auditoría no pudo acceder a la misma. Entre la documentación de la FMDPM a la que no se tuvo acceso se incluyen libros societarios, los estados contables y la documentación respaldatoria de los mismos. El procedimiento de compulsa de la documentación se realizó durante todo el año 2012 y comienzos del 2013, resultando ser muy complejo en virtud del procesamiento de la causa con procedimientos de allanamientos, investigaciones y comparecimientos, acotando y restringiendo los horarios de compulsa, con además de un significativo volumen de documentación acumulada, lo cual impactó en los tiempos de auditoría provocando demoras en las tareas de la misma. 2.4- Demoras registradas en el acceso a la documentación El acceso a documentación necesaria para el desarrollo de las tareas registró demoras que impactaron en el plazo de ejecución originalmente previsto del proyecto de auditoría. En el caso de la Secretaría de Obras Públicas- SOP- que tiene bajo su dependencia a las dos Subsecretarías que actuaron como Unidades Ejecutoras Nacionales en el marco de las transferencias efectuadas por el Gobierno Nacional para financiar las obras del Programa Misión Sueños Compartidos (SSDUV y SSOP)- la obtención de respuesta a los requerimientos llegó a insumir 3 meses. Tal fue el caso de la Nota P-AGN 987/11 presentada el 27/09/20113 cuya respuesta, tras entregas parciales, la SOP terminó de completar el 09/01/2012. La Secretaría de Empleo –SE-MTEYSS- respondió el pedido de información de la AGN 5 meses después de haber sido formulado: La Nota P-AGN 11974 fue presentada ante el citado organismo el 05/12/2011 y fue respondido por la SE-MTEYSS el 06/04/2012. Por su parte, la Administración Federal de Ingresos Públicos – AFIP, según el caso, demoró de 2 meses y medio a 6 meses en presentar las respuestas a los requerimientos de información formulados por la AGN: 3 Notas P-AGN: 1198/11 y 1318/11. 4 Notas P-AGN relacionadas: 02/2012 y 54/2012.
  14. 14. 14 El pedido formulado mediante Nota Nº 1191-P-AGN del 02/12/2011 fue respondido de modo fraccionado. Para lograr que se completara la respuesta la AGN debió emitir 4 Notas5 , pudiendo cerrar el procedimiento 6 meses después (el 12/06/2012). Para otro pedido de información realizado a dicha Administración, la obtención de la respuesta insumió 2 meses y medio: la Nota 825-P-AGN presentada el 08/08/2012, tras haber sido reiterada por Nota Nº 922/12, fue respondida por la AFIP el 26/10/2012.  Sobre tercer requerimiento formulado mediante Nota Nº 1322-P-AGN el 14/11/2012, tras reiteraciones6 y pedidos de prórroga, fue respondido por la citada Administración el 27/02/2013, esto es, 3 meses y medio después de haberse realizado. Las tareas de auditoría se desarrollaron entre los meses de septiembre de 2011 y abril de 2013. 5 Notas P-AGN relacionadas: 57/12; 141/12; 231/12 y 476/12. 6 Notas P-AGN relacionadas: 1432/12 y 13/13.
  15. 15. 15 3-Aclaraciones Previas 3.1-Descripción General Los distintos convenios celebrados entre el Gobierno Federal y las jurisdicciones provinciales o municipales abarcados por esta auditoría, se encuadran en el objetivo específico del Gobierno Nacional de instrumentar políticas públicas de fomento destinadas a satisfacer necesidades habitacionales básicas experimentadas por sectores de la comunidad que se encuentran en situación de alta vulnerabilidad y riesgo social7 , a cuyo efecto se han diseñado programas y subprogramas que apuntan a la construcción de viviendas y/o al mejoramiento del hábitat urbano, obras de infraestructura y complementarias. En línea con ello, tal como lo informa en su página Web http://www.vivienda.gov.ar la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda ha venido desarrollando desde el año 2003 una serie de Programas Federales que nacieron “(…) de una decisión de política activa del Estado Nacional que busca resolver de manera definitiva el problema del crecimiento, del empleo, la inclusión social y la equidad. Estos programas pretenden la disminución del déficit habitacional existente en el país, facilitando el acceso a una vivienda digna y a diferentes soluciones de infraestructura básica, para lograr una mejor calidad de vida para todos los argentinos. Los proyectos que se ejecutan incluyen la participación de las organizaciones comunitarias, cooperativas y demás instituciones, para cubrir de manera integral las deficiencias de integración social existentes.8 (…)” 7 El nivel de riesgo de la población, se estima sobre la base de indicadores que miden variables socio-económico-culturales, biológicas y otras en las cuales ya se ha demostrado fuerte asociación con resultados deficitarios. El concepto de riesgo es netamente probabilístico, ya que el alto o bajo riesgo se asocia con alta o baja posibilidad de que suceda un daño. (Definición obtenida de la Dirección de Estadística e Información de Salud – Ministerio de Salud de la Nación). 8 http://www.vivienda.gov.ar/programas.php
  16. 16. 16 Los programas de vivienda informados en la página son9 :  Programa Federal de Reactivación de Obras del FONAVI I y II  Programa Federal de Solidaridad Habitacional  Programa Federal de Construcción de Viviendas  Programa Federal de Villas y Asentamientos Precarios  Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas  Programa Federal Mejor Vivir  Programa Federal de Emergencia Habitacional  Programa Mejoramiento de Barrios  Programa de Provisión de Agua Potable, Ayuda Social y Saneamiento Básico  Programa de Desarrollo Social en Áreas Fronterizas del NO y NE Argentinos I y II  Programa de Viviendas Cáritas  Fondo Nacional de la Vivienda. Las obras desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo, inicialmente, se enmarcaron dentro de uno de los Programas Federales de Viviendas: El Programa de Villas y Asentamientos Precarios. La Fundación enmarcó ese emprendimiento en un Programa que denominó Misión Sueños Compartidos10 al cual definió como “(…) un proyecto integral de inclusión social, laboral, educativa y cultural, donde: la construcción de viviendas se entiende como un sistema general de urbanización, el trabajo como herramienta de reinserción, la educación como derecho inalienable de todos, y la cultura como formadora central del ideario humano (…)” sustentado con fondos aportados por el Plan Federal de Viviendas.11 Por su parte, las autoridades nacionales lo han definido, como un “…programa enmarcado dentro de lo que es la obra pública como factor de inclusión social…”.12 9 http://www.vivienda.gov.ar/index.php 10 Conforme surge del Estatuto de la FMDPM – Título I: Denominación, objetivos institucionales, duración, domicilio legal. Artículo Segundo, inc. II., las tareas desarrolladas por la Fundación Madres de Plaza de Mayo en el marco de la Misión Sueños compartidos encuentra sustento en uno de los objetivos que la Fundación definió para sí: El de tender “al mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos” 11 “Misión Sueños Compartidos”- Documento elaborado por la Fundación Madres de Plaza de Mayo e incluido en expedientes de obras convenidas tramitados por la SSOP. 12 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, que contó con la asistencia de los titulares de la SSDUV y la SSOP de la Nación, el 8/06/2011.
  17. 17. 17 La tarea de construcción de viviendas desarrollada en el marco de ese Programa comenzó en el mes de octubre del año 200613 , diez meses después de haber sido aprobada la personería jurídica de la Fundación por parte de la Inspección General de Justicia (IGJ)14 . Las circunstancias en las que el Gobierno Nacional comenzó a suscribir convenios para financiar las obras en el año 2007, fueron descriptas por el Subsecretario de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV), dependiente de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN): “…El programa del que se está hablando empieza (…), con una presentación de la ciudad, donde requiere financiamiento a partir de un programa que ya venía desarrollando con la Fundación Madres de Plaza de Mayo. Nosotros le pedimos que este programa se encuadrara dentro de los programas que nosotros manejábamos, porque no podíamos crear un programa ad hoc para esa Fundación. Por lo tanto, esto se encuadra dentro del entonces subprograma -hoy programa- de Villas y Asentamientos Precarios…”15 En los Convenios Marco del Programa Federal (CMP) de Villas y Asentamientos Precarios que la SSDUV- MINPLAN suscribió con las diferentes jurisdicciones16 se definió como objeto el de “…dar solución a problemas de urbanización de villas, asentamientos precarios y conglomerados urbanos con alto nivel de deterioro y/o hacinamiento, donde viven en condiciones de alto riesgo amplios sectores de la sociedad…”17 . También indicaban que, para el logro del objetivo planteado, los proyectos que se desarrollaran tenían que estructurarse conforme a las siguientes líneas programáticas del Programa Federal: 13 Ídem nota al pié 2. 14 Según consta en la documentación suministrada por la IGJ, la Fundación Madres de Plaza de Mayo fue autorizada a funcionar con carácter de persona jurídica mediante Resolución 1.357/2005- IGJ del 26/12/2005. 15 Versión taquigráfica de la reunión de la Comisión de Vivienda y Ordenamiento Urbano – Cámara de Diputados, Op. Cit. 16 CMP - 08/08/2008celebrado entre SSDUYV e IPDUVChaco; CMP 22/08/2008 suscripto por SSDUV e IPVU Santiago del Estero. En términos similares se expresa el CMP - 28/11/2006firmado por MINPLAN, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y los Municipios de la Cuenca del Río Reconquista entre los que se encuentra el de Tigre. 17 Ídem nota anterior, Cláusula Segunda.
  18. 18. 18 Cuadro Nº 9 Ejecución de viviendas nuevas en terrenos aptos, dentro o en cercanías del asentamiento, que permitan la apertura de la vía pública, el esponjamiento 18 de las manzanas futuras y la disminución de los niveles de hacinamiento. Recuperación de las viviendas existentes, en un esquema de consolidación de sectores a recuperar a través del mejoramiento y/o ampliación de las viviendas existentes. Integración urbana plena del sector a través de las obras centrales de infraestructura que requieran. Fuente: Convenios Marco del Subprograma Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Estas líneas programáticas, a su vez, han sido replicadas en idénticos términos en los Convenios Marco que la propia Fundación suscribió con la Municipalidad de Tigre (30/06/2009) y con la de Ezeiza (18/09/2009). 18 El esponjamiento es un mecanismo que permite adecuar el trabajo de reordenamiento físico de las villas o asentamientos precarios que se encuentran condiciones de extrema densidad poblacional. De esa manera, se empieza a construir en los espacios no habitados aún. Una vez construidas las primeras viviendas nuevas se muda a los habitantes de algunas casas precarias, se demuelen las que quedan deshabitadas para ganar nuevos espacios donde construir, y así sucesivamente. Reintegración urbano social LÍNEA PROGRAMÁTICA FINALIDAD Consolidación y renovación urbana Obras de infraestructura
  19. 19. 19 3.2-Módulo Legal El análisis del marco legal ha permitido identificar tres tipos de actores principales:  La Unidad Ejecutora Nacional.  La Unidad Ejecutora Local.  La empresa constructora. Asimismo, en el caso de las obras de La Rubita (Chaco), El Garrote (Tigre), Castañares (CABA), Villa del Carmen (Santiago del Estero) y Barrio Toba / Travesía (Rosario), se constató que Asociaciones Vecinales tuvieron diferentes grados de interrelación con las autoridades locales y la Fundación en el marco de las obras construidas. 3.2.1-Unidad Ejecutora Nacional Del análisis del conjunto de casos relevados en el marco del proyecto de auditoría, resulta posible distinguir dos etapas en la gestión de las obras convenidas por parte del Gobierno Nacional, con la intervención sucesoria de dos Subsecretarías (Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y Subsecretaría de Obras Públicas) dependientes de la Secretaría de Obras Públicas (SOP) del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (MINPLAN), en el carácter de Unidades Ejecutoras Nacionales (UEN) traspasándose las responsabilidades de una a otra en el desempeño de las tareas derivadas de las obligaciones asumidas por el Gobierno Nacional en los sucesivos convenios suscriptos con las distintas jurisdicciones. Este traspaso se plasmó obra por obra en diferentes fechas a lo largo del año 2009, para lo cual se firmaron las respectivas Actas Acuerdo entre las autoridades Nacionales y la Local, salvo en el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde sólo firmaron las autoridades nacionales.
  20. 20. 20 Gráfico Nº 2 Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP. Cuadro N° 10- Fecha de cambio de la Unidad Ejecutora Nacional JURISDICCIÓN OBRA TRASPASADA FECHA SIGNATARIOS DE LAS ACTAS ACUERDO CHACO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco 25/03/2009 SOP – SSOP - IPDUV SANTIAGO DEL ESTERO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero 25/03/2009 SOP – SSOP – IPVU CABA Villa 15 16/09/2009 SSOP y SSDUV Castañares TIGRE Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Tigre 30/11/2010 SSDUYV - SSOP y el Municipio de Tigre Fuente: Documentación relevada en expedientes suministrados por la SOP. Este punto ha sido desarrollado en la observación 4.1.1.1 del presente informe. 3.2.2- Reglamento particular Mediante la Resolución 268/07 del MINPLAN publicada el 14/05/07, se estableció, entre otros aspectos, que las Unidades Ejecutoras de Programas y Entidades cuyos SSDUYV SSOP SOP MINPLAN 2006 –2009 2009 - 2011 UEN Período
  21. 21. 21 presupuestos incluyesen créditos en los incisos 5 - Transferencias - Transferencias a Gobiernos Provinciales y/o Municipales y 6 - Activos Financieros-, destinados a la atención de programas o acciones de carácter social, debían dictar en un plazo perentorio los reglamentos particulares que considerasen necesarios en el marco de cada programa que se estuviese ejecutando en su órbita, los cuales debían facilitar, clasificar y clarificar las acciones vinculadas con la transferencia de recursos públicos a las provincias y municipios, y/u otros entes. El plazo de noventa (90) días corridos estipulado por esa Resolución fue extendido a 180 días corridos, también contados a partir de su fecha de publicación, por la Resolución 267/08 del MINPLAN publicada el 15/04/08. Mientras que en el caso de la SSDUV la gestión y financiación de los Convenios se hizo a través del Programa Presupuestario 46-Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, la SSOP lo hizo a través del Programa 50- Formulación, Programación, Ejecución y Control de Obra Pública. Lo relevado respecto de los reglamentos particulares se encuentra en el punto 4.1.1.2 del presente Informe. 3.2.3- Circuito administrativo para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en el ámbito de la Unidad Ejecutora Nacional El circuito administrativo aplicado para el caso de las obras convenidas objeto de esta auditoría ha sido el definido por la Circular 1/2006 – SOP. El Anexo I de dicha Circular establece que la tramitación de la aprobación de una transferencia en virtud de un convenio, debe realizarse en oportunidad del primer desembolso, sin perjuicio de resolver en el mismo acto, si no se hubiera resuelto en oportunidad anterior, la ratificación del convenio respectivo19 . 19 Ver Anexo II- Circuitos administrativos para la aprobación, liquidación y pagos de transferencias en el ámbito de la SOP, del presente Informe.
  22. 22. 22 El funcionamiento de la metodología de financiamiento de obras de infraestructura habitacional y equipamiento comunitario que cuentan con financiamiento del Gobierno Nacional es el siguiente20 :  La Jurisdicción- Provincia o Municipio, según el caso- solicita, ya sea a través de la SSDUV o de la SSOP, el financiamiento para un determinado proyecto.  Una vez acordado técnicamente el proyecto de la obra y el plan de inversiones (a través de una curva de inversión), se suscribe entre la Subsecretaría correspondiente y la Jurisdicción, un convenio específico de transferencia destinado a su financiamiento.  Suscripto el Convenio, la Jurisdicción en su carácter de comitente, de corresponder, lleva adelante el proceso de licitación, adjudicación y contratación de las obras en el marco de la legislación local que la rige. Cabe aclarar que, en algunos casos, las obras puedan desarrollarse, entre otros, a través del sistema de administración.  Ratificado el Convenio mediante Resolución de la SOP, el Gobierno Nacional procede a la transferencia del anticipo financiero convenido.  Una vez suscripto el Contrato de Obra entre el comitente y el contratista, la Unidad Ejecutora Local abona al contratista el anticipo financiero.  Los pagos siguientes se instrumentan por transferencia del Gobierno Nacional en forma directa a la Jurisdicción, remitiéndose los montos correspondientes, en función de los avances de obra certificados y la correspondiente presentación de la rendición de cuentas de los fondos transferidos, siendo la Jurisdicción la encargada de abonarle a la contratista. En el Anexo II del presente Informe se incluyen los circuitos de aprobación de la transferencia y de liquidación y pago de la misma, tal como los define la Circular 1/06- SOP. 20 Nota SOP Nº 453/2011 dirigida al Subsecretario Legal del MINPLAN suministrada por el Juzgado Criminal y Correccional Federal Nº 5 – Secretaría 9, en el marco de la Causa Nº 6522/2011 que se tramita en el mismo.
  23. 23. 23 3.2.4-Unidad Ejecutora Local (UEL) En tres de las jurisdicciones donde se desarrollaron las obras también se registraron cambios de Unidad Ejecutora que se plasmaron con posterioridad al traspaso producido a nivel nacional. Cuadro N° 11 CHACO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Chaco IPDUV Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda MIOSPYMA (10/06/09)Ministerio de Infraestructura, Obras, Servicios Públicos y Medio Ambiente UEPE (15/07/09) Unidad Ejecutora de Obras y Programas Especiales SANTIAGO DEL ESTERO Todas las del Programa Misión Sueños Compartidos localizadas en Santiago del Estero IPVU Instituto Provincial de Vivienda y Urbanismo DPS (09/11/09) Dirección de Proyectos Sociales– Jefatura de Gabinete del Gob. Provincial IPVU (23/082012)* CABA Villa 15 IVC Instituto de Vivienda de la Ciudad CBASSE (02/03/2010)** Corporación Bs. As. Sur SE. - Castañares IVC - - TIGRE Barrio El Garrote SIPUYGA Secretaría de Inversión Pública, Urbanismo y Gestión Ambiental - - ROSARIO Barrio Toba (Travesía) SPV Servicio Público de la Vivienda - - Fuente: Documentación relevada en las jurisdicciones visitadas. *Se toma como referencia la fecha de firma de las Actas Complementarias al Convenio de Reformulación Contractual. **Fecha de la nota del IVC aportada al equipo de auditoría por la CBASSE, donde el Instituto le requiere a la Corporación que la obra fuese incluida entre las que desarrollaban en forma conjunta por estar el predio localizado en jurisdicción de la CBASSE en el marco del programa PROSUR Hábitat. Cabe aclarar que, en los casos de las obras ejecutadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la situación verificada ha sido diferente: Las facultades que tuvo la Corporación Buenos Aires Sur SE, como comitente fueron acotadas respecto de las que tuvieron las UEL de las otras jurisdicciones. Ello surge del JURISDICCIÓN OBRA UEL 2UEL 1 UEL 3
  24. 24. 24 propio CUCYT suscripto entre la SSOP y la CBASSE, el cual en su Cláusula Octava determina que “(…) tal como surge del Acta Acuerdo celebrada con fecha 13 de junio de 2008, suscripta por la SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA, el INSTITUTO DE VIVIENDA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, la FUNDACIÓN DE MADRES DE PLAZA DE MAYO y refrendada por el Sr. MINISTRO DE PLANIFICACIÓN FEDERAL, INVERSIÓN PÚBLICA Y SERVICIOS (…)”. De “La administración y ejecución de la “OBRA”, será responsable exclusivo, a todos los efectos que de ella resulten, la mencionada Fundación.” Por su parte, en la obra de Castañares, el Instituto de la Vivienda de la Ciudad no actuó como comitente y colaborador sino que solamente lo hizo como colaborador de la Unidad Ejecutora Nacional. 3.2.5 - Convenios y Contratos suscriptos 3.2.5.1- Características de los Convenios y Contratos Las dos etapas que resulta posible distinguir en función de las Subsecretarías que asumieron el rol de Unidad Ejecutora Nacional se caracterizan por la diferente modalidad del vínculo contractual entre la UEN, la UEL y la FMDPM. En efecto, en la etapa inicial, en la que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda actuó como UEN la secuencia era la siguiente:
  25. 25. 25 Cuando la Subsecretaría de Obras Públicas asumió el rol de UEN, se reemplazó al Convenio Marco y al Particular por un Convenio Único que excluía como partes firmantes a la Fundación Madres de Plaza de Mayo y a la Asociación Vecinal pertinente. Cabe aclarar que en los casos de las obras de Tigre – El Garrote y CABA – Castañares, no hubo Contrato de Obra Pública. Esta situación ha sido observada en el punto 4.1.2.3 del presente Informe. 3.2.5.2- Ítems incluidos en los Convenios y Contratos suscriptos A continuación se describen los aspectos comunes y diferenciales de los convenios de financiación de obras suscriptos por la SSDUV: Convenios Particulares de Financiación (CPF) y por la SSOP: Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia (CUCYT). Cuadro Nº 12 - Aspectos Comunes: Ítem Descripción Sistema de contratación Por el sistema de ajuste alzado. A los efectos del Pago y el valor de la obra vinculado a su financiamiento Inicio de la obra El plazo de ejecución comienza a computarse a partir de la firma del Acta de Inicio Metodología para la rendición de cuentas Resulta de aplicación el Reglamento General para la Rendición de Cuentas de Fondos Presupuestarios Transferidos a Provincias y Municipios y/u otros Entes, aprobado por Resolución Nº 267/2008-MINPLAN. Para el caso del último certificado a ser presentado, la Unidad Ejecutora Nacional se estipuló que la rendición del mismo debía concretarse dentro de los 30 días de haberse producido la transferencia correspondiente. Transcurrido dicho plazo, la rendición sería considerada incumplida. En caso de incumplimiento, la Unidad Ejecutora Local debía reintegrar al Estado Nacional los montos no rendidos. Controles Nación La Unidad Ejecutora Nacional podía realizar las auditorias técnicas y financieras que considere convenientes por medio del organismo que designe a tal fin, sin perjuicio de las tareas inherentes a cargo de la Unidad Ejecutora Local.
  26. 26. 26 Ítem Descripción Controles Unidad Ejecutora Local La Unidad Ejecutora Local debía realizar los Pagos, Certificaciones de Obra y Rendiciones de Cuentas siendo la Comitente de la Obra. (*) Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas. (*) En el caso de las obras desarrolladas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires incluidas en el relevamiento: Obras Castañares y Villa 15 -dado que fueron las UEN las que actuaron como comitentes, el IVC y la CBASSE SE- sólo colaboraron en la realización de los pagos, control de avance de obra y rendición de cuentas de los pagos realizados. Cuadro Nº 13 - Aspectos Diferenciales Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT Partes Firmantes La SSDUV, la Unidad Ejecutora Local, la Fundación Madres de Plaza de Mayo y una Asociación civil del barrio beneficiado. La SSOP y la Unidad Ejecutora Local únicamente. Rol de la UEL como comitente de la obra convenida Actúa según los términos del CPF, el Convenio Marco y el Contrato de Obra celebrado con la Fundación como Contratista responsable de la Obra. Lo hace según los términos del CUCYT; no existiendo un Convenio Marco aplicable ni la determinación de la Contratista. Procedimiento selección de la constructora El Convenio Particular consigna a la Fundación como contratista para la ejecución de la obra. No determina procedimiento de selección a seguir para la selección de la constructora. Modificaciones de la obra En ningún caso se reconocerán ni se admitirán variaciones de costos, ni adicionales, ni reajustes de ninguna naturaleza, a excepción únicamente de las eventuales redeterminaciones de precios reconocidos por la SSDUV. Se considerará como base para el cálculo, la fecha de firma de los convenios. Prevén dicha posibilidad y, aunque no implicasen alteraciones al monto del contrato de obra o requerimientos adicionales de financiamiento por parte de la UEL, debían ser autorizados por la SSOP. Plazo de ejecución De 12 a 24 meses. 12 meses. Cronograma de desembolsos Anticipo financiero del 15% del monto convenido. El anticipo se abonaba una vez cumplimentada la presentación de las pólizas de anticipo y caución por incumplimiento de contrato. - Los restantes desembolsos se efectuarían: Por certificaciones mensuales, de acuerdo al avance de obra real, registrado al momento de proceder a la cancelación de los Por certificaciones mensuales, en el transcurso de los primeros CINCO (5) días hábiles de cada mes, que acreditase la
  27. 27. 27 Ítem SSDUV: CPF SSOP: CUCYT certificados correspondientes, con sujeción al plan de trabajos y curva de inversión. efectiva ejecución y medición de la “OBRA”. El certificado debía ser presentado, aun en caso que la “OBRA” no hubiere registrado avance y debía estar acompañado de la correspondiente rendición de cuentas del monto transferido con el certificado anterior. Seguros La constructora debía presentar los siguientes seguros: Seguro de caución por cumplimiento de contrato. En caso de corresponder Seguro de Caución por Fondo de Reparo. Los exigidos por las Leyes Laborales vigentes para proteger al personal en relación de dependencia, especialmente los de accidentes de trabajo, que deberán incluir cláusulas de “no repetición. Seguro contra riesgo de incendio por un monto equivalente al del contrato donde la CBASSE debía figurar como beneficiaria. Seguro de responsabilidad civil: por daños a terceros. No son consignados en los CUCYT. Los seguros a contratar eran especificados en los respectivos Contratos de Obra Pública. Responsabilidad ante la UEN por la obra La Fundación en su condición de constructora La UEL, incluso por el mantenimiento y conservación posterior. Cesión / Transferencia del Convenio Está prohibida la cesión o transferencia en forma parcial o total del Convenio, sin la aprobación previa y expresa, por escrito de la SSDUV. No está previsto. Fuente: Elaboración propia a partir de los Convenios Marco, Convenios Particulares de Financiación y Convenios Únicos de Colaboración y Transferencia, de las obras relevadas. 3.2.5.3- Denuncia sobre falsificación de documentos que pone en riesgo de nulidad al Convenio Particular de Financiación de la obra CABA- Castañares. Por el mencionado Convenio el Gobierno Nacional comprometió fondos públicos por un monto de pesos ciento noventa y tres millones sesenta y cuatro mil quinientos con noventa y ocho centavos ($193.064.500,98). El equipo de auditoría relevó en sede judicial el expediente N° 12.768/2008, con autos caratulados “denuncia sobre Falsificación de documentos y otros” que tramitaba ante el Juzgado Criminal y Correccional Federal: N° 4, Secretaría. 7, por el cual representantes de la Asociación Civil “Las Esperanzas de un Cambio” que figuran como firmantes en el Convenio Particular de Financiación del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas
  28. 28. 28 de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación denunciaron la falsificación de su firma. Dicha Causa fue transferida de juzgado y acumulada con la Causa Nº 6522/2011, caratulada “Schoklender Sergio y otros s/defraudación contra la Administración Pública, encubrimiento art. 278 del CP”, que tramita ante el Juzgado: Criminal y Correccional Federal Nº 5, Sec. 9. De la documentación relevada, no surge que ni la SSDUV ni la SSOP hayan tomado medidas ratificatorias o reparadoras de la legalidad del instrumento que le diera origen a la obra: El Convenio Particular de Financiamiento. De comprobarse que el Acto Administrativo (Convenio Particular de Financiación- Obra 780 Viviendas) es inválido o nulo, la magnitud del perjuicio habrá que ponderarla considerando los fondos públicos comprometidos para la financiación de la obra. 3.2.5.4- Adjudicación de las obras a la empresa constructora Tanto la Ley Nacional de Obras Públicas 13.064 (modificada por el Decreto Delegado N° 1023/2001), en su art. 9° como los regímenes jurídicos provinciales específicos, exigen que el adjudicatario de una obra pública sea seleccionado por el procedimiento de la Licitación Pública. Asimismo, en concordancia con lo dispuesto por la normativa nacional, este criterio es sostenido tanto en el Convenio Marco del 11/08/2005-Programa Federal Plurianual de Construcción de Viviendas21 como en el en el Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, el cual al referirse a la no objeción financiera establece que el “…ENTE EJECUTOR” una vez realizada la correspondiente licitación remitirá a la SUBSECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y VIVIENDA la solicitud de no objeción financiera, en base a una memoria descriptiva en carácter de 21 Convenio suscripto el 11/08/2005 entre el MINPLAN y las Jurisdicciones Provinciales (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Chaco, Chubut, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza, Neuquén, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe, Santiago del Estero, Tierra del Fuego, y Tucumán) y la CABA, con el objeto de una política nacional de acceso a la vivienda, mediante el cual la Nación se comprometió al financiamiento plurianual no reintegrable para la construcción en todo el país de trescientas mil (300.000) unidades de vivienda.
  29. 29. 29 declaración jurada, donde se consignará : Fecha de apertura de la Licitación; monto aprobado según no objeción para licitar…”.22 Los casos en que resultaron aplicados los regímenes provinciales fueron: Para las obras desarrolladas en los Municipios de Ezeiza y Tigre: Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires – Art. 133 y la Ley 6.021 de Obras Públicas vigente en la Provincia de Buenos Aires, resulta de aplicación supletoria para la solución de todos los aspectos de obra pública que no estén expresamente contemplados en la Ley Orgánica de Municipalidades23 . Para las obras localizadas en la Provincia del Chaco: Ley 4.990 de Obra Públicas Provincial. En el caso de las obras emplazadas en Santiago del Estero: Ley 2.092 de Obras Públicas Provincial. En la obra de Rosario: Ley de la Provincia de Santa Fe N° 2756/39 y sus modificatorias, Ley Orgánica de las Municipalidades y Decreto – Ordenanza Nº 19975 / 1957 de Contabilidad de la Municipalidad de Rosario y sus modificatorias. Cabe aclarar que en el caso de las obras emplazadas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se aplicó el régimen jurídico nacional. De la información relevada tanto en la SOP como en las diferentes jurisdicciones surge que las contrataciones realizadas para las obras relevadas fueron realizadas en forma directa, sin procedimientos de Licitación Pública ni justificativos dentro de la Ley de Obra Públicas aplicable en cada caso que avalasen administrativamente la Contratación de la FMDPM para dichas obras. La contratación de la empresa constructora reviste importancia y ha sido observado en el punto 4.1.1.3 del presente Informe, toda vez que la figura del co-contratante estatal juega un papel preponderante en el logro de los objetivos perseguidos y la Licitación Pública no es un mero requisito formal. 22 Reglamento Particular del Programa Federal de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. Ítem 2.1.6.3. 23 LOM- Artículo 149°: (Texto según Decreto - Ley 9117/78).
  30. 30. 30 3.2.6- Desvinculación de la Fundación Madres de Plaza de Mayo en su carácter de constructora De acuerdo a lo relevado por el equipo de auditoría en las diferentes jurisdicciones, la desvinculación de la Fundación de las obras que venía ejecutando en carácter de constructora se produjo a partir del mes de julio del año 2011. En los casos de los Municipios de Ezeiza y Tigre y de las Provincias de Chaco y Santiago del Estero la desvinculación se plasmó en Convenios de Reformulación Contractual o de Rescisión de obra, según el caso, y las obras las continuó la jurisdicción por administración. En cambio, en los casos de la obra de CABA – Castañares y de Rosario, además de resolverse la situación a partir de marzo del año 2012 (8 meses después que los otros casos) la obra fue cedida por la Fundación a empresas privadas. El único caso que, al momento de la visita por parte del equipo de auditoría, el 21/05/2012 se encontraba en situación de indefinición tras producirse la paralización de la obra por parte de la FMDPM, en el mes de Julio de 201124 , era el de la obra de CABA – Villa 15. Cuadro N° 14 Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra Ezeiza 08/07/2011 Convenio de Reformulación Contractual Por administración. Santiago del Estero 08/07/2011 Convenio de Reformulación contractual Por administración. (*) Tigre 15/07/2011 Convenio de Rescisión Por administración. (*) Chaco 27/07/2011 Rescisiones de los Contratos de Obra Pública mediante resoluciones emitidas por el MIOSPYMA del Chaco. Por administración. (*) CABA - Castañares 29/03/2012 Convenio de Cesión de obra entre la FMPDM y la Empresa SENTRA S.A., autorizado por la SSOP 25 A cargo de la empresa SENTRA SA Rosario 03/05/2012 Convenio de Cesión del Contrato de Obra Pública entre la FMDPM y la firma PECAM S.A, aprobado por el Municipio 26 . A cargo de la firma PECAM SA. 24 Esta fecha surge de la presentación efectuada por la CBASSE ante la SSOP mediante Nota 593/2011, el 03/08/2011y del reporte elaborado por el Inspector de Obra el 04/01/2012. 25 Mediante Nota SSOP N° 1448/2011 le comunicó al Fideicomiso “Ni un Paso a Atrás” que actuaba en representación de la FMDPM que no encontraba objeciones que presentar ante la voluntad de la FMDPM (comunicada por nota del 15/09/2011) “de contratar la finalización de la obra a la empresa que ofrezca las mayores garantías y condiciones satisfactorias, que surja de la compulsa privada de ofertas encarada a esos efectos, la cual se encuentra en vías de ejecución” 26 El Convenio fue aprobado el 18/05/2012 mediante el Decreto Municipal de Rosario Nº 1.180 y ratificado por el Concejo Municipal mediante Decreto 37.593, el 14/06/2012.
  31. 31. 31 Jurisdicción Fecha Modo de desvinculación Continuidad de la obra CABA – Villa 15 - Situación indefinida al 21/05/2012 - Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada en las jurisdicciones. (*) Situación al momento de la visita, por parte del equipo de auditoría. En el caso de Ezeiza la obra se encontraba prácticamente terminada. Lo detectado respecto de este aspecto ha sido observado en el punto 4.1.2.1 3.2.7- Creación del Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás” El 18/08/2011 la Fundación Madres de Plaza de Mayo firmó la creación del Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás”, al cual le cedió la administración completa de la Fundación y todos los créditos a cobrar por la totalidad de las obras que tenía en curso, determinando como Fiduciario a FIDEGLOB S.A. y abriendo una cuenta del fideicomiso para el depósito de los fondos que percibirían por las obras. Las partes firmantes en el Fideicomiso fueron la Fundación Madres de Plaza de Mayo como Fiduciante y FIDEGLOB S.A. como Fiduciario. El objeto del Fideicomiso se encuentra en el art. 2.1 del Contrato de Fideicomiso que expresa: “la Administración Completa de la Fundación, la percepción de todos los ingresos correspondientes al Fiduciante (la Fundación) entre ellos, los derechos de cobro sobre los contratos y/o convenios vigentes y los que se devenguen en el futuro que integran los bienes Fideicomitidos, aplicando los mismos al pago de: i) las compras de materiales e insumos requeridos para la producción de la fábrica de paneles constructivos; ii) las obligaciones preexistentes contraídas por el Fiduciante, iii) y todos los gastos inherentes al funcionamiento y administración del giro completo e integral del Fiduciante”. En cuanto a los Bienes Fideicomitidos, el documento suscripto expresa en su art. 2.2 que “son los derechos de cobro que en este acto cede y transfiere el Fiduciante derivados de: 1-Contratos de consultoría con cooperativas, Municipios y Provincias; 2-Contratos de Asesoramiento técnico; 3-Convenios para el Suministro de Materiales para la Construcción de Viviendas; 4-Convenio con Corporación del Sur; 5- Los Derechos de Cobro y/o fondos que un tercero decidiera ceder al Fideicomiso;
  32. 32. 32 6-Todos aquellos derechos de cobro vinculados a contratos o convenios que con el mismo objeto sean instrumentados en el futuro por el Fiduciante; 7-Todos los cánones presentes o futuros que pudiera tener el Fiduciante a causa de la concesión, locación o gerenciamiento de la planta de producción o cualquier otro contrato a título oneroso que suscriba, los cuales reemplazarían a los créditos provenientes de los contratos de suministro, consultoría y asesoramiento indicados precedentemente; 8-Cualquier clase de ingreso, que por cualquier razón registre la Fundación”. En todos los casos, el Fideicomiso se presentó ante jurisdicciones y, en algunos reclamó pagos por diferentes conceptos. Los pagos realizados al Fideicomiso “Ni Un Paso Atrás” han sido desarrollados en la observación 4.3.2.6 del presente Informe. Respecto del Fiduciario, el 12/12/2012, el equipo de auditoría efectuó una consulta sobre bajas de oficio en la página Web de la AFIP, obteniendo como resultado que la Clave Única de Identificación Tributaria (CUIT) 30-71005259-6 de FIDEGLOB S.A. había sido cancelada de acuerdo a lo establecido por la RG 3.358/12-AFIP27 emitida el 06/08/2012. La Resolución aclara que la cancelación de la CUIT no obsta el ejercicio de las facultades de verificación y fiscalización que competen a la AFIP, ni implica liberación de las obligaciones materiales y formales a cargo de los sujetos alcanzados, las que deberán ser cumplidas en la medida que correspondan. 27 La Resolución 3.358/12- AFIP dispuso la cancelación de la (CUIT) de las sociedades comerciales regularmente constituidas y de los contratos de colaboración empresaria, que no hayan solicitado el alta en impuestos y/o regímenes, o que no hayan efectuado presentaciones de declaraciones juradas o que, habiéndolas presentado, no registren ventas, ingresos, ni empleados en relación de dependencia, declarados. A los efectos fiscales, los “sujetos alcanzados” pasan a ser “sujetos no inscriptos” en tanto que la AFIP DGI no rehabilite la CUIT del contribuyente.
  33. 33. 33 3.2.8- Convenio suscripto entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Fundación Madres de Plaza de Mayo 3.2.8.1-Descripción del Convenio En el marco de las actividades desarrolladas por el Programa Misión Sueños Compartidos, el MTEYSS y la Fundación firmaron dos Convenios, con el objeto de implementar acciones de fortalecimiento del empleo y la capacitación laboral:28 ►El Convenio Nº 41 de fecha 22/05/2008, que tuvo 2 (dos) protocolos adicionales: El Protocolo Nº 01 de fecha 05/01/2009 (extendió el plazo de vigencia del Convenio por 12 meses a contar a partir del mes de enero de 2009); y El Protocolo Nº 02 de fecha 04/01/2010 (extendió el plazo de vigencia del Convenio por otros 12 meses a contar del mes de enero de 2010). ► El Convenio Nº 142 de fecha 30/12/2010, con un plazo de vigencia de 12 meses contados desde el 01/01/2011. Forma en que se materializó el objeto del Convenio: El MTEYSS abonaba a los trabajadores ocupados en las obras del Programa Misión Sueños Compartidos una ayuda económica mensual no remunerativa equivalente a $ 600, a partir del 01/06/2008, la cual sería deducida por la FMDPM de la remuneración de la primera quincena del período mensual correspondiente. Conforme a lo convenido, el pago de esta ayuda económica no remunerativa era ordenado cada mes por la Secretaría de Empleo (SE), en base a la nómina de trabajadores que la FMDPM debía informar antes del día 20 de cada mes anterior al de pago en soporte papel e informático, incluyendo las eventuales novedades de altas y bajas que se produjeran. Dicha Secretaría tuvo a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en este Convenio29 . 28 Convenio 41 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Considerandos in fine. 29 Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la FMDPM – Cláusula Novena.
  34. 34. 34 El pago a cada trabajador se concretaba a través de un sistema de pago directo e individualizado y de carácter intransferible. Población alcanzada: trabajadores del sector de la construcción, dependientes de la FMDPM, que se desempeñan en la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios de uso comunitario que la citada Fundación desarrolla en diferentes asentamientos urbanos en el marco del Programa Misión Sueños Compartidos. En el proyecto para la construcción de barrios de viviendas familiares y edificios de uso comunitario la Fundación tomó en cuenta cuatro criterios de ocupación: Gráfico Nº 3: Fuente: Convenio N° 41/2008 suscrito entre el MTEYSS y la FMDPM Al momento de la suscripción del Convenio 41/08, el beneficio alcanzó a 947 personas. Al suscribirse el Convenio N° 142/10 el beneficio se extendió a 4.273 trabajadores.
  35. 35. 35 Requisitos exigibles a la Fundación Madres de Plaza de Mayo Por la Cláusula Quinta de los convenios suscriptos la FMDPM se comprometió a: Según la misma cláusula, el incumplimiento de cualquiera de estas especificaciones por parte de la FMDPM provocaría la caducidad del beneficio otorgado, sin perjuicio de las acciones legales que correspondiesen destinadas a obtener el reembolso por parte del empleador, de los montos percibidos indebidamente. Asimismo, la cláusula sexta el Convenio preveía que en el caso de detectarse que alguno de los beneficiarios, se encontrara percibiendo prestaciones por desempleo (Ley 24.013), prestaciones dinerarias del Seguro de Capacitación y Empleo, del Programa Jefes de Hogar o cualquier otro beneficio que prevea transferencias dinerarias, el pago se suspendería de inmediato. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) era la encargada de detectar las incompatibilidades que pudieren existir30 , en tanto que la Secretaría de Empleo tenía a su cargo la implementación, seguimiento y evaluación de las acciones previstas en el 30 Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM, Cláusula Séptima. Abonar a los trabajadores, el suplemento de dinero necesario para la categoría del CCT aplicable. Cumplir con todas sus obligaciones laborales y previsionales. No disminuir la dotación total del personal registrado en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones- SIJP al momento de la presentación de su solicitud. Abstenerse de suspender personal y/o reducción de jornada durante el período de inclusión de los trabajadores en el convenio.
  36. 36. 36 convenio y estaba facultada para dictar las normas complementarias y aclaratorias que fueran necesarias para la mencionada implementación31 . A fin de dar cumplimiento a los compromisos asumidos en el marco de lo convenido con el MTEYSS, la Fundación debía arbitrar los medios tendientes a:  Inscribir la nómina de los trabajadores ante el REGISTRO DE LA INDUSTRIA DE LA CONSTRUCCION (IERIC) y ante los ORGANISMOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL.  Denunciar datos filiatorios de los trabajadores y número de CUIL. La ejecución de los Convenios suscriptos entre el MTEYSS y la Fundación le implicó al Gobierno Nacional la erogación de $53.467.800 (pesos cincuenta y tres millones cuatrocientos sesenta y siete mil ochocientos), que en función de la cantidad de beneficios pagados se distribuyeron del siguiente modo: Cuadro Nº 15 Jurisdicción Pagado Monto % % Acumulado CABA $ 22.558.800,00 42,19 42,19 Chaco $ 11.793.000,00 22,06 64,25 Buenos Aires $ 10.684.200,00 19,98 84,23 Santiago del Estero $ 5.214.000,00 9,75 93,98 Santa Fe $ 898.200,00 1,68 95,66 Otras jurisdicciones $ 2.319.600,00 4,34 100,00 Total Abonado $ 53.467.800,00 100,00 - Fuente: Datos aportados por SE – MTEYSS. Tal como surge del cuadro, el 95,66% de las prestaciones se concentraron en las jurisdicciones en las cuales el equipo de auditoría relevó obras. 31 Convenio Nº 41/2008 MTEYSS – FMDPM Cláusulas Novena y Décima.
  37. 37. 37 Gráfico Nº 4 Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS. En cuanto a la distribución del total erogado a lo largo del período analizado, el año 2010 es el que concentró la mayor cantidad de pagos. Cuadro N° 16 Jurisdicción Pagado por año (En $) Total (En $) 2.008 2.009 2.010 2.011 Buenos Aires 3.000,00 1.080.000,00 5.746.800,00 3.854.400,00 10.684.200,00 CABA 3.149.400,00 6.069.000,00 8.283.000,00 5.057.400,00 22.558.800,00 Chaco - 1.552.200,00 5.603.400,00 4.637.400,00 11.793.000,00 Santa Fe - 3.000,00 301.200,00 594.000,00 898.200,00 Santiago del Estero - 415.800,00 2.889.600,00 1.908.600,00 5.214.000,00 Otras Jurisdicciones - 346.800,00 1.170.000,00 802.800,00 2.319.600,00 Total En $ 3.152.400,00 9.466.800,00 23.994.000,00 16.854.600,00 53.467.800,00 En % 5,90 17,71 44,88 31,52 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS.
  38. 38. 38 Gráfico N° 5 Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS En cuanto a la cantidad de trabajadores empleados por la Fundación a lo largo del período 2008 – mayo 2011 se ha contabilizado un total de 7.119 personas que, en algún momento trabajaron en las obras, con la siguiente distribución: Cuadro N° 17 Jurisdicción Total % CABA 2.462 34,58 Chaco 1.796 25,23 Buenos Aires 1.726 24,24 Santiago del Estero 569 7,99 Rosario 240 3,37 Otras Jurisdicciones 326 4,58 Total 7.119 100,00 Fuente: Elaboración propia a partir de datos aportados por SE – MTEYSS 3.2.8.2- Obligaciones asumidas por las partes en los Convenios y Contratos suscriptos para desarrollar las obras de construcción de viviendas, en relación a los trabajadores contratados para tal fin. En el siguiente cuadro se muestra la situación verificada en cada una de las obras relevadas.
  39. 39. 39 Cuadro N° 18 Situación verificada en los Convenios (CPF / CUCYT), Contratos de Obra Pública / Convenios de Cooperación (CCIYAT) Jurisdicción La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes. La UELse comprometió a cooperar activamente con la tarea del MTEYSS en cuanto a la fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y de la seguridad social. - La Rubita 32 - B° Villa del Carmen 33 - Tigre – El Garrote 34 No se consignan las obligaciones de las partes en la materia. - Ezeiza 35 , - Santa Sylvina - P. R. Sáenz Peña 36 La Fundación se asumió como única y exclusiva responsable por el cumplimiento de todas las normas laborales, previsionales, de seguridad social, de higiene y seguridad en el trabajo, impositivas, entre las más relevantes. No se consigna compromiso alguno de la UEL. -Barrio Don Bosco Etapas 1 y 2 37 -Rosario - Barrio Travesía -Castañares Fuente: CPF, CUCYT, COP, CCIYAT, Ley 6021 de la Provincia de Buenos Aires. Particular mención merece lo ocurrido en el caso de la obra CABA Villa 15, donde si bien originalmente en el Pliego Único de Condiciones Particulares suscripto entre la CBASSE y la FMDPM el 13/04/2010 se consignó que el pago de cada certificado mensual de obra estaba condicionado a la previa presentación por parte de la Fundación de los comprobantes de depósitos por aportes al sistema de seguridad social y el fondo de desempleo correspondientes al mes precedente al de los trabajos certificados, así como seguros obligatorios y demás disposiciones que rigen la materia (Ítem 2-Personal afectado a la obra – Sub-ítem 2.2- Salarios), por Resolución Nº 101 de la Presidencia de la Corporación CBASSE (PCBAS) del 07/04/2011, este requisito fue dejado sin efecto. 32 Convenios Particulares de Financiación suscritos entre la SSDUV, la FMDPM, el IPDUV y la “Asociación Civil Soberanía” para la construcción de viviendas y obras complementarias – Cláusula vigésimo cuarta. 33 CPF SSDUV, FMDPM, Asociación Vecinal “Madres Unidas Bº. Sargento Cabral Nº1, IPVU Cláusula Vigésimo Cuarta. 34 CPF: SSDUV, FMDPM, la Asociación Civil “FUNDAE”, la Municipalidad de Tigre y el IPV de la Provincia de Buenos Aires Cláusulas Décimo Segunda y Vigésimo Cuarta. 35 En el caso de la obra de Ezeiza resulta aplicable en carácter supletorio la Ley 6021 de Obras Públicas de la Provincia de Buenos Aires, Artículo 60 Inciso c) “Cuando el contratista infrinja a las leyes del trabajo en forma reiterada” ello le da derecho a la Provincia a rescindir el Contrato de Obra. 36 En el caso de las obras de Santa Sylvina y P. R. Sáenz Peña resultaba de aplicación supletoria la Ley Provincial 4.990 de Obra Pública, que en su Artículo 70 indica que “…El incumplimiento de la legislación laboral, previsional y de cobertura por parte del contratista, se considerará falta grave y dará derecho al organismo a descontar de los certificados los montos respectivos y la reiteración de la falta dará lugar a sanciones, pudiendo llegar a la rescisión del contrato. de tales situaciones se comunicara al Registro de Constructores de Obras Públicas de la Provincia del Chaco”. 37 Convenio de Cooperación Institucional y Asistencia Técnica firmado el 13/03/2009 por el IPVU y la FMDPM - Cláusula Séptima.
  40. 40. 40 En los considerandos de dicha Resolución es de mencionar el Dictamen emitido por la Asesoría Legal y Técnica de la CBASSE, que indica que la Corporación era “una simple administradora de los fondos aportados y las obras contratadas por la Subsecretaría de Obras Públicas” - MINPLAN, “(…) en el marco del Convenio Único de Colaboración y Transferencia” (13/04/2010), “(…) por lo que no sería de aplicación ninguna de las hipótesis de solidaridad laboral” anteriormente referidas. 3.2.8.3- Verificaciones realizadas respecto al cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales y criterios de selección de los trabajadores de las obras Con relación al Convenio 41/08, protocolos adicionales 1 y 2 del mismo y 142/10 celebrados entre la FMDPM y el MTEYSS se efectuaron verificaciones a efectos de determinar el cumplimiento por parte de la Fundación de las obligaciones laborales, sociales y previsionales y, en cuanto a los criterios de selección, si se presentaron situaciones de incompatibilidad respecto de la condición de estar desocupado, si estaban percibiendo las prestaciones por desempleo previstas en la Ley Nº 24.013, o prestaciones dinerarias previstas por otros Programas Nacionales, Provinciales o Municipales de empleo o de capacitación laboral, la edad de los trabajadores y la proporción de hombres y mujeres38 . Para ello a partir de los listados de trabajadores que percibieron la ayuda económica en el período auditado (Ejercicio 2005 al primer cuatrimestre de 2011 inclusive) aportados por la Secretaría de Empleo (SE), se le requirió la información pertinente a una serie de entidades la cual fue homogeneizada en una base de datos que permitió efectuar las consultas previstas. Las entidades consultadas fueron: - Administración Federal de Ingresos Públicos (AFIP). - Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES). - Instituto de Estadísticas y Registro de la Industria de la Construcción (IERIC). - Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT)39 . 38 Respecto del criterio de contratar personas discapacitadas no se hicieron constataciones por no contar la base suministrada con información al respecto. 39 Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) depende de la Secretaría de Seguridad Social del MTEYSS.
  41. 41. 41 - Superintendencia de Seguros de Salud (SSS)40 . Cabe aclarar que para hacer las verificaciones se consideró el universo completo de trabajadores de la Fundación que intervinieron en todas las Jurisdicciones en donde se llevó adelante la MISION SUEÑOS COMPARTIDOS. En las observaciones 4.1.1.4 y 4.1.1.5 se expone lo relevado en torno al cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales y previsionales por parte de la Fundación. En el caso del criterio de contratar personas entre 18 años y la edad jubilatoria, su cumplimiento sólo se corroboró mediante los números de CUIL de los trabajadores consignados en las bases informáticas suministradas por el MTEYSS y ANSES, que fue la información a la que tuvo acceso el equipo de auditoría. Los demás resultados obtenidos, respecto al cumplimiento de los otros criterios, han sido desarrollados en la observación 4.1.1.6 del presente Informe. 40 Superintendencia de Servicios de Salud (SSS) es un organismo descentralizado del Ministerio de Salud.
  42. 42. 42 3.2.9- Síntesis de aspectos legales relevados A continuación se expone sintéticamente el resultado de las verificaciones practicadas desde la perspectiva del análisis legal, a partir del cual se formularon las observaciones que se exponen en el punto 4.1 del presente Informe. Cuadro N° 19 Aspectos administrativos ¿Existía Regulación legal? ¿Se cumplió? ¿Se tomaron medidas correctivas? Unidad Ejecutora Nacional con incumbencia en materia habitacional SI Parcialmente NO Procedimiento de solicitud por la Unidad Ejecutora Local (UEL) del financiamiento SI SI No aplica Procedimiento de selección de contratista etapa SSDUV y SSOP SI NO NO Procedimiento de rendición de cuentas SI Parcialmente NO Contrato de Obra Pública con la contratista SI Parcialmente NO Procedimiento de pago por avance de obra SI Parcialmente NO Cobertura de seguros de la contratista SI Parcialmente NO Sistema de ejecución de la obra (ajuste alzado) SI SI No aplica Controles de los aportes de los trabajadores de la FMDPM por las UEN y UEL SI NO NO Controles a la fundación por parte del IERIC, AFIP, ANSES y SRT SI SI No aplica Controles para verificar el cumplimiento de los criterios de ocupación consignados en el Convenio 41/2008 suscripto entre el MTEYSS y la Fundación SI NO NO Fuente: Elaboración propia a partir de las verificaciones practicadas.
  43. 43. 43 3.3- Módulo Técnico 3.3.1-Características del sistema constructivo utilizado en la obra El Sistema Constructivo con el que se construyeron la tabiquería y las paredes de las viviendas se denomina Emmedue (M2) y es propiedad de la empresa de origen italiano Cassaforma S.A., contando con Certificado de Aptitud Técnica (C.A.T.)41 y constancia emitida por la comercializadora Cassaforma42 de la cesión del derecho de uso a la Fundación. El Emmedue es un sistema abierto (adaptable a cualquier tipo de diseño), basado en la utilización de paneles interiores y exteriores portantes43 , compuestos por dos mallas de alambre de acero que encierran placas de poliestireno expandido44 (lo que otorga resistencia térmica y acústica), sobre los que se proyecta el concreto de cemento manual o mecánicamente de unos 3 cm. de espesor. Ello les da rigidez y los convierte en portantes, además de proveer aislación hidrófuga e ignífuga45 . Las terminaciones son iguales a la construcción tradicional en tipo y material. Admite cerramientos y aberturas de cualquier modelo comercial, en tanto que para los techos y entrepisos se utilizan los mismos paneles reforzados y capa de compresión. En términos de los tiempos de ejecución de las obras, el rendimiento según el sistema utilizado, sólo para el levantamiento de panelería (paredes) en una superficie de 68,36 m2 (que es la superficie promedio de las viviendas relevadas) sin tener en cuenta las fundaciones ni la panelería de cubierta, y considerando una cuadrilla compuesta de modo similar y una jornada laboral de 8 horas, es el siguiente: 41 Disp. DTP No. 2809 - Dirección de Tecnología y Producción – SSDUV del 17/12/2009 con vencimiento el 17/10/2012. 42 Información relevada en obras visitadas por el equipo de auditoría. 43 Revista Vivienda S.R.L.: Vivienda, la Revista de la Construcción N° 592, edición Noviembre 2011. 44 Material que se conoce comúnmente con el nombre comercial de “Telgopor”. 45 En rigor no se debería clasificar el Sistema Emmedue entre los de prefabricación, ya que los paneles son un insumo de obra que se prepara en taller y no un material en sí mismo, siendo la obra húmeda -el revoque proyectado que se prepara y se coloca in situ-, el material que termina de darle al panel la característica de muro o tabique portante (estructural).
  44. 44. 44 Cuadro N°20 Sistema constructivo Composición de la cuadrilla Jornadas necesarias Emmedue 2 oficiales, 1 medio oficial y 3 ayudantes 13 Tradicional Racionalizado 2 oficiales y 3 ayudantes 32 Fuente: Manual del Sistema Emmedue y "Cómputos y Presupuestos. Manual para la Construcción de Edificios". Mario Chandías y Enrique N. Fernández. 18va. Edición, Buenos Aires, Librería y Editorial Alsina. En cuanto a la duración de las tareas en función de las competencias de la mano de obra, las equivalencias son las siguientes:  Horas de Oficial: El Sistema Emmedue equivale a 40,63% del Sistema Tradicional Racionalizado.  Horas de Ayudante, el Sistema Emmedue equivale a 44,83% del Sistema Tradicional Racionalizado. Las ventajas del uso del sistema constructivo se resumen en que calculado en volumen de obra para el mismo tiempo de ejecución, el Sistema Emmedue es más rápido que el Sistema Tradicional Racionalizado y que con muy poca capacitación los operarios pueden aplomar paneles, colocar las instalaciones y proyectar el revoque resistente, frente a los sistemas tradicionales que requieren de mayor número de oficiales y medio-oficiales. Además, el Sistema Emmedue permite contratar mano de obra de ambos sexos, ya que no se trabaja con elementos pesados ni se requiere gran fuerza física. 3.3.2-Tipologías de las viviendas Dado que los paneles tienen la propiedad de ser autoportantes el Sistema Emmedue permite construir en altura, dependiendo la cantidad de pisos del pertinente cálculo de estructuras y de los Códigos de Planeamiento o Urbano-Ambientales de cada jurisdicción donde se halla emplazada la obra. La muestra relevada incluyó tanto viviendas unifamiliares como multifamiliares.
  45. 45. 45 Cuadro Nº 21 En el siguiente cuadro se muestran las tipologías de viviendas de las obras relevadas, en términos de cantidad y tipo de dormitorios. Cuadro N° 22 Fuente: Convenios y Contratos. Considerando una superficie promedio de 68,36 m2 del conjunto de tipologías de vivienda de las obras de la muestra, se las comparó con las del Programa Plurianual de Construcción de Viviendas y las del Programa Techo Digno, resultando ser las del Programa Misión Sueños Compartidos de mayor superficie: 35,82% y 19,78 %, respectivamente. 46 Son Unidades Funcionales de tres dormitorios de mayor superficie. 47 Al no contar con información del I.V.C. ni la S.O.P. se infiere que se trata de viviendas de 3 dormitorios. 48 Son 96 viviendas nuevas y mejoras en 72 ya construidas. Se toman solamente las viviendas nuevas. 49 El Convenio Original, por 500 Viviendas en La Rubita, tenía un plazo de 19 meses. 50 Conforme a lo convenido la ejecución de la obra se haría en dos etapas, comprendiendo la primera 256 Viviendas. Obra Tipologías de Vivienda 1 Dorm. 1 Dorm. Discap. 2 Dorm. 2 Dorm. Discap. 3 Dorm. 3 Dorm. Discap. 3 Dorm. Numerosos 46 Total Obra Ezeiza - - - - 84 - - 84 Tigre 42 4 100 7 56 4 75 288 Castañares - - - - 780 47 - - 780 Villa 15 - - - - 96 - - 96 48 La Rubita (70) 49 - - 22 - 44 4 - 70 P.R. Sáenz Peña (220) 46 - - 69 - 14- 11 - 220 Santa Sylvina (70) 46 - - 22 - 44 4 - 70 P.R. Sáenz Peña (148) - - 86 - 6- 2 - 148 Santa Sylvina (86) - - 26 - 52 8 - 86 Rosario 50 - - 96 9 151 - - 256 Villa del Carmen - - 32 2 32 2 - 68 Don Bosco 1ª Etapa - - 96 4 123 9 - 232 Don Bosco 2ª Etapa - - 52 - 8- 12 - 144 Totales 42 4 6-1 22 1.742 56 75 2.542
  46. 46. 46 Cuadro Nº 23 Tipología Superficie Promedio MSC Superficie Programa Plurianual Superficie Techo Digno 1 Dormitorio 47,66 m2 44 m2 55 m2 1 Dormitorio discapacitados 47,66 m2 2 Dormitorios 62,64 m2 2 Dormitorios discapacitados 7-,45 m2 3 Dormitorios 71,22 m2 3 Dormitorios discapacitados 75,38 m2 3 Dormitorios numerosos 1-3,5- m2 Superficie MSC promedio 68,36 m2 - - Relación e/ superficie de viviendas MSC y las de Programas Federales de Vivienda 35,82% 19,78% Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación relevada. 3.3.3- Plazo de ejecución de la obra. 3.3.3.1- Plazos convenidos El plazo de ejecución de cada una de las obras incluidas en la muestra, conforme surge de la documentación contractual ha sido el siguiente: Cuadro N° 24 Fuente. Elaboración propia a partir de la documentación contractual relevada. El control del avance físico de una obra incluye la evaluación del normal desenvolvimiento de las tareas de la obra en cuanto al ritmo de las mismas. A tal fin, resulta posible aplicar una serie de herramientas y procedimientos, tales como: 51 El Convenio Original por 500 Viviendas en La Rubita tenía un plazo de 19 meses. Las obras P.R. Sáenz Peña 220 viviendas, la Rubita 70 viviendas y Santa Sylvina, 70 viviendas, son producto de la relocalización de las 500 viviendas. Obra Cantidad de obras Plazo Original CABA – Castañares; Tigre; P.R. Sáenz Peña (220) 51 3 24 meses Don Bosco (E1); La Rubita (70); Villa del Carmen; Santa Sylvina(70); Ezeiza; Rosario- Bº Travesía; CABA - Villa 15; Santa Sylvina(86); Sáenz Peña (148); Don Bosco (E2) 10 12 meses Total 13 -
  47. 47. 47  El Plan de Inversiones que planifica este ritmo.  Los Certificados de Obra donde se expresa el avance real de la misma.  Las inspecciones periódicas de la obra.  El Libro de Órdenes y Pedidos donde deben anotarse todas las novedades de la obra, inclusive los atrasos y las sanciones que correspondan. Las causas que justifican retrasos en obra pueden ser: Climáticas:  Lluvias: para justificar días caídos por lluvias, la Contratista debe presentar a la Inspección el parte de Lluvias que emite mensualmente el Servicio Meteorológico Nacional. La Inspección de Obra decide si corresponde extender el plazo de ejecución de la obra y en cuántos días. Caso Fortuito:  Puede resultar que se presenten dificultades en la ejecución misma de la obra que justifiquen la extensión del plazo, por ejemplo: diferente capacidad portante en varios puntos del terreno que obliguen al re-cálculo de las fundaciones. Fuerza Mayor:  Falta notoria de materiales en el mercado.  Demora en la entrega de insumos que deban ser preparados en taller.  Demora en la entrega de materiales.  Huelgas. Ejecución: Tareas extracontractuales solicitadas por la contratante. Las causas que originen retrasos deben ser consignados en el Libro de Órdenes de Servicio.52 52 J.V. Rivarola-M.E. Meoli: Tratado de Arquitectura en relación al Derecho. Contratos, Derechos, Dirección en la construcción de edificios – Ed. Zanetti, Año 1960:“Normas clásicas para las Cláusulas Generales de Ajuste Alzado Riguroso Total” –Cláusula 133: “(…)En este libro de órdenes quedará asentado el reclamo sobre la calidad de los materiales, cuando ella no sea la estipulada en el contrato, y la orden de retirarlos del obrador en un plazo perentorio; la protesta si los métodos o errores del trabajo no aseguran – a juicio del director de la obra – la terminación en las condiciones o en el plazo convenidos; la exigencia de deshacer lo mal hecho y la indicación sobre la forma correcta de ejecutar aquello que no haya sido bien entendido en su especificación, o que no se hubiere especificado textualmente detallado; la corrección de lo que al ser ejecutado resultó diferente de lo previsto en plano; etc.”
  48. 48. 48 La observación a la que dio lugar el resultado de este análisis se encuentra en el punto 4.2.1.6 del presente Informe. 3.3.4- Libros de Actas y Órdenes de Servicio En el Libro de Actas y Órdenes de Servicio se debe dar orden de comienzo a cada una de las tareas de la obra, indicando la documentación –planos, especificaciones técnicas- a utilizar en cada caso53 . También deben constar las inspecciones realizadas por el Comitente y Dirección de Obra. El Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas, aplicado por las Unidades Ejecutoras Nacionales indica que tanto el Libro de Órdenes de Servicio que por escrito imparta la Inspección; como el Libro de Notas de Pedido del contratista; constituyen documentación accesoria al contrato de obra54 . Lo que se asienta en dichos libros debe cumplir los siguientes requisitos: deberá ser cronológicamente consignado por escrito y el libro tendrá que ser foliado, sellado y rubricado por el comitente, que la Inspección o contratista (según el caso) guardará en la obra. Lo verificado respecto de este punto se encuentra desarrollado en el punto 4.2.1.7 del presente informe. 3.3.5- Costo de las viviendas Para el análisis del costo de las viviendas resulta pertinente desarrollar aspectos básicos del sistema de contratación utilizado. La base del sistema jurídico-económico de ejecución de obra por ajuste alzado relativo es: una obra total por un precio global. En este sistema está admitida la variación de precios (en menos: desagio; en más: mayores costos, por redeterminación de precios55 ) y la variación de proyecto (en menos: disminución, en más: demasía56 ). 53 Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CABA) - MEPA A-202. 54 Pliego de Cláusulas Generales para la Licitación y Contratación de Obras Públicas- Artículo 36, 64 y 65. 55 La redeterminación de precios en el caso de las obras públicas se rige por el Decreto No. 1295/2002. 56 Las demasías – o trabajos adicionales- se tratan como contratos “dentro del contrato”, es decir que se especifican, se presupuestan y se liquidan separadamente.
  49. 49. 49 En el caso de la obra pública para vivienda de interés social, existe un precio tope por unidad de superficie ($/m2) y en las licitaciones no son admitidas las ofertas que excedan ese límite. Con este sistema también se admite el acopio de materiales, que consiste en la compra por adelantado de los materiales que no fraguan y/o no tienen vencimiento, con el fin de fijar su precio. Estos materiales deben guardarse en la obra. De existir acopio, debe suscribirse un acta. El desacopio (fijación de los materiales acopiados a la obra) puede hacerse de manera global (un porcentaje fijo en cada certificado) o mediante una certificación especial que contemple por porcentajes de incidencia en el rubro acopiado57 . El dinero que se entrega al contratista con cada certificación tiene el carácter de adelanto por la obra total y el pago total se concreta al final de la obra, junto con la recepción definitiva, al final del plazo de garantía58 . En los certificados de obra los ítems son desglosados con su porcentaje de incidencia en el total de la obra, y su valor “por unidad técnica” - metro; metro cuadrado; metro cúbico; litro; unidad - o “global”, como corresponde al espíritu del sistema, ya que –conceptualmente- en cada certificación se liquida el total de la obra realizada hasta ese momento. En las obras relevadas los ítems correspondientes a las obras de infraestructura, no aparecen desglosados sino con valores globales en los presupuestos y certificados de avance de las obras, por lo que resultó imposible realizar un costeo de las obras de infraestructura que permitiese identificar qué y cómo se computó y presupuestó cada uno de esos ítems. Según el Programa Federal de Construcción de Viviendas, la incidencia de la Infraestructura de Servicios y Obras Complementarias debe ser menor al 20 % del precio de las viviendas. En los casos de redes frentistas y de nexos de agua, cloaca o gas se dispondrá de un quince por ciento (15%) del valor de la vivienda como monto tope financiable”59 . 57 El Ajuste Alzado también admite que el Contratista principal celebre subcontratos con otros Contratistas. En esos casos el Contratista Principal es responsable por los trabajos realizados por el o los Subcontratista(s) y el pago a los Subcontratistas es responsabilidad del Contratista principal. 58 También está permitido que el Contratista principal celebre subcontratos con otras empresas. En estos casos el Contratista principal es responsable por los trabajos realizados por el subcontratista. El pago a los subcontratistas es responsabilidad del Contratista principal. 59 Del Reglamento del Programa Techo Digno, punto 2.7.2.1
  50. 50. 50 En tanto que para el Sistema Tradicional Racionalizado, promediando los datos de la Cámara Argentina de la Construcción (CAC)60 , la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda (SSDUV)61 , el Cuaderno de Cabecera62 y el Manual del Ejercicio Profesional de la Arquitectura (MEPA)63 , la incidencia de las Instalaciones es de 14,51%. En el siguiente cuadro se muestra la incidencia que tuvo la infraestructura sobre el monto total convenido para obra. La infraestructura a la que se hace referencia es exclusivamente la propia del frente de las viviendas: Instalación eléctrica, de agua fría y caliente, de gas y cloacal. Cuadro N° 25 Obra Incidencia (En %) Castañares. 9,84 Barrio Don Bosco 1ª Etapa. 4,81 Tigre. 16,84 La Rubita, 70 Viviendas. 13,23 Sáenz Peña, 220 Viviendas. 11,04 Villa del Carmen. 9,70 Santa Sylvina, 70 Viviendas. 13,22 Ezeiza. 7,89 Rosario. 4,50 Villa 15. 6,60 Santa Sylvina, 86 Viviendas. 10,40 Sáenz Peña, 148 Viviendas. 11,03 Barrio Don Bosco 2ª Etapa. 3,77 Promedio 9,45% Fuente: Producción propia a partir de los datos de la certificación. De lo expuesto surge que:  Se cumplió con la exigencia del Programa Federal de Construcción de Viviendas y el Programa Techo Digno.  La incidencia de las instalaciones de las obras incluidas en la muestra sobre el monto total convenido resultó ser un 34,87% menor que una obra de similares características construida con el Sistema Tradicional Racionalizado. Los resultados del análisis de los costos de construcción de las viviendas se encuentran expuestos en el punto 4.2.1.5 del presente Informe. 60 Fuente: “Cómputos y Presupuestos”. Arq. Mario E. Chandías. 18ª. Edición. Editorial Alsina, Buenos Aires. ISBN: 950- 553-119-2. 61 Fuente: www.cnvivienda.org.ar/nuevo/notas/revista32/subsecretaria32.pdf 62 Fuente: “Cuaderno de Cabecera”. Arq. Carlos Virasoro. Editorial Revista Vivienda, 1978, Buenos Aires. 63 Fuente: MEPA. Documentos A-406 Y a-407. Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (C.A.B.A.).
  51. 51. 51 3.3.6 - Aspectos relevados de las obras A efectos del análisis se han contemplado los aspectos que comprendidos desde la etapa inicial de la obra hasta su finalización, tomando en cuenta los “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”- Revisión 2-6, definidos por la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, los cuales fueron declarados expresamente conocidos y consentidos por cada una de las Unidades Ejecutoras Locales y la FMDPM al firmar el Contrato de Obra Pública64 , así como los parámetros propios de la construcción con este tipo de sistemas. En el documento “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social” (en adelante, EMCVIS) se definen parámetros básicos vinculados a:  La Elección del Terreno.  El Diseño Urbano.  El Diseño del Conjunto Habitacional.  La Vivienda (en particular).  La habitabilidad.  La durabilidad. Asimismo, contiene especificaciones técnicas básicas referidas a rubros de la obra en los cuales tradicionalmente se detectaron problemas de la calidad constructiva. La metodología utilizada en la visita a las obras ha sido la aplicada habitualmente en las auditorías de planes de vivienda. Para el desarrollo de esta tarea el equipo de auditores es acompañado por representantes de la Unidad Ejecutora Local, de la inspección de obra, a los que en algunas ocasiones pueden sumarse representantes de organizaciones sociales y/o de los vecinos a los cuales les han asignado las viviendas. En primer lugar, se efectúa una recorrida por todo el predio donde están localizadas las viviendas y los edificios comunitarios, a fin de poder apreciar los aspectos externos de las 64 En los casos de las obras de CABA- Castañares y Tigre - Barrio El Garrote ello surge de las características técnicas de las viviendas estipuladas por el Programa de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, en el marco del cual se suscribieron los respectivos Convenios Particulares de Financiación de las obras.
  52. 52. 52 construcciones, aperturas de calles, las conexiones de nexo de instalaciones y todo otro aspecto que hace al emplazamiento del complejo habitacional. En segundo lugar, el arquitecto del equipo selecciona al azar una serie de viviendas a las cuales se ingresa para hacer el relevamiento de los aspectos constructivos internos. En caso que la obra no esté terminada se incluyen en el relevamiento viviendas que se encuentren en diferente grado de ejecución. Se toman fotografías del conjunto y del exterior e interior de las viviendas. En la siguiente matriz se muestran los diferentes aspectos relevados en las obras, las situaciones de riesgo que podrían ocurrir en caso de su incumplimiento y lo detectado en las obras relevadas por el equipo de auditoría. Para ello se tomó como fuente de referencia: la normativa vigente en materia de Obra Pública Nacional y de cada una de las jurisdicciones analizadas, los Convenios y Contratos de Obra; la Documentación Técnica (planos, planillas, especificaciones técnicas: Manuales del Sistema Emmedue; y “Estándares Mínimos de Calidad para Viviendas de Interés Social”- SSDUV); los Libros de Órdenes y Servicios; los Certificados de avance de Obra; las Notas cursadas por la AGN y lo relevado en las visitas a las obras que compusieron la muestra. En primer lugar se listaron los aspectos relevados y seguidamente se definieron las posibles situaciones de cumplimiento. Para las situaciones de incumplimiento, a fin de dimensionarlas, se tuvo en cuenta si se trataba de una deficiencia reversible (reversibilidad) y su alcance (si se registró en parte de las obras o en todas). En el siguiente cuadro se muestran las situaciones posibles: Cuadro Nº 26 Situación Tipo de deficiencia Alcance Se cumplió - En todas las obras Se incumplió Es reversible En parte de las obras En todas las obras Es irreversible (*) En parte de las obras En todas las obras Fuente: elaboración propia a partir de lo relevado y de lo estipulado por las normas que regulan la construcción de las viviendas incluidas en la muestra. (*) Dentro de la categoría de “Es irreversible”, se consideraron a aquellas situaciones cuya modificación implicaría demoler lo ya construido o cualquier otra medida que por su alto costo resultase impracticable.

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